拉美国家社会保障(养老及健康保险)、劳动力市场及覆盖面研究

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英文标题:A Study on Social Insurance (Pension and Health),Labor Markets and Coverage in Latin American Countries

内容摘要:在20世纪的最后25年,尤其是最后15年,拉丁美洲的20个国家几乎都对其健康保险制度进行了改革,尽管各国的改革在制度模式、范围、深度和速度上有所差异,但大多数国家都对制度进行了结构化调整,对其养老保险制度进行了不同程度的私有化改革。2004年左右,健康保险平均覆盖率占总人口的41%(低于国际劳工组织的最低标准75%),其中有10个国家的覆盖范围从7%到34%不等,有9个国家覆盖率停止增长或呈下降趋势。养老保险平均覆盖率占总劳动人口的31%,其中私有市场占26%,公共市场占39%,两者均高于国际劳工组织20%的最低标准,然而,目前正呈下降的趋势。劳动力市场流动带来的不稳定性和灵活性对制度覆盖率产生了消极的影响,而制度改革和社会保障政策又不能适应劳动力市场流动。本文分为四个部分,主要分析了劳动力市场、社会保障(养老及健康保险)、劳动人口覆盖率以及拉美人口间的关系。   第一部分简要介绍了劳动力市场流动的不规范性及灵活性,这种灵活性使一部分在职人员被社会保障制度排除在外,分析了对非正规就业群体(包括自我雇用者、服务人员和小企业员工)和农村人口(包括农民)进行整合的难度,验证了可以解释国家间不同覆盖率的潜在因素。第二部分对外部因素和制度自身因素(如制度改革)对覆盖面的影响进行了评估,包括改革前后养老保险和健康保险的总覆盖人口,收入、性别、地区因素带来的覆盖不公,社会救助政策的穷人覆盖率和养老保险政策的老年人口覆盖率。第三部分主要针对扩大覆盖面进行了制度设计,尤其是对非正规就业者和农村人口,比较了不同国际和地区组织(如国际劳工组织、国际社会保障协会、拉丁美洲和加勒比经济委员会、泛美健康组织、世界银行及泛美开发银行)的政策,确立了共识性的目标,细化了针对制度整合和消除不公平的政策。第四部分为其他发展中国家总结了拉美国家制度改革的经验。

关键词:养老保险,健康保险,劳动力市场,覆盖率   pension programme,health programme,labor market,coverage

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].拉美国家社会保障(养老及健康保险)、劳动力市场及覆盖面研究.[J]或者报纸[N].社会保障研究,(2):78-100

正文内容

  一、导论

  2004年,拉美国家社会养老保险制度的劳动人口覆盖率为31%,制度缴费者66%属于公共体系,34%属于私有体系。随着1981-2003年的制度结构改革,私营市场具有缴费确定型、完全个人账户和私有化管理的特点。

  阿根廷、玻利维亚、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、墨西哥、秘鲁以及乌拉圭等国都存在社会保险的私营市场。其中有一半的国家公共市场已经完全被私营市场所取代。有三个国家采取了公共市场与私营市场辅助性养老保险相结合的混合模式,两个国家制造了两个市场相互竞争的模式。总覆盖率的私有市场份额均在76%~100%,哥伦比亚(53%)和乌拉圭除外(37%)。相反,公共市场具有利益确定型、现收现付或部分积累、国家管理的特点;其中一些国家还进行了参数化改革。对于两种市场类型的划分具有某些专制性,因为私营市场很大程度上要依靠政府,它具有强制性而非自愿性,政府同时也会着重资助一些重要的项目,比如最低养老金。本文将对两种市场类型的制度进行技术性分析,因为它们都是社会保障制度的实现形式。

  拉美多数国家的健康保险分为三个部门:(1)公共部门保障那些未参保人口(在12个国家中占大多数),但在实践中并未起到保障作用,因此对参保人数评估带来了一定困难。(2)针对病人和妇女的社会保障(包括基本制度和多种独立的方案)。这项制度覆盖了总人口的41%,从8%到88%不等,有八个国家将此项制度作为主要的保险提供方式。(3)私营市场覆盖了总人口的11.5%,从1%到25%不等(在养老保险制度下比例更低)。巴西和古巴没有社会保险体系,而取之以国民公共健康保险体系,智利则将国民公共体系和社会保险体系相结合。本文主要研究包括智利在内的国家社会健康保险制度的覆盖范围。

  根据社会保障制度开始时间、发展程度和人口的变化情况,将这20个国家分为三组:(1)先锋组,包括阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、古巴和乌拉圭。(2)中间组,包括玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁和委内瑞拉。(3)后进组,包括多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、尼加瓜拉和巴拉圭。

  先锋组国家是20世纪二三十年代最早建立社会保障制度的国家和地区。它们的制度发展较好,拥有相对广泛的覆盖率和高成本,但实际也存在制度失衡和资金问题,其人口也呈现出高龄高寿的特点。中间组国家的社会保障制度建立于四五十年代,拥有中等水平的覆盖率和制度发展程度,制度运行低成本。制度融资情况比先锋组较好,也存在一定程度的平衡失调。

  后进组是最晚建立社会保障制度的国家,大概在20世纪六七十年代。这些国家的制度发展相对滞后,覆盖率较低。但其融资手段比上面两组国家都好,其人口组成最为年轻,有较低的预期寿命(梅萨—拉戈,2008)。

  二、社会保障、劳动力市场和覆盖面

  (一)拉美国家劳动力市场流动

  20世纪80年代以来,拉美国家的正规就业劳动力规模减小,相伴而来的是非正规就业市场的扩大。这给社会保障维持和扩大覆盖面带来了极大的挑战,因为大多数非正规就业人员是被排除在制度之外的,其参保不具有强制性。非正规就业市场具有异质性,但通常来说,该市场中的劳动力往往缺乏技术性,生产效率较低,比如自我雇用人员、服务业人员和小企业员工等。由于正规就业岗位的增长速度低于劳动力人数的增长速度,非正规就业市场人员占城市就业人员的平均比例从1990年的43%上升到2002年的47%。小企业提供的新就业岗位,分包生产以及不签合同的兼职都增加了劳动力的就业灵活性,而他们恰恰都没有社会保险(国际劳工组织,2003)①。

  2001-2004年,18个国家(古巴和海地的数据不可获得)的非正规就业市场的城市劳动力人口比率为47%。在智利、哥斯达黎加、巴拿马、阿根廷、巴西及乌拉圭(先锋组国家,一个中间组国家),此比率由低到高地从29%上升到43%。在萨尔瓦多、厄瓜多尔、巴拉圭、委内瑞拉、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、秘鲁及玻利维亚(后进组国家及中间组的欠发达国家),比率从50%上升到63%。和城市非正规就业市场不同的是,农村劳动力人口在下降,但后进组国家仍然有29%~55%的波动。自我雇用者和无收入的家庭劳动者占农村劳动人口的56%,在其中的三个国家还达到了69%~86%,相比之下哥斯达黎加和智利的此类人口比例相对较低,只占26%~32%(见表1)。

  

  (二)合法统计的覆盖率反映的制度整合难度

  阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加和乌拉圭(全部是先锋组国家)等国针对非正规就业和农村劳动力市场有合法的强制性去保证其被制度覆盖(除了智利的自我雇用者)。而在后进组国家,参保通常是自愿的或有限制的②。在先锋组国家和五个中间组国家,所有领薪劳动者都被强制性地参保(包括服务业人员和农业劳动者)。相反,在后进组国家,只有一部分领薪劳动者参保。这部分是因为在某些地区制度实施有问题,部分因为在立法层面或实践层面制度排斥农业劳动者。

  1.自我雇用者

  自我雇用者是非正规就业市场的主要力量,在所有18个国家中,自我雇用者在2001-2004年占城市劳动人口的30%。在智利、阿根廷、哥斯达黎加、墨西哥、巴拿马、乌拉圭和巴西占15%~24%;在萨尔瓦多、厄瓜多尔、尼加拉瓜、危地马拉、洪都拉斯、哥伦比亚、委内瑞拉、秘鲁和玻利维亚占32%~46%(见表1)。在先锋组国家,整个社会保障的制度覆盖率最高,而自我雇用者的比例较低。虽然自我雇用者的人数发生了明显变化,但仍然有很大一部分人不能被制度所覆盖,因为缺乏一定数量的雇主,工作待遇较低。在14个国家,自我雇用人员参加法定养老保险具有自愿性,两个国家将自我雇用者排除在外。只在阿根廷、巴西、哥斯达黎加和乌拉圭,参保具有强制性,五个国家规定了这项权利但没有很好地实施。根据调查数据,强制参保国的制度覆盖率(30%)要高于自愿参保国(0.2%~5%)。哥斯达黎加是个例外,在2006年强制参保之前,覆盖率也达到了24%。在智利,自愿参保的情形存在于私营市场中,主要由高收入的专业人士组成,在改革中,覆盖率从12%下降到5%。立法的强制参保性能够但不必然解决覆盖率缺口,财政援助等措施在阿根廷、巴西、哥斯达黎加和乌拉圭等国起到了扩大覆盖面的作用,但在哥伦比亚未见到成效。

  健康保险制度只在哥伦比亚和哥斯达黎加(从2006年开始)才对自我雇用者具有强制性;在巴拉圭,其强制性没有受到法律保护;在巴西和古巴,自我雇用人员属于公共市场;在萨尔瓦多、危地马拉和海地则被排除在外。最新未颁布法律和立法草案规定了四个国家的制度强制性。在尼加拉瓜、洪都拉斯、墨西哥、秘鲁、哥伦比亚、厄瓜多尔和阿根廷,自我雇用者作为社会保障项目参与者的一部分从0.4%上升到6%,这个比例低于自我雇用者占整个劳动人口的比例。除了哥伦比亚,其他国家都有合法的自愿参保人员,但在2000年整合80%自我雇用者的目标没有完成。在阿根廷,只有少数依法纳税的企业被制度覆盖,其他的可以自由选择,选择结果只有15%参保。在智利,参保具有可选择性,私营市场中自我雇用人员的参保率只占1.7%,所有本地的自我雇用经营者都有资格享受社会保险权利。在乌拉圭,14%的自我雇用者参加了自愿性健康保险,29%参加了强制性养老保险。2000-2002年,非技术性自我雇用经营者的自愿参保比例巴拉圭为0.2%,洪都拉斯为1%,厄瓜多尔为5%。相反,2006年哥斯达黎加的自愿参保自我雇用经营者达45%,因为政府给低收入者提供了补助。

  2.国内服务人员

  2001-2004年,国内服务人员占城市劳动人口的3%~10%,比自我雇用者的比例要小。这些劳动者通常有自己的雇主,但多数没有签订劳动合同。如果签订了合同,劳动者便很难从雇主那里要求自己的权利或工资很低,所以劳动者和雇主的联合行为逃避了参保。

  在12个国家,国内服务人员有强制性的养老保险制度(尽管实践中很难执行),5个国家有自愿性制度,三个国家将服务人员排除在外。巴西和哥斯达黎加通过强制参保的制度覆盖率达27%~39%,其他国家的数据不可获得。13个国家有强制性的健康保险制度(其中三个国家的制度没有效力),1个国家有自愿性制度,6个国家将服务人员排除在外。统计数据显示,国内服务人员的参保率有明显差异:巴拉圭为3%,巴拿马为11%,厄瓜多尔为13%,哥伦比亚为27%,乌拉圭为31%。

  3.小企业员工

  2001-2004年,小企业员工(不包括专业人士和技师)占城市劳动人口的7%~16%(国际劳工组织,2005)。可能这个数据低估了小企业员工人数,因为很多小企业员工都属于非正规就业者,很难去检测和控制,或者说检测成本很高。因此,社会保障制度通常给予大企业和中等企业优先权,而忽略了小企业。

  小企业员工(家庭劳动力、季节工、兼职人员、未签合同人员)通常不是被排除在制度之外,就是对制度选择具有很大的灵活性。大多数国家法律只认可最小部分的雇员(5%~10%)的强制参保性,14个国家的雇用劳动力数据显示,大企业的制度覆盖率比小企业高30倍,支持了大企业是正规就业,小企业是非正规就业的假设。在阿根廷,51%的小企业员工参加了养老保险,但在墨西哥则只有4%。2000年,根据企业规模的不同,洪都拉斯的健康保险覆盖率从46%(有10个以上的雇员)下降到4%(只有三个雇员)。

  4.农村劳动力市场和农民

  这部分的人员仍然很难被制度覆盖,因为他们大多数是农民、季节工、自我雇用者、小佃农,他们大都依靠农业劳动生活。他们只是缺少一个劳动力或者一年中只需要工作一个月到几个月的时间。他们收入不高,其分散性也给健康保险制度执行带来了不便。

  只有5个国家给农业劳动者提供了养老保险,其他的都有限制。只有5个国家,参加养老保险的农业劳动者比例为4%~12%,制度覆盖农村人口的比例通常是城市覆盖率的六分之一到三分之一。只有三个国家针对农村劳动力有特殊的养老保险政策:厄瓜多尔18%,墨西哥29%,巴西50%(2004-2005年)。最近几年,厄瓜多尔和墨西哥的覆盖率有所下降,巴西的覆盖率则上升了。

  一半以上的国家的农业劳动者被合法地排除在健康保险制度之外,其他国家则只包括大农场的挣工资的劳动者。自我雇用者、农民和小佃农是被排除在制度之外的,除了以下情况:厄瓜多尔和墨西哥一些知名的针对农民的制度方案和秘鲁的土地保险包括自我雇佣的农村劳动者,涵盖农业劳动者的比率厄瓜多尔为1.5%,洪都拉斯为2%,墨西哥为6%。

  5.帮助扩大覆盖率的因素

  表2针对三组人群(自我雇用者、国内服务人员和农村劳动者)总结了所有可获得的与养老保险相关的信息,分析三方面内容:三者分别占雇用劳动力的比例,可遵循的法律以及被社会保障制度覆盖的人数比例。尽管还可以分析更多的国家,获得更多近期标准化数据,但是通过现有的分析,我们可以得出以下结论:(1)劳动力市场的类型越多,制度越难覆盖。(2)强制参保的国家比自愿参保的国家有更高的制度覆盖率。(3)政府对低收入的自我雇用者的补助有助于提高覆盖率。(4)针对农村劳动力的特殊的政策有助于提高覆盖率,但有可能带来很不一样的效果(巴西效果很好,厄瓜多尔的很糟糕,因为其政府的权力大小和资金援助程度不同)。

  

  三、制度体系、改革和其他因素对覆盖面的影响

  制度结构性改革的支持者认为,私营养老金市场比公共市场有更好的激励措施吸引人们加入,这带来了覆盖面的扩大,比如平衡权利与缴费义务,为穷人和低收入者提供财政支持等(世界银行,1994)。最近,世界银行的官员称,覆盖面扩大是私营养老金市场的目标,也是可预计的结果,银行给予结构改革的贷款也是以扩大覆盖面为最终目标(Gill et al,2005)。同样地,健康保险改革也希望能够扩大覆盖面,甚至在一些国家形成统一的覆盖率,因为经济增长以及私人企业会增加就业岗位和收入,这让人们更有能力通过购买健康保险来满足自己的需求(Cifuentes,2000)。然而,调查数据却显示了相反的结果。

  (一)整体覆盖率及趋势

  1.养老金项目

  2005年,私营市场在合并条件下的覆盖面为劳动力人口的60%,获得数据之前的一个月,以缴费人数为基础的覆盖率为25%,智利的这两个数据分别是116%和60%,都有明显的过高估计(AIOS、国际养老金监管机构联合会,2006)。两个预估结果的差异是因为那些未被雇用的参保人,他们也许已经退出劳动力市场,从正规市场到了非正规市场,或者被重复计算了。而以缴费人数为基础的覆盖率又可能低估真正的覆盖率,因为可能上个月未缴费的人这个月加入了进来。

  在改革之前的2004年,以可靠的缴费人数为基础的覆盖率在私营市场均有下滑,覆盖率从38%下降到26%(见表3)。私营市场和公共市场的覆盖率对比是不准确的,因为统计缴费人数的时间段不相同。表3(第三列)表明,在2004年,私营养老市场的覆盖率为26%,低于公共市场39%的覆盖率(古巴和海地的数据不可获得)③。智利是经历改革时间最长的国家,它的覆盖率在1973、1975(改革前)和2000年间出现了下滑(Arenas de Mesa and Mesa-Lago,2006)。以家计调查为基础(表3,最后一列)评估出来的覆盖率比之前的评估结果更准确,因为它包含了一些分散参保的项目,其中不包括一些重要的国家,因为他们认为私营市场36%的覆盖率要低于公共市场的41%。2004年,以积极缴费人数为基础,在私营和公共两个市场劳动力人口覆盖率的粗略估计为31%④。所有这些估计的结果都高于国际劳工组织20%的最低标准。

  

  不管是私营市场还是公共市场,制度越久,正规就业的部分越大,制度覆盖率就越高。因此,先锋组国家的覆盖率最高,后进组国家的最低(见表3,第二列)。2004年,以缴费者为基础的覆盖率为45%~59%:最高的是乌拉圭、智利和巴拿马,其次是哥斯达黎加和巴西,而阿根廷只有24%(古巴没有公布其数据)。所有这些国家都是先锋组的,除了巴拿马是中间组,而阿根廷的覆盖率下滑是由于其经济危机。中间组国家的覆盖率为11%~28%:墨西哥最高,其次是哥伦比亚、委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁和玻利维亚,后两个国家的覆盖率从15%下降到10%。后进组国家覆盖率为8%~20%:危地马拉和萨尔瓦多最高,其次是洪都拉斯和尼加拉瓜(比玻利维亚和秘鲁的高),最后是多米尼亚共和国和巴拉圭。海地可能是覆盖率最低的。

  2.健康保险项目

  表4显示了17个国家的社会保险制度在总人口的覆盖率,不包括针对公务员、军人、石油工作者、老师和其他群体的分散项目。评估主要依据机构团体和家计调查的数据,然而数据的准确性也受到了以下因素的影响:这些地区以前没有统计过覆盖率数据,只能作一些大致的预测;不可能对相对分散的项目做预测;4个国家由于制度的重复覆盖,而高估了真实的覆盖率;2003-2004年的数据只有6个国家能提供;调查缺乏统一的标准对人口进行分类[获得详细说明和分析,参见梅萨—拉戈(2008)]。

  

  除了以上提到的影响数据准确性的因素,改革前后的覆盖率的对比也有难度,因为5个国家都只有一年的数据可以获得。同样,这一年的数据不一定和改革前一年的一致。这是因为改革前后的健康保险市场的准入机制不一样(哥伦比亚),或者改革前社会保障制度的重复多样性(智利)。对社会保险制度覆盖率的大致评估表明,覆盖面从1980年的43%上升到了1990年的52%(见表4)。这些数据不包括巴西,巴西有一半人口是受地区保护的,直到1993年制度整合以后才有社会保险。所有这些覆盖率都低于国际劳工组织75%的最低标准。同时也有一些被低估的人口受公共市场的保护,私营市场和分散项目也带来了更低的预测。对12个国家的两年期间的预测显示,覆盖率正在下降或停滞不前:在5个国家没有变(哥斯达黎加、危地马拉、巴拉圭、乌拉圭和委内瑞拉),4个国家下降了(阿根廷、智利、厄瓜多尔和尼加拉瓜),只有3个国家覆盖率上升了(哥伦比亚、墨西哥和巴拿马)。

  2000-2004年,覆盖率最高(53%~87%)的国家包括3个先锋组国家(阿根廷、智利和哥斯达黎加),2个中间组国家(哥伦比亚和巴拿马)。乌拉圭的社会保险覆盖率只有16%,因为它通过多方援助团体限制了妇女群体、部分病人群体(医疗援助联合会),其他则通过医疗援助联合会和其他私营项目来保证。中间组国家的覆盖率从17%到45%:厄瓜多尔、玻利维亚、委内瑞拉和墨西哥。后进组国家的覆盖率从海地的0.5%到危地马拉的17%(见表4)。

  根据2000-2002年的家计调查,健康保险占劳动力人口的覆盖率在阿根廷为56%,乌拉圭为87%(先锋组);玻利维亚、厄瓜多尔和秘鲁(中间组)是15%~33%;尼加拉瓜16%,危地马拉26%(后进组)。6个国家不同时期的覆盖率的变化是改革带来的,3个国家的覆盖率下降(阿根廷、玻利维亚和秘鲁),3个国家的上升(智利、厄瓜多尔和尼加拉瓜)(国际劳工组织,2003)⑤。

  3.影响覆盖率的因素

  后进组国家和发展较慢的中间组国家的低覆盖率是由于制度外的因素引起,同时也包括一些制度内因素。除了之前提到的劳动力市场流动的原因,外部因素包括:发展不充分、上升的贫困指数、高失业率、政治危机、政府责任缺位、文化和道德障碍、性别差异、农村人口过多、地区发展滞后、财政资源短缺以及税收政策。

  考虑到制度体系的因素,社会养老保险制度最初的设计主要是针对那些在城市正规劳动市场有稳定工作的男性。但事实上,大多数劳动人口都在非正规就业市场和农村,具有不稳定和低收入的特点,因此扩大覆盖面变得十分困难。

  健康保险制度实际上可以决定制度排他性的程度。例如,所有低覆盖率的国家都是高度分散化的,制度缺乏规范性和稳定性。在后进组国家,社会保障制度开始得较晚。其中有些国家的社保制度还没有扩大到全国范围(医疗设施和人员都集中在首都地区和城市),有些国家有大量的农村人口和当地人口没有办法被合并到制度中。社会保险制度合法地排除了非正规就业人员和农业劳动者,在有些国家,对女性配偶和一定年龄的儿童也作出了限制。同时,这些国家的健康保险基金分配也在退化,更多流向了社会保险和私营市场,很少用于公共市场,而公共市场恰恰是覆盖那些穷人和低收入者的。一些外部的因素也阻碍了覆盖面的扩大:经济危机和畅时期的负增长、高贫困指数、高非正规就业和自我雇佣率、高失业率、大量的农村人口、政治不稳定(三个国家有内战)以及土著人口。

  在一些覆盖率高的地区(如智利、哥斯达黎加和巴拿马),特殊政策起到了重要作用,其中有公共市场和社会保险体系让穷人自由选择,给低收入者补助,包括自我雇用者和农村劳动者,针对穷人的财政援助,政府和财政责任的扩大。多数国家也从外部因素中受益,如平稳的经济增长,低贫困指数,规模相对较小的非正规就业市场,高度城市化,低失业率,政治稳定和道德文化因素的回归。

  导致哥伦比亚没能完成2001年100%覆盖率的因素包括:缺乏政治一致,经济衰退和内战带来的高失业率,针对穷人和低收入者援助计划的推迟和资金缺位,不成熟的信息系统,资源在穷人和医疗人员之间的分配不公,收入下降等(梅萨拉戈,2008)。

  (二)收入、性别、地理和文化因素带来的覆盖不均

  缴费型养老保险制度覆盖率会随着收入的增加而增加,2000-2003年14个国家的数据证明了这一点:最贫困的1/5的国家覆盖率从0.1%上升到11%,次贫困的1/5的国家从1%上升到48%,第三贫困的1/5的国家从6%上升到70%,第四贫困的1/5的国家从12%上升到80%,最富裕的1/5的国家覆盖率从31%上升到90%。低覆盖率的最贫困国家通常有最高的贫困指数,大量的土著居民,都在后进组国家行列,只有玻利维亚和厄瓜多尔是中间组国家,还有发生经济危机的先锋组国家阿根廷。相反地,巴西、智利、哥斯达黎加和乌拉圭这些先锋组国家,它们同样有高贫困指数,但却拥有高覆盖率(罗夫曼,2005)。1996-2003年,对13个国家社会保险制度覆盖人群的统计数据也表明,覆盖率会随着收入的增加而增长,反过来一样:最贫困和最富裕地区的覆盖率相差2~54倍。在4个国家的私营市场这个趋势更加明显。在智利,私营市场的覆盖率随着人口年龄的增大而下降,公共市场覆盖率却上升了。对改革给覆盖率带来的影响的比较只在2个国家可行:1996-2000年玻利维亚的覆盖率下降了,1993-1997年哥伦比亚的上升了,2000年又下降了。

  分散的社会保险项目对于身份强势的参保人来说有更大的覆盖面和更好的条件,比如公务员、军人、老师、石油工作者。他们往往通过吸取公共资源来获得更多资金,从而影响了资源分配,而他们却不是改革的对象。

  12个国家中由于地理因素带来的健康保险覆盖率差异数据显示,先锋组国家的差异最小,后进组差异最大。覆盖人数最多地区和最少地区的比例差异在哥斯达黎加和乌拉圭2个国家是最小的;在阿根廷和智利是1.4%,哥伦比亚2%,墨西哥3%,厄瓜多尔4%,巴拿马和巴拉圭5%,危地马拉155%,洪都拉斯350%,尼加拉瓜400%(泛美健康组织,2005)。覆盖率最高的地区往往是发展最好、最富裕的城市地区,覆盖率最低的都是贫穷的农村欠发展地区。多数国家健康保险制度的分散性更加强化了地理的不公平因素,这在改革中没有得到矫正。

  性别的不公平因素是从劳动力市场中滋生出的内部因素。和男性相比,女性遭受了更多歧视:50%的女性不能成为有酬劳动力;她们有更高的失业率;集中在低收入岗位上;大都在不被社保保险制度覆盖的岗位工作,如非正规就业岗位;同样的劳动下较低的报酬;更高的贫困指数(Bertranou and Arenas de Mesa,2003)。制度体系也对女性差别对待,比如排除女性配偶和不能经济独立的儿童,对低收入者也有严格的限制。做覆盖率统计时,女性配偶是作为妇女而不是病人统计的(多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯,厄瓜多尔统计的是病人而非妇女)。这5个国家以及尼加拉瓜把年龄在1~12岁的儿童排除在外。改革没能改变这种状态,只有在2个国家儿童的覆盖率有所上升。

  2000-2003年对14个国家的家计调查表明,其中8个国家社会保险制度对女性的覆盖率比男性要低,4个国家男女覆盖率相同,只有2个国家的女性覆盖率高于男性。哥斯达黎加女性覆盖率为84%,男性为77%,这是因为非独立配偶的间接保障所致。因此,女性只有24%的直接保障,男性有52%。在乌拉圭,女性保障覆盖率为96%,男性是94.5%(罗夫曼,2005)。在多米尼加共和国的私营市场上,只有42%是女性,2003年为58%;而在社会保险市场,女性覆盖率为54%,2003年为46%(Lizardo,2004)。2000-2005年,17个国家中65岁以上女性老人的养老保险覆盖率要低于男性,乌拉圭除外。性别差异在多米尼加共和国是3倍,在萨尔瓦多和秘鲁是2倍,在先锋组国家以及巴拿马差异稍微小一些(见表5)。

  

  与健康保险相关联的性别不公还有很多。直接参与社会保险受以下因素影响:妇女离开劳动力市场去抚养小孩,这使病人和女性的覆盖面下降;男性参保家属通常是间接参保,在一些国家只针对一部分人群(如只针对女性而不针对病人);离婚、抛弃和死亡也带来覆盖率下降;一些私营市场的保险提供者将育龄妇女排除在外,因为在她们的怀孕和生产期需要很高的费用,或者收取更好的费用来弥补制度成本。这对贫困妇女的影响尤其大,因为她们正是靠这些来为自己和小孩提供保障。

  根据12个国家社会保险覆盖率的数据,覆盖面最大和最小的地区差异是巨大的:哥斯达黎加、古巴和乌拉圭的差距很小几乎为零,阿根廷、智利相差1.4,哥伦比亚相差2,巴拿马5,巴拉圭38,厄瓜多尔107,洪都拉斯350,尼加拉瓜400(先锋组国家差距最小,后进组最大)。覆盖面最广的地区是发展最好、最富裕的城市地区,覆盖面最小的地区往往是欠发展的贫困地区或农村(一半以上国家受健康保险分散化的影响)。可以通过哥伦比亚的数据来看改革对于缩小差距的影响:1993-2003年覆盖人数最多和最少地区的差异从2.8倍下降到2倍,城乡差距从4.4倍下降到1.3倍。然而,城乡之间的资金分配差距在加大,缴费体制下的群体享有的补助项目是穷人和低收入者的两倍。

  在那些有大量土著居民的国家,不公平集中在最贫困地区,大多数是农村和覆盖面最小的地区。在4个国家,土著居民比其他居民更难以享受到制度,30%~90%的土著居民使用传统的药物治病或自己治疗,改革没有能改变这个状况。

  (三)养老金援助项目在穷人中的覆盖率

  地区的贫困发生率平均为42%,先锋组国家在15%~29%的范围(除了巴西是39%),其他国家34%~77%,最高是后进组的玻利维亚(见表1)。缴费型养老保险制度覆盖面最小的国家是那些最贫困的国家,反过来一样。在改革之前,有4/10的私营市场为未参保的贫困群体提供了养老金援助项目(阿根廷、治疗、哥斯达黎加和乌拉圭),1/5的公共市场也有类似项目(巴西和古巴)。这些项目都是覆盖面最广、贫困发生率最低的先锋组国家的补充机制。唯一通过改革确立的玻利维亚保障体制也不是针对穷人的。84%的受益者都是城市居民,75%的老年人没有养老金。

  2000-2005年享受社会援助养老金的人数占总人口的比例为:阿根廷1%、哥斯达黎加、古巴和乌拉圭2%、智利4%、玻利维亚和巴西5%(包括农村项目和其他援助项目)。这些项目覆盖的人数只是这些国家贫困人数的一部分,在5个国家是15%~39%,玻利维亚是62%⑥。这些项目通常都有资金限额。尽管有这些限制,社会援助养老金使贫困发生率下降了19%~31%,在一些极端贫困地区下降了21%~96%(Bertranou et al.,2002)。

  有13个国家没有社会援助养老金,它们的缴费型制度覆盖面最低,贫困发生率最高。结构化改革强调将私营市场强制储蓄作为养老制度的支柱,而忽略了采取防止贫困的措施。这种改革的优先性已经被世界银行的官员纠正(Gill et al.,2005)。4个国家(哥伦比亚、多米尼加、厄瓜多尔和委内瑞拉)的改革立法都规定要针对穷人实现社会援助养老金,但直到2006年底才得到实施。2006年,智利的一项法律将覆盖面扩大到了全体公民,2008年颁布的另一项法律针对60%的最低收入者规定了普惠性的基本养老金。萨尔瓦多、墨西哥和秘鲁(也包括尼加拉瓜)的改革没有社会援助养老金项目。高成本是社会援助项目缺位的原因,但实际上,政府对这个项目的转移支付只是社会保险项目的一小部分。然而社会保险的转移支付也在变小,因为它主要只针对正规就业市场的雇员。对补助性措施成本的预测表明,这个制度在财政上是可行的,能使贫困率下降18%(拉丁美洲和加勒比经济委员会)。

  2000-2003年,阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加和乌拉圭(都是先锋组国家)的65岁以上老人的制度覆盖率为62%~87%,中间组国家(玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁和委内瑞拉)下降到15%~24%,巴拿马45%的覆盖面除外,后进组的四个国家最低5%~14%(见表5)。由于缺乏历史数据,结构改革对老年人覆盖率的影响很难评估,但3个国家的部分数据说明了下降的趋势:1992-2000年智利的覆盖率轻微上升是因为社会援助养老金弥补了缴费型制度覆盖率缩小的缺口,但2003年的整体覆盖率下降到1992年的水平以下;阿根廷的覆盖率从1994-1999年下降了1%,预计2000-2030年会继续下降;乌拉圭的覆盖率在1995-2002年间也下降了。这个结果和世界银行关于贫困老年人减少的预测是相反的。实际上,覆盖面的下降是由于缺少对老年人的保护。所有国家(除了海地)的社会养老保险制度的参保人都有资格享受健康保险制度。

  四、扩大社会保障制度覆盖率的措施

  (一)扩大覆盖面的先导:国际和地区性机构

  最近的报道称一些国际和地区机构得出了与本论文相类似的结论:社会保障覆盖率的下降是由于正规就业市场的萎缩和非正规就业市场的扩大,然而政策没能适应这种变化,没能整合自我雇用者、非正规就业人员、农村劳动者和其他被排除人员。这些组织提出了一些用于扩大覆盖面的一般性措施。

  国际社会保障协会称社会保险制度覆盖面的下降,尤其在发展中国家,是由于正规就业市场的萎缩,非正规就业市场的扩大和农村劳动力的扩大。由于没有稳定的收入,这些群体的人不能够加入缴费型社会保险,因此目前的缴费型模式是不成熟的,也还没有制度针对这些被排除群体来扩大覆盖面⑦。国际社会保障协会提出了以下措施:(1)所有国家必须优先建立普惠型的基本制度,尽量扩大覆盖面。(2)政府必须保障公民的基本权益,颁布合适的法律让私营市场资金稳定运行,履行政治和财政方面的职责,告知公民的社会保障合法权益。(3)社会保障实施机构要在扩大覆盖面上起主要作用,适应劳动力市场的状况,制定不同层次的政策(针对正规就业群体的缴费型制度和针对其他劳动力群体的补助性政策),最终目标是要将两者整合在一个制度中。

  国际劳工组织提出了3种补充制度形式:社会保险和社会援助作为常规制度;针对区域性居民和自我管理的分散独立项目的整合;整合所有社会保障制度的机制。在中等收入的发展中国家(拉美先锋组国家和发展较好的中间组国家),国家和社会保障制度发挥着重要作用,尽管制度需要整合,尤其是需要针对那些自我雇佣以及低收入的未参保者。在低收入国家(后进组国家和发展较落后的中间组国家),扩大制度覆盖面的能力有限,但制度整合仍然具有巨大的潜力。

  在养老保险制度方面,拉丁美洲和加勒比经济委员会给政府提出了以下建议:(1)重视针对老年人口和贫困人口的非缴费型制度的建立,这种制度将比一般性的养老制度需要更少的成本。(2)加强针对低收入群体的缴费型制度的整合。(3)为那些未参保但具有缴费能力的群体提供准入机制。(4)加强缴费型和非缴费型制度的整合。

  健康保险制度方面的建议包括:(1)确保制度的强制性,争取更广泛的覆盖率,避免用高成本参保。(2)确保所有国民享受社会保障的权利,减少不必要的制度分散。(3)巩固公共健康保险市场,扩大私营市场,加强制度整合,确保融资的公平和稳定,缩小地区间差异。

  在养老金市场,世界银行(1994)支持“社会风险管理”的模式,这种模式针对个人、家庭或团体,通过社会保险、公共保险和援助性保险,给社会成员提供风险分散的保障制度。当一种保障措施失败的时候,用其他制度来弥补。这样,最为脆弱的家庭或团体就有足够的能力来有效抵御风险,创造出一种和谐的氛围促进私营市场机制的发展。世界银行的官员最近改变了先前强调建立个人储蓄支柱的观点,现在则强调优先建立针对贫困群体的公共保障支柱,声称“拉美国家可持续发展的唯一道路就是建立加快经济增长的政策,而不是扩大社会保障的覆盖面”(Gill et al.,2005:274)。世界银行(1993)第一次全球性的报告中强调健康保险制度需要建立像养老保险那样的整合机制。一份新的银行报告称,健康保险的特殊政策显示虽然目前扩大正规就业群体覆盖面的政策仍在继续,但将会困难重重。为了改变这个现状,报告提出了几点建议:(1)优先让非正规就业群体人员进入风险池,为缴费能力在平均水平之上的家庭群体提供制度支持,这样他们就可以加入这个风险分担机制。(2)断掉风险池与劳动市场地位的联系,用税收收入取代缴费。(3)在有效的机制下扩大私营市场的参保率。(4)优化公共市场财政援助的目标,针对老年人和其他弱势群体。

  泛美健康组织(PAHO,2002)建议健康保险制度的制度者将制定扩大到全体国民,不要考虑经济差异,这样可以减少制度不公平。为了达到这个目标,需要对那些未被制度覆盖的群体提供有效制度,尤其是那些非正规就业群体和边缘化人群。泛美健康组织提出了以下五点建议:(1)针对穷人和低收入者的非缴费型社会援助保险,这个措施可能会在短期有效,但从长期来看缺乏资金的可持续性,因为它通常依靠外部的临时性资金。(2)针对特殊群体的自愿性财政援助,如果政府不间断其援助,那么这个制度就可行,但跟一般性制度比起来,这项制度的层次较低。(3)针对被社会保险制度排除者的社区性项目,它的好处是能够适应地区需要,可以进行自我管理,但也需要持续性的资金支持,以及与公共市场的融合。(4)公共市场和社会保险市场对所有人开放,它通常与补助性的私营市场相结合。(5)强调提高健康保险制度的普惠性。

  泛美发展银行(2004)认为要优先考虑穷人、低收入者和其他被制度排除的人,他们往往都在民族和文化上被歧视,他们自身还存在性别歧视。为了达到这个目标,最主要的是扩大公共健康保险市场的覆盖面。泛美发展银行(2006)还强调,通过合适的制度引导,可以用市场化的方式来满足健康保险需要,包括那些穷人。如果能够保持资源的灵活性,让它们摆脱传统行政的束缚,公共和私营市场的资金有扩大覆盖面的最大潜力。

  多数组织在以下几个方面达成了共识:(1)为被制度排除在外的群体提供优先权。(2)整合公共保险、私营保险和社会保险,整合缴费型与非缴费型。(3)让缴费型制度能够适应非正规就业群体,为他们提供财政支持。(4)为非缴费型项目提供财政援助,特别针对穷人和低收入人群。

  对于公共保险、私营保险和社会保险的作用,目前各界还没有达成共识。例如世界银行认为,政府应该提供更多援助来扩大私营保险的覆盖率,而国际劳工组织和国际社会保障协会则认为政府应该更关注公共保险和社会保险。但所有的组织都认为国家应该为健康保险和养老保险建立一种普惠性的规范,包括私营市场。如果所有这些国际和区域组织能够合作为扩大覆盖面作出努力,那将是最好的⑧。

  (二)困难群体的覆盖率

  所有养老金制度改革,不管它的模式怎样,都必须给予老年贫困者优先权,其次应该建立针对雇员的普惠性制度,第三个目标应该是扩大制度覆盖面,尤其要覆盖那些被制度排除在外的人,这个是与国家发展程度无关的。为了达到这些部门,就要求政府或社会保障部门制定普遍性的计划,并且要具有灵活性和可执行性。该计划还需要能够灵活调节缴费率。

  多数国家健康保险制订的分散性带来了较低的制订覆盖率,也浪费了不少资源,进行制订整合是必要的。有优势的分散项目需要与社会保险项目整合,尽量使用缴费资金,减少对财政援助的使用。另外,针对覆盖率小的地区的财政援助也应该被用来扩大覆盖面,特别是针对低收入者,要把他们的缴费义务和准入激励相结合。

  目前需要获得一些测量覆盖面的准确数据,所有和社会保障相关的国际及区域性组织都要为制度整合、标准化及扩大覆盖面作出努力⑨。

  为了达到这个目的,需要建立多样化的机制:具有整合功能的信息系统;具有所有参保人信息的登记名册,并保持及时更新;包括基本信息在内的个人参保卡。半数以上的国家针对私人养老金进行了覆盖面的统计,但是关于公共养老金和私营健康保险市场的数据却不可获得。为了获得这些数据,必须建立强制性的信息系统,方便更好地控制和管理。家计调查需要包括标准化的问题来测试未参保人的经济状况、社会特征及健康状况。这些信息对于进行制度设计,评估成本可扩大覆盖面有重要作用(智利目前针对这些信息进行了调查)。

  在20世纪的后25年,社会保障制度没有能力很好地适应劳动力市场的流动。然而,适应劳动力市场的流动是必须的,因为它会直接影响制度的覆盖面。养老保险和健康保险制度,不管它们的模式怎样,都必须整合一些困难群体,比如自我雇用者、国内服务业人员、小企业员工和其他非正规就业者,也包括农业劳动者和土著居民。从这个意义上讲,继续保持制度的灵活性是必要的,具体措施包括:(1)每月或每个季度通过银行或邮局,采取电子化的手段进行缴费。(2)为人们提供参加社会保险制度的优先选择权,而不是马上强迫其加入。(3)根据劳动者及其家庭的缴费能力提供自愿性选择。(4)迫使企业雇佣那些自我雇佣的专业人士,提高其缴费能力。(5)制定措施提高劳动力市场的正规化。(6)保障自我雇用者的收入。(7)简化小企业的税收申报工作。(8)为缴费者提供免税政策。(9)用积累的养老保险基金提供贷款,来建立或扩大企业规模、修建房屋、为小孩教育付费等。(10)确保缴费的便携性。

  针对自我雇用者的覆盖面应该具有强制性,已经有4个国家的养老金市场开始采取强制措施,两个国家的健康保险市场也建立了这种强制性,在其他国家的法律或立法草案中也有了规定。权利义务的合法性能够帮助问题的解决,但单靠法律本身是不行的。因此,需要政府补助(哥斯达黎加、多米尼加共和国和委内瑞拉),或者针对低收入者建立稳定的缴费型制度,以此来激励其参保,减少没有保险的人群。哥伦比亚建立了稳定的缴费制度来确保高收入参保者的权利和自我雇用者及其他脆弱的社会群体。尽管这是值得称赞的,也取得了进步性效果,但仍然还没有完成其目标,需要继续强制执行。

  尽管有12~13个国家强调扩大国内服务人员的覆盖面,成效仍然不大。这主要是因为检测和执行比较困难,劳动者会面临被解雇的风险。这种状况需要建立更广泛的信息系统,并保证职业的安全。

  在巴西、厄瓜多尔和墨西哥实行的扩大农村劳动力覆盖面的特殊政策应该被广泛应用。针对这3项政策的优缺点作一个评估是十分必要的,可以用来考察制度发展的潜力。巴西的制度提出要建立农村劳动力的名册,包括其收入水平,清除那些潜在的受益者,找出那些真正的低收入者。厄瓜多尔和墨西哥应该改变最近几年覆盖面下降的情况。厄瓜多尔证实了一些潜在的有资格的群体,应该逐步扩大覆盖面,相比之下墨西哥拥有更多的资源。对于那些没有条件实行上面政策的国家应该通过支持非正规就业者和农民来逐渐实现制度整合。在最贫困的国家和地区,唯一的办法就是提供激励家庭保障的措施。

  在进行制度整合的过程中,社会保障应该支持那些协会、贸易联盟和自我雇用者、国内服务人员、农民之间的合作。如果这个措施行不通,那么社会保险机构或政府就要建立一项公共措施来提供稳定的缴费制度和财政补助。如果社会保险市场不能将制度扩大到自我雇用者等类似团体,尤其是在低收入国家,那么公共市场就必须要保护他们,巴西和古巴就是这样做的。上面提到的扩大制度覆盖面的政策还需要经过财政和实践性研究,然而,后进组的一些国家有足够的税收能力来扩大覆盖面,比如2003年萨尔瓦多的税收负担为10%,是中美国家中最低的。

  (三)减小因为收入、性别、地理、道德文化因素带来的覆盖不公

  减少因为收入因素带来的健康保险制度覆盖不公的措施包括:(1)为穷人和低收入者提供财政援助(如智利),或者确保制度的普惠性,而无论年龄、性别或风险(如阿根廷、智利和哥伦比亚)。(2)减少对于脱贫者的财政援助。(3)限制私营市场公司使用公共或社会保险服务,除非他们付费。(4)严厉根除风险选择,避免制度歧视和额外的财政负担。

  在私营和公共养老金市场,缩小性别不公的政策主要针对外部和内部两个因素。针对外部因素的政策包括:(1)为女性提供更多就业岗位。(2)为国家和企业层面的女性培训提供更多资金。(3)严格执行同工同酬。(4)在大企业提供日常照顾服务,或通过财政援助建立公共保障系统。

  为了减少养老金市场的不公平,社会保险需要进行制度整合,为家庭妇女提供自愿性的制度,在少数国家这种制度已经实行了,但是需要向低收入群体提供财政援助。一些重要的政策包括:(1)巴西将制度覆盖到低收入的家庭妇女。(2)哥斯达黎加将制度覆盖到那些没有自己的保险的妇女,她们往往被自己配偶的保险制度覆盖,如果男性在退休之前离婚,然后和另一个女性结婚,那么他的前妻可以享受寡妇养老金。(3)2008年,智利的改革法为所有的妈妈和新生婴儿提供了保险,不管她们的社会经济地位如何。

  健康保险中缩小性别带来不公的政策包括:(1)给参保人的配偶及家属提供疾病照顾,保证她们不会因为参保人享受的服务而受到歧视⑩。(2)给女性和男性提供同等待遇的健康保险。(3)建立基本的健康保险制度来满足女性的需要,禁止私营市场的风险选择。

  后进组国家和两个以上的中间组国家由于地理因素带来的覆盖面不均,需要建立合适的目标和财政体系来消除。只有巴西的公共保险系统有弥补性资金来缩小区域差异,但它仍然缺乏综合性和经济性。乌拉圭也有一个相同基金来缩小收入不均(11)。为了缓和地区间差异,有必要建立一个全国性的基金,尤其是针对那些最贫困的地区。基金来自于缴费稳定的高收入者及其雇主的税收。有一些国家已经逐渐地将制度覆盖到了全国各地(比如墨西哥),但在有些国家(比如危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜),地区差异仍然巨大。在这些国家制度覆盖面很难扩大,因此政策建议整合公共市场资源(如智利)。哥伦比亚在短短几年就缩小了这种差异,它的经验值得推广,但仍然需要为最贫困地区提供资金。

  土著居民也需要在他们居住的地区提供保障:通过社会援助提供养老金,通过基础性保障和财政援助提供健康保险。在智利,有80%的土著居民有公共保险,一半的受益人是极度贫困者,他们不需要缴费。在墨西哥,35%的农民项目参保人是土著居民,厄瓜多尔也有类似的项目。这些例子代表了3种重要的模式,这种与传统药品和人员相结合的有效制度有积极的作用,它提高了不同文化成员的健康程度,比如在厄瓜多尔和墨西哥。但从长期来看,它仍然缺乏物质资源。

  (四)穷人的养老保险制度覆盖率

  针对穷人的社会援助和以家计调查为基础的普惠性养老金,很大程度上依靠社会发展程度和社会保障制度建设程度,而并非最发达的国家才能支付得起普惠性制度。比如,阿根廷的普惠性制度所用成本占GDP的2.7%,针对穷人的养老制度只占GDP的0.4%~0.7%。此外,普惠性制度应该让那些有较长生命周期的中高收入者受益。试图通过税收来换取权益的做法在不发达国家是不可行的,因为这些国家通常缺乏税收收入且消费能力不足。

  先锋组的5个国家为建立援助性养老金进行了家计调查,尽管取得了很大的进展,但这些国家还是需要将制度覆盖到贫困的老年人、残疾人和尚未独立的人。阿根廷需要取消国会确立的针对非贫困者的养老金。在巴西,农村养老保险覆盖了被分散的穷人和低收入者,还要继续和社会援助计划相整合,以此来节省资源,扩大覆盖面。2008年,智利颁布了一项普惠型的社会援助养老金政策,用以覆盖没有养老金的65岁以上老人和残疾人,同时宣布要通过法律减少限额。在此基础上,下一步就要将制度覆盖到非土著的贫困者。2001年哥斯达黎加的改革法规定,养老金的社会援助具有普遍性,直到2006年中期,才有可执行的政策。古巴在2005-2007年,扩大了社会援助的覆盖人群,但仍然有大量贫困者不能享受援助。目前在哥斯达黎加和其他地区,还需要更多更好更有效的针对穷人的家计调查。

  有一些中间组国家没有社会援助性养老金,尽管他们有实施这项制度的资源:哥伦比亚、厄瓜多尔和委内瑞拉的改革立法规定了此项制度的实施,但没有强制实施;2006年,墨西哥针对老年人颁布了一项新的援助计划;巴拿马正在进行的改革不包括这样的援助养老金。玻利维亚的养老金需要扩大覆盖面,否则当穷人、农村劳动力和土著居民被涵盖进来的时候,其成本便会升高。在厄瓜多尔,一项有针对性的援助项目占GDP的1%,如果在更低的水平上进行则只占0.25%,如果也包括极度贫困的人,则只占GDP的0.16%。这个1%的比例就相当于对补助计划的转移支付。

  在后进组国家,多米尼加的改革立法规定了针对穷人的社会援助项目。这个组的其他国家,特别是那些非正规就业率高、缴费型制度覆盖面窄和高贫困发生率的国家和地区,应该建立针对极度贫困者的公共援助计划。此项计划的资金应该用在最急需的开支上,比如基础健康照顾和营养。

  五、拉美国家的经验

  在拉美的一些先锋组国家,社会保障制度已经运行了80多年了,2004年的评估结果显示,养老保险制度覆盖了31%的劳动人口,健康保险制度覆盖了总人口的41%(这个比例低于1990年)。先锋组国家的覆盖率要高于后进组,这表明覆盖率受到年龄结构和发展程度的影响。最近的低覆盖率和逐渐恶化的趋势由以下3个因素造成:劳动力市场的流动,社会保障制度对这种流动的不适应以及外部因素的变化。

  被制度覆盖的正规市场人数正在萎缩,而未被覆盖的非正规就业市场正在扩大,已经占到了城市劳动力的47%。有30%的城市劳动力是自我雇用者,他们被合法的自愿保险所覆盖,在15~17个国家被制度排除在外。在健康保险和养老保险方面,他们的统计覆盖率分别为0.2%~15%和30%。对自我雇用者的整合难度在于,制度要对他们征收和雇主及雇员相同的缴费。只有在哥斯达黎加,45%的自我雇用者被整合进了养老保险制度,因为政府为低收入的自我雇用者埋单。国内服务人员占城市劳动力的3%~10%,在12~13个国家,他们被制度强制覆盖,但是覆盖率从3%到39%不等,因为他们很多没有劳动合同,没有雇主的那种抵御风险的能力。小企业员工占城市劳动力的7%~16%(可能被低估了,因为很多是在非正规就业市场),制度在小企业的覆盖率通常是大企业的1/30~1/3。农村劳动力占总劳动力的56%,很多国家的比例还要更高,特别是后进组国家。有一半的国家,将农村劳动力排除在制度之外。他们的统计覆盖率为1%~6%,但在巴西、厄瓜多尔和墨西哥,覆盖率正从18%扩大到50%,因为他们有专门针对农民的社会保险方案。

  总结起来,可以得出以下结论:(1)劳动力市场的种类越多,就越难以完全被制度覆盖。(2)有强制准入的国家的制度覆盖率比自愿加入的要高。(3)对低收入自我雇佣的财政援助能够帮助激励他们参保的动力。(4)针对农村劳动力和农民的特殊政策,能够达到比自愿或强制制度更高的覆盖率,但由于政府财政的支持力度不同,可能会出现多样化的政策效果。(5)对于那些低制度覆盖率的国家来说,公共市场、社会保险市场和私营市场的过多分散化以及制度的不规范性、不稳定性是最大的问题;相反在同样存在多种市场的先锋组国家却有很高的覆盖率,因为他们进行了整合和稳定措施。(6)影响覆盖率的外部因素有发展程度、贫困发生率、道德文化因素以及政府的支持力度。

  社会保障制度必须要适应劳动力市场的流动,确保灵活性,为农民制定特殊政策,为低收入的自我雇用者提供财政援助,为国内服务人员提供受教育的机会,实施更好的强制性参保政策。分散的市场体系要尽快整合(特别是公共市场和社会保险市场),以此来消除群体间差异,节省资源,扩大覆盖率,更好地进行转移支付。

  收入、发展程度、城市地理位置、男性、非土著居民和社会保障制定覆盖率之间存在正相关关系,年龄和覆盖率之间存在负相关关系(12)。

  改革对覆盖率的影响情况只能在两个国家测量:玻利维亚的覆盖率下降了;在哥伦比亚,前期覆盖率提高了,而后又下降了。性别歧视对覆盖率的影响是由于外部的因素,当然也包括制度自身的因素:有4个国家的制度覆盖了女性配偶但未覆盖病人;多数国家的女性覆盖率要低于男性;女性退出劳动力市场去照顾小孩很大程度上影响了其参保;在17个国家,65岁以上女性的养老保险覆盖率要明显低于同年龄段的男性。覆盖率最高的国家是发展最好、最富裕的国家或城市,覆盖面最低的是最贫困的农村地区。只有2个国家提供了补助基金来缩小区域不公平,但也缺乏更详细的帮助。土著居民被大量排除在制度之外,因为他们贫穷,收入低,属于非正规市场就业人员,大多居住在农村。有3个国家为农村人口和农民提供了特殊保险,在这些国家,才有部分土著居民在制度之内。以下政策可以帮助缩小制度不公平:(1)更好的分配资源,提供援助性资金。(2)针对那些极度贫困的土著居民,给予制度享受优先权。(3)扩大政府的财政援助。(4)给予参保者家属合法权利,给予家庭妇女制度选择,给予退出劳动力市场照顾小孩的女性以奖励。

  拉美地区的贫困发生率为42%,在4个后进组国家,达到了60%~77%。只有5个先锋组国家有针对社会援助养老金计划的家计调查(玻利维亚有普惠性养老金),虽然这个制度没能覆盖所有穷人,但也明显地减少了贫困发生率。后进组国家的制度老年人覆盖率更低(5%~14%),先锋组国家的老年人覆盖率最高(62%~87%),但有3个国家此比率也有所下降。25年以来,结构性养老金改革强调建立个人强制储蓄支柱,而忽略了消除贫困的公共支柱的建立,这正是目前国际和区域组织所强调的。

  20世纪的后25年,社会保障制度没能很好地适应劳动力市场的流动。为了扩大覆盖率,覆盖更多非就业市场群体和欠发达地区的农村地区,制度设计必须要适应这种流动性。国际和区域性组织已经达成共识,即为了达到这个目标,要优先扩大制度覆盖率,进行制度整合。

  缩写字母

  AIOS:国际养老金监管机构联合会

  ECLAC:拉丁美洲和加勒比经济委员会

  GDP:国内生产总值

  IADB:泛美开发银行

  IAMC:医疗援助联合会

  ILO:国际劳工组织

  ISSA:国际社会保障协会

  PAHO:泛美健康组织

  SPS:大众健康保险,墨西哥

  UNRISD:联合国社会发展研究所

  注释:

  ①根据1992-2002年的家计调查,国际劳工组织评估了7个国家(阿根廷、玻利维亚、智利、厄瓜多尔、危地马拉、尼加拉瓜及秘鲁)的不同水平的社会保障程度,评估的依据是受3个因素影响的劳动力市场流动程度。这3个因素是属于哪类就业人员(自我雇用者、雇主、雇员、无收入劳动者和失业人员),企业的类型及技能(专业或非专业)。

  ②实际上在这些国家,政府或社会保障法律规定了国民享受健康保险的权利,后进组的7个国家和中间组的4个欠发达国家没有很好地保证法律的实施。

  ③除了巴西,和私营市场26%的覆盖率比起来,公共市场的养老金覆盖率已经下滑到20%。

  ④如果巴西那些受保护的人也在预测范围之内,那么覆盖率将从1980年的61%上升到1990年的64%,然后2000-2004年又下滑到53%。

  ⑤健康保险制度还没有扩大到非正规就业人群和农村劳动力,除了哥伦比亚。哥伦比亚的制度强制性地覆盖到了自我雇用者(还未实施),多米尼加2001年的法律规定了合法扩大覆盖面,但到2007年只有其中一项取得了有限效果。

  ⑥用享受社会援助养老金的65岁以上老人的数据来分析会更为准确,但没有办法获得系统的数据。

  ⑦国际社会保障协会称,哥斯达黎加作为发展中国家,在20年间建立了广覆盖的健康保险制度,在50年内获得了高覆盖率,这比许多欧洲国家的发展还快。

  ⑧国际劳工组织和泛美健康组织已经达成了一项协议,针对成员国的制度排除人员提供健康保险,扩大覆盖面,确保参保人的缴费能力。

  ⑨国际社会保障协会(2003)作了一项研究来评估15个国家的制度覆盖率,包括哥斯达黎加、墨西哥和乌拉圭。国际劳工组织(2001)针对覆盖率作了20几项研究(包括在拉美国家的变化情况),2001年的国际劳工大会给了制度覆盖面最大的优先权。

  ⑩有6个国家限制1~12岁的儿童参保,在尼加拉瓜,所有的养老保险制度参保人都享受同样的权利。

  (11)墨西哥针对不同地位人群提供了弥补性基金。

  (12)在智利,覆盖率随着年龄的增加而上升,而私营市场覆盖率下降,因为将慢性疾病排除在外了。

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  [18]Mesa-Lago,Carmelo.2006.Las Reformas de Salud en América Latina y el Caribe:Su Impacto en los Principios de la Seguridad Social.Documentos de Proyectos.ECLAC and GTZ,Santiago

  [19]Pan American Health Organization(PAHO).2005.Profiles of Health Systems of the Countries.PAHO,Washington,DC.www.lachsr.org,accessed on 14 June 2006

  [20]Reynaud,Emmanuel.2002.The Extension of Social Security Coverage:The Approach of the International Labor Office.Extension of Social Security Papers No.3.ILO,Geneva

  [21]Rofman,Rafael.2005.Social Security Coverage in Latin America.Social Protection Discussion Paper Series,No.0523.World Bank,Washington,DC

  [22]World Bank.2005.Ecuador:Expanding Social Insurance to Protect All.Report 32771-EC.Regional Office for Latin America and the Caribbean,World Bank,Washington,DC

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