社会保障制度改革热点剖析

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内容摘要:1984年国家在全民所有制企业范围内进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革,自此拉开了我国社会保障制度改革的帷幕。十几年来,通过不断地探讨、实践,我国的社会保障体系

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].社会保障制度改革热点剖析.[J]或者报纸[N].甘肃社会科学,(05):48-51

正文内容

  1984年国家在全民所有制企业范围内进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革,自此拉开了我国社会保障制度改革的帷幕。十几年来,通过不断地探讨、实践,我国的社会保障体系已初具雏形,尤其是社会保障制度的改革始终立足于国有企业,力图使国有企业改革从整体上顺利推进。这对于推进经济体制改革、建立现代企业制度和转变政府职能都意义重大。本文主要是对养老、医疗和失业保险制度改革中的重点问题及改革趋势进行探讨。

  一、当前需重点研究和解决的问题

  目前我国的社会保障制度存在的问题很多,有些如拿不出较完善可行的方案,就会形成“瓶颈”,影响到整体改革进程的推进。

  (一)养老保险

  1.关于“中人”过渡的问题。什么是“中人”通常是指“统帐结合”实行前参加工作、实行后退休的职工,由于在“统帐结合”前的工作年限没有设立个人帐户,过去的劳动贡献无法体现,因而退休后个人帐户养老金不能简单地用个人帐户储存额除以120,而应采取过渡方法。这部分职工人数众多,他们过渡得是否顺利,是养老保险改革成功的关键。目前在探讨过程中各地也提出了一些解决方法,如:

  过渡性养老金:“中人”养老金的结构除基础性养老金、个人帐户养老金外,另设一块过渡性养老金。基础性养老金为“中人”退休时当地上年职工平均工资的20%;个人帐户养老金为统一制度前后个人帐户全部储存额相加后除以120; 过渡性养老金为指数化月平均缴费工资乘以系数(1.0%~1.4%),再乘以“中人”临界点之前的本人缴费年限。

  放大个人帐户:即“中人”养老金由基础性养老金和放大后的个人帐户养老金两部分组成。计算公式为:“中人”养老金=基础性养老金+个人帐户储存额×系数÷120(注: 聂明隽:《中人过渡:统一养老保险制度的关键问题》,《中国社会保险》1997年第4期。)。

  此外,还有“系数调整法”等。但是,这些方法并不尽人意,或过于复杂,透明度不高,一般人难以理解;或不尽合理,造成新老职工退休待遇上的较大差异。因此,找出妥善方案,是急待国家有关部门和各地政府解决的问题。

  2.提高养老保险统筹层次。目前我国养老保险还是以县级统筹为主,管理层次过低,社会保险的共济性受到制约。根据1997年7 月《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的精神,可以考虑今后对基础养老金确定统一的比例,并实行资金全国统一调剂。作为第一步,到2000年,应该首先做到对基础养老金在省级统一缴费比例和统一调剂资金。另外,随着地方养老保险统筹层次提高到省级之后,目前实行行业统筹的大多数部门,都应逐步实行所在省的原则和标准,其行业高于地方养老保险标准的,可以转为行业补充或企业补充保险。江西省是我国第一个在养老保险方面实行突破地区和行业界限,实行全省统一比例、统一管理和统一调剂的省级行政区,江西省在5 年省级统筹的运行中,初步显示出积极成效。它有效地平衡了地区之间、行业之间和企业之间的养老负担,为企业公平参与市场竞争创造了宽松的环境。

  3.调整基本保险待遇水平。目前国有企业的养老保险待遇水平过高,多数地区的替代率在80%~90%之间,个别地区高达110%。 降低养老金替代率人们已达成共识,但在降低的幅度上则有分歧。有人认为我国是发展中国家,替代率太高不符合我国国情,应降到50%;另有些人则认为,降低替代率要以解决两个相关问题为前提,一是要解决目前普遍存在的少报、瞒报缴费工资总额问题。少报工资总额可以说已经在一定程度上降低了养老金的实际替代率。在很大程度上应以参保人可以拥有补充保险为前提,仅靠基本养老保险来维持晚年生活的人,如替代率落差过大,恐难以维持基本生活(注:王唤青:《全国社会保险研究会年会综述》,《中国社会保险》1997年第1期。)。有关部门认为, 统一方案框架设计的基本养老保险目标替代率平均水平低于60%,要达到这一替代率,可以考虑地区附加待遇的过渡方法,把地方目前纳入养老保险待遇中的各种附加福利从基本养老保险中分离出来,中央只负责基本养老保险统一制度的待遇部分,附加部分由地方政府负责。附加部分不能作为基本养老保险待遇,也就不列入正常的养老金调整内容,这部分福利将随物价上涨而自然贬值。

  4.关于“空帐”的风险问题。养老保险制度中设立个人帐户,是为了职工的未来养老进行预先积累和保值增值。但目前承担着为职工积累保险基金的个人帐户基金在很大比例上被挪用为退休职工的养老金,出现了所谓“空帐”问题。如何看待空帐,人们看法不一:有人认为空帐风险极大,如不注意,将来恐积重难返;但另有人持相反意见,他们认为,通过代际转移,空帐并无危险,甚至还有人认为实帐而无保值增值手段风险反而更大。从我国目前实际情况看,空帐将是一个长期存在的客观事实,但将其控制在一定的度上则是必要的。要注意使个人帐户记入比例适中,并在制度设计上使个人帐户在动态过程中有逐渐做实的可能性。如可以考虑在产权制度改革中一次性划拨一定量的资产给“中人”个人帐户,使他们以往的劳动贡献在个人帐户中得到补偿和体现(注:王唤青:《全国社会保险研究会年会综述》,《中国社会保险》1997年第1期。)。空帐的存在及风险,普通职工很难有所意识, 但如何科学地对其进行分析预测,并采取切实可行的手段,还将是一个十分值得重视的课题。

  5.统一企业与机关事业单位养老保险制度。目前,企业与机关事业单位养老保险制度改革不同步,造成二者之间养老保险待遇差异较大,其直接后果是影响了有关职工对政府政策的信任度,挫伤了职工的积极性。如武汉某厂一个高级工程师月退休金为335元, 其妻在一家医院作清洁工,月退休金却是600多元;再如,同时参加革命的老干部, 在企业和在机关的离休待遇相关竟达一倍。现在许多企业的离退休人员上告上访,原因多出于此。这涉及到保险制度的统一问题,这是一个大工程。但它有利于提高社会保险基金的安全度,缓解不同利益群体之间的矛盾和摩擦,降低改革成本。

  6.关于政府加大养老金支付问题。新的养老保险体制实行的是部分积累制,对于新人来说似乎是顺理成章,但对于已经在旧体制下工作多年,在新体制下将没有足够时间来积累退休后所需的全部养老金的“老人”和“中人”来说就难以实行了。他们退休后的部分养老金将需要转移支付来解决,这是政府或社会已经承诺并在将来要实际负担的。目前,养老金虽由国家、企业、个人三方共同承担,但相当多的企业仍不堪重负,尤其是国有老企业绝对是力不从心。如江西钨矿山企业1994年离退休人员与在职职工的比例就已达到1∶1。更重要的是随着改革的深化,会出现一定比例的企业破产,被兼并,这些企业的离退人员负担必将被推向社会。而目前企业存在大量富余人员,实际上等于是变相退休人员(如提前病残退、内部退休退养等)和超常量的离退人员都要靠现存有限的养老保险基金来维持。这种支撑绝难持久。近几年基金收缴的滑坡趋势已表明了这一点。据中国企业家调查系统《1995年企业家问卷调查报告》结果统计,在近3000份有效答卷中,有84.1%的企业家要求国家采取措施,减轻企业负担。对于养老基金的筹措问题,理论界有不少人提出从现有的国有资产中划出一块的主张。还有人提出了建立社会养老备用金的想法。这项资金主要靠国家来筹集、储备和应急支付。其来源通过三个途径来实现:一是国家财政专项拨款补贴。二是征收预算外收入保障调节基金。因为每年我国预算外收入数量很大,对经济已形成潜在压力。如果以这种方式作为特定阶段的特殊措施,则有利无害。三是适当调用国家外汇储备。通过这些方面的实施,一方面可以真正体现国家为老企业减轻历史包袱,另一方面也体现了企业间负担均衡的合理性(注:宋启先 杨健敬:《推进养老保险改革需要采取分步实施措施》,《中国社会保险》1996年第7期。)。

  (二)医疗保险

  1.如何界定基本医疗保险。这个问题一直是医疗制度改革中的难题。关于基本医疗保险,不同的经济发展状况、不同的文化传统、不同的医疗水平就会产生不同的基本医疗保障定义。我们既然确定了“基本医疗保险的水平和方式要与我国社会生产力发展水平以及各个方面的承受能力相适应”的原则,那么,就应该合理界定基本医疗保险的范围。

  2.如何解决特殊人群医疗消费水平过高的问题。医改《扩大试点意见》中规定,老红军、离休人员和二等乙级以上革命伤残军人,不设立个人帐户,个人不缴纳医疗保险费,医疗费用由社会统筹医疗基金支付。若超过社会统筹医疗基金所能支付的最高医疗费用限额,由原资金渠道解决。这部分人的医疗费用国家采取的是统包政策。但随之而来的问题是,他们的费用往往是普通职工的数倍甚至十倍,其中包括费用转嫁问题。如镇江市1995年全市5200名离休人员人均医疗费是退休人员的4.2倍,在职职工的11倍。如何将适当照顾与合理控制结合好,是需要下力气解决的问题。此外,许多企业在缴纳了医疗保险费用后,还要额外负担厂内职工供养直系亲属半费医疗、预防保健、职业病防治等费用,加重了企业负担,如不解决会挫伤其改革的积极性。

  3.医疗机构的配套改革和医疗资源的合理配置问题。医疗机构的配套改革,是医疗改革的第一重要因素。目前改革后的新体制对需方的制约作用比较明显,但对供方还缺乏有效的制约手段。其根源在新体制与医院补偿机制不完善、医疗劳务技术价格偏低的矛盾。不补偿,制约措施难以奏效;提高技术劳务价格,又难控制总体消费价格的上涨。不走出这两难的怪圈,最终还是要加重财政与企业的负担。另外,在传统的计划经济体制下,医疗机构设置和医疗资源配置也不尽合理,医疗服务总体上供不应求,但在局部特别是城市又供大于求。应在合理配置医疗资源,适当分流医疗人员的基础上建立正常的公立医院补偿机制。对此问题应作通盘考虑。

  二、关于社会保障制度整体改革的设想

  (一)社会保险基金的管理及营运

  如何使社会保险基金能够有序、有效地运行,这是我国社会保障制度改革的一项重大课题。目前,各项社会保险项目的基金管理还很不规范。例如,基本医疗保险基金纳入财政预算管理,而基本养老保险基金却由劳动部门的事业管理机构负责,建立了统一管理机构的省市虽然不由劳动部门管,但也没有纳入财政管理。究竟如何管好这笔基金,目前争议还很大。

  1.社会保险基金管理方面的主要问题。首先,社会保险基金积累比例较小,难以解决未来的基金压力。以养老保险为例,近年来,养老保险积累规模小,企业平均费率1995年为20.3%;1996年19.8%,积累比例仅为工资总额的2%~4%。据抽样调查资料表明,1995年我国65岁以上的老年人为8091万,占总人口的比重6.68%,到2000年将达9000万人和7%,我国人口年龄结构将开始进入老年型。与之相适应, 我们采取了养老保险部分积累模式,以此形成适当积累,缓解即将到来的冲击(注:焦凯平:《中国养老保险基金营运管理现状及问题》,1997年11月,“中国养老保险基金营运管理国际研讨会”论文。)。其次,保值增值渠道少,基金回报效益差。根据1995年国家有关规定,养老基金收支相抵的结余额,除留足两个月的支付费用外,全部应用于国家发行的社会保险基金特种国债和存入银行专户。近几年,国家债券的综合利率为12%左右,与物价上涨指数相比,多数年份要低,实际上造成基金的贬值。另外,存入银行的部分基金,也因零售物价指数高于银行存款利率而造成贬值。由于限制了养老保险的投资方向,使回报效益差。1995年养老保险基金回报约为41亿元,1996年为60亿元,回报率在13%左右。最后,社会保险基金违规动用现象严重。因缺乏监督制约机制,社会保险基金被非法挪用于其它一些渠道,如炒股票、参与房地产投资、兴办经济实体、超标提取和使用管理费等。以养老保险为例,到1996年,被挤占、挪用及损失近百亿元,严重损害了企业和职工的利益。

  2.探索社会保险基金营运、保值增值的新途径。社会保险基金的营运监管无论决策和操作过程如何复杂,都必须遵循安全性、流动性和效益性的原则。由于各国实业投资收益、资本市场发育和风险防范能力的差异,保险基金的投资组合各不相同。目前,我国保险基金的主要投资手段是银行存款和购买国债。在养老基金历年滚存结余的578.56亿元中,银行专户存款380.72亿元,占65.8%;购买国家债券95.33亿元, 占16.5%。这是与我国资本市场发育程度低、投资渠道少、实业投资风险大、营运监管手段落后以及风险防范能力弱的现状相适应的。同时也表明,只要有效地培育资本市场和规避风险,保险基金在适当优化投资结构、合理搭配投资期限、适度分散投资领域等投资组合上还有广泛的活动空间。随着资本市场的成熟、宏观经济秩序的稳定和风险防范能力的增强,养老基金的投资领域可以不再是某种硬性规定,而是根据基金投资“三原则”要求和瞬息万变的市场状况随机选择,抵押贷款、公司债券、优先股票、普通股票和不动产等投资形式及比例必将大大增加(注:孔泾源:《中国养老保险基金营运监管的制度模式》,1997年11月,“中国养老保险基金营运管理国际研讨会”论文。)。

  (二)建立相对统一的社会保险管理部门

  中国社会保障体制改革至今滞后于整个经济体制改革,政出多门是其重要原因之一,有关社会保险项目之间协调困难,进展缓慢,制约了社会保险改革的深化。

  针对社会保险项目由不同部门分散管理造成的弊端,一些城市已着手进行社会保险管理机制的改革。上海成立了社会保险局,把机关事业单位职工和企业职工的养老保险统一管理起来,广州、深圳、北海等市也建立了统一的社会保障管理机构。各地在社会保险管理机构方面的探索取得了宝贵经验,但现在是下统上不统,地方工作难度大,希望国务院及早对此拿出规范性意见。

  事实上,当前矛盾最多、群众意见最大、最需要协调的问题,主要集中在城镇职工养老和医疗两个社会保险项目上,而养老、医疗又是社会保障中两个最大的项目。这两个项目覆盖面最广,基金量最大,两项基金占城镇社会保障基金的90%以上;管理最复杂,都要实行社会统筹和个人帐户相结合,都要建立计算机系统。因此,当务之急是尽快把分散在不同部门中的养老、医疗保险项目管理职能合并,在此基础上国家成立社会保障部,从根本上克服当前养老、医疗保险项目方面政出多门、各自为政等问题,以便降低管理成本,减轻企业负担,加快改革进度。

  三、我国社会保险制度改革的趋势

  我国的社会保障制度改革趋势从总体上说就是要从体制结构、政策法律和实施措施等方面使其不断趋于完善,形成与经济发展同步进行的良性机制。

  (一)养老保险

  1996年,国家体改委组织中外有关专家研究补充养老保险问题,提出在中国建立三层次养老保险体系。同期,世界银行也完成了《中国养老金体制改革》报告,提出在中国建立三支柱的养老保险体系。总体看,三层次养老保险体系符合中国国情,可作为改革的远景规划。

  第一层次是政府举办的基本养老保险,由政府通过纳税的方式强制收缴基金,纳入财政社会保障预算,由政府或公共机构经办,覆益全社会。这一层次的保险构成最低养老保障的社会安全网,替代率为社会平均工资的25%左右。

  第二层次是企业补充养老保险,采取个人帐户储存积累模式。这一层次在有些国家是政府鼓励,企业自行决定建立,在有些国家是通过立法强制实施,如澳大利亚。中国可以考虑对这一层次中的某一部分,例如占工资11%的个人帐户部分实行强制实施,而对超过工资11%的个人帐户部分采用税收优惠的办法鼓励实施。这样,这一层次的替代率将随企业经营状况不同有所差别,大致在40%~60%之间。这一层次的基金营运管理应进入市场,由劳资双方和政府的代表组成基金理事会,通过招标委托商业性保险、信托、投资金融机构营运管理。

  第三层次是个人储蓄性养老保险,由商业保险公司经办,职工个人自愿投保,政府给予一定的税收优惠。

  以上三层次的养老保险体系,比较完整地体现了政府、企业和职工三方的责任,有利于在确保基本养老保险待遇的基础上,将补充养老保险基金投入市场,解决基金增值问题,还可弥补中国基础设施建设和长期投资项目资金的不足。

  从三层次养老保险体系规划中,已经把现在设计的统一基本养老保险中的个人帐户部分转到企业补充养老保险中去,使现在的“小补充”养老保险变为“大补充”养老保险。但这种由小到大的过渡并不是简单把现在设计的个人帐户从基本养老保险中分离出来的问题,它涉及到政府有关部门、企业、职工和商业保险等金融部门,还需要由国家制定相应的法规或政策强制实施。

  另外,向养老保险三层次结构过渡的前提条件还包括个人帐户中职工个人交纳部分达到设计目标。目前根据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的精神,基本养老保险分为两部分:一部分是体现社会公平,即按不高于社会平均工资的25%计算;一部分体现个人的工作效率,即相当于个人工资11%的个人帐户。这种结构已经为向三层次养老保险体系过渡准备了基本条件。但还有两点目前不成熟,使过渡还有一个过程。

  一是个人帐户中职工交纳部分还是空帐。现在绝大多数省份个人帐户职工交纳的只有3%,按每两年增长一个百分点要到2005 年才能达到8%,那时个人帐户才能逐步成为实帐。 要把个人帐户部分从基本养老保险中分离出去,实现市场管理营运必须是“实帐”。

  二是我们还没有初步形成有关社会保险基金市场管理营运体系。目前我国的保险市场不够发展,对补充养老保险基金的管理、营运和监督都缺乏经验。因此探索积累这方面的经验,为将来管理营运上千亿元的基金做好准备,是一项十分重要的历史使命。

  (二)医疗保险

  医疗保险改革自1994年“两江”试点以来已在57个城市逐步推开。可以说,这项工作在全国还是处于探索阶段。医疗保险制度改革的原则是“建立医疗个人帐户,社会统筹与个人积累相结合”。目前,有试点城市采取的是“通道式”的保险,即不管“大病”“小病”都先在个人帐户支付,超出到一定数额,再用社会统筹基金(个人负担小部分)。这种作法虽然减轻了个人疾病风险,但也对基金平衡运行产生了消极影响。目前主要矛盾是社会统筹帐户出现赤字并有进一步增长趋势,如得不到妥善解决,则可能引发整个医疗保险基金空帐运转,难以长期维持。造成这种状况的主要原因是两个帐户的风险承保对象不明晰。

  如何确立各种形式医疗保险的定位和医疗保险体系的模式,大致有以下几种想法:

  1.疾病风险分担式基金运作模式。即个人帐户负责支付常见病小额支出和大病住院需要个人支付的部分,超支不补;而具有调剂使用功能的社会统筹帐户则负责大病住院费用。根据这种思路来设计两个帐户的风险承保范围,将有利于堵塞利用制度缺陷向统筹帐户转嫁“小病”风险的漏洞。

  2.小病门诊个人自保、大病住院社会统筹模式。即以个人储蓄保险(自保)为基础、多种形式医疗保险(企业补充医疗保险、社会互助医疗保险、商业性医疗保险)为补充,社会统筹医疗保险为保证,社会救助医疗保险为托底的四道防线,形成“四位一体”的医疗保险体系。政府举办的统筹医疗保险的职能是保个人无力承受的疾病大风险(大病住院),保丧失劳动能力的退休老人的疾病风险。此外,政府还负责向贫困者提供社会救助性的医疗保险(注:葛寿昌:《建立多层次大统小放的医疗保险制度》,《中国社会保险》1997年第3期。)。

  3.大病、重病医疗保险的基本制度框架。(1 )由单位和个人共同缴纳医疗保险费,建立社会医疗保险基金。(2 )达到大重病标准的医疗费用按一定比例由保险机构和患者共同分担。(3 )依据病种类型和诊疗费用核定医疗保险费最高支付标准。(4 )社会医疗保险基金实行略有结余、适度积累制度。这种模式的好处是它缩减了监管范围,极大地缓解了保险机构与患者之间的信息不对称状况,降低了监管难度和成本;大重病医疗保险缩小了保险范围,有利于减轻企业负担;大重病医疗保险不将基金或其某个部分分解给投保者本人,以全部基金的整体实力来适应医疗消费所具有的较强的互济性需求(注:孔泾源:《医疗消费特性与医疗保障制度改革》,《中国社会保险》1997年第7期。)。

  (三)失业保险

  1.扩大医疗保险的覆盖面。现行的失业保险只覆盖国有企业,这显然越来越不适应多种经济成分共同发展的要求。目前,国有企业总体效益低下,无力扩大再生产,所吸收的就业职工占城镇新就业总量的比重,已由1985年的61%下降到1994年的41%。这种局面还会延续下去,据预测,“九五”期间国有企业不仅吸纳劳动力的能力进一步减弱,还将向社会排出约1500万富余劳动力。但非国有企业,特别是私营、外资、合资及个体经济组织,近年来吸收就业的比例却不断提高,1994年城镇新就业人员到非国有企业的比重为59%。鉴于这种状况,为使劳动者在各种经济类型的企业之间合理流动,尤其有利于国有企业职工放下包袱,开辟新路,必须尽快扩大失业保险覆盖范围,形成统一的劳动力市场。目前,上海、大连、广州、齐齐哈尔等城市已开始着手这方面的工作,并取得了一定的进展。

  2.失业保险基金的使用要有利于逐步消化国有企业的富余人员。按照正常情况,失业保险不能用于仍同企业保持劳动关系的职工。但鉴于国有企业目前状况,可以动用一部分失业保险基金支持企业安置富余人员。上海以大企业集团为依托,把下层企业的富余人员先从企业分离出来,集中到集团所办的服务中心,然后分类解决。如上海纺织行业55万人,分流出18万,就是采取以政府支持为依托,以集团所办服务中心的托管为主要形式,企业与社会共同承担分流负担的办法。这种过渡方法,既减轻了企业的负担,又没有直接给社会造成大的压力。

  3.失业保险金的使用要有利于促进再就业。目前,随着科学技术的发展,企业技术结构和组织的调整也相应加快,以至发生大的产业结构调整,随之而来的结构性失业也变得突出。职业培训、转业培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险的作用体现在它不仅给失业者提供一定的生活保障,而且还应当积极促进和帮助他们经过职业或转业培训实现再就业。目前世界上许多经济发达国家也逐渐把对劳动力市场的投资重心转到技术培训方面。例如北欧等国家采取“积极的劳动力市场政策”,就是把这笔费用中的一半用于工作安置、技术培训和通过培训恢复就业资格上。因此,这就决定了我们的失业保险津贴水平不宜过高,一方面防止一些福利国家“失业保险促进失业”的现象在中国出现,另一方面可将部分失业保险基金用于失业人员的培训(注:国家体改委分配和社会保障体制司:《中国社会保障制度改革》,1997年打印稿。)。

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