公共事业管理学科体系的构建与发展难题探析

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内容摘要:公共事业管理学作为一个新的学科在发展过程中只有首先确定研究对象及范围,并厘清它与公共管理及行政管理的关系,才能构建起独立的学科体系。本文认为公共事业管理学的研究对象及范围是第三部门,其体系包括公共事业管理学总论、公共事业管理组织、公共事业管理环境、公共事业管理中的领导、决策、执行、监控与效率、公共事业管理的法制、公共事业管理的财务会计制度、公共事业管理责任与伦理、公共事业管理改革与发展;其研究途径有管理、政治和法律途径,研究方法有系统分析、实验分析、案例分析和比较分析。

关键词:公共事业管理学,第三部门,公共管理学,行政管理学

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].公共事业管理学科体系的构建与发展难题探析.[J]或者报纸[N].江西社会科学,(1):113-117

正文内容

  [中图分类号]C939 [文献标识码]A [文章编号]1004—518x(2006)01—0113—05

  我国在1996—1997年设立了公共管理一级学科,在其下设立了公共事业管理专业,与行政管理同为公共管理的二级学科。从1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,公共事业管理专业发展迅速。2000年有38所学校开设了该专业,2001年有107所,2003年有224所,2004年有327所。然而,公共事业管理专业尽管发展迅速,但对于什么是公共事业管理学?它与行政管理学、公共管理学的关系如何?它们是同一学科的不同名称,还是同一学科的不同研究途径或范式,或者是几个不同的学科?假如公共事业管理学是一个新的学科,那么,它与行政管理学及公共管理学的关系何在?如何确定它的研究对象和范围?如何构建它的学科体系?这些问题一直是公共事业管理专业发展中面临的难题。解决这些难题成为公共事业管理学在发展中的首要问题。

  一、什么是公共事业管理学

  公共事业管理学(Public enterprise management)与公共管理学、行政管理学(Public management,Public administration,)三个词都含有“Public”(公共的),是指对公共部门的管理,具有“公共性”(Publicness),带有显著的公共特征(Public characters)。这种同一特点:公共性,使它们的词义模糊,难以作准确的界定,往往当作同一含义在不同场合的使用,模糊了学科边界,也影响了学科的发展。因此,在定义公共事业管理之前,有必要对行政管理学和公共管理学的概念作清晰的区分。

  行政管理学(Public administration),在国外称公共行政学、公共管理学、国家管理学。我国在20世纪二、三十年代翻译时就是译成“行政管理学”,简称“行政学”,并沿用至今。所以,在一些教科书、专著或论文中出现行政管理学、公共行政学、行政学等名称都是指同一个学科:行政管理学/行政学/公共行政学。

  对行政(管理)学/公共行政学的理解,现在一般都认为:行政(管理)学或公共行政学以国家或政府特别是执行部门的行政管理活动作为研究对象,并探求其规律性的科学。如,我国学者夏书章认为:行政管理学是研究国家行政管理的科学,研究在行使国家权力对社会事务进行管理活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学。王沪宁认为:行政学是通过对社会公共机构为执行公共权威而展开的活动、形式和关系的发展规律的研究,推进和完善社会行政,促使社会公共机构根据行政的规律合理地、科学地组织和推动行政,提高行政效率和行政能量,促进社会各个方面的发展。西方学者戴维·H·罗森布鲁姆认为:公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。沃尔多认为:公共行政学是研究公共行政这一特定过程的学问,而公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作,这种业务工作是通过一系列组织和管理程序,同法律的执行联系起来。可见,行政管理的主体是政府机关,行政管理活动也就是政府机关依法执行其职能。

  公共管理学(Public management),作为一门理论和科学研究领域,严格来说发展于20世纪70年代以后,随着西方“新公共管理”运动的兴起而发展起来的。我国学者普遍认为公共管理学是一门运用多学科的知识和技术研究公共组织如何有效地提供公共物品和服务的学问。如,张成福认为:公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源,广泛运用政治、法律、管理、经济等方法,强化政府的治理能力,从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。陈振明认为:公共管理学是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科,它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。

  从以上定义中可以看出,与行政管理学科把行政学的研究范围局限于政府机关的行政管理活动上相比,公共管理学的范围更宽,它不仅把全部国家机关(行政机关、立法机关、司法机关)当作研究对象,而且把其他公共组织的管理活动也纳入了自己的研究范围之中。

  那么,什么是公共事业管理学呢?目前,还没有一个被大家公认的定义。这是构建公共事业管理学体系遇到的难题之一。

  我认为,在定义公共事业管理学之前,必须首先明确什么是公共事业。我国1998年10月发布的《事业单位登记管理暂行条例》第一款对事业单位的概念定义为:“国家为了社会公益的目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这个定义虽然没有提公共事业,但基本上包括了公共事业的各个领域。尤其是明确事业单位性质是“社会服务组织”,举办事业的主体既可以是政府机关,也可以是“其他组织”,但目的是相同的,都是“为了社会公益”。我国公共管理学者朱仁显据此认为,公共事业特指那些面向全社会,以满足社会公共需要为基本目标,直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件,并且不以营利为主要目的的社会活动,包括教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业,主要体现政府社会管理职能的活动。这个定义虽然揭示了公共事业组织的本质“非营利性”,但仍然保持了计划经济体制下形成的政府主导的“官办模式”的痕迹,而实践证明,事业单位“官办模式”难以适应市场经济条件下人们日益增长的精神文化需求。

  因此,公共事业组织要在市场经济条件下实现其“社会公益”的目的,应该具备以下特征:一是非政府性。公共事业中的诸多行业,如教育、文化、广播影视、出版、体育、旅游等,其基本功能是以社会公益为目的,以促进人的全面发展为宗旨,因此它是“非政府组织(NGO)。二是非营利性。公共事业组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织。非营利性强调的是其组织宗旨不是为了营利,但不等于说它们不可以营利,只不过是说它们所赚取的收入必须服务于组织的宗旨,用于扩大社会提供的服务数量和质量。三是非特定多数性。公共事业组织没有特定的服务区域,它的服务面向全社会不特定的多数人的利益。四是非实物生产性。一般说来,公共事业组织的工作性质是以生产知识和精神产品为主要劳动成果的,因此,知识密集,以脑力劳动为主就成为它的一个显著特点。五是非权力依附性。公共事业组织以”服务“为第一要旨,它不像行政部门那样代表国家行使权力,其活动的性质集中表现为中介性。据此,可以把公共事业组织定义为:公共事业组织是指依法成立,具有组织章程,能独立承担责任,以社会公益为目的的非营利性的社会组织,包括公共企业和非营利性组织,也可称为第三部门。

  在明确了公共事业组织的概念后,就可以把公共事业管理学(Public enterprise management)界定为:研究公共事业组织的活动和管理过程及其规律的学科,其目的是提高公共事业组织活动绩效,促使公共事业组织更有效地提供公共物品和服务。

  综上所述,公共管理学、行政管理学和公共事业管理学三者的研究对象分别是公共组织、行政组织和公共事业组织,三者各有侧重;其目的都是通过研究各自组织的活动及管理的规律,以便更有效地提供公共物品和服务。

  二、是“范式”变化还是范围清晰化

  公共管理(学)对于公共行政(学)来说是一种新的研究途径或“范式”,抑或是研究对象(范围)的清晰化,这是在构建公共事业管理学体系时必须解决的又一难题,否则,就不能建立起公共事业管理学的学科体系。

  (一)对于公共管理(学)的三种不同理解

  对于作为一个学科的公共管理学(Public management)在西方主要存在三种不同的理解。

  1.将公共管理学等同于公共行政学,这种用法常见于日常公共部门管理活动中,也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。他们反对将公共管理一词看作是新术语的说法,认为公共行政学早就使用公共管理一词,其含义与公共行政并无不一致。或将当代公共部门管理的理论与实践的新变化纳入公共行政学的框架中。

  2.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科,是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划,经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。

  3.将公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。我国很多学者都赞成这种观点,如我国著名政治学与公共管理学家陈振明教授就认为公共管理是一种继传统的公共行政和政策分析这两种范式或途径之后的新途径、新范式,称之为“第三种途径”。本文作者也持这种观点。

  (二)研究对象(范围)的清晰化

  波兹曼(Bozeman,1987)认为,所有的组织都是公共的,因为所有的组织都在一定程度上受到公共权威的影响。这种公共性的观念虽然有助于人们理解组织行为方式,但似乎有点极端,而且极大地模糊了各个部门的界限,如公共部门与私人部门,就是在公共组织内部也存在差异,因为公共组织不仅仅是那些政府机构,而是包括了各种各样的营利性服务组织,以及由私人非营利组织构成的第三部门。下面从公共利益(Public interest)、公共物品(Public goods)和公共服务(Public service)的概念出发来区分这几种组织,以明确公共管理、行政管理和公共事业管理的范围。

  现实社会中,组织以实现私人利益最大化为目标,这样的组织就是私人组织,其活动和管理是工商管理学研究的对象,这里不作探讨。组织以服务于公共利益并不以营利为目的,这样的组织就是公共组织。公共组织为社会提供公共物品和公共服务,但有时私人组织也会做一些非营利性举动,为社会提供一些公共物品和服务。因此,有必要再从公共物品的差异上来做进一步的分析。

  萨缪尔森等人在《经济学》一书中提出了这样一个问题:“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上:纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”这个问题表明,从纯粹私人物品到纯粹公共物品之间存在一个过渡,这个过渡又表现为由私到公的变化。“与来自纯粹的私有物品的效益不同,来自公共物品的效益牵涉到对一个以上的不可分割的外部消费效果。相比之下,如果一种物品能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,那么,这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品则可以通过市场被有效地提供出来。”提供纯粹私人物品的是纯粹私人组织,提供纯粹公共物品的是纯粹公共组织,也就是狭义上的公共组织——政府机关。在中间地带的物品(大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共)可以统称为“准公共物品”,提供“准公共物品”的是第三部门,表现为公共企业和非营利性组织。休斯认为,公共企业主要包括公用事业、陆上运输和服务、竞争环境中的企业和管制机构。关于非营利性组织(Non Profit Organization),其叫法不一,如慈善部门(Charitable Sector)、独立部门(Independent Sector)、志愿部门(Voluntary Sector)、免税部门(Tax—exempt sector)、非政府组织(Non—Government)等。按非营利组织国际分类(The International Classification of Nonprofit Organization)标准,可以将非营利组织分为12大类:(1)文化娱乐,包括文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等。(2)教育研究,包括中小学、高中以上,其他教育、教育研究等。(3)健康,医院康复、医疗机构、心理健康与咨询,其他健康服务等。(4)社会服务,包括社会服务、紧急救护、收入支持与维持等。(5)环境,包括环境、动物等。(6)发展与住宅,包括经济社会与社区发展、住宅、就业训练等。(7)法律宣传与政治,包括公民与宣传组织、法律服务、政治组织等。(8)慈善中介与自愿性服务,包括募款服务、支援服务组织等。(9)国际活动,包括国际救护组织、人权组织、发展协会组织等。(10)宗教,包括天主教、基督教、犹太教等。(11)商业与专业协会,包括商业协会、劳工联盟、专业组织等。(12)其他。结合我国的实际情况,可把我国的第三部门分为:公益性企业、公共事业、非政府公共机构。公益性企业,如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。公共事业,如公立幼儿园、小学、中学;公立高等院校;政府投资兴办的科学研究机构;政府兴办的社会福利机构,如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。非政府公共机构,如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等。

  因此,广义的公共部门既包括“纯粹的”公共部门即政府组织,也包括“准”公共部门即第三部门。狭义的公共部门就是指政府组织。这样就把公共管理学、公共行政学和公共事业管理学的研究对象(范围)区分开了。

  (三)三者之间的关系

  公共管理学以广义的公共组织为研究对象,公共行政学以政府组织为研究对象,公共事业管理学以第三部门为研究对象。公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题,而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。也就是说,公共管理学要研究公共行政学和公共事业管理学中的一般性问题,既管理中的共性和规律性的问题,而个性和特殊性的问题则分别由公共行政学和公共事业管理学分别研究。而实际上的管理实践中,行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题,即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题,则在行政管理学的视野之外,而这正是公共事业管理学的研究范围。可以说,公共管理与行政管理、公共事业管理之间的关系是整体和部分、共性和个性、一般和特殊的关系。

  三、公共事业管理学体系

  公共管理学、公共行政学和公共事业管理学的研究对象(范围)是明确而又清晰的,这就为构筑公共事业管理学科的体系奠定了基础。一般来说,公共事业管理学科的体系应该包括以下几个部分:

  (一)公共事业管理学总论

  公共事业管理学总论主要探讨:公共事业管理学的研究对象和范围;公共事业管理学与公共管理学、行政管理学的关系;公共事业管理学研究途径与方法;我国公共事业管理的历史与现状。

  (二)公共事业管理组织

  公共事业管理组织主要探讨:公共事业管理组织的概念、特征;构成要素(包括人员要素、物质要素、目的要素、结构要素、制度要素、精神要素);类型;组织理论。

  (三)公共事业管理环境

  公共事业管理环境主要探讨:公共事业管理环境的概念、特征;类型;内容;当代我国公共事业管理环境分析。

  (四)公共事业管理中的领导、决策、执行、监控与效率

  公共事业管理中的领导主要探讨公共事业管理中领导的类型;公共事业管理中领导的职位、职权和职责;公共事业管理中领导的素质结构。

  公共事业管理中的决策主要探讨公共事业管理的决策体制;决策的基本程序与模式。

  公共事业管理中的监控主要探讨公共事业管理的内部监控、外部监控。

  公共事业管理中的效率主要探讨公共事业管理效率测量、评估及提高效率的方法。

  (五)公共事业管理的法制

  公共事业管理中的法制主要探讨公共事业管理立法;监督管理制度;政策优惠税收制度;面向公共事业组织的政府采购制度和社会保障制度。

  (六)公共事业管理的财务会计制度

  公共事业管理的财务会计制度主要探讨公共事业管理财务会计制度与行政财务和工商财务制度的异同;基于公益资产的公共事业管理财务会计制度建设。

  (七)公共事业管理责任与伦理

  公共事业管理责任主要探讨公共事业管理责任的含义、特征、责任原则;公共事业管理伦理包括公共事业管理伦理的本质与特征、责任与伦理;当代公共事业管理伦理建设途径。

  (八)公共事业管理改革与发展

  公共事业管理改革主要探讨公共事业管理改革的内涵、必要性及紧迫性。公共事业管理发展主要探讨公共事业管理发展的目标、内容,发展的原则、模式,发展的动力系统。

  综上所述,通过对公共事业管理对象的研究与探讨,从而明确公共事业管理学科的边界;通过对公共事业组织及组织环境的研究与探讨,进一步明确公共事业管理中的领导特点与模式、决策模式及执行程序、内外监控手段,以提高公共事业组织管理的效率;通过对公共事业管理的法制建设及财务会计制度建设的研究与探讨,使公共事业组织的发展走上法制化的发展轨道并成为公民社会建设的重要力量;通过对公共事业管理责任与伦理的研究与探讨,树立公共事业组织在社会上的道德形象,促使公共事业组织成为社会发展的一支健康力量;通过对公共事业管理改革与发展的研究与探讨,为我国建立适应全球化、信息化和市场化条件下的公共事业组织提供理论指导。

  四、公共事业管理学的研究途径与方法

  (一)研究途径

  公共事业管理学的研究途径有管理、政治和法律的途径。

  管理途径。管理的途径是公共事业管理学研究的首要途径。公共事业管理学既要借鉴传统管理主义理论,又要学习新公共管理理论。

  政治途径。政治的途径是公共事业管理研究的另一途径。强调政治途径是因为公共事业组织的“公共性”特征。与强调“效率”的管理途径相比,政治途径更强调基于“民主”、“平等”、“回应性”等价值问题。

  法律途径。法律的途径源于宪法,重视法治。它为公共事业组织的发展和活动寻求法律保护和支持,也为公共事业组织服务对象提供最大限度的保护。

  (二)研究方法

  公共事业管理学的研究方法有很多,主要有系统分析、实验分析、案例分析和比较分析。

  系统分析。系统分析方法有助于全面理解公共事业组织系统与社会环境的关系,了解公共事业管理的各环节,促使人们从多角度提出问题,以发展公共事业管理学的知识。

  实验分析。借助实验分析方法,可以设计模拟实验,将公共事业管理中经验再现,以取得经验,全面推广运用。

  案例分析。借助案例分析方法,对已发生的公共事业管理事件进行客观公正详尽的分析并加以描述,并以脚本等形式说明一个事件相关的情况。力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境,供人们评判。

  比较分析。采用比较分析方法,既对公共事业管理学科与公共管理学及行政管理学等相关学科进行比较,找出符合公共事业管理学学科自身发展的理论及规律,又要对不同国家或地区及同一国家或地区的公共事业管理学科的发展加以比较,从而发现各自的特点和优势,更好丰富公共事业管理学理论。

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