反腐倡廉建设中的社会监督机制研究

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内容摘要:社会监督是权力制约的基本范式之一。目前,我国对社会监督的重要性已经有了深入的认识,但是社会监督在反腐败中的作用还有待进一步加强,其限制性的因素主要有:社会大众对于腐败问题的片面认知使其参与反腐败的动力难以充分激发,腐败隐蔽性和团体性的行为特征也使得社会参与反腐败面临很大阻力,公众参与反腐败的权益尚得不到充分保障。改变这种状况,关键是要为社会参与反腐败搭建有效平台:一是要摆正人民群众在反腐败中的主体地位;二是推进信息公开制度,满足公众的知情权;三是重视新形势下的网络监督作用;四是建立健全社会参与反腐败的保障和激励机制。

关键词:反腐倡廉,社会监督,权力制约

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].反腐倡廉建设中的社会监督机制研究.[J]或者报纸[N].探索,(1):60-64

正文内容

  中图分类号:D523.4 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2012)01-0060-05

  随着社会主义市场经济的逐步确立,社会日益从国家中剥离出来,作为独立的力量发展、壮大。在这样的时代背景下,社会如何发挥作用,构成权力监督制约的重要力量,是中国反腐败推向前进必须思考的现实问题。本文试图以社会制约权力为研究视角,分析社会监督在反腐败中的重要意义,目前中国社会监督面临的困境,及如何破解这些难题,以期引起社会及学术界对这一问题的充分关注和讨论。

  一、社会监督:权力制约的基本范式

  腐败的根源是权力缺乏有效的监督制约。总体而言,对权力的制约主要有两种方式,即以权力制约权力和以社会制约权力。治理腐败也主要通过两套系统发挥作用:一是依靠权力系统的自我调节、自我净化,即通过制度、体制、机制的改革,通过对公权力行使者的道德规范和约束,实现廉洁;二是通过社会系统外在地施加压力,作用于国家权力,迫使国家作出遏制腐败的举动。前者是遏制腐败传统的思维方式,而在国家权力系统自我调节的同时,引入社会力量的参与,是现代国家反腐败的模式创新。它改变了原来权力系统自我制约而社会系统介入较少的反腐败模式,从而有利于实现两个系统治理腐败的互动效应。在腐败之风依然盛行的态势下,在充分肯定以权力制约权力的治理腐败模式的基础上,在当今国家-社会二元结构下,还要高度重视社会监督在治理腐败中的特殊地位和意义。

  从本质上说,社会监督属于权力制约的一种,是民主政治的重要范畴。西方治理理论认为,公共权力仅仅依靠三权分立自我制约是远远不够的,还应受到社会权力的制约。“将民主局限于国家政治生活领域,是传统民主思想家的思维方式,其最成功的制度设计是‘以权力制约权力’;将经济、政治、文化等各社会领域联系起来考虑,重视国家政治生活之外的社会领域的力量对国家权力的作用,是另一种民主模式——参与-治理型民主”[1]。以社会制约权力,“使权力处于各种社会群体及社会公众的监督之下,有助于保障国家权力更多地满足社会的需要,有助于实现国家权力服务于社会公众这个根本的目标,有助于防范权力者之间形成某种利益同盟,联手攫取社会利益。另一方面,它还构成了人民主权原则的重要组成部分,甚至就是民主的象征。因为,当社会制约权力的目标实现之后,就意味着民主已经达到了一定的高度。可以用‘以社会制约权力’来理解当前常常提到的‘社会监督’,或人民群众对国家权力的监督。”[2]将公共权力置于各种社会群体及社会公众的监督之下,有助于保障权力行使的公共性,这样的制约与监督还是走出“历史周期率”、避免人亡政息的根本保证。从这个角度上说,政府并不是反腐败的唯一合法力量,公共机构、私人机构以及公民社会之间的合作和互动是治理腐败的根本途径。政府应当提供有效的参与渠道充分发挥公民社会在反腐败斗争中的作用。

  近年来,腐败犯罪逐渐成为全球性问题。随着治理腐败问题的迫切性成为国家共识,一些反腐败研究机构纷纷成立,对腐败问题展开深入探讨;一些国际组织也开始致力于推进腐败犯罪的治理,提出合作治理的办法。世界著名的反腐败研究机构“透明国际”对公民社会在反腐败中的作用给予了高度评价,它认为,公民社会是典型的腐败受害者。随着权力的下放,腐败的机会也向下转移至新的行为者手中,而这些行为者与公民社会有着更为直接的接触。这就意味着公民社会监督、调查并制止公务人员行为的能力由于他们贴近和熟悉当地的问题而提高[3]。世界银行官员丹尼尔·考夫曼博士从治理与反腐败的维度思考了反腐败的战略,他认为公民社会对政策制定和公共部门功能的监督及参与,是反对腐败和改善治理的一个至关紧要的砝码。鉴于社会监督在腐败治理中的重要作用,《联合国反腐败公约》第十三条专门提出了“社会参与”问题,要求“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施,推动公共部门以外的个人和团体”,积极参与预防和打击腐败。可见,社会参与反腐败已成为国际共识,随着政府的推动和社会的积极参与,社会监督在治理腐败中的作用必将日益显现。我国在长期的反腐败实践中形成了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众支持和参与”的领导机制和工作机制。这一运行机制,充分发挥了公共机构和公民社会合作和互动的作用,将社会公众参与视为反腐败的重要动力源。2005年1月中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,将社会监督的有关内容也纳入其中。2005年中纪委、监察部首次公布中纪委信访室、监察部举报中心举报网站的网址,开通官方反腐败网站。2006年1月,最高人民检察院又开通全国行贿档案查询系统,一些地方也相继开通了当地的行贿档案查询系统。这些制度性的规定和实际措施为公众参与反腐败创造了一定的基础。我国社会参与反腐败在理论和实践上都有了更加宽松的社会环境和制度保障。

  二、当前我国腐败治理中社会监督面临的主要挑战

  中国共产党是国家的领导党和执政党,中国反腐败体系总体上是以政党为中心架构的。但是政党为中心推进的反腐倡廉建设“必须积极有效地联合国家政权体系以及全社会各方面的力量共同进行腐败的防治”[4]。近年来,无论是中央对于社会参与反腐败的重视,还是公众在举报腐败、通过媒体网络掀起的反腐败浪潮等,足以说明社会在反腐败中实质性的作用愈益显现。然而,不可否认的是,由于社会公众对于腐败的认识局限,腐败自身呈现的“某种结构化特征和趋势”[5],以及社会参与反腐败的体制机制上的保障不足,使得社会参与反腐败面临着极大的困境。

  (一)社会大众对腐败的片面认知影响了其参与反腐败的动力

  1.腐败的民俗化倾向使腐败在社会中有生存的土壤。瑞典著名的经济学家冈纳·缪尔达尔在研究第二次世界大战后南亚若干发展中国家的腐败现象时指出,当一个国家腐败之风盛行,以至腐败成为全社会的行为准则,并在此基础上构成一种稳定的社会心理时,腐败文化就形成了。他把这种现象称之为“腐败民俗化”。虽然,中国腐败尚未严重到如此程度,但是腐败民俗化倾向的特征却非常明显。腐败侵蚀着人们的生活,甚至成了一些人的生活方式。这样导致的直接后果,就是增加了社会对于公职人员搞不正之风和腐败行为的需求,并使得社会落后腐朽意识与公职人员的消极腐败意识之间相互激发,最终使腐败行为愈演愈烈。社会流行按“潜规则”办事,“办事要送礼,送礼才办事”成为一种惯常的社会交往方式,公众对某些腐败行为见怪不怪,从心理上对一些腐败行为默认和容忍,参与反腐败的动机也就削弱了。

  2.社会公众对腐败侵害自身利益的直观感受不深,抵制腐败的动力不足。腐败直接侵害了国家、集体和人民的利益。国家行为的反腐败是基于维护各方利益的考量,群众参与反腐败,最大的动力也是出于自身利益的考虑和出于对官员不廉洁行为的痛恨。“某种程度看,公众对贪污腐败的愤慨程度,与其乐于参与反贪程度成正比”[6]。调查显示,如果人们见证了腐败行为,36.4%的人表示会去举报,34.6%的人表示会视情况而定,17.7%的人则表示不举报,还有11.4%的人只有在涉及自身利益时才会举报[7]。从现实情况看,一些参与举报腐败的公众,多与腐败者与自己利益紧密相关。如江西省国土厅三名副厅长因与局长之间利益的纠葛而在局长办公室安装窃听器,被局长告发而落马。就举报者的动机而言,我们可以清楚地看到,三个副局长窃听的目的和厅长举报的动机皆源于个人的利益。在各种举报行为中,可以说利益驱动是群众反腐败最直接的动力。但是由于对于腐败行为如何直接或间接地损害群众利益的宣传的不到位,以及权力运行过程的不透明、不公开,公众对腐败如何侵犯自身的利益很难直接感受,故而参与反腐的动力不足。

  3.公众对参与反腐败的信心不够。政府能否广泛动员社会参与到反腐败中来,以反腐败的实际成效取信于民是关键。香港市民对于反腐败的高度支持和参与,源于香港政府反腐败的实际成效让他们树立了信心。香港廉政公署在成立后的几年时间就将政府集团式腐败抑制住,而且市民所有举报,廉署都会迅速处理,并皆有回应。老百姓看到了政府有决心也有能力,参与反腐败也就更加积极。近年来,我国(内地)在反腐败的制度和措施上不断完善,反腐败取得了较大成效。但是一些领域腐败问题还较为严重地存在,公众对于政府是否能有效惩治腐败持有一定的疑虑。加之内地举报机制尚且不健全,一些被举报人没被查处,举报者反倒身陷囹圄,令一些公众对反腐败望而却步。邓小平当年就已经深刻地指出了这个问题,他说:“腐败的事情,一抓就能抓到重要的案件,就是我们往往下不了手。这就会丧失人心,使人们以为我们在包庇腐败。这个关我们必须过,要兑现。是一就是一,是二就是二,该怎么处理就怎么处理,一定要取信于民。”[8]

  (二)腐败的行为特征使得社会参与反腐败有着很大的阻力

  当前,腐败的规模和其行为表现形式,都使得社会公众乃至公共机构反腐败面临着强大的阻力。(1)腐败的隐蔽性,公众难以知情。公众参与反腐败的前提是要知情,掌握确切的证据,否则,举报就没有太大的作用。但是现在腐败分子作案的手段高超,作案非常隐蔽,普通群众想要掌握腐败分子的腐败行为,其实并非是一件容易的事。(2)腐败的团体性,公众力量难以与之抗衡。当前腐败案件的一个鲜明特征就是群体性腐败窝案增加,腐败分子之间结成利益同盟,形成千丝万缕的复杂关系。社会公众要与集团性的腐败窝案作较量,在力量上有着很大的悬殊。尤其是当一个单位或是地方的主要领导卷入其中的腐败案件时,社会公众更是难以与之相抗衡。

  (三)公众参与反腐败的权益尚不能得到充分保障

  社会监督是反腐败的重要渠道。只有全社会树立对腐败积极举报的责任感和义务感,才能真正消除滋生腐败的土壤。从大量的社会监督的案例来看,当前中国社会监督日益兴起,而另一方面,社会监督中公民权益的保障却难以同步,社会监督实际上存在很多阻力。正规渠道的社会监督难以实现,社会公众往往寻求其他成本较低的途径。如民间反腐败网站,与腐败行为作斗争。腐败是社会的公敌,检举腐败是每个公民的权利也是责任。但是举报责任和是否举报又是两码事,没有合适的渠道,没有有力的保障,面对举报腐败可能遭受的打击报复,只能令知情者望而却步。事实上,我国对于举报人的保护也有一定的法律和文件规定,但是这些法律法规在实践中往往却成了摆设。一些举报人的材料几经周折最后又落入被举报人手中的事屡见不鲜,其结果往往是,被举报人安然无恙,甚至带病提拔,而举报人却可能遭受打击报复。即使被举报者最终被查处,而处理举报材料的经手者,却少有被问责。究其原因,可能不是简单的法律制度不健全的问题,其中渗透着权与法的较量。

  三、为社会参与反腐败搭建有效平台

  《联合国反腐败公约》对于如何推动社会参与反腐败提出了如下对策:一是提高决策过程的透明度,并促进公众在决策过程中发挥作用;二是确保公众有获得信息的有效渠道;三是开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动,以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案;四是尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。这些对于如何促成社会积极参与反腐败提供了很好的努力方向。

  (一)摆正人民群众中在反腐败中的主体地位

  一般而言,反腐败主要有两种路径:自上而下的体制内反腐和自下而上的大众参与反腐。从我国现行的反腐败机制来看,存在着倚重“机构反腐”有余而强调群众参与反腐不足的问题。即我们更多地把反腐败看做是反腐败职能机构的事,而没有把人民群众的主体力量充分地调动起来。从一些国家和地区反腐败成功的经验来看,领导人的政治决心、法律制度和机制的完善以及人民大众的支持和参与都是不可缺少的关键性因素①。如果只有上层的决心和行动,社会只会冷眼旁观,反腐败就难以形成体制外和体制内有机的互动关系。腐败危及执政党的执政地位,任何执政者都不会容忍腐败现象的长期泛滥;而人民群众是腐败最直接的受害者,反腐败与人民群众的根本利益息息相关,参与反腐败的积极性最强烈。建国初期通过运动式反腐虽有过失,但是其反腐败的成效也给我们很大的启示,即只有依靠群众、相信群众、发动群众才能造成强大的声势,令腐败分子无藏身之地。今天我国的反腐败斗争更是如此,发动群众参与反腐败既有利于改变目前纪检监察机关单枪匹马、孤军奋战的困难局面,也是避免监督者与被监督者结成利益同盟共谋腐败的根本保证。

  (二)推进信息公开,满足公众的知情权

  一是干部选拔任用中的信息公开。被称为新中国成立以来最大的卖官鬻爵案主角的黑龙江省绥化市原市委书记马德曾说,所谓公开选拔领导干部只不过是把桌子底下的交易拿到桌面上走个程序,使它合法化。这充分说明,当前干部选拔任用不公开、不透明是滋生用人腐败的根源。目前,干部选拔任用工作中虽然也有民意测验、任前公示、公布举报电话等公开性环节,但是干部选拔过程还是在相对封闭的环境中进行,参与者、知情者还是少数人。作为民主政治的一个重要组成部分,领导干部的选拔任用如何进一步坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则,扩大群众对干部工作的参与和监督,是今后发展与完善公开选拔领导干部制度的一个重要方面。

  二是政府财政预算的信息公开。在透明财政、民主财政的时代语境下,加强对政府预算的监督是民主政治发展的重要标志之一。当前我国预算监督更多是通过人大途径实现。从现代民主政治的本源来看,政府预算信息也应进一步向全社会开放,这不仅是政府应当承担的道德和法律义务,也是实现公民权利的重要保障。公众对行政浪费和腐败感受最深切,政府预算信息向全社会开放,有助于形成社会监督与人大监督良性的互补效应,就像蔡定剑教授所言:“即使所有改革都不做,把预算向社会公开就是最伟大的进步”[9]。

  三是官员财产申报的信息公开。财产公开是很多国家保障公众监督权的重要途径。美国《道德改革法》规定,公众随时可以查询和监督公职人员的财产。墨西哥《信息公开法》规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况,并开通专门的收入申报网站,提供政府官员公开收入情况和便于公众对于官员财产状况的监督。我国对于领导干部的财产申报制度在不断探索,从1995年出台《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》到2010年7月《关于领导干部报告个人有关事项的规定》重获修订,申报的范围和内容在不断扩大和具体化。但这些申报制度和要求存在的共同问题是,都是内部的申报,尚未做到对社会公开申报,仅是某些部门和权力机构内部掌握情况,广大社会公众尚很难参与监督,离真正的“阳光法案”还有很大差距。因此,财产申报制度,不仅是领导干部的家庭财产申报、登记,还要实行配套的公布制度,监督调查制度,如此才能真正达到遏制腐败的功用。

  (三)重视新形势下网络监督的作用

  加强网络监督的作用,要充分发挥官方网络监督主渠道的作用。作为对蓬勃兴起的网络监督局势的及时反应,党的十七届四中全会在中央的文件中正式明确提出,健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制。其实,早在2003年最高人民检察院就开始建立网络举报平台,2005年12月28日,中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址(www.12388.gov.cn)。这标志着,网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。新华社在2009年也通过新华网公布了中央和地方网络举报方式。如今,全国已有15个省级纪检监察机关相继开通举报网站。据最高检提供的数字显示,全国网上举报案件数量年均达3万多件,网上举报已经成为举报人向检察机关提供线索的主要途径。进一步发挥网络举报监督的作用,还需完善网络监督过程的规范化、程序化,通过具体的法律法规建立网上举报、信息筛查、立案调查、结果反馈等统一的运作程序和工作流程。

  此外,要重视和规范民间反腐败网站的监督作用。在官方反腐败渠道逐渐建立的同时,一些民间反腐败网站,也在反腐败斗争中发挥着重要作用。当前,较有影响的民间反腐败网站包括中国“IT”网站、“中国舆论监督网”、“中国正义反腐网”、“反腐败网哨”等。民间反腐败网站的兴起,反映了社会公众参与反腐的积极性和主动性的高涨。这是公民不甘于被动地参与反腐、不甘于自己举报后被动地等着更高权力去反腐而想寻求一种制度平台掌握反腐的主动权、以民意压力促使官方作为的表现。但是,民间反腐败网站也包含了一些泄愤情绪和非理智的举动。如打着反腐败旗号的诽谤谩骂、妖言惑众、侵犯公民隐私权的“人肉搜索”等等。保护民间反腐积极性的出路在于,应该为民间反腐提供制度化出口,使民间反腐与现有的反腐机制良性互动;同时也使现有反腐机制在民间资源配合下,更有效地清除腐败。如允许成立民间反腐败组织(登记在册的社会组织),其信息与政府共享,及时为官方反腐败提供信息来源,同时要受到严格的政府和法律的管理和监督,从而使民间反腐败网站成为政府反腐败的合作者。

  (四)建立群众反腐败的保障机制和激励机制

  首先是要建立健全举报人保护的专门法律。虽然我国一些法律和文件也涉及举报人保护的规定,但是这些零散的规定,尚不足以构建一个完善的证人保护制度体系。鼓励公众参与反腐败首先要制定《举报法》或者《举报人权益保护法》,有效保护举报人。英国早在1892年就制定了《证人保护法》,美国1984年制定了《证人安全改革法案》,我国台湾地区2000年通过了《制定证人保护法》。这些法律对证人相关保护的规定非常详尽,不仅规定了对证人的保护(包括人身、财产、亲属保护),还有对证人的补偿规定(如误工工资和相关费用的补偿),以及对证人的豁免权制度(如对配偶、亲属、亲近关系的起诉,证人有权拒绝出证)等等。香港在《证人保护条例》没有制定之前,署名举报只有30%左右,由于《证人保护条例》的有力法律保护和强势独立的反腐败部门的存在,香港公众署名举报不断上升。这充分说明,只有在不必为安全担忧的前提下,才能使更多的公民主动站出来,揭露腐败行为,讨伐腐败分子,才能形成“过街老鼠,人人喊打”的反腐败局面。

  为了更好地推动公众积极参与反腐,还有必要建立反腐败的奖励机制。反腐败举报必定是一项高风险的行为,一旦参与其中,就可能遭遇各种难以预料的风险。因此,面对腐败现象,群众是否举报,往往并不取决于简单的责任和义务,良心和道德,而是取决于积极性的调动,这包括精神和物质两个层面的激励。从精神层面讲,要加大对廉政典型和反腐败斗士的表彰和宣传力度。要对抵制腐败有特殊贡献的群众给予高规格的表彰和授予荣誉称号等。同时,可以通过新闻媒体宣传报道,拍摄相关题材的电影电视剧等宣传,以弘扬正气,营造舆论氛围。从物质层面讲,给予举报者适当的物质奖励,也是激励公民主动担负起监督的责任和义务的必要措施。韩国国会2001年通过《反腐败法》,规定向“反腐败委员会”举报公职人员腐败行为的举报者能获得国库的受贿追缴金或费用节减额的2%至10%的奖金。给予举报者一定的物质奖励,有助于使举报由高风险无收益的行为变为有收益低风险的行为。这既是对举报者的物质刺激,也是对参与者的肯定和鼓励,同时,也从制度层面体现了对群众参与反腐败和纠正不正之风的支持。

  结语

  社会监督应当成为一种有益的防止权力腐化的途径。当然,社会监督若引导不当又有可能造成社会秩序的失范和失控。因此,社会监督的关键是要纳入体制内,并形成与传统的权力监督的对接,使其成为一种可控的、规范的权力监督制约方式。

  收稿日期:2011-08-27

  注释:

  ①任建明通过研究香港和新加坡反腐败模式,提出反腐败成功的五因素框架,即政治决心、法律、机构、战略和大众支持,参见任建明《我国未来反腐败制度改革的关键:反腐败机构与体制》一文(《新华文摘》2010年第20期)。

参考文献

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[3]李秀峰.廉政体系的国际比较[M].北京:社会科学文献出版社,2007:63.

[4]林尚立.以政党为中心:中国反腐败体系的建构及其基本框架[J].中共中央党校学报,2009,(4).

[5]谢海生.对中国腐败问题的深层解构——一个多维视野下的范式和悖论[J].中国刑事法杂志,2002,(5).

[6]屈学武.论反腐败与公众参与[G]//第七届国际反贪污大会论文集.北京:红旗出版社,1996.

[7]举报腐败,最怕“石沉大海”[N].新华日报,2009-3-18.

[8]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:297.

[9]苏永通.五万亿财政收入怎么花出去——四学行呼吁公共预算改革[N].南方周末,2008-4-17.

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