论反腐倡廉体系建设

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内容摘要:当前的反腐倡廉体系建设中存在纪委领导体制未理顺、反腐倡廉制度体系不完备、反腐倡廉国际化合作不足等问题。作者提出理顺并健全纪委领导体制、建立防惩并重的廉政制度体系、加强反腐败的国际合作等三方面的建议。

关键词:反腐倡廉,防惩并重,国际合作

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].论反腐倡廉体系建设.[J]或者报纸[N].当代法学,(4):151-154

正文内容

   当前的反腐倡廉体系建设中存在纪委领导体制未理顺、反腐倡廉制度体系不完备、反腐倡廉国际化合作不足等问题,制约了反腐倡廉事业的开展。本文提出理顺并健全纪委领导体制、建立防惩并重的廉政制度体系、加强反腐败的国际合作等三方面的建议,以期对我国的反腐倡廉体系建设有所助益。

   一、理顺并健全纪委领导体制

   在党内监督政策实施中,各级纪律检查委员会扮演着重要角色。《中国共产党章程》明确规定,纪委的重要职责是“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”当前反腐倡廉形势比较严峻,固然有转型期法律制度不健全、部分党政干部放松思想等因素,但作为组织者和实施者的纪检机关领导体制没有理顺,纪检机关权责不清等,直接导致监督普遍存在“虚监”、“弱监”等现象。因此,建立健全具有中国特色的廉政体系,首先必须理顺并健全纪委领导体制。其改革要点即如何增强党的纪律检查委员会的独立性,改革目前的双重领导体制。所谓纪委双重领导体制,是指按照党章规定,中央纪律检查委员会在中央委员会领导下进行工作。地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。这一领导体制在1982年十二大确立并延续至今,实践中暴露出许多问题。其中最突出的是纪检机关独立性不够,导致监督效能不足,无法对同级党委及成员形成有效监督。

   在加强纪委独立性方面,已经有了一定的探索和创新。例如,中央纪委已经逐步实现了对派驻机关的统一管理,从而增强了纪委派驻机关的相对独立性,增强其权威性,强化其监督职能。中央和各级纪委还初步建立巡视制度,在不改变双重领导体制的基础上,强化了上级对下级的监督,打破同级监督中的利害关系顾虑,消除上级对下级进行监督的信息梗塞,从而提高纪委监督的独立性。此外,学者也对纪检机关的领导体制改革提出了若干建议,如建议“加强纪委的垂直领导,甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。”①或建议将纪检干部的人事任免权等收归上级纪委掌握,削弱同级党委对纪委独立性的影响。同时,还有学者建议加强党代会对干部选任的严肃性,纪检干部已经选举产生之后,“必须严格实行任期制。任期未满者,除非违法违纪或职务升迁,一般不得调整。在两次党代会之间的个别人事变动由上一级纪委决定。”②应当说,这些建议都颇有见地,值得借鉴和考虑。

   不过,改革双重领导体制,也必须充分考虑可能出现的问题,并做好应对方案。第一个问题是如何保证民主集中制的贯彻落实,保障同级党委的权威性。怎样确立纪委监督的独立性和权威性的同时,又能有效保证党委能够稳定高效的协调各方,是纪检机关领导体制改革必须充分考虑的问题。第二个问题是,在纪委获得较大独立性后如何监督纪委的问题。如果要对当前的纪委领导体制改革,就必须对这一类问题作出充分预估,“一方面要建立健全内部监督机制,促进党内监督的透明化、制度化与规范化;另一方面要加强横向监督,应当通过人大机关对纪委进行相应监督。”③第三个问题是,必须进一步明晰纪委的权责问题。纪委的职责过多、负担过重在目前纪检机关领导体制中比较突出。精简相关职能,使之能够集中力量,抓好关键工作,是健全纪委领导体制的重要方向。例如,进行党风、党性教育本来应该属于各级党委的工作,而进行廉政教育宣传则应当属于各级党委宣传部门的职权范围,这些工作交给纪检机关负责就明显有越俎代庖之嫌。许多涉嫌违法的案件,其侦破和查处本来应该交由司法机关和行政执法机关负责,但在实际过程中,却不乏需要纪委先行调查处置,然后才移交司法机关的现象。这些都暴露出当前反腐倡廉体系建设中,纪检机关领导体制没有理顺,职权范围没有理清,各预防和惩治腐败子系统互相协调不足等问题。因此,纪检机关的领导体制改革,必须进一步明晰职权范围,将一些职能交叉、可交给其他部门或机关的工作剥离,切实承担起反腐倡廉体系中领导者、组织者和协调者等角色,做到有所为和有所不为。

   二、建立防惩并重的廉政体系

   任何一个腐败行为都是由两个方面的原因造成的,即腐败动机和腐败机会。如果没有腐败动机,不论制度怎么安排,都绝不会有腐败行为;同样,如果制度上没有腐败机会,不论人的动机如何,也不会发生腐败行为。只有在腐败动机和腐败机会同时具备的情况下,腐败行为才会系统和大量的发生。④因此,建立科学的廉政体系,就必须从三方面入手构建廉政防线,即尽可能的消除腐败动机,杜绝腐败机会,严厉打击腐败行为。

   首先,应该做好廉政教育,形成廉政文化,筑造廉政思想防线,消除腐败动机。进行廉政教育,提高党员干部等思想道德水平,是消除腐败动机的重要手段。具体来说,一是深入开展理想信念和廉洁从政教育,使得各级领导干部树立正确的世界观、人生观、价值观,牢固树立正确的权力观、地位观、利益观和社会主义荣辱观;二是加强党的作风和纪律教育,教育和引导各级领导干部自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律,讲党性、重品行、作表率,做到为民、务实、清廉。最后是面向全党全社会的反腐倡廉宣传教育,在整个社会中形成廉政文化,消除传统文化中如“官本位”文化、“人情文化”等负面文化的影响,吸纳传统文化中“以廉为荣、以贪为耻”方面的优秀内容,促进社会廉洁风气的形成。

   其次,完善各项廉政制度,减少腐败机会,预防腐败发生。新制度主义理论认为,个体的行为选择是由制度塑造的,在严密的制度安排下,在通过收益和成本的衡量比较,个体往往能根据自己的理性选择廉洁行为。而制度性缺陷提供了较多的腐败机会和较低的腐败成本,往往是促成大规模的腐败现象发生的主要原因。因此,预防腐败现象的发生,必须创立和完善各项廉政制度。从当前我国廉政制度体系来看,其存在的问题主要有三个:一是反腐败的相关制度还不够完善,不够健全。在我国的许多领域中,相关的工作制度和监督制度尚属空白,往往无章可循和无法可依,从而为腐败和权力寻租提供了机会。二是反腐败的制度没有能够成为结构合理、运转协调的体系。但这个制度体系还不够缜密完善,主要表现为,一些制度主要针对某些具体问题制定,缺乏系统性的顶层设计和长远规划;现有的许多制度缺乏配套措施程序性规定,尚需细化才具有可行性;一些制度与制度之间缺乏关联性,有些甚至互相矛盾;有些制度规定经历相当长的一段时间后,已经不适应时代发展和要求。例如,中央纪委、监察部会曾经同有关单位,对自改革开放以来3000余件涉及党风廉政建设和反腐败工作的法规制度进行了全面清理,确认了需要继续执行的文件1100余件,废止了不适应形势需要的文件115件。⑤这一事例充分说明现有的制度体系里仍有较大可整合的空间。三是制度执行流于形式,监督软弱无力。一方面现有制度规定过于弹性,程序性规定不够,可执行性不强;另一方面对制度的执行监督软弱,落实不足。因此,廉政制度体系建设应注重长远规划和顶层设计,树立制度建设和制度反腐的全局观;提高制度制定的科学化水平,制定出具有可行性的制度,尽可能的量化各种指标,明确制度执行的程序,明确规定对违反制度的惩罚内容以及惩处的程序;切实做好制度的执行和落实,确保制度的权威性,形成制度约束力。

   最后,加大对腐败行为的惩处力度,增加腐败行为的成本,形成对腐败行为的震慑。一方面,通过加大对腐败行为的惩处力度,给予腐败分子足够的惩罚,维护社会正义;另一方面,也通过这种方式震慑潜在可能的腐败行为主体,使得他们从腐败行为所受的惩处中吸取教训,产生恐惧,消除和遏制自身的腐败动机。反腐败政策中一直持续的查大案、要案的策略,也包含有这样的意图。但从实际的情况来看,这种策略只能遏制或控制腐败行为的发生,并不能从根本上消除腐败的发生;而且,当大案、要案不断地发生并被揭露出来,也在一定程度上可能会让社会对这种反腐行为的效果产生丧失信心。因此,加大反腐惩处力度还必须和完善制度建设、加强教育等结合起来,才能真正产生长期持续的效果。

   三、加强反腐败的国际合作

   在全球化的条件下,腐败现象有了新变化,开始出现跨国腐败现象。“所谓跨国腐败现象,是指腐败的相关要素、腐败行为人以及腐败资金等,同时涉及两个或两个以上国家。”⑥其具体表现形式有跨国商业贿赂、贪腐人员外逃、腐败资金跨国流动等几种。改革开放以来,跨国腐败现象的出现和蔓延,加剧了我国反腐败斗争局势的严峻性,使得加强反腐败的国际合作,日益成为构建中国反腐败体系的重要组成部分。

   在我国,跨国腐败现象的产生和蔓延是由多种原因造成的。跨国公司在华投资增多,加之我国经济投资领域各项制度不够健全,客观上促使了跨国商业贿赂在华增多,使得部分党政干部在“资本主义的糖衣炮弹”下纷纷落马;跨国腐败往往发生在两个或两个以上国家和地区,国家政治制度和法律制度的差异,贪腐收益的分享等现实因素的制约,治理跨国腐败存在很多的困难与挑战,很多贪腐人员外逃后逍遥法外,客观上助长了贪腐人员“捞了就跑,跑了就了”的侥幸心理,对贪腐行为和跨国腐败形成双重示范效应,不仅加剧了腐败行为的蔓延,同时促使更多的跨国腐败行为发生。此外,国内反腐败制度体系不够完善,某些领域管理不透明也是滋生跨过腐败的潜在原因。例如,饱受公众关注和诟病的“裸官”现象蔓延得不到治理,就很可能促成跨国腐败现象蔓延。

   面对日趋复杂的跨过腐败现象,必须进一步增强惩治腐败的国际合作,堵住跨国腐败的漏洞。目前我国在反腐败国际合作中已经取得了一些成果,和世界上一些国家签署了双边引渡关系,加入了反腐败的区域合作,并且于2003年在人大批准下,签署了《联合国反腐败公约》。不过,在加强反腐败的国际合作上,中国起步较晚。例如,将犯罪分子引渡回国接受惩罚,是打击跨过腐败犯罪的重要手段。但2000年12月我国才颁布《引渡法》,为开展腐败分子的国际引渡工作提供国内法律依据。目前和我国达成双边引渡关系的国家仅40多个,这意味着我国与世界上的绝大多数国家还没有达成引渡协议。贪官一旦逃往这些没有达成引渡协议的国家,基本上就没有司法机制可以将之引渡回国。

   这一状况是由多种原因造成:有不少国家对我国的社会主义政治制度存有偏见,或出于法律理念差别,在我国《刑法》没有废除死刑情况下,一些西方发达国家规定“在可能对被请求引渡人适用死刑情况下不得引渡”。除此之外,一些国家因为人权偏见而诟病我国的“公正审判”的问题,拒绝我国的引渡要求。⑦针对这些现实的问题和困难,就需要我国以更加灵活务实的态度进行反腐败的国际合作问题,根据国际公约相关规定,在不违反根本原则的基础上,修改国内一些法律制度中不符合国际惯例和准则的规定,建立合理的资产追回制度和引渡制度,加快刑法司法制度和人权保障制度建设,以巩固国际反腐合作的司法信任等。⑧在这方面我国政府已经开始有所作为,与西班牙的双边引渡条约签订就是一例。2005年11月,中国在与西班牙缔结双边引渡谈判中,首次接受了“死刑不引渡”条款,从而扫除了与发达国家缔结引渡条约的最大法律障碍。受此推动,我国先后与意大利等西方发达国家签署双边引渡条约。

   除此之外,为了有效治理跨国腐败现象,更重要的是,必须针对日益增多的跨国腐败现象和更为严峻的反跨国腐败斗争形势,在国内相关制度建设上取得突破。例如,增强干部选拔任命过程的民主性,做好民主推荐、民主测评、考察预告、任前公示,并且增加公众对干部任用选拔的话语权;尽快借鉴国际经验,做到“阳光行政”,建立党政干部财产公开制度等相关制度,让官员财产、官员行为都暴露在“阳光”之下,接受公众检验和监督;做好“裸官”治理,建立公职人员配偶子女移居境外的年度公开制度,公开公职人员配偶和子女获得外国国籍或者外国永久居留权的情况,公开公职人员配偶和子女在国(境)外的存款情况,对配偶及子女拥有外国国籍或者外国永久居留权的公职人员建立预警档案等。

   注释:

   ①张世和:《理顺体制完善监督:纪检监察制度的历史与发展——北京大学李成言教授访谈》,《廉政文化研究》2010年第2期,第10页。

   ②黄胜林:《论中国特色执政党专门监督制度》,华中师范大学2004年博士学位论文,第88页。

   ③前引①,张世和文,第11页。

   ④参见任建明、杜治洲:《腐败与反腐败——理论、模型和方法》,清华大学出版社2009年,第109页。

   ⑤同上注。

   ⑥同上注。

   ⑦参见舒洪水、付玉明:《略论我国引渡制度的现实困局与应对出路》,《当代法学》2008年第5期,第67-73页。

   ⑧参见张士金:《资产追回制度与我国相关法律的完善》,《人民检察》2007年第21期,第50-53页。

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