政府投资驱动型增长模式的社会学分析

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副标题:———个能力论的解释框架

英文标题:Sociological Analysis on Governmental Investment Driven Economic Growth Model: A Perspective from Capacity Theory

内容摘要:近30多年来,中国经济增长呈现出鲜明的政府投资驱动型特征。已有解释大都过于强调政府投资的动机,而忽视了政府投资的能力。本文提出一个不同于动机论的能力论的解释框架,并分析政府投资能力的具体变动机制。本文指出,中国呈现政府投资驱动型增长的政治动力是特有的经济增长的合法性诉求及关于中国经济增长的认知图式,在该政治动力的驱动下,相继出台了分税制、银政分离制、国企资本化等制度,有意或无意中形塑了中央和地方政府的投资能力。在此基础上,作者利用分省面板数据,构建了一个政府投资能力的回归模型,对已有三种理论和本文的理论解释进行了检验。

关键词:政府投资,政治动力,认知图式,投资能力

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].政府投资驱动型增长模式的社会学分析.[J]或者报纸[N].社会学研究,(20143):77-99

正文内容

  一、研究缘起

  改革开放30多年来,中国创造了年均GDP增长9.8%的经济奇迹,经济总量从1978年的3645.2亿元增至2013年的568845亿元,跃居全球第二位,被誉为“中国奇迹”。虽然中国经济经历了巨大的变化,但它的体制和组织结构始终让人着迷(张军,2011a)。其中之一就是中国经济增长呈现出鲜明的政府投资驱动型特征(渠敬东等,2009;吴敬琏,2008;周黎安,2007)。相关统计数据显示,自1997年以来,受政府控制的国有经济投资占GDP的比例一直在16%-23%间波动。①1996-2010年,由政府(包括中央政府与地方政府)主导的投资资金规模从3.45亿元增加至4.2万亿元,年均增长20.6%,政府投资率平均为9%-13.4%。中国政府投资率不但高于欧美发达国家水平,而且也高于以政府干预经济发展著称的日本(刘立峰,2012)。

  那么,为什么中国经济增长呈现出政府投资驱动型特征?这一问题引起了学术界的关注,当前对此的解释主要有晋升锦标赛论、财税激励论以及寻租论。

  晋升锦标赛论认为,政府官员的治理机制是决定经济增长的重要制度安排。改革开放以来,中国形成了以经济增长为基础的晋升锦标赛,提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动经济增长的治理机制。对地方官员来说,采取政府投资是拉动经济增长的最便捷的方式(周黎安,2007;Blanchard & Shleifer,2001)。这种解释一方面受到其他实证研究的质疑,有研究表明官员晋升与经济增长没有显著的正相关,或者官员晋升中经济因素并没有排在首位(杨其静、聂辉华,2008);另一方面晋升锦标赛论表面看似比较符合我们对中国政府官员晋升机制的观察,但是进一步探究起来其因果机制远非这么简单。例如,在上级决定下级官员晋升的机制下,受到上级官员“赏识”的下级官员往往有可能被派往经济增长先天条件较好的地区任职。再如由于“派系”斗争的原因而使经济增长快的领导升迁等等。在这种情况下,晋升锦标赛论就犯了倒果为因的错误或者没有辨清其中的虚假相关关系。

  财税激励论认为,改革开放以来的中央与地方财税体制相继实行了包干制和分税制改革,财税体制的变革激励地方政府为了寻求更多的财税来源而热衷于投资和经营企业(Jin et al.,2005;林毅夫、刘志强,2000;Qian & Roland,1998)。毋庸置疑,更多的财政收入是政府行为的重要动机,但是,通过政府投资仅仅是寻求更多财税的来源之一。吸引外资、发展民营企业都能带来更多的税收。

  寻租论强调政府官员热衷于投资的动机来源于寻租的激励。在经济运行中,政府官员利用手中的权力来寻求租金价值最大化(Wedeman,2003;Murdoch & Sicular,2000)。政府投资项目的增多扩大了官员寻租的空间,由此导致官员以发展经济为名扩大政府投资(张军,2006;Mauro,1998;Tanzi & Davoodi,1997)。不可否认,个别官员从政府投资中寻租。但是,投资仅是寻租的一个来源,而不是惟一来源。

  上述三种理论对政府投资的解释虽然侧重点各异,但都基于经济逻辑来解释,强调经济逻辑统摄政治逻辑。对经济主体行为的解释既要关注其动机,更要关注其能力。换言之,具备想做某事的动机不一定能做成,关键还看是否具备做此事的能力。即便上述三种理论完全成立,也仅能解释政府投资的动机,而不能说明政府投资能力是如何形成的。也就是说,政府具有投资动机不能全部解释投资行为一定能发生。中国经济增长呈现出明显的政府投资驱动型的特征不能仅从动机上解释,更需要从能力上解释。现有的理论就无法解释如下问题:既然具有同样的投资激励,为何政府投资呈现出区域性差异和周期性波动?

  进而言之,就其理论逻辑而言,上述三种理论存在以下问题。

  其一,在解释问题时往往有意无意地忽略中央政府,过分强调地方政府在投资中的地位和角色。对中国经济问题的把握离开中央政府是根本难以发现真正的事实的。中央政府的行动特征以及偏好不但对地方政府产生直接的影响,而且直接对中国经济产生至关重要的作用。任何关于中国经济问题的理论都不能忽视中央政府或者仅仅将其视为一个外生变量。

  其二,从理论视角上说,上述三种理论具有伪社会性的特征,它们看似考虑了财政制度和政治体制,但本质上还是一个强调决策主体进行理性选择的动机的理论类型。理性选择的动机是不可否认的,但问题的关键在于为什么某种选择就是理性的,而其他选择则不是理性的。这就必须考虑到支持理性的约束条件是什么,以及这些约束条件如何形成。如果仅仅停留在经济学理论自身的发展,可以只考虑理性选择而不考虑相应的约束条件;但如果要把经济学的模型引申到对现实问题的解释中,就必须把理性选择置于具体的约束条件下来具体分析。

  其三,现有的三种理论都侧重于从动机机制上解释政府投资,而忽略了政府投资能力的形成。经济学理性选择模型只考虑意愿,关键还在于外部的结构与制度是否允许,而这正是需要社会学解释的:促使决策者做出特定选择的外部结构与制度是如何形成的?在经济学理性选择模型看来,特定选择的外部结构与制度是外生变量。事实上,这些结构与制度是内生于行动者的选择的。

  基于上述认识,本文提出一个不同于政府投资动机论的政府投资能力论的解释框架,并具体分析30多年来中国政府投资能力的具体变动机制。本文指出,中国呈现政府投资驱动型增长背后的政治动力是特有的合法性转换诉求及关于中国经济增长的认知图式,在该政治动力的驱动下,相继出台分税制、银政分离制度、国企资本化制度等制度,有意或无意之中形塑了中央和地方政府投资能力。在理论分析的基础上,本文还利用分省面板数据,构建一个政府投资能力的回归模型,对已有三种理论和我们自己的理论解释进行了检验。本文的结构安排如下:第一部分是问题的提出及其文献评述;第二部分构建一个政府投资能力的分析框架;第三部分具体分析中国呈现政府投资驱动型增长背后的政治动力;第四部分进而探讨在上述政治动力驱动下的政府投资能力变动的制度机制;第五部分利用分省面板数据构建一个政府投资能力模型进行检验;第六部分对相关问题进行讨论。

  二、分析框架

  基于对中国经济发展30多年的历史性考察,本文提出了一个解释政府投资驱动型增长何以形成的分析框架,这一框架实质上是描述一个以国家为核心的制度变迁图式。

  (一)以国家为核心的制度变迁图式

  1.“找回国家”

  国家在经济治理中的作用是目前经济社会学需要大力研究的重点(高柏,2008)。主流经济学研究范式一直将国家视为经济发展的外生变量,扮演“守夜人”的角色。1970年代以来,西方比较社会科学领域研究范式从“社会中心论”转向“国家中心论”,高度重视作为行为主体或制度组织的国家,将国家带回分析中心逐渐成为一种主流研究范式(埃文斯等,2009)。特别是关于发展型政府的研究彻底颠覆了国家和市场相互独立的分析范式。约翰逊在《通产省与日本奇迹》中率先提出“发展型政府”这一概念,认为日本政府对经济增长的作用与西方迥异,开创了研究东亚国家政经关系的新范式(Johnson,1982)。发展型政府建立在两大基础之上:自主性和国家能力。换言之,政府能超越利益集团的要求而形成和追求特定政策目标,并且具有超常的执行能力。从中国的实践来看,国家不但具有较强的驾驭市场特征,而且直接成为投资主体,干预经济运行。因此,对中国经济增长的解读必然不能忽视国家对经济的架构。

  2.经济增长背后的政治动力

  在对经济领域的研究中,社会学家与经济学家完全可以合作。在经济学分析框架所力不能及的地方,正是社会学发挥作用的空间所在。

  其一,对于经济学的理性选择模型来说,偏好是给定的。社会学可以为偏好的形成提供一种介于历史分析与抽象的普遍化分析之间的解释模式。具体到经济增长的动因,其背后的政治动力不容忽视。经济制度虽然直接影响经济绩效,但是经济制度的选择是受政治制度约束的。作为行动者的国家,为了维护国家利益,往往有动机去架构经济。作为结构的国家,由于受到不同力量的驱使,其治理经济的制度也相差甚远。

  其二,对于经济学的理性选择模型来说,“理性”是特定的,行动决策总是完美的。这里面的关键,正如经济社会学中的制度主义所指出的,在于如何理解“理性”。强调文化与认知因素的经济社会学在理解这种理性选择时就大有用武之地:假定偏好已经给定,经济决策者接下来必须认真思考如何以最佳方式满足自己的需求。认知过程为经济行动的决策者提供了一套关于人类行为以及人类社会的因果关系链条的固有认知图式。当然,认知因素的引入只是为形式化的理性选择提供了可能性,但却无法保证决策在客观上的正确性。这也解释了为什么经济领域总是存在大量的无效率行为和制度。

  道宾(2008)指出,政治文化驱动着工业文化,政治家面临经济问题时往往倾向于用解决政治问题的方式来做,制度化的政治文化塑造这些国家的经济增长模式。通过赋予社会生活中某些手段—目的关系以意义,政治文化塑造了国家借以实现经济增长的目标和手段。

  (二)中国政府投资能力形成的制度变迁图式

  基于上述认识,本文提出了一个解释中国政府投资能力形成的制度变迁图式,这一变迁图式的深层政治动力是保持高速的经济增长和社会稳定,在其推动下财政、金融、土地、企业组织等领域都发生了某些关键性的制度变化,而这些制度聚合在一起产生了一些意外后果,政府投资能力的形成正是其后果之一(如图1所示)。

  

  图1 政府投资能力变动机制

  1.政府投资能力的约束条件

  促使决策者作出特定选择的外部结构与制度是如何形成的?就本文研究的主题来看,政府具有投资动机后,如何组织执行和是否具备资源投入能力就变得至关重要。本文将政府投资能力的约束条件操作化为组织执行能力和资源投入能力。

  (1)组织执行能力

  政府投资组织执行能力是通过特定执行机构来体现的。影响政府投资组织执行能力的因素有两个:一个是执行政府投资决策的机构在所有投资机构中的地位和影响力。如果执行政府投资的组织机构在所有投资机构中的地位和影响力较低,意味着政府投资的组织执行能力也较弱。反之亦然。

  另一个影响政府主导型投资的组织执行能力的因素是政府对这些组织的约束控制能力。政府投资组织执行能力强,不仅体现在有一批具有较高地位和影响力的组织机构,而且政府要对这些组织机构具有较强的约束控制能力,使之能更好地实现政府投资目标。

  (2)资源投入能力

  影响政府投资的另外一个约束就是资源投入能力。即便在同样的投资冲动激励下,由于政府资源投入能力的不同导致最后的政府投资结果也可能相差甚远。政府投资的资源投入能力也可以从以下两个方面衡量:一是政府直接控制的可用于政府投资的资源量的大小;二是政府通过特定渠道能够将社会资源调动起来的可用于政府投资的资源量的大小。

  对政府投资能力而言,资源投入能力相对于组织执行能力更为重要。因为对政府来说,通过相应的制度成立具有一定地位和影响力的组织执行机构并不是特别难,但是资源投入能力是一个硬约束,“解决了激励机制问题,要加快经济发展,地方面临的最困难的问题就是如何开始加快资本的形成”(张军,2012:113)。政府如何突破资源投入能力的约束从而拥有庞大的投资资源是重中之重。

  2.政府投资能力形成的制度条件与变迁动力

  那么,政府投资的组织执行能力与资源投入能力的形成取决于哪些条件呢?如图1所示,本文从两个层面探讨政府投资能力变动的具体机制。

  从制度层面而言,本文要重点分析有哪些制度直接影响政府投资能力的变动。通过政府投资能力变动的制度性溯源,本文发现国企资本化、分税制、银政分离制度以及土地财政化和金融化制度有意或无意之中成为政府投资能力的制度条件。作为执行政府投资的组织机构,国企的经济地位和影响力以及政府对其控制力的高低直接作用于政府投资的组织执行能力。因此,有必要探讨改革开放30多年来关于国企改革推出了哪些制度,这些制度是如何影响政府投资的组织执行能力的。对于政府投资的资源投入能力来说,政府财政收入的高低及其支配信贷资金的多寡至关重要。分税制和银政分离制度成为中央资源投入能力提高的制度性保证,而这两个制度直接导致地方资源投入能力的下降。在上述制度约束下,地方政府通过土地财政化和金融化重新获得资源投入能力的保障。

  从制度背后的政治动力而言,在此基础上需要进一步追问,这些制度是如何形成的?中国的发展对现有经济发展理论提出了挑战,政府在经济发展中发挥着巨大的和持续的推动作用(弗雷格斯坦,2008;高柏,2008)。中央政府的政治考量以及关于经济增长的认知图式是这些制度形成的根本原因。因此,需要进一步探究这些制度变迁背后的政治逻辑。下面,本文就用该分析框架具体分析政府投资能力变动的历史性机制及其背后的政治动因。

  三、变迁的政治动力:合法性体系的建构与认知图式的形成

  经济增长的政治约束条件以及经济领域主要行动者对经济事务的认知图式,这两个因素在一定程度上形塑了中国经济领域的具体面貌特征,进而推动着政府投资组织执行能力和资源投入能力的形成与演变,从而形成相应的经济增长模式。

  (一)经济发展的政治动力:合法性基础的重构

  中国政府对经济增长的偏好形成并非先天存在的,而是被建构起来的。这一偏好出于合法性基础重构的深层次动因。“如果一个国家统治的正当性是基于一个被民众广为信仰的价值体系,我们可以说这个国家的统治是基于意识形态合法性;如果一个国家统治的正当性来源于国家向社会提供公共物品的能力时,这个国家的统治则基于绩效合法性;如果一个国家的领导人是通过一个被大多数人所认可的程序而产生,这一国家的统治则基于程序合法性”(赵鼎新,2012:7)。

  至“文革”结束,国民经济濒临崩溃的边缘,以阶级斗争及个人魅力崇拜为基础的意识形态合法性体系不复存在,如何重构合法性体系就成了当时所面临的一个重要问题。为了重构合法性基础,中国政府将工作重心转移到经济建设上来,把经济绩效作为合法性的重要基础。“要一心一意搞建设。国家这么大,这么穷,不努力发展生产,日子怎么过?我们人民的生活如此困难,怎么体现社会主义优越性……社会主义必须大力发展生产力,逐步消灭贫穷,不断提高人民的生活水平。否则,社会主义怎么能战胜资本主义?”(邓小平,1993:10)

  在1980年代,中国政府虽然高度重视经济建设问题,但是由于意识形态的争论,合法性的转换还没有彻底完成。1990年以后,国内外局势的变化促使中国政府将合法性彻底扭转到经济增长上来。家庭联产承包责任制的推行和国企改革都释放了大量迫切需要就业的剩余劳动力。巨量的显性和隐形失业人口对国家稳定构成较大的威胁。从国际上来看,东欧剧变及苏联解体对同样作为社会主义国家的中国产生了较大挑战。解决合法性焦虑变成了中国政治要考量的核心问题。面临上述困境,中国政府将政治合法性建立在经济增长的基础之上,绩效成为最为重要的基础(赵鼎新,2012)。

  1992年以后,从中央到地方都惟“经济为重”,“发展是硬道理”成为主流话语,如何促进经济增长成为各级政府工作的重中之重。中共十四大报告中指出:“如果我国经济发展慢了,社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以,我国经济能不能加快发展,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题”(江泽民,2006)。

  近20多年来,重视经济增长和维持社会稳定成为中国政府最为重要的政治考量。换言之,经济问题和社会问题的泛政治化成为中国政府的行动范式。中国政府把改革、发展和稳定的关系作为最重要的关系来处理。社会稳定是各级政府的高压线。“维稳”是政府最重要的政治考量之一。凡是经济发展中威胁到社会稳定的因素,比如通货膨胀、经济过热或过冷等问题,政府必会从政治的高度重视,采取调控政策和相应的制度安排将之消解。同时,社会发展中经常存在一些不稳定的因素。政府也为了维持社会稳定,诉诸经济的手段来解决。“1992年邓小平南方谈话,基本确立了‘稳定’和‘发展’的意识形态,社会稳定被看作是经济发展的根本保障,而‘经济增长至上’则构成了社会稳定的必要前提。从政府到民间逐步形成了这样的共识,即社会稳定不能通过政治和意识形态领域的变化实现,而是要通过经济的快速增长和人民生活水平的提高来保障”(渠敬东等,2009:113)。

  由此可见,用经济的方法解决政治和社会问题体现的是经济发展背后的政治逻辑。为了提高政治合法性和保持社会稳定,促使政府形成对经济增长的特殊偏好。

  (二)中央政府对经济事务的认知图式:政治文化对经济发展的形塑

  当经济增长和维持社会稳定成为国家组织目标时,如何实现这一目标便成为一个重要问题。制度化的中国政治文化赋予经济增长及社会稳定的手段与目标之间以特有的意义。如前所述,中央政府将维持社会稳定以及提高政治合法性的实现手段都寄希望于经济增长。中央政府对实现目标与手段之间的因果图式的认知对中国经济增长模式的形成产生重要的影响。

  1978年以来,中央政府通过在农村和原有计划体制边缘地带的改革带来了意想不到的经济绩效。由于这些改革对传统计划体制冲击不大而获得支持和鼓励。通过改革实现经济增长成为中央政府的共识。但是到1984年,中国改革重心从农村转向城市,改革路径的选择对后来产生了重要影响。在当时的政治结构下,作为传统计划体制中心的城市改革不得不依赖原有一套体制来实施改革,组织经济活动。因此,1984年启动的城市改革通过“赋予地方官员更多的自主权”来推动经济增长。中央政府改革的重点在于放权:一方面赋予地方政府参与经济发展更多的权力和激励,另一方面赋予国企更多的经济主体地位以改变其低效率的现状。

  中央政府与地方政府的分权改革的确赋予了地方政府积极参与经济发展的动机和能力,但是由于地方政府各自为政,形成较多的重复建设和较强的地方保护主义。一方面导致经济容易大起大落,直接威胁社会稳定;另一方面导致中央政府权威下降,出现“令不出中南海”现象。同时,放权让利式的国企改革并没有完全收到预期效果。

  面临上述复杂的挑战,1990年代中后期,中央政府重构了一套发展经济的思路。首先,中央政府亟需重塑权威。中国经济增长和社会稳定都离不开强大的中央政府。无论是防止经济大起大落还是国企改革都需要强大的中央政府通盘筹划。要重塑中央权威,除了继续保持中央政府对地方政府的领导人事任命权外,更重要的是要掌控更多的经济资源(朱镕基,2011)。掌控更多的经济资源有利于中央政府的宏观调控。自改革开放以来,中国经济陷入“一收就死,一放就乱”的循环。实现经济良性增长和社会稳定都需要中央政府具有宏观调控能力。既要保持地方政府参与经济的积极性又要保持宏观经济平稳发展,这是宏观调控的主要目标。

  其次,政府投资是保增长的最好方式。一旦遇到外部需求出现重大危机时,保增长就被摆在优先位置。为了促增长往往会放松有关限制政府投资的制度安排,推出一系列带动经济增长的政府投资计划。

  再次,国企改革是改革的重中之重,其他领域的改革要服从这个目标。国企改革目的有两个:一是经济目标,即提高国企的竞争力和经济效益,进一步发挥国企在经济增长中的积极作用;二是政治目标,提升社会主义政治合法性。换言之,国企改革的成本和收益不仅仅是经济层面的,而且具有政治层面的考量。因此,国企改革是改革中的重中之重,其他改革要服从于这一重大战略安排。

  四、关键制度的形成与政府投资能力变动

  在上述中央政府对发展经济的认知模式下,1990年代以后,中央政府对经济发展的安排从原来的分权模式走向集权模式,通过一系列的制度安排,开始将影响经济增长的重要经济资源掌控起来。正是这些关键制度与政策的推行,实现了资源从原来的分散向政府特别是中央政府聚积的转变,对中央政府和地方政府投资能力产生了重要影响。

  (一)关键制度的形成:资源从分散到聚积

  如前所述,国企改革是过去30多年来的重点。1990年代中后期,中央采取国企资本化的系列制度改革,一方面将国企改造成为追逐利润的微观经济主体,使其成为掌控经济资源的主体;另一方面开始改变一直以来产权虚置的状况,加大对国企的管控能力。从效果来看,国企资本化改革取得了预期目标。从2004年起,中国从原来的“国退民进”转变为“国进民退”,大量经济资源开始向国企集聚。

  财政资源的多寡意味着政府直接支配的投资资源的多少,信贷资源的丰欠意味着政府间接撬动的投资资源的多少。这些核心经济资源支配权的变化直接影响了各级政府的行动模式。为了重塑中央政府权威,提升其在经济增长中的地位,1994年开始两大制度改革:分税制改革和银政分离制度。分税制改革直接改变了以往中央政府和地方政府在财政收入中的比例分成,使中央政府掌控的财政资源急剧增多。银政分离制度主要是改变地方政府对银行分支机构的控制,强调中央政府以及总行对分行的主导权,削弱地方政府对分行的支配权。

  (二)政府投资能力变动

  上述三大制度安排不但直接影响政府投资能力,而且还产生了意外后果,带动政府投资能力发生更为复杂的变动。

  1.国企资本化与政府投资的组织执行能力提高

  通过国企资本化改革,促使国企有动力也有能力执行中央政府和地方政府的投资决策,大大提升了中央和地方政府投资的组织执行能力。国资委监管体制的构建,既强化了国有资本逐利的冲动,又强化了政府对国有资本的掌控。“国资委的建立把原先分散于各部门的国有资产出资人的权力集中起来,结束了以往‘九龙治水’,产权不清、政企不分、权责不明,看起来大家都在管,却谁也管不了的局面”(王新红、谈琳,2005:76)。虽然政府不再直接干涉国企内部的具体人事任命,但是国企高管还是由各级政府直接或者间接任命。因此,对国企来说具有政治和经济双重目标。在双重目标的激励下,积极参与政府投资项目是一举两得的理性选择。

  另一方面,通过国企资本化改革,国企数量虽然不断下降,但其经济地位和影响力日益增强。以央企为例,在2002年以前,央企经历了大幅度的改革和结构性挑战,央企数量急剧减少,行业分布战略性收缩。2002年以后,央企的地位和影响力急剧提高。从资产说,2002年到2011年,国资委监管的央企资产总额从7.13万亿扩大到28万亿,营业收入从3.36万亿提高到20.2万亿,上缴税金从2926亿提高到1.7万亿(王勇,2012)。同时,从行业地位来说,央企大都分布在生产要素行业,并且具有垄断地位。

  对地方国企而言,经历过系列的改革,地方国企虽然逐步退出竞争性的商品领域,但在地方政府的支持下,其经济实力不断扩大。虽然地方国企在全社会固定资产投资中的比例逐渐下降,但是其投资的领域主要是当地政府关注的基础设施领域。相关研究发现,国企资本化改革以来,地方政府为了实现经济增长,进行干预并导致地方国企过度投资。同时,地方政府对国企投资的干预存在区域性和周期性差异。越是在市场化进程较慢的地区以及经济增长受阻时,地方政府干预当地国企过度投资的动机就越强烈(唐雪松等,2010)。

  2.分税制、银政分离制与中央政府资源投入能力的提高

  如前所述,分税制改革和银政分离制度改革实现了资源向中央政府的集聚,为中央政府资源投入能力的提升提供了制度性保障。

  一方面,中央政府可支配的财政收入自1994年以后不断提高。如图2所示,1980年代中期以后开始实施财政包干制,导致中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重(简称两个比重)分别从1985年和1992年逐年下降。反映中央—地方关系的两个比重的下降意味着中央政府投资资源投入能力较弱。1994年以后,两个比重逐渐攀升。中央财政收入占全国财政收入的比例升至50%以上,中央财政收入占GDP比重也不断攀升至10%以上。分税制改革实现了财政分权到财政集权的转变,从制度上保证了中央财政收入在整个财政收入分配中的优势地位。财政资金的充裕意味着中央政府可供投资的资金相应增加,其资源投入能力也大为增强。

  

  资料来源:根据《中国统计年鉴2011》(中华人民共和国国家统计局编,2011)的相关数据整理而成。

  图2 1985年以来中央财政收入占GDP比例及占财政收入比例的变动情况

  另一方面,银政分离制度改变了银行从属于地方政府的实际隶属状态,提高了中央政府对信贷资金的支配能力。1994年之前,地方政府对国有银行在当地分支机构的掌控能力较强。各级政府往往利用对商业银行的支配地位强制或半强制地促使商业银行为政府投资项目提供贷款。政府“把财政分配、调节社会资金的职能活动,有意或变相地移给银行,并在不同层次、不同程度上视为‘第二预算’,把有偿的信贷资金变成无偿使用或长期占用。信贷资金本应用于有偿的经济活动,但分配的结果变成了无偿的;或本应由财政资金担负的用途,用信贷资金替代。其实质是把信贷资金本质属性的有偿性、流动性异化为无偿性、固定性”(中国人民银行鄂州市分行课题组,1992)。1994年以来,中央政府逐步推行了四大国有银行改革,首先进行银政(地方政府)分离制改革,改变银行分支机构隶属于地方政府的状态,强化总行对分行的垂直管理。其次是强化国有银行的商业银行属性,构建对它们的经济考核指标。随着银行体系的独立和市场化改革的加快,银行机构的逐利性质得到最大程度的释放。同时由于中央政府对四大国有商业银行决策层具有人事任命权,导致四大国有商业银行的逐利性和中央政府追求政府投资来获得经济增长的诉求耦合起来。如2008年中央政府决定“四万亿”投资计划后,四大国有商业银行马上开足马力加大放贷速度以示支持。由此可见,金融体系的宏观改制与微观主体的市场化改造,通过市场化和行政化的合作方式,中央政府撬动金融资源用于投资的能力大为增强。

  3.土地财政化、金融化与地方政府资源投入能力的提高

  分税制和银政分离制的实施夺走了地方政府主导投资的原有的两大资源配置权力。中央和地方财政格局的扭转大大制约了地方政府动用财政资金来投资的能力。同时,分税制改革也抑制了地方政府直接投资企业来带动经济增长的动机,开始逐步转到经营土地来带动经济增长的路径上来(周飞舟,2006)。

  在地方政府资源投入能力面临分税制带来的财政压力的时候,银政分离制的实施更是雪上加霜,原来将银行当作地方政府的“第二财政”的做法更难以为继。如前所述,中央推动四大国有商业银行的独立性改革特别是实施垂直管理,使地方政府丧失了通过行政命令的方式获取银行资金的途径(沈明高,2009)。如何突破现有制度约束从而获得更多的资源投入能力成为地方政府面临的重大挑战。在强大投资冲动的刺激下,地方政府开始试图突破财政和信贷的约束,寻求新的资金来源。土地财政化和金融化导致地方政府的资源投入能力迅速提高。

  一方面,“土地财政”成为地方政府收入的一个重要来源。分税制改革时,中央政府忽视了对土地转让收益权的控制,将土地出让收入基本划归地方政府。“由于土地出让金是目前地方政府游离于地方预算外最大的政府收入,因而被大多数地方政府视为最大的非正式制度重要财源之一”(欧阳昌朋,2012:40)。1999年至2011年,这13年是中国土地资产化最为迅猛的时期,全国土地出让收入总额约12.75万亿元,几乎年均1万亿元。2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%(刘展超,2012)。这些巨额土地财政收入导致地方政府资源能力的大幅度提高。

  另一方面,土地金融化成为地方政府突破资金约束的一个重要方式。在央行为对冲外汇占款而被动发行货币的传统模式之外,商业银行和各地方政府结合,以“土地信用”的方式形成新的货币发行主体,其功能类似于“第二央行”(黄河,2011)。土地成为连接地方政府和银行的媒介。“政府垄断了经济中最主要的资源,这些资源是政府信用的保障。尽管从财政收入的角度来看,未来地方政府的现金流远不足以还贷,但如果将其控制的资源如土地、垄断牌照等按照市价估值,地方政府仍是最大的净资产所有者,不但可以为银行贷款提供隐性担保,还可以提供显性担保”(沈明高,2009)。换言之,通过土地为地方政府的融资平台提供担保,吸引了大量银行资金可供投资所用。中央政府推行银政分离制改革的目的是改变银政之间的信贷财政化弊端,但却产生了银政主动联盟的意外后果。虽然中央政府一直在调控地方政府的投资冲动,但是银行和地方出于各自利益形成了一种紧密型的“银政合作联盟”,提高了地方政府资源投入能力,并消解了中央政府的调控效力(高辉清,2006)。对银行而言,“这些具有贷款金额大、期限长特点的政府性公司贷款不仅可以立即做大自身业务规模,迅速产生即期效益,同时还可以更好地完成上级安排的各种考核指标,取得当期的经济利益,甚至还可以获得进一步晋升的机会”(王叙果等,2012:13)。

  

  资料来源:本图系引自IUD领导决策分析中心,2011。

  图3 1996-2010年地方性债务情况

  凭借土地金融化的机制,地方政府通过地方政府融资平台,突破原有的资源动员瓶颈,实现了资源投入能力的大幅度增长。如图3所示,1997-2010年,地方政府性债务余额从2399亿增加到107175亿,地方政府性债务余额占GDP比例也从3.4%升至26.9%(IUD领导决策分析中心,2011)。虽然在过去10多年来,各地方政府性债务都有大幅度的提高,但是各地之间的融资能力也存在较大的区域性差异。根据现有公开的部分省份的数据来看,2011年山东省总量最大,达到4725.19亿元;宁夏最少,为622.11亿元。但是从债务率来看,山东省地方政府性债务占GDP的比例最低,为12.06%,海南省最高,为46.44%(IUD领导决策分析中心,2011)。

  4.合谋与博弈:政府投资能力的周期性波动

  改革开放以来,中央和地方的关系始终面临“一放就乱,一收就死”的困境。“对于中国这样的大国而言,包括土地在内的经济资源都在地方政府控制之下,如何调动地方发展经济的积极性而又保持着整体经济的平稳,始终困扰中央政府”(张军,2011b:47)。

  

  如表1所示,在通过投资获得经济增长的问题上,中央和地方既存在合谋机制又存在博弈机制。当经济增长面临下滑危机时,中央会在财政、银根、土根、项目审批权等方面出台相应的刺激投资的政策,地方政府也会积极响应,迅速跟进。在通过投资获取经济增长这一点上中央政府和地方政府在制度上达成合作。在强烈的投资冲动驱使下,往往会演变为过度投资直至经济过热,导致通货膨胀和重复建设,威胁经济和社会稳定。中央政府会在财政、银根、土根和行政审批等方面加大收紧力度,力求平抑地方政府投资冲动。但是,“上有政策,下有对策”,地方政府通过土地财政化、金融化以及逆预算软约束等机制将中央政府的宏观调控政策的效力在一定程度上化解。正是这种中央和地方的合谋和博弈机制导致了政府投资能力出现周期性波动。

  五、社会学模型的解释力:一项粗略的实证检验

  (一)变量的测量

  1.因变量

  对于因变量“地方政府投资驱动型增长特征”,②本文选取的指标是历年各省区地方政府的固定投资额占GDP的比重。但是由于现有的统计口径缺乏地方政府投资额的数据,通过借鉴已有的实证研究文献中对该指标的测量方法,本文对地方政府投资额采用“国有固定资产投资”中除去中央项目的固定资产投资这一指标。③

  具体做法是,“地方政府投资额”=“国有固定资产投资”-“中央项目固定资产投资”,这样得出的结果作为分子。而各地区各年份的地方政府投资驱动型增长特征=“地方政府投资额”/GDP×100(%)。

  2.自变量

  由于数据的可获取性问题,本文对一些难以准确直接测量的变量,采取2个及以上的测量方式来进行间接测量,以增加最后回归结果的稳健性和可信性。

  组织渠道1:由于国企是地方政府投资的执行机构,本文用国企相关指标来测量地方政府投资的组织执行能力,即各地区各年份的“国有及国有控股的工业总产值”/“规模以上企业的工业总产值”×100(%)。

  组织渠道2:为了稳健考虑,本文用另一指标来测量地方政府投资的组织执行能力。如果单以各地区各年份的国企数量占当地企业总数的比重来测算,则有其不合理之处。因为企业本身有大小之分,一些巨型国企可能在事实上等同于数家甚至数十家中小型国企。因而本文对此指标的测量进行调整,用就业人数来测量国企在当地的影响力:各地区各年份的“城镇国有单位就业人数”/“城镇就业人员总数”×100(%)。

  融资能力1:一般来说,地方政府债务中大部分都是中长期贷款,本文用中长期贷款的规模来间接测量地方政府的融资能力。具体的测量办法是,各地区各年份的“中长期贷款规模”/GDP×100(%)。④

  融资能力2:地方政府通过出让土地获得土地出让收益,或者通过土地储备中心,地方融资平台抵押土地获得银行贷款来进行城市建设和投资(周飞舟,2006)。土地收益因此是反映地方政府融资能力的一个重要指标。但由于缺乏连续性分省土地收益数据,本文采取房地产产值的比重来近似反映地方政府的融资能力,即“房地产产值”/GDP×100(%)。

  融资能力3:从某种意义而言,金融能力在一定程度上能够反映一个地方融资能力的好坏。中国的金融业具有较强的为地方政府输血的特征。因此,我们所选取的指标是,各地区各年份“金融业产值”/GDP×100(%)。

  另外,为了检验2008年那场影响浩大的金融危机以及随后的“四万亿”的影响,本文引进了2008年的时间虚拟变量(T)。具体的赋值方法是,对于2008年以及之后的2年,赋值为1。其余年份则赋值为0。

  3.控制变量

  为了与现有的文献对话,除了本文所选取的解释自变量之外,还将在计量模型之中控制我们的竞争性解释中的三个核心变量:晋升激励、财税激励和寻租。具体测算方法如下。

  晋升激励:参考张军等(2007)的做法,采用地方政府之间开展的“标尺竞争”这一概念来近似替代各地方政府晋升激励这一变量:用各年份各省份的人均利用外资的对数值来指代晋升激励。

  财税激励:本文选取“财政支出”/“财政收入”×100(%)这一比值指标。原因如下:如果支出与收入的比值越大,则地方政府的财政“缺口”就越大。那么按照财税激励论的观点,地方政府则更加有激励为了扩大税基而去搞投资。另外需要说明的是,2009年和2010年两年的对于地方财政支出和地方财政收入的统计口径发生了变化。对这两年,本文则采用“一般预算支出”/“一般预算收入”的比值(这两个为新统计口径的名称),与之前年份的比值相比,各省区2009年、2010年的该项比值较平稳。所以这种做法可以被认为是适当的。

  (反)寻租:这里我们同样借鉴张军等(2007)的思路,采用“每万公职人员贪污贿赂案件立案数”的指标。如果寻租论的解释成立的话,这个指标越高,则地方政府寻租的动机将在某种程度上遭到一定的遏制,从而地方政府投资行为越不显著。所以这是一个反向测量的指标。⑤

  (二)数据说明

  以上各项数据,除特别注明之外,均来自国研网宏观经济数据库。为了保持所有数据的连续性,本文所有数据的年份选定为2002-2010年。这些变量之中,除去组织渠道,其余变量都涉及了价格因素。而在这些变量之中,除去晋升激励,其余变量都采取价格与价格的比值的做法,这样也可以起到消除不同年份价格差异的情况,使之具有可比性。另外,由于西藏和新疆的特殊性,本文按照通行做法,没有将其纳入模型之中。这样我们一共得到29个省级单位,长达9年的面板数据。最后,本文所有的软件操作均通过EVIEWS 6.0来实现。

  (三)回归结果

  本文根据F检验以及豪斯曼检验的结果,最终采取个体固定效应模型。⑥为了更好地反映本文的解释框架的解释力度,以及与之前的竞争性理论的解释力度的对比,本文采取了分步回归的做法。同时,为了尽可能从多个角度对一些难以直接测量的变量进行测量,本文也尽可能多呈现一些模型,以增加回归结果的可靠性。结果如表2所示。

  首先,在模型1中,本文只选取了竞争性解释所代表的3个变量,即财政激励、晋升激励、寻租。模型的回归结果发现,这3个变量均具有显著性。财政分权的系数显著且正向,这符合财政分权理论对于地方政府热衷于搞投资的解释。(反)寻租的系数显著且负向,也符合寻租论对于地方政府热衷于搞投资的解释。有意思的是,对于晋升激励这一变量虽然显著,却呈现出系数的负向,这多多少少出乎本文的意料。一个最大的可能性是张军等人从利用外资这一角度来测量地方政府的官员为晋升而竞争的激励并不是一个十分准确的度量方式。从模型的R[2]为0.271来看,这再一次符合本文的理论解释框架的预期,即仅仅从动机的角度,而不考虑“投资能力”,这样来解释地方政府投资是很不充分的。

  

  其次,在随后的6个模型中,本文在控制了模型1中的3个变量之后,另外以组合方式依次加入了其他两个解释变量,即组织渠道和融资能力。因此,总共呈现了6个模型。同时,本文还引进了时间虚拟变量。结果发现,无论在哪一个模型中,融资能力均对于地方政府投资有显著的影响,且正向。这符合本文的理论解释框架的预期。在这6个模型中,有4个模型中组织渠道也具有显著的正向性。而在剩余2个模型中,尽管组织渠道未能呈现出显著正向性,但也并没有与本文的预期相矛盾。对于我们的时间虚拟变量,也具有极强的显著性。这从一个侧面反映了2008年的金融危机以及随之而来的“四万亿”的确在很大程度上进一步释放了地方政府的投资热情。值得注意的是,本文原先控制的3个解释变量的显著性发生了一定程度的变化。其中,在大部分模型中(反)寻租这个指标不再呈现出显著性。而财政激励这一指标仍然具有很高的显著性,但是系数相比之前有一定程度的下降。模型2到模型6之中的R[2]也相比之前有了很大的提升,最高的时候将近比未引进本文解释变量的模型1提高了一倍。这符合本文的预期。由此可以认为,本文的解释框架相比之前的竞争性理论,确有其优势所在。

  本文通过构建一个社会学分析框架解释中国经济呈现政府投资驱动型增长特征的形成机制,具体分析了中央政府和地方政府的投资能力的形成及变动。改革开放以来,中国政府出于合法性转换和社会稳定的政治考量,形成对经济增长的特殊偏好。在中央政府关于经济事务认知图式的指引下,国企资本化、银政分离制、分税制都有利于中央政府投资能力的提高。除了国企资本化之外,分税制和银政分割制都大大削弱了地方政府投资能力的提高。面临这种困境,地方政府通过土地财政化和金融化等方式突破了条件约束,实现了投资能力的大幅度提高。最后,在数据有限的情况下,利用分省的面板数据对上述理论进行检验发现,本文的理论假设基本成立。从模型结果来看,仅从政府投资动机的角度而忽略“政府投资能力”,来解释地方政府投资行为是很不充分的。

  现有对中国经济呈现政府投资驱动型增长特征的形成机制的解释偏重理性选择视角的动机论,本文并不否定动机对政府投资的塑造,但更侧重能力论,弥补了动机论的不足。在动机论看来,政府热衷于投资本身就是理性选择的结果。我们的分析发现,所谓的理性本身是被建构起来的(杨典,2011)。实现目标—手段的因果图示链条在现实中是受认知影响的。中国政府对金融体系的定位以及对保增长模式的认识,直接影响了相应的制度安排,而这些制度和政策又有意无意地影响了政府投资的组织执行能力和资源投入能力。

  本文从社会学角度直面中国经济增长问题,从学科意义上来说是一次探索。与西方相比,中国政治、经济与社会的一体化程度更高。对经济的社会学研究是正确理解中国社会的必要环节。只有深入探究中国经济的政治、社会乃至文化根源,才能更好地理解中国经济问题。经济发展背后的政治考量以及认知图式的影响是一个宏大的研究课题。本文仅从政府投资驱动经济增长层面做了初步的努力,其背后的具体机制值得进一步关注和探究。

  本文初稿曾在“2012年中国社会学年会”(银川)上宣读,得到刘少杰、周长城、沈原、汪和建、甄志宏等与会专家的指点和建议。同时,本文还在“2012年政治经济学系年会”(北京大学)交流,朱天飚、黄琪轩等与会专家进行了点评。匿名评审专家提出了非常中肯的修改意见。在此一并感谢。文责自负。

  ①根据历年《中国统计年鉴》相关数据测算。

  ②因为已有的3种竞争性解释都是对地方政府投资进行研究,为了与本文的3个竞争解释对话,本文构建的模型用地方政府投资驱动型增长特征作为因变量。

  ③由于篇幅限制,本文省略了对现有文献中地方政府投资额测量方法的评价以及本文选用该指标的理由。如有需要,请向作者索取。

  ④“中长期贷款”数据来源于历年《中国金融年鉴》。

  ⑤由于数据可获得性的限制,本文在这里不得不做出一些折中。

  ⑥按照F检验的结果,本文拒绝了混合面板数据回归模型;而按照豪斯曼检验(Hausman)的结果,本文拒绝了个体随机效应模型。最终本文采用了个体固定效应模型。由于篇幅所限,本文略去了关于模型的详细处理过程和方法,如有需要,请向作者索取。

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