欧盟新老成员国养老保险制度改革比较

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内容摘要:面对人口老龄化日趋严重、经济与社会结构的变化,以及全球化和区域一体化的挑战,欧盟国家普遍进行了养老金制度的改革。新老成员国由于既遭遇相同问题,又面对不同挑战,因此在改革进程中也表现出既有相似性,更有不同点的现象,说明养老保险制度改革的路径选择是由本国的经济、社会、政治、人口以及国际环境等各种因素决定的。本文介绍了欧盟新老成员国近10年来养老保险制度改革的主要内容和特色,并在此基础上对其共同点和差异性进行比较分析,最后对欧盟国家的养老保险制度未来发展趋势进行论述。

关键词:欧盟,养老保险,改革,比较

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].欧盟新老成员国养老保险制度改革比较.[J]或者报纸[N].欧洲研究,(4):83-96

正文内容

  近20年来,社会保障制度在整个世界范围内引起了广泛的关注和讨论,不少国家已经不同程度地实施了制度的改革。由于人口老龄化以及经济和政治因素的影响,社会保障制度中的养老保险制度受到了最为直接的冲击和挑战,自然成为各国社会保障制度改革的首选目标。在欧盟,养老保险制度改革尤为突出,其改革的广度、深度和影响力是整个社会保险体系改革中首屈一指的。而在欧盟新老成员国之间,其养老保险制度改革所选择的模式和采取的措施既有共同点,又有差异性。

  一 共同点:改革的驱动力与措施

  欧盟国家一直实行现收现付的公共养老金制度模式。在人口老龄化、劳动力市场变化(正规就业减少,非正规就业增加,导致参加社会养老保险制度的人数减少)、经济增长缓慢(直接后果是失业人口增加,养老保险制度的供款人数减少)等共同因素的影响下,这种体制的支出压力不断增大,财政面临可持续性危机。据统计,欧盟目前的赡养率(65岁以上人口与15-64岁人口的比例)持续明显上升,将从2000年的23%提高到2040年的46%。① 这意味着届时差不多每两个人工作,就要赡养一位退休老人。面对这种压力,欧盟各国纷纷采取了改革措施,以缓解人口老龄化和劳动力市场变化的压力,建立具有财政可持续性的养老金制度。

  欧盟国家公共养老金制度改革的主要思路是增收节支、开源节流。具体表现在养老金领取年龄、养老保险费缴费年限、缴费率及计发办法等方面。在这些方面,新老成员国具有较强的共同性。

  第一,提高退休年龄:基本上老成员国从20世纪90年代开始就陆续采取了延长退休年龄的政策,法定男女退休年龄确定在60-65岁之间。如意大利,退休年龄分别是:男65岁,女60岁;德国法定退休年龄提高到男女同为65岁;英国、比利时等也将原来较低的女性退休年龄提高到与男性同样的水平。大多数新成员国也采取了同样的举措,将男性和女性的养老金领取年龄分别增加了2~3年和3~6年(具体数据见表1)。在有些国家,例如波兰和斯洛文尼亚,最初的方案是使男性和女性的养老金领取年龄一样,但是最后没有被通过。

  

  资料来源:改编自Elaine Fultz," Pension Reform in the EU Accession Countries:Challenges Achievements and Pitfalls" ,International Social Security Review,Vol.57,No.2,2004。

  第二,延长工作年限。这是老成员国使用的最为普遍的改革措施之一,目的是增加养老保险供款、减少养老金支出。法国已将领取全额养老金的缴费年限从35年提高到37.5年,还要进一步提高到41年或42年。在意大利,1992年开始的养老金制度改革将公务员领取国家养老金的服务年限从20年延长到35年。② 大多数新成员国也都采取了延长领取养老金的工作年限的措施。③

  第三,提高缴费率:这是扩大养老金来源最为直接的办法,几乎所有老成员国都从上世纪80年代起逐渐提高了养老保险的缴费率。如法国养老保险缴费率1990年为19%,预计2010年上升至26%,2040年为31%~42%之间(依人口、就业及失业情况而定);德国目前的缴费率是19.5%,预计将增加到36%;意大利的缴费率已经达到32.7%,西班牙为28.3%。与此同时,新成员国也纷纷提高了缴费率,使费率达到了比较高的水平。(见表2)

  

  资料来源:同表1。

  第四,改变计发办法:为降低养老金的支出水平,不少老成员国都在上世纪80到90年代改变了养老金与工资增长率挂钩的办法,改与物价挂钩(法国)或与净工资额,即税后工资挂钩(德国)。另一个计发办法的改革是将过去养老金按照退休前当年收入或退休前若干年最高收入的一定比例计发改为按整个工作生涯中的平均工资收入计发(意大利、英国、芬兰、法国等)。新成员国在公共养老金层面也有些国家采用了类似的办法。

  总的看来,以上的改革措施仅仅涉及养老保险制度的技术层面或参数变化,没有触及其原有结构和体系,属于“渐进式的局部调整”,不是“激进式的总体结构改革”。也正是在这些领域,新老成员国养老保险制度改革有相似之处。

  二 差异性:挑战、问题和对策

  尽管新老成员国在养老金制度改革上采取了某些共同的措施,但由于它们毕竟还面对许多不同的挑战和问题,因此也分别选择了不同的改革对策。

  (一)新成员国面对的新挑战和特殊问题

  新成员国中有不少是前社会主义国家或前苏联解体分离出来的国家,如波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等,过去基本沿袭了前苏联的计划经济体制和国家保险模式。其基本特点是养老保险费由企业和国家承担,个人不缴费;实行现收现付筹资方式;养老金发放采取待遇确定模式(DB),由政府或企业提供,没有补充养老保险,且再分配率和替代率高(如波兰1993年平均养老金替代率为75%④)。这些国家处在从社会主义计划经济体制向市场经济体制转型过程中,原有的养老保险制度不再适应新的形势,为了应对新的挑战和解决转轨后的问题,改革势在必行。

  从总体上看,推进此改革的力量主要有三种因素。第一,大多数国家都面临财政压力。90年代早期,由于高失业率及重要的经济部门实行私有化而导致养老保险缴费者的数量急剧减少,基金收入也随之下降。同时,政府为缓解过度的高失业现象而放松对提前退休的限制。这两种因素的结合效应使得国家养老保险的财务机制处于极度紧张的状态。第二,中东欧新成员国改革后实施的是多党派政治体制,选民们强烈要求政府调整从社会主义时期继承下来的养老金制度。面对国内强烈的改革动力和需求,政府需要对劳动者们的意愿做出反应,实施更加满足个人需要的、与收入相关的养老金制度。第三,不少新成员国的外债居高不下,使其易受国际金融机构的影响。这些金融机构将养老保险改革作为予以贷款的条件之一,并为此提供资金及技术方面的支持。特别是世界银行施加了强大的压力,迫使贷款国用个人储蓄计划取代社会保险体制。在1994年的研究报告中,世界银行首次提出三个支柱的改革思路,并详述此政策,目的是防范老龄化带给现收现付养老金制度的财务危机。养老金私有化的观点对前社会主义国家的冲击很大,在集体主义经济与计划管理体制结束之后,私有化成为人们改变现状和解决问题的一个主要选择。此外,世界银行大量提供财力及技术方面的支持也是这些国家政府决定进行改革的主要动力之一,如世界银行就专门指派了一位重要的分析家来波兰帮助进行改革。⑤

  (二)新成员国改革的主要措施

  以下主要以波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等国家为代表讨论新成员国的改革情况。

  第一,进行体制创新,引入名义账户制。名义账户制全名为“名义确定缴费制”(Nominal Defined Contribution,NCD),是20世纪90年代中期出现的养老金制度的一个创新。它是传统的现收现付待遇确定模式(DB)与基金确定缴费模式(Funded Defined Contribution,FCD)的混合体。NCD资金来源于工资税,雇主和雇员的缴费被记入个人账户,但这个账户只有记账的功能,征缴来的养老保险费在NCD记录后,即刻被用于当期的养老金支付,所以NCD上并没有实际的资产积累。雇员退休时,NCD最终累计数额成为计算养老金的依据,同时未来养老金受益水平还取决于工资水平和通货膨胀率的影响。⑥ 匈牙利(1998)、波兰(1999)、拉脱维亚(2001)和爱沙尼亚(2002)等国都在养老金制度改革中引入名义账户制,下面以波兰为例介绍其改革的主要内容和特点。

  1999年1月,波兰新的“多支柱养老保险体系”开始运行,该体系由三个部分组成:第一支柱是强制性的公共养老金,采用现收现付的名义账户模式。目前波兰养老保险缴费率为19.52%,雇主和雇员各承担50%,即分别为9.76%,缴费中的62.5%(12.2%)记入雇员的名义账户。该基金由中央直属的独立法人机构——社会保险管理局实行全国垂直征缴和管理,雇员退休时根据账户储蓄额支付养老金,并按照工资增长率和通胀率确定回报率(记账利率)。⑦ 第二支柱是强制性的私人养老金,采用基金积累制的个人账户实账模式。资金来源于养老保险缴费率(19.52%)中划入第一支柱(12.2%)后剩下的7.32%,⑧ 记入雇员的个人账户。该基金由社会保险管理局征缴后,分别转入经国家批准的21家私人养老基金管理公司,由这些金融机构进行市场化运营。雇员账户的养老金取决于个人账户的存款额和投资收益。第三个支柱是自愿型的私人养老金,采用完全积累的个人账户模式。筹资来由于雇主和雇员的缴费,委托市场上的金融机构管理,这部分养老金也取决于个人账户的存款额和投资收益。

  第二,完善制度,鼓励发展第三支柱(自愿性的私人养老金制度)。以捷克、斯洛文尼亚、立陶宛、罗马尼亚为代表走了一条不同于上述国家的、旨在发展多层次养老金体制的改革道路。以下以捷克为例,对这种改革模式进行分析。

  捷克现行的养老保险制度主要由两个层次组成,第一层次是强制性的公共养老金,实行现收现付的筹资模式,保险费按照雇员工资的26%提取,由雇主(19.5%)和雇员(6.5%)共同承担,⑨ 养老金待遇由两个部分构成,分别是按全国均等水平计发的国民年金和与个人收入和缴费关联的养老金。可以说,捷克养老金体系改革基本没有触动第一支柱。第二层次(相当于三支柱体系中的第三支柱)是根据1994年立法建立的自愿性私人补充养老保险,目的是鼓励劳动者为提高其退休后的待遇做准备,并借此拓宽养老金抵御人口老龄化风险的筹资渠道。该支柱实行基金积累制,由雇主单方,或雇主与雇员双方缴费形成基金,国家给予适当补贴,养老金待遇取决于基金积累和投资收益。在整个20世纪90年代,捷克对本国的公共养老金制度进行了13次修正。现在,捷克已经有一半的劳动者参加了某种自愿的补充养老金计划。

  自愿的补充养老金计划各不相同,可能是个人储蓄账户,也可能是互助基金或企业年金。由于市场化管理的个人储蓄账户将产生高昂的管理成本,所以政府更倾向于由雇主缴费和监督其运营的企业年金计划。

  第三,其他改革措施还有取消特殊待遇和调整缴费方式等。取消特殊待遇:在前社会主义国家,一些政府还采取标准化的规则来计算所有劳动者的养老金福利,取消某些特权阶层以前享有的特别待遇(例如更高的养老金收入或更低的退休年龄)。捷克和立陶宛已经彻底取消了这样的特别待遇,斯洛文尼亚则将之独立出来另行处理;而在其他一些国家,如波兰、斯洛伐克和爱沙尼亚就养老金特别待遇问题如何处理尚处于讨论之中。调整缴费方式指的是改变过去各个保险项目单独征缴的办法,实施所谓的集中统一收缴体制,即只由一个政府机构来收缴相关费用,将养老、医疗、失业、工伤等保险项目一起收缴和管理。拉脱维亚(1996)、斯洛文尼亚(1996)、爱沙尼亚(1999)和匈牙利(1999)已经实施了这种统一收缴体制,斯洛伐克也正在酝酿实施这种体制。

  纵观处在转型期欧盟新成员国的养老金制度改革,可以发现其基本思路和方向是一致的,即都是力图建立和完善多层次的养老保险体系,但这些国家选择了两条不同的路径。以匈牙利、波兰、拉脱维亚和爱沙尼亚为代表,采取了比较激进的、结构性的改革策略,削减了公共的现收现付制养老金计划,同时建设强制性的、私营化管理的个人储蓄计划。这实际上是以私人养老金制度对传统的公共养老金制度的部分替代,也是对现收现付模式的修正。

  另外一些国家,包括捷克和斯洛文尼亚等,则采取了相对温和的、调整性(非整体结构)的改革策略,在基本没有改变本国公共养老金制度格局的前提下进行局部调整,发展了自愿的补充养老金计划,⑩ 使整个养老金体系更加合理。另外值得一提的是,在捷克和斯洛文尼亚,对本国公共养老金制度是否私有化的问题展开了激烈的辩论。这两个国家的政府最终决定放弃这种选择,部分原因是由于它们认识到从现收现付制转变为基金制将会带来高昂的转型成本,另一个原因是在这两个国家,政府的立场还受到工会强烈反对的影响。工会认为,养老金制度的私有化将破坏公共养老金体系。另外,这两个国家的外债水平不高,这使得政府不太容易被那些主张养老金制度私有化的国际金融机构所左右。

  事实上,新成员国都在调整自己的公共养老金制度。有些调整(例如提高退休年龄、鼓励自愿性的私人补充养老保险制度的发展等)是所有这些国家都采取的,而其他一些措施使得各国的养老金制度朝着不同的方向发展。

  (三)老成员国的问题和改革措施

  老成员国与新成员国同样面对人口老龄化、劳动力市场变化、经济增长缓慢等相同因素的影响,使现收现付的养老金体制支出压力不断增大,财政面临可持续性危机。同时,它们还要应对很多不同于新成员国的特殊问题,实施了一些有别于新成员国的改革策略。

  第一,福利国家深厚的根基形成了改革的藩篱:老成员国基本上都奉行“从摇篮到坟墓”都有保障的福利国家政策。尽管欧洲学者和政要也清楚地意识到,人口老龄化、全球化、欧洲一体化、家庭结构及雇用模式的变化等使得20世纪40~50年代设计的福利国家模式已经不再适应今天的社会环境,正如艾斯平安德森在其关于“福利国家失败的可能性”中分析的:“福利体系,即许多国家提供的社会保障大厦,在过去的社会经济环境中一成不变,但那种社会经济秩序已不复存在,因此这种体系已不能充分应对新的风险及需要”。对于绝大多数发达的欧盟成员国来说,改革是必要且迫切的。但是在那些欧盟老成员国内,国家福利和国家干预的观念已经深入人心,几十年形成的福利模式被认为是“欧洲留给文明世界的主要历史遗产”,加上“路径依赖”的作用,使得制度变革很难实施。这也可以解释为什么大部分欧盟老成员国目前的养老金制度改革都是“渐进式改革”,属于局部修订和技术调整,少有制度体系的结构性革新的原因。

  第二,提前退休趋势抵消制度改革的效果:老成员国在改革中要解决的一个难题是如何建立具有激励性的制度,使人们延长工作时间、不提前退休。据统计,二战以来,欧洲的人均寿命提高了20岁,延长工作年限顺理成章,但实际上却并非如此。在欧洲,年龄在55-65岁之间仍在工作的人口的比例只有38%。在意大利,人们平均退休年龄是58岁,且有蔓延之势。在荷兰,仅有50%的55-59岁的人和16%的60-64岁的人还在工作。一项调查显示,68%的荷兰人希望早退休。(11) 提前退休,对养老金制度的影响是双重的,即减少养老保险供款、增加养老金的支出,其综合结果是加大了国家养老保险制度的财政负担。当然,针对提前退休问题,欧盟老成员国也纷纷采取了一些对策,提高了早退休的门槛,如通过制度设计拉大早退休和晚退休者养老金的差距,延长法定退休年龄,实行灵活就业政策等。尽管这些政策已经取得了一定的成效,但提前退休的总趋势还没有得到有效的遏制。因此通过更为有效和灵活的手段改变人们早退休的习惯,仍是欧盟国家要解决的主要问题。

  第三,未雨绸缪,建立“预筹基金制”:为了减少养老金支付的压力,在不改变现收现付公共养老保险模式的前提下,一些欧盟国家建立了预先储蓄基金。例如,荷兰就于1997年设立了提前储备基金,以应对养老金支付高峰期(2040年前后)。具体做法是,政府每年将GDP的0.75%投入该储蓄基金,逐年积累,计划到2028年中止。(12) 北欧其他国家也以0.15%的保费建立起一个相当于两年养老金支出的储备基金。另外,爱尔兰、西班牙、葡萄牙、法国也纷纷效仿这种办法,相继建立不同形式的“预筹基金”。(13) 其实,“预筹基金制”并不是什么创新,欧盟一些国家在战后曾经使用过,如德国在20世纪50年代就建立过该制度,后因种种原因而放弃。美国的公共养老金制度也包含预筹基金,目的是为应付战后“婴儿爆炸”时代大量出生的人口养老金的支付。欧盟现在故伎重演,也无非是为化解养老金负担多提供一种选择。

  三 对差异性的解析

  欧盟新老成员国近10年来的养老保险制度改革具有明显的差异性。从根本上说,这是由于它们各自的经济、社会、政治条件不同,所要解决的问题和实现的目标不同所造成的。

  (一)整体来看,新成员国的改革措施更激进,而老成员国偏保守。一些处于转型期的新成员国,例如匈牙利、拉脱维亚和波兰,在养老金制度改革方面取得了相当大的进展,所实施的综合改革方案就包括了用缴费确定型(DC)的基金制养老金制度部分取代原有的现收现付制。应该说,这种改革是结构性重组,基本推翻了计划经济体制下的国家保险制度,重新构建了新型的市场经济导向的养老保险制度。

  而在那些发达的欧盟老成员国内,转变为以个人账户为特征的固定缴费型基金制养老金制度似乎并没有太大的吸引力。在这些国家看来,这样的变化将既增加养老金制度的成本,又加大收入风险。更重要的是,要获得公众对实施这种转变的支持是极其困难的。因此,虽然许多发达的欧盟成员国的现收现付制养老金制度无法维持收支平衡,但是很高的政治风险使得这些国家的政府不愿意(也不敢)实施必要的重大改变来改善该制度在财政方面的可持续性。因此,虽然基金制在学术界已经获得广泛支持,但是基金制的不确定性使得民众和政府在养老金制度改革问题上持一种谨慎和保守的态度。对养老金制度的必要调整就是采取提高退休年龄、延长工作年限、提高缴费率、减少养老金福利等相对缓和的办法。可以预计,一些短期的、能够立即产生效果的改革措施(如提高退休者年龄、鼓励符合退休条件的劳动者继续工作、更严格地限制养老金领取者的条件、鼓励就业以增加养老金缴费者数量等等)在未来将更有可能被这些发达的成员国的民众和政府所接受,并且获得实施。

  (二)比较而言,新成员国改革阻力小,老成员国改革阻力大。新成员国,特别是转型国家,之所以能在相对短的时间内改革取得比较大的突破,主要有以下三个原因:第一,由于现收现付制在这些国家的转型期间无法确保养老金领取者的生活水平,因此它已经失去了其原有的信誉;第二,这些国家正在经济和社会领域进行根本性的结构改革,这使得养老金制度改革被淹没在经济和社会改革大潮中,没有被特别关注;第三,随着这些国家经济的逐渐复苏,投资的预期回报率是比较高的,这使得基金制成为一种很有吸引力的选择。(14)

  但在欧盟老成员国情形完全不同。国家福利的观念和制度已经深入人心,全面保障和高水平福利已经成为欧盟国家社会制度的一块基石,是欧洲发展模式的重要组成部分。长期的政治和社会稳定使人们安于现状,对现有制度有极强的依赖性和惯性。(15) 在发达的欧盟成员国中,几乎每项改革计划的出台都伴随着激烈的争论、大规模的示威游行,甚至政权的更迭。2003年意大利数十万民众在首都罗马举行大规模示威游行,抗议政府改革养老金制度的计划。而当年政府提出的改革计划的重点是推迟退休年龄:到2008年,将法定退休年龄延长到男65岁,女60岁,或者缴纳养老保险费满40年。2006年3月28日,英国公共服务部门的工人举行了80年来规模最大的罢工,参加人数达到上百万人。罢工爆发的主因是英国政府提出了国民退休金改革计划,其中延长工作年限、推迟领取退休金年龄的规定激起了英国各地民众的不满。法国、奥地利、德国等也发生过类似情况。

  同样是改革,新成员国改革走得更远,更伤筋动骨;而老成员国基本限于原有体制内进行局部的调整,采用了相对缓和的策略。但在这两类国家内,改革却激起了完全不同的反响:前者较为平静和顺利,后者相当激烈和波折。这说明,二者改革的难度确有不同。

  第一,新成员国融入欧盟体系,需要适应欧盟的整体发展战略。新成员国入盟后,自然要逐渐融入欧洲一体化进程,在养老金制度改革上也不例外。因此,新成员国的改革既有内因——本国内部体制转型或经济社会发展的必须;又有外因——融入欧盟体系的要求。2001年欧盟高峰会议提出将各国养老金改革纳入整个欧盟稳定和一体化进程。2002年欧盟高峰会议上,各国政府同意将减少本国鼓励企业提前退休计划,到2010年使各国平均退休年龄有明显提高,争取届时有50%的年龄介于55岁到65岁之间的人仍在工作。(16) 从这一点看,新成员国养老金制度改革是纳入欧盟体系的必然要求,而实际上,其改革的许多措施也确实与欧盟老成员国是一致的。

  第二,新老成员国都没有选择完全私有化的改革路径。尽管一些国家,如新成员国中的波兰、匈牙利、拉脱维亚和老成员国中的意大利和瑞典在改革中相继采用了“名义账户制”(NDC),但本质上并没有选择全盘私有化的道路。众所周知,个人账户基金积累制改革最先来自智利。1981年智利将其现收现付的DB计划转为强制性的基金积累个人账户计划(FDC)。这个计划要求雇员将按一定的工资比例(10%左右)缴纳的养老保险费记入个人账户,然后交给私人养老金公司运营,未来的养老金取决于缴费额和市场的投资收益率。其最为明显的特点是个人账户是实账,养老金私有化,个人承担投资风险。而在欧盟国家,在实行基金制的时候并没有照搬智利的经验,它们实行的是没有实际基金积累的名义账户形式,这至少比个人账户完全积累、私人经营的FDC计划有三点优势:一是NDC在增加养老金制度激励性的同时,并没有增加参保人的投资风险,养老金的保障性更为确定;二是NDC可以缓解从传统养老金制度向个人账户制过渡时发生的巨额的转制成本。(17) 三是由于NDC由政府或准政府组织管理,其管理成本相对较低;而智利的FDC交由私人公司管理,它们是竞争性的金融机构,以营利为目的,因此管理费用(佣金)较高,如智利的AFP收取的经营费用达到养老保险缴费的20-30%。(18)

  总之,欧盟国家都没有走得太远,没有一个国家在公共养老金领域完全实现私有化,而是采取更为谨慎和相对安全的方式,这也是与欧盟国家特有的国情分不开的。

  四 走向共同的未来

  展望未来,欧盟新老成员国以养老保险制度为代表的社会保障制度改革有殊途同归的态势。如除了波兰、匈牙利、拉脱维亚等新成员国引进了名义账户制外,意大利在1995年,瑞典在1999年分别在第一支柱中引进了名义账户制。

  英国在老成员国中间是属于养老金制度改革得比较彻底的一个国家,20世纪80年代和90年代初期的改革已成功地对英国养老金体制做了根本变革。按皮尔森(Pierson)的观点来看,这种变革可称之为体制上的变革。1986年改革之前,英国公共养老金体制包含了三大部分:一是以税收为其资金来源的国民年金计划;二是由缴费为资金来源的、与收入相关的养老金计划(SERPS);还有一部分是为低收入群设置的通过家计调查的救济性养老金计划。同时还有超过10万个企业年金计划,覆盖了近一半的雇员,且多半是基金制的。在满足一定条件的前提下,雇主可把以缴费为资金来源的、与收入相关的公共养老计划外包出去(contract-out),由企业和市场经营。1986年的改革法令计划通过降低SERPS来扩大私营养老金的范围。SERPS养老金计划的目标缴费率从占收入的25%削减到20%,养老金建立在重估后的终生收入的基础上而非20年收入中最好的年份的基础上。对那些在1994年之前转入到私营性养老金计划的人给予额外占其收入2%的优惠,推动由公共养老金向私营性养老金计划的转化。在1995年的进一步改革中政府将女性领取养老金的年龄在2020年前增长为65岁,对与收入关联养老金的管理条例将更为严格。这些改革的净效应是将与收入相关联的养老金计划的开支在2020年减少25%,到2040年减少近一半。(19)

  总的看来,英国改革的结果是政府责任逐渐后退——与收入相关联的养老金计划的削减已成功地将政策转为基金制的养老金模式上(第二和第三支柱),养老金更加依赖市场和个人的作用。这种趋势恰与新成员国的改革方向吻合。随着全球化和欧洲一体化的深入,欧盟国家福利改革的走向必然是使成员国的福利制度和福利水平逐渐趋近和更加合理化。

  到目前为止,新老成员国的养老金制度改革还在进行之中,现在就下定论还为时过早。但可以肯定的是,那些立足于本国现实并且借鉴其他国家的经验和教训,在日益成熟的民主制度下经过政府、雇主和工会的谈判和政治妥协而最终达成的改革方案更有可能在未来获得成功。在这个基础上,改革方案还需要在平等与效率之间、社会团结与个人责任之间、当代人与下代人之间、缴费者与养老金福利享受者之间实现一种平衡。对于各国政府来说,改革都是一个非常困难的任务和战役,因为社会保障不仅仅事关“保障”,它还承载着整个社会的核心价值观和理念。

  可以明确的一点是,随着欧洲一体化程度的逐渐加深,这些新成员国的政治制度将会变与老成员国日益趋同,各种利益集团将会逐渐成形,彼此之间的力量将会变得更加均衡,因此相互之间的谈判、博弈和妥协也将会增多。在这种背景下,新成员国在养老金制度改革中的行动空间将会越来越少,改革遇到的阻力将会更多更大。老成员国的经验已经证明了这一点。此外,加入欧盟之后,这些国家还需要遵守欧盟的许多协议和条款,在经济、政治等方面逐渐满足欧盟的要求和标准,这在很大程度上也限制了这些国家在制定改革政策时的选择空间及灵活性。对政府的执政能力和政治智慧来说,未来的改革无疑将是一个更加巨大的挑战。

  注释:

  ①叶小倩、韩锟:“欧盟国家养老金改革评析及其启示”,《中国软科学》2004年第11期。

  ②王时芬,“欧盟国家养老金改革及对我国的启示”,载《上海保险》,2004年第12期。

  ③Elaine Fultz," Pension Reform in the EU Accession Countries:Challenges,Achievements and Pitfalls" ,International Social Security Review,Vol.57,2/2004.

  ④郑秉文、陆渝梅:“名义账户制:波兰社会保障改革的有益尝试”,《俄罗斯中亚东欧研究》2005年第3期。

  ⑤参见Elaine Fultz," Pension Reform in the EU Accession Countries:Challenges,Achievements and Pitfalls" ,International Social Security Review,Vol.57,No.2,2004.

  ⑥[美]约翰.B.威廉姆斯、孙策:“中国养老保险制度改革:从FCD层次向NCD层次转换”,《经济社会体制比较》2004年第3期。

  ⑦宋斌文:“波兰养老保险制度改革及启示”,《郑州经济管理干部学院学报》2004第12期。

  ⑧郑秉文、陆渝梅:前引文。

  ⑨Elaine Fultz,前引文。

  ⑩其他几个国家并不完全属于这两种类型。例如,塞浦路斯继续将公共养老金计划作为本国最主要的退休保障手段,而且并没有实施私人养老金计划。立陶宛实施的是一种混合型的方法,即所有劳动者都可以自愿参加一种私人养老金计划,选择这种计划的劳动者可以将自己在公共养老金计划中的缴费转移到该私人养老金计划中。而在马耳他,一种三层次的养老金制度被提交讨论,但是遭到了工会的强烈反对,从而没有达成一致意见。

  (11)王时芬:前引文。

  (12)同上。

  (13)叶小倩、韩锟:前引文。

  (14)Richard Hemming," Should Public Pensions Be Funded? " ,International Social Security Review,Vol.52,No.2,1999.

  (15)实际上这种状况并非欧盟国家所独有。如新西兰的经验表明,从现收现付制向基金制的转变很有可能是无法实施的:在1997年9月就实施固定缴费型基金制养老金制度所举行的全民投票中,反对实施基金制的公众占据了压倒性的多数。

  (16)王时芬:前引文。

  (17)智利改革初期其现收现付制度遗留下的隐形债务估计为GDP的80%,政府为改革前退休的“老人”和选择留在原有制度中的“中人”发放养老金,为选择新制度后退休的“中人”发放用于弥补个人账户不足而发放的“认可券”两项支出所造成的制度过渡的资金缺口(转制成本)在改革后的前10年中,相当于每年GDP的5%,在今后的20年中,每年用于偿还“认可券”的支出相当于GDP的1.%。最后一笔“认可券”预计在2037年偿还,旧制度的赤字到2020年将全部消除。由此可见,智利的FDC承担了长期的、数额巨大的转制成本;而实行NDC可以避免或减缓这笔支出。

  (18)来自美国信安集团(Principal Financial Group):“美国/智利/新加坡/澳大利亚个人退休金计划模式比较”,2000。

  (19)Elaine Fultz,前引文。

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