法国地方治理体系中的市镇联合体

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内容摘要:在全球化与欧洲一体化浪潮的推动下,法国1982年开始的地方分权把改革的触角深入到市镇联合体中,制订或修改多项鼓励市镇间联合的法律,并赋予联合体一定的事权和财权,深刻改变了市镇关系。联合体在内、外部两个维度,通过融合各种利益关系,形成与其它地方政府、中央、私人部门、第三部门、欧盟等互动合作的治理结构,从而鲜明地体现了法国地方治理的特色。但法国市镇联合体治理中也存在着成员市镇间地位不平等,大区、省与大市镇矛盾突出,公民参与有限等诸多问题,需要不断地通过改革创新来解决。

关键词:法国,地方治理,市镇联合体

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].法国地方治理体系中的市镇联合体.[J]或者报纸[N].中共浙江省委党校学报,(1):23-29

正文内容

  中图分类号:D523·5 文献标识码:A 文章编号:1007—9092(2006)01—0023—07

  最近20多年来,伴随着全球化和区域一体化,一场以地方政府职能转变与管理创新、加强政府绩效评估、地方政府区划重组、政府间关系变革、地方民主发展等为主要内容的地方政府改革运动在全球范围内展开。这些改革不仅深刻地改变了世界,促进了社会的多元化、民主化发展, 也在很大程度上推动了地方治理理论的形成,“治理”成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念,地方治理作为治理理论的一个分支,遂成为讨论公共事务的一种新的分析框架。

  作为一个具有浓厚国家主义传统的国家,法国于1982年开始的地方分权改革格外引人注目。在《法国地方治理体系中的中央与市镇关系》(刊于《马克思主义与现实》2005年第6期)、《法国地方治理体系中的市镇政府》(刊于《浙江省委党校学报》2005年第4期)、 《法国地方治理体系中的政府、企业与社会关系》(刊于《学术研究》2006年第1期)等文章中,我们已经讨论了分权改革后法国市镇与中央的关系、市镇政府的内部运作、市镇政府与企业、社会的关系等问题,在这篇文章中,我们将关注法国的市镇联合体,这既是描述市镇联合体的影响力日渐突出的事实,也是展开了法国地方治理研究中市镇间关系的维度。

  一、市镇格局变动的历史考察

  市镇(commune)作为法国的基本行政区划单位始于1789年,是法国地方行政体制中历史最悠久的一级建制。法国现有市镇36,782个(含214个海外市镇),占原15个欧盟成员国75,000个市镇总数的47.5%,与欧洲其他国家相同层级的地方政府相比,如英国(1,350个),意大利(8,000)和德国(16,000),市镇数显得过于繁多。在36,782个市镇中,有32,000个市镇的居民人口不足2,000人,而在这当中,又有22,000个市镇人口不足500人。[1] 市镇划分如此分散,差异如此巨大,使得发展计划、国土整治、城市规划等政策常常难以实施,自治原则在许多市镇实际上只是一纸空文。行政管辖范围和经济发展客观需要的地域空间范围之间的矛盾已成为市镇发展中最突出的问题,弗朗科斯?阿什(Francois Ascher)将这问题概括为“共和制与城市的对立”[2](p.200)。为了克服这种缺点,法国政府开展市镇间的联合和合并运动。

  1、市镇的合并

  第五共和国(1958年始)建立伊始,法国政府就试图削减市镇的数量,计划将那些最小的市镇合并起来。市镇合并分为简单合并和联盟式合并两种形式,它们都是在中央政府的鼓励下,遵循自愿原则,从几个市镇政府合并成一个新的市镇政府。但两者在具体的合并方式上略有不同:在简单合并中,原先的市镇因合并而完全丧失存在;联盟式合并则是一种较为松散的结合,在这种合并形式下,参与合并的市镇虽然因合并而失去法人资格,但联盟市镇可以保留原有的名称,自动地成为新市镇的一个选区,享有分区的财产,并设立市镇政府的附属机构。

  市镇合并的政策基于两个高度相关的假设:第一,一个大城市地区内由相关个体组成的群体分享着一组共同利益,而这组共同利益将他们紧密地结合成一个单一的社区,因此需要在一个单一的、具有内在联系的机制中明确表达出这些不同利益。第二,数目众多的政府的集体行为无法满足这种社区的公共利益,甚至会

  导致混乱和崩溃。只有一体化的政府结构才能整合这些利益。因此,通过合并,能从政治上推动市镇的融合,增加凝聚力;从经济上发挥规模优势,减少重复建设,降低成本,提高效率。

  尽管将市镇合并为一个单一的政府,并由这个单一的政府对该地区行使所有的地方政府职能的政策有着很好的初衷,也尽管市镇合并的努力在其他一些欧洲国家,如瑞典、比利时、德国和英国等都取得了很大的成功,但在法国却遭到了明显的失败。它碰上了难以逾越的心理障碍、 政治和经济发展问题。市镇有着悠久的历史,像国家的存在一样悠久,甚至可将其与家庭的存在相提并论。“市镇正如家庭一样,国家发现了它,但它不是国家创造的。”[3](pp.272—273) 在法国,市镇长期被认为是一种“私人性”的组织。无论市镇看起来是多么的没有效率,漫长的历史已经使这一组织方式逐渐成为地方居民认同感的一部分和法国“共和”与“民主”的基石。大多数法国的公民正是通过市镇获得身份认定,并对他们的市长表示信赖,市镇是公民身份和民族认同感的象征[4](p.116)。社区控制论者批评高度一体化的政府不能及时地对居民的多样性需求做出反应。同时,市镇合并涉及权利利益的重新分配,许多市镇的市长不愿意放弃手中的大权,大多数国民议会议员,甚至作为国家代表的省长也不支持市镇合并。而且,由于公共物品性质的不同,并非“大就有效”,许多公共服务体系存在着规模不经济现象。结果,市镇合并以裁减了2,000个市镇而宣告终结。

  2、市镇的联合

  旨在取消传统市镇地方行政单位的市镇合并以失败而告终,法国政府试图采取将市镇组织成“市镇联合体”——有限目的的公共机构,在不改变现有市镇数目之余,又能为较大地区提供特定类型公共服务的两全政策,解决传统行政结构的问题。

  事实上,早在1891年,市镇联合就已经出现。但早期的市镇联合体属于单一使命联合体,它们主要在某一方面,如农村电气化、引水、垃圾处理等某项公用事业上发挥作用,作用非常有限。从1959年开始,这些组织才可以共同负责处理多个领域的事务,成为多使命联合体。1960年, 开始设立“市镇联合区”。为了满足城市的特殊要求,1966年又创立了”都市共同体”,如里昂、里尔、斯特拉斯堡等大城市与其周边的市镇联合组成长期稳定的“都市共同体”,抵消大巴黎地区的吸引力。1967年出台的土地指导法鼓励市镇间进行联合,共同编制城市总体发展规划。市镇共同体、联合区、城市共同体、都市共同体等合作形式相继涌现。但由于缺乏明确的组织机构和法定的合作框架,这些组织引起大多数市镇官员的反对。市镇官员们指责这些受政府照顾而建立的机构,用“自由的外表掩盖专横独断”,虽然没有取消市镇传统的地方行政单位,许多重要的权力却都被剥夺,还加剧了市镇的财政困难。而联合体自身也面临许多问题,没有取得预期的效果,如城市共同体由于大幅度减少了市长的征税权,就只成立了五个,收效甚微。国家需要对市镇联合体进行改革。

  二、地方治理的兴起与市镇联合体

  20世纪90年代以来,“治理”开始被广泛应用于经济学、政治学和管理学界,并成为一个颇具解释力的理论框架。“治理”意味着在许多公共问题上,政府组织已不再是惟一的治理主体,需要联合各种私人组织和公共组织,在互惠、信任、对话式磋商、合作的价值文化中, 形成具有

  一定自主程度的网络。相应地,地方治理是以当代治理理念和思维为基础,将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。地方治理可以被定义为:在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程[5](p.33)。

  当代地方治理的兴起,一个强大的动力来自全球化与区域一体化浪潮。就法国市镇政府而言,一直以来市镇政府(由市镇议会、市镇长及市镇长助理三方组成)① 都只是中央政府的派出机关,受省长的严格控制,只能在中央政府规定的范围内进行有限的管理,自主性缺乏,与其他组织之间的合作更少发生。伴随着全球化和区域一体化的深化,尤其是区域性组织——欧盟的一系列政策的引导,如鼓励市镇政府直接向它争取资金支持,鼓励市镇政府将一些具体的公共事务通过与其他政府组织建立合作网络体系的形式来解决等,市镇的生存环境发生了很大变化。市镇不仅被灌输了分权、合作的思想,而且努力采取各种措施来获得欧盟的资源,从而强化了它在公共事务管理中的地位。

  作为对全球化与区域一体化浪潮的回应,法国自20世纪80年代以来相继进行了多次政府改革与政府间权力关系的调整,这构成了法国地方治理兴起的直接动力。而其中法国社会党人1982—1983年的分权改革成为法国地方治理变革的催化剂,它陆续将城市规划、住房规划、 建造地区交通设施、建立公共公益设施,管理公产、公共工程等事权下放给市镇政府,增强了它们的自治能力[6](p.47)。而众多小市镇由于人力和资源的不足,对中央赋予的权力心有余而力不足,对于欧盟的各种优惠政策更是无力去争取,它们常常处于被边缘化的境地。原有的市镇联合体由于存在这样那样的问题而不能很好地解决这一难题。

  为了克服这种缺点,法国在实行地方分权的同时将改革的触角深入到市镇联合体中,制订或修改多项鼓励市镇之间互相合作的法律,在国家代表与跨市镇合作委员会② 的建设性意见下,采取自愿,共同负责的原则③,由相关市镇签署协议,组建多样化的市镇联合体,实现彼此之间的资源共享,互惠互利。尤其是1999年7月的舍韦内芒(Chevènement)法案(舍韦内芒是当时的内政部长),简化了成立市镇联合体的程序,并根据人口聚居程度,将繁多的市镇联合形式简化成为三种:在人口聚居程度较低,主要针对乡村的地区组建市镇共同体;在不少于50,000人口的城市地区组建跨市际联合体,代替以前的城市共同体;在不少于500,000居民的地区组建都市共同体;将联合区转换为市镇共同体或跨市际联合体;取消多使命联合体和单一使命联合体。

  在此基础上,每个联合体统一成立“市镇联合体委员会”,作为法定公共管理机构,为联合体内的市民提供某些公共服务。它一般包括必须职能和任选职能两大部分。以跨市际联合体为例,它的必须职能是经济发展、城市规划、住宅建设、反贫困、减少失业和防止青少年犯罪等, 这是每一个跨市际联合体都必须执行的;而它的任选职能,如公路建设、停车场、废水处理、水资源分配、环境保护、文化和体育设施等,则可根据不同跨市际联合体的实际情况选择执行[7](pp.25—26)。在财政方面,委员会如果愿意,可以设立区域职业税,并按统一的税率向该联合体区域内的企业征收。跨市际联合体委员会和都市共同体委员会还拥有两种土地税和一种居住税的征税权,收入归整个联合体拥有,并在联合体范围内统一调配。如图卢兹联合体征收职业税后,把它的70%按上缴前的比例分配给各市镇,留下30%用于联合体的各项开支[8](p.40)。这样, 就可尽量避免成员市镇为引进外资而开展的恶性税收竞争,缩小成员市镇税收间的差异,减少不平等。此外,国家还给予联合体一定数目的财政补助,增强联合体的财力。

  在这些政策鼓励下,市镇联合体的法律地位不断提高,发展迅速。到2005年1月,联合体总数已达到2,510个,囊括了32,223个市镇,占法国市镇总数的88.1%,居民总数超过5,000万,占法国总人数的84.3%。其中市镇共同体从1993年的193个发展到2,334个;跨市际联合体从1999年7月开始设立到2005年1月,短短五年时间里就成立了156个;尽管在居民数大于500,000的地区,大多数联合体选择跨市际联合体(如图卢兹),但都市共同体也从1993年的9个发展到14个。[1]

  三、市镇联合体的运作

  在市镇联合体迅速发展的同时,由于地方分权和权力下放改革,联合体内的行为主体呈现多元化趋势,国家代表、中央在地方的职能部门、市镇联合体委员会和成员市镇政府等都构成市镇联合体决策系统的重要力量,地方治理依赖于府际间的沟通与合作。再加上法国80 年代后期开始的私有化改革及社会化变革,使得私人企业以及社会团体在公共决策上的影响力日渐突出,市镇联合体也需要加强与这些部门的合作,提高行政效率和公共服务水平,强化市镇联合体的公信力。因此,市镇联合体需要融合各种利益关系,形成多元合作的运作方式。法国地方治理的著名研究者帕特里克·让·盖而斯(Patrick Le Galès)认为,地方治理包括内部和外部两个维度:内部维度是指特定区域内行为主体与各种组织、社会团体利益相互整合的能力;外部维度是指特定区域中行为主体与国家、其他相同层级或不同层级的行为主体、国际组织互相作用的能力。[9] 下面我们就从地方治理中的内、外部两个维度来考察市镇联合体的运作。

  1.内部维度

  市镇联合体的内部维度主要指联合体与成员市镇、当地企业、当地社会组织和公民的关系。

  为促进各成员市镇间的民主、合作机制,法国政府规定市镇联合体委员会应该由所有成员市镇的市镇长或议员代表组成,委员会主席则由上述代表选举产生(一般由中心市镇的市镇长担当)。各成员市镇的代表数按一定的市镇人口比例分配,但中心市镇的名额不能超过委员会总数的一半。在市镇联合体委员会内,按职权分设各个专业委员会。如奥尔良联合体委员会由22个市镇的议会派议员参加,每个市镇最少一名,然后在此基础上每1500人增加一名,奥尔良市镇长担任委员会主席。该联合体委员会下分设基础设施交通委员会,经济发展委员会,领土整治卢尔河委员会、社会和谐委员会、环保委员会、人力资源委员会和财政合同政策委员会等七个专业委员会。各成员市镇代表平等地进入至少一个专业委员会,专业委员会的正职与副职在成员市镇代表间分配。

  市镇联合体委员会负责编制地域协调发展纲要(2000年前称为总体规划纲要)。该纲要由联合体内分别具有经济发展、交通规划、环境保护等职能的各专业委员会制订,是协调各专项规划、保证公共政策和谐统一的指导性文件。同时,地域协调发展纲要也是一个展示联合体发展前景的文件,在10—15年的发展期限内,提出符合可持续发展要求的规划方案。因此,在具体制定政策过程中,市镇联合体委员会通过与各成员市镇合作、对话的互动过程,尽量兼顾所有成员市镇,尤其是贫困市镇的利益,推动整个联合体的协调发展。如图卢兹联合体委员会在决定是否启动图卢兹拓展工程(TAT)时,广泛征求了各市镇代表的意见。由于大多数代表都认为该政策只有利于图卢兹市镇的利益,不利于其他市镇的发展,联合体委员会就否决了该项工程[10](p.795)。 雷恩联合体委员会在个别贫困市镇成员反对建立阿塔兰特科技园( Rennes Atalante science and technology park)时,对反对的市镇做了许多工作,不仅从科技园有利于整个市镇财政、经济和社会发展的视角来说服贫困市镇代表,还允诺将科技园的一半收入上缴给联合体,让贫困市镇也能从中分一杯羹,最终得到了贫困市镇的支持。[11](p.366)

  市镇联合体与当地企业之间的合作常用混合经济体形式体现。它是一种在保留联合体对合作控制的基础上,引入私人部门管理技术和资金(市镇联合体的资金通常占大多数)的合资公司。这种合资公司自1926年庞加莱(Poincare)法令颁布后就已经存在,但在分权改革之前, 混合经济体受省长监督,权限不大,应用不广。1983年法令放松了对混合经济体的管制,它能拥有自己的经费和机构,且不受省长的严密控制。于是,这种传统合作形式被广泛地应用于市镇联合体的各项建设工程。如雷恩联合体的阿塔兰特科技园区就是采用混合经济体来完成的。该混合经济体在联合体委员会持有95%资金份额的前提下,全权负责土地的购买、建设以及招商,并邀请私企以转包的方式负责工程的某一方面。[6](pp.133—134) 里尔联合体的欧洲化里尔工程(Euralille)的混合经济体则采取更为宽松的形式,它自己只占混合经济体16.47%的资金份额,各类合作者自己承担建设风险,联合体不做财政担保。

  市镇联合体在实施政策之前,通过将信息发布于新闻报刊让公民对此发表意见,召开公民会议直接听取公民意见,组织部分公民实地考察等多种方式,将公民纳入民主的决策过程之中。于是,公民参与不仅使得联合体的基础设施更加适合社区和居民的实际需求, 也使政府的政策易于被居民接受,更具有合法性,从而提升了行政的有效性。如里尔联合体在启动欧洲化里尔工程时,通过将信息发布在地方公开刊物、举办里尔工程图片展,邀请部分居民实地观察等方式,让居民了解到该项工程的重要性,希望居民能理解施工时可能带来的负面影响。[12]

  为更好地发表意见和保护权益,公民还可通过自行创立民间社团,组建有关公共政策议题的公民咨询委员会,公民系列论坛等途径参与联合体的公共政策,增强联合体的合法性。比如1994年成立的大里尔委员会,就是在地方企业家布鲁诺·邦德里(Bruno Bonduelle)倡议下自发创设的论坛性组织,它由272位来自政治、工商业、文化、高等教育机构的地方人士构成。委员会的一份内部文件定义该组织是“组织成员反映情况和提出前瞻性建议的俱乐部”,并力图影响里尔政府的公共政策和公共服务供给,以推动里尔到2015年成为欧洲大城市目标的实现。在申请2004 年奥运会主办权时,大里尔委员会积极鼓励里尔参加,并游说公共部门和私人部门为里尔建设各项体育设施提供资金保障。尽管此次申办最终并没有成功,但充分展现了大里尔委员会与里尔联合体之间的密切合作。[6](p.127)

  2.外部维度

  市镇联合体的外部维度主要指联合体与国家代表、中央在地方的职能部门、其他地方政府、国际金融组织和欧盟等的关系。

  国家代表(省长)鼓励各相关市镇在自愿的原则下成立各种形式的市镇联合体。尤其是一直以来依赖于省的小市镇,它们通常按省长的意愿建立联合体。大市镇则比较自由,往往按照自身的需要联合周围市镇,选择更符合自身发展的联合体形式。比如拥有761,000人口的图卢兹联合体虽然也符合国家成立都市共同体的规定,但考虑到都市共同体要受很多的制度限制,便选择稍微宽松的跨市际联合体形式,即使后者得到的国家资助不如前者多[8](p.40)。同时,国家代表通过与市镇联合体领导签订联合体合同的形式,在为联合体提供资金支持的同时,规范联合体的行为。

  在政策过程中,市镇联合体尽管已经拥有一定的自治权,但由于省、大区也有这方面的职权,难免出现职权冲突的现象。于是,市镇联合体委员会通常在国家代表的提议下,以成立共同政策委员会、举行圆桌会议的方式,邀请大区代表、省代表以及在地方的相关职能部门的代表参加,寻求他们的支持与建议,尽量避免彼此间的利益冲突,力促协调发展。在协调之余,有些联合体领导还利用自身在中央的地位,为联合体政策的实行提供便利。如雷恩联合体委员长爱德蒙·赫福(Edmond Hervé),在担任政府部长(1981—1986)和国民议会议员(1981—1993)之际,力排大区内、省内基督教社会主义党派和其他政治对手的反对,努力使中央政府支持该联合体阿塔兰特科技园的兴建,并把它上升到国家高度,写进1984年的大区规划中。其中除联合体自身要承担400万法郎外,还获得了国家200万法郎,大区200万法郎和省100万法郎的资金资助。最终,反对派也改变态度,支持阿塔兰特科技园的兴建。[11](p.363,p.366)

  联合体还积极争取中央在地方的职能部门的设备与技术的支持,协助联合体更好地开展各项工作。如圣—爱丁尼(St Etienne)联合体委员会与国土规划地区发展委员会、工业部驻外机构一起建立ADILE,帮助联合体内的中小企业融资。[13](p.37) 有些联合体甚至直接聘请中央在地方的职能部门人员,担任联合体的专业顾问,指导和协调联合体的工作。如蒙彼利埃(Montpellier)联合体在建立科技园区时邀请工业部在其所属大区郎格多克—鲁西荣的核心人员格斯特福·让·弗朗斯(Gustave de France)负责该园区的咨询工作。[11](p.364)

  在全球化和欧洲一体化的大背景下,市镇联合体的外部维度并不仅仅限于国内。市镇联合体正以积极的姿态展开与国外城市、国际金融组织和欧盟的合作。如雷恩联合体在欧盟的大西洋法案出台后,与其他城市,尤其是位于欧洲西部的一些国家(如爱尔兰、英国、西班牙、葡萄牙)建立跨国际网络,共同发展。里尔联合体的民间组织一大里尔委员会也吸收比利时的四个城市的商会代表,为该联合体的建设献策献力。[6](pp.139—140) 有时在解决一些国际重大问题上,如防范艾滋病、防止生态环境恶化等事务,联合体会绕过中央政府,直接寻求欧盟的帮助,共同合作完成研究与治理项目。联合体还积极争取国际金融组织、国际组织,尤其是欧盟的资金支持,弥补资金缺口。比如蒙彼利埃联合体内的凯普阿尔发(Cap Alpha)高科技培养区,就积极寻求欧盟的资金援助。最终,欧盟投入了70%的管理咨询成本作为高新技术的启动资金,并对该培养区内的地方风险投资企业注入20%的股份。[11](p.369)

  四、法国市镇联合体运作中存在的问题

  法国的市镇联合体通过内部和外部两个维度,将集体行动的目标选择置于协商过程之中,形成与政府、市场、公民社会以及国际组织互动合作的治理结构,从而大大地推进了地方治理。同时,它也存在着一些缺陷和不足。

  1.成员市镇间地位不平等

  在市镇联合体内,尽管存在着多层行动者的合作网络系统,所有的成员市镇都按一定的市镇人口数比例向联合体委员会直接派出代表,但大市镇由于人口众多,代表数也远远多于小市镇。如在图卢兹联合体的61个席位中,图卢兹市镇就占了30个席位,将近50%, 雷恩市镇在雷恩联合体的103个席位中拥有41个席位,占40%。而联合体委员长通常都由中心市镇的市镇长担纲。即使是例外的里尔联合体,它的委员长皮埃尔·莫瓦里(Pierre Mauroy)也曾担任了28年的里尔市长(1973—2001)。由于联合体按少数服从多数的原则制定政策,委员长又是联合体内不可动摇的政治中心,往往只有拥有众多代表的大市镇是才受益者,它们能通过市镇联合扩大区域发展空间,增强政治威望。有些联合体甚至还只从个别大市镇的利益角度来实施联合体的政策。而拥有少量代表的小市镇常常只充当附属品的角色,它们的意见常常得不到关注,还要共同承担财政成本,共同建设公共设施。

  2.大区、省与大市镇矛盾突出

  在联合体内,大市镇希望通过市镇联合,增加财政收入,扩大区域发展空间,并在激烈的欧洲城市竞争中占据一席之地。省议会则一直以来都是贫困市镇利益的维护者和管理者,希望通过市镇联合给予贫困市镇更多的政策倾斜和物质援助,发展贫困市镇。伴随着分权改革的深化, 省议会在社会福利和社会服务方面的职能日益提高,对联合体更有影响力。而随着中央和欧盟支持大区政策的陆续出台,如欧盟的领导工程(Leader Programmes)、国家的指定区域协作(Pays)政策、中央赋予大区的“领土整治和地方行动代表团”优先权等,大区试图脱离省和大市镇的束缚,指引市镇联合体朝着与自身利益相兼容的方向发展,在广泛的市镇联合区域重塑它的区域政策,突破地方管理的传统模式。基于上述三方发展理念的不同,它们彼此在控制联合体,尤其是争夺联合体内小市镇的领导权上展开竞争。而且,由于三级地方政府都拥有实权,国家代表的协调力有限,有时不得不如“变色龙”,在不同区域被动地适应大区、省和大市镇中较强一方的区域政策。

  3.公民参与有限

  如前所述,一些市镇联合体通过将信息发布于新闻报刊、举办图片展、召开公众会议、组织部分公众实地观察等方式邀请公民参与政策过程,但仍有不少联合体的决策很少与居民交流。文森特·郝弗曼—马丁诺特(Vincent Hoffmann-Martinot)就批评波尔多联合体委员会是一个遥不可及的、并处于昏睡状态的机构。[14](pp.31—32) 即使在某些联合体内公民能参与它们的决策过程,这种公民参与也只是发生在最后的行为层级,而不是在规划层级。居民只是被赋予告知权,他们的影响力极其有限,不能从大方向上改变政策。图卢兹联合体内的官员阿兰·盖而(Alan Gare)在开展运输工程时坦言,由于该项工程还有其他更为重要的利益需要满足,就不能很好地回应居民的需求。[10](p.794) 此外,公民的参与也没有正式的制度安排。间接选举出来的市镇联合体代表垄断了市镇联合的决策权,由直接选举产生的各市镇议员却很难参与到整个区域发展决策。联合体所宣称的发展地方直接参与式民主制的目标,与它们实际所属的代议制政治体系恰恰相反,从而导致了联合体政治合法性的缺失。虽然有些地方政治家已经认识到这一问题,如里尔联合体委员长在2001年地方民主议案中就提出在市镇联合体委员会内引入直接选举制,却由于各方压力,并没有在国民议会获得通过。联合体民主的发展任重而道远。

  尽管存在着成员市镇间地位不平等,大区、省与大市镇矛盾突出,公民参与有限等诸多问题,法国1982年分权改革后鼓励建立的多种形式的市镇联合体,通过整合资源,加强与公共组织、私人组织、公民和其他团体等多元参与者的协调合作,共同完成和实现公共服务和社会事务管理,取得了令人注目的成效。法国市镇联合体治理结构的构建,展现了地方政府间关系调整的可能路径,为我国在经济社会发展过程中解决地方保护主义、诸侯经济、地区大战以及在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区的一体化进程中,相关地方政府间的利益协调困难等问题,提供了许多有益的启示。

  注释:

  ① 法国学者对于法国市镇政府有狭义(市镇长和市镇助理)及广义(市镇议会、市镇长和市镇助理)之分,本文采用的是广义的市镇政府。在市镇政府中由当地人民直接选举产生的市镇议会是市镇的审议机构,负责管理市镇的公务。市镇议会的决议则由该议会选举产生的市镇长负责执行,市镇长全面领导市镇的行政管理工作。由市镇议会在其成员中选举产生的市镇长助理协助市镇长工作。

  ② 跨市镇合作委员会依据法国政府1992年2月6日颁布的关于共和国地方行政指导法设立,在每个省设立,可建议相关市镇设立市镇联合体,具有指导性。它由下列人员组成:市镇长、市镇长助理或市镇议员占60%;公共机构代表占20%;省议会代表占15%;省所属的大区议会代表占5%。

  ③ 建立联合体体需要得到市议会的2/3同意,他们代表的居民数必须超过联合体体居民总数的一半。

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