谈政府机构的现代化

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内容摘要:建设高素质政府   林尚立 教授  对于实行政府主导型的后发性现代化发展国家来说,政府自身的总体素质对现代化发展起着至关重要的作用。  中国改革是全面改革,其最

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].谈政府机构的现代化.[J]或者报纸[N].探索与争鸣,(07):28-32

正文内容

  建设高素质政府

   林尚立 教授

  对于实行政府主导型的后发性现代化发展国家来说,政府自身的总体素质对现代化发展起着至关重要的作用。

  中国改革是全面改革,其最大特点是追求政治体制改革和经济体制改革的良性互动。邓小平十分明确地表达了这种改革理念:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法?从这个角度讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制改革”。显然,这里所说的政治体制改革的重要内容就是政府管理体制的改革。在这样的改革理念指导下,中国20年来的改革进程始终有政府管理体制改革相伴随,但是,没有一次改革真正能够长远地推动中国经济体制改革和经济发展。究其原因,人们普遍认为没有解决好最核心问题,即政府职能转变问题。其实,问题并没有这么简单。因为,仅仅以职能转变为核心的改革,只是明确政府应该干什么和不能干什么,它还无法使政府从根本上脱出其传统的范式,在改革中获得比较彻底的再造。脱不出自身传统范式的政府,必然会在传统的惯性作用下,在一定条件下回复原态。以职能转变为核心的1988年和1993年的政府管理体制改革的不成功在一定程度上说明了这一点。

  对于今天的中国改革和社会发展来说,政府管理体制改革的最终落脚点,不是改革旧的政府管理体制,而应是创设新的政府管理体制,即建立脱出自身传统范式的高素质政府。这是中国社会经济体制和经济生活已经发生革命性变革的现实所决定的。要在转变职能的同时,及时有效地开发政府新的职能领域。

  职能开发是以职能转变为基础的,是职能转变的深化。但是,从创设新的政府管理体制的角度讲,职能开发还在很大程度上取决于改革对未来新的政府管理体制的总体定位。从中国的现实和可能面对的未来来看,政府管理体制改革必须有一个比较高的总体定位。即应追求在变革基础上的政府管理体制的总体再造,也就是建立一个完全以社会主义市场经济为生态环境的高素质的现代化政府。

  当代政府发展已从价值理念转向工具理念

   刘建军 博士

  我们研究当今时代的政府,已不像古典政治学那样是依据伦理价值的偏好去选择实现至善的政府,也不像近代法权政治学那样从理性主义的角度论证政府的起源及其合法性基础。因为自从严格意义上的现代政府在近代资产阶级革命确立起来之后,政府所面临的问题就是如何通过权力的有效组合来实现现代社会赋予的责任与职能。在政府之社会基础和自身框架得以完全确立之后,一个非常迫切的问题是研究如何在不违背其价值理念的前提下,通过政府自身的能力达到预期的目的。所以,政府发展已经从价值理念转向工具理念,即在克服政府自身缺陷的基础上提高调控社会的能力。政府自身的改革是在现实主义的轨道上逐渐实现自身结构与功能的完备,其原先的价值理念可能被推至彼岸,即不是在追求一种最佳政府形式,而是服从于工具理念的要求。纵观20世纪后半期世界范围政府机构改革的特点,我们不难发现它都是在既存的框架中寻求构建一个高效、权威的职能政府的途径。职能政府离初创时所确立的理想政府的价值要求有一段距离,即职能政府在运作的过程中已经从抽象的价值理念过渡到了具体的实践理念。虽然马克斯·韦伯对此有过深深的忧虑,但是在日益精密化的现代社会中,如果没有高效的、规范的职能政府的存在,整个世界将是一种可怕的景象。

  从政府技术属性来看,它具有一种独立于社会文化和意识形态之外的一种同质性。20世纪人类社会的交融性发展赋予了政府以不同的形式、不同的结构实践着一种相同的工具理念,履行着相同的责任,包含着类似的技术手段。可见,政府机构的改革实为在工具理念统御下的手段与技术的选择,其背后的价值基础不是理想性的,而是现实性的。

  政府机构改革之工具理念的第一个层次是政府如何通过权力重组和部门利益调整以克服其自身的缺陷。因为,政府缺陷并不是能靠价值理念所能抵御和预防的,任何对政府发展所抱有的理想主义观念可能都不适合于20世纪全球发展的总体趋势。

  政府机构改革之工具理念的第二个层次是政府在社会压力下对政府与社会的关系进行全新的调整。这一层次的政府机构改革在更大程度上是为了化解政府与社会的矛盾与冲突,特别是要通过政府机构的调整致力于政府能力的提升与新型政府形象的缔造。

  政府机构改革之工具理念的实现程度已成为政府现代化程度高低的首要指标。因为政府实为一种技术的组合体,其功用如果没有技术资源和运作规则的支撑就难以实现。非现代化的政府往往是面临着技术资源的匮乏与运行规则的虚置,机构的膨胀又进一步加剧了这一危机。因此,政府必须明确自身所潜藏的危机以及面临的各种矛盾压力,以确定政府体制改革的实践理念的选择。当然,机构改革仅仅是其最为表象化的措施,在机构改革之后,政府一定要强化对政府过程的把握能力和控制能力。因为只有在规范而又有效的动态运作过程中,现代化的政府才能真正建立起来。

  机构改革不等于缩小政府

   唐贤兴 博士

  巨型国家的出现是当代社会的重要政治特征。西方国家的政府膨胀是在从市场控制转向政府控制的过程中出现的,而中国改革以来的政府膨胀则是政府调控转向市场调控的产物。这两种表面上不同的膨胀反映了社会发展的一些共同问题:在20世纪的发展进程中,全球范围内的政府在其活动的规模、职责范围和形式上都有所扩大,接着导致了国家机构的膨胀从而降低了政府质量和政府能力这种全球性的后果。政府要生存和发展下去,必须在政府增长的客观要求下,以不断改革政府机构来实现政府有效性和提高政府能力。

  在有13亿人口的中国,官民比例目前已创世界之最。针对这种膨胀而低效的政府增长,很多政治学家和经济学家为配合一次又一次失败的机构改革,提出了种种要限制政府增长的理由。本人则认为:在市场化过程中,要求限制政府增长是一种对政府扩张作轻率价值判断的做法。

  政府增长有其客观的必然性,市场取向的改革削减了政府的控制范围却导致了政府规模的膨胀,这有总体性原因:社会转型期对行政系统的调控能量提出了新的要求;世界范围内的民主发展趋势导致行政边界的不断扩大。这就是说,当代国家和政府的巨型性特征是与对大社会的大调控要求相联系的,政府规模的递增是行政边界拓展必然要作出的组织上的反应。人类迄今尚没能找到一个能有效管理“大社会”的“小政府”的途径,“大社会、小政府、大服务”模式可能只是一种乌托邦。依我们看来,大社会必然会有一个大政府,问题是如何使这种政府作用的客观性与其自身的能力和政策的有效性结合起来,也就是说,要使政府的作用与其能力相符。

  推动改革继续下去的现实措施应该是强化政府政策的有效性,并在这种有效性中提高政府能力。建立一个有效的政府而不是有限的小政府是经济和社会发展的关键,否则,经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。政府的有效性指的是国家强化有效地实施并推动集体行动的能力以促进社会利益和进步,这种能力包括已为人们所熟知的制定法律和规则、维护秩序、投资公共卫生和交通等基础性设施。如果政府能够提高这些方面的能力,那么它就能够实现有效性。改革前计划经济体制下的政府机构膨胀,是政府在缺乏资源和能力的条件下去办无所不包的事情的结果;而改革以后的政府膨胀,既是在缺乏资源和能力的条件下去办一些不应该再由它来办的事情的结果,也是放弃了本该由自己来办的事情的产物。这种看似矛盾的原因很少为政府改革的实践所注意。

  行政系统与外界环境之间要实现动态的平衡,这是政府活力和效率的保证。提高政府有效性和能力,必须通过一些具体的现实措施来重振政府机构的活力。为此,政府必须制定有效的规则、法律和限制性措施,规范政府行为,开展持续不断的反腐败运动;同时,作为一个重要的措施,必须将市场机制引进政府系统之内,将政府机构置于激烈的竞争之中,从而提高其自身的效率。重振活力的措施还包括改善政府机构的业绩,完善分配机制、激励机制和评价机制,从而让政府机构自觉地知道自己的行为是在为人民和为社会服务。这些方面的工作应该是政府机构改革取得成功的基础性工作。这也从另一个视角上表明,机构改革的一个主要做法是要使政府职责和政府能力相符,而不是简简单单地缩小政府。而这正是中国历次机构改革留给我们的最重要的经验教训。

  在现实情况下,要使政府改革持续地推进下去,既不能不加分析地绝对不许政府增长,也不能让政府无限制地增长。这是一种两难困境。克服困境的理想的方法也许是:适时地转变社会调控的性质,渐次地把政府调控由行政——政治性为主转移到以经济性为主的体制调控上来,让市场机制介入社会调控过程。政府的作用是弥补市场的缺陷,而不是代替市场。当前,无论是资本主义还是社会主义,都强调政府调控和市场控制的二元性,这是社会的一种进步。政府规模的膨胀趋势只当由市场,而不是由政府来承担社会调控的主要责任时才会得到有效控制。显然,这里只能把市场化作为一个结果而不是过程来理解才能成立。作为市场化的过程,要避免的是政府借机构改革之名向社会和市场推卸其应有的责任。因此,当前机构改革的主要课题,是如何尽快地完善市场、如何顺利地实现以市场机制为主体的综合性的社会调控体制。

  制度发展与政府现代化

   蒋昌建 博士

  政府现代化,在制度层面上来观察,就是政府制度对于政府构成、行政参与和权力分配所做出的积极反应。从这个意义上,政府现代化可以这样判断:

  政府结构分化制度化。政府在整个社会系统中的权力分化,就是政府为自己的权力划定边界,同时与其他权力主体结成某种结构关系,共同调控整个社会资源的开发和利用;结合中国特有的政党制度,遵循党政分开的原则;政府行政权力与监督权力分化。政府现代化,就是要将政府结构分化制度化,使得政府权力的行使在有一定制度保障的同时,也受到一定的制度制约。

  政府结构分化制度的有效性。政府结构分化制度化并不直接保证分化制度的有效。制度有效性的获取,不能简单地理解是否按照通常意义上讲的对违背制度的惩罚的实施,而且还在于分化权力的不均衡发展。因为整个权力分化的结构不均衡发展的结果,必然产生部分社会资源分配调控的盲点,从而削弱政府结构分化制度的有效性。另外,任何的规范性制约性质的制度要取得有效,必须取得制度制约对象对制度本身的认同。

  制度发展有两种模式。一种是连续性发展模式,也就是通过局部变革的积累,有阶段有步骤地渐进式地发展,另外一种是非连续性发展模式,也就是带有跨越性地、大胆地甚至会引起社会震动的方式激进式地发展。许多研究制度变迁的学者认为制度发展即便是采取革命性的制度变迁,它呈现的也是一个带有连续性特征的制度发展模式。独立自主性的政府现代化或政治制度的发展,必将嵌入使得制度发展呈现个性化的那些将过去与现在和未来连接起来的规范性制约因素。那么制度发展中所谓传统与现代关系究竟如何呢?

  必须看到,在政府现代化或政府制度发展中存在着传统政府行为和现代政府行为或传统政府制度和现代政府制度之间存在着某种价值紧张关系。但是政府现代化并不意味着政府中的一些传统特征就应该失去它存在的价值。因为,1、 某些政府制度传统特征是政府行政文化沿革的历史积淀,它们不但反映政府行为的历史传承关系,而且还表现了政府行为在社会变迁中的自我调试能力,因此这些传统特征在一定的程度上并不是静态的,它们在社会变迁中带有很强的张力,往往成为政府现代化过程中必须依托的资源;2、一些所谓的传统政府制度的特征, 只是在相对意义上的传统,比如计划经济体制下为适应工业化社会所形成的某些政府制度的特征,其实并不传统,它之所以没有达到应有的效力是因为它赖于生存的工业化社会并没有真正建立起来。这些特征带有浓厚的超前性,在那时它们是早产的,但现在由于工业化社会的基本形态已经建立,它们应该具备现实的适应性。3、 政府现代化或政府制度的发展在特定的历史断面来看似乎是非连续性的,但是将其放在整个发展进程来考察,就不难发现,以往的政府制度的发展过程中所出现的可逆现象在很大的程度上是由于政府结构之外阶段性的其他边际变化(如工作中心锁定,国防压力状况,经济制度设计等等),也正是这些可逆的经历是政府现代化不可避免的试错过程。因此,政府现代化的过程或政府制度发展的过程不仅是一个不断抛弃某些传统的过程,在一定意义上也是承接某些传统过程。这也是正确理解政府现代化道路或政府制度发展多样性的一个重要方面。问题的关键是如何减少试错和边做边学所耗费的政治成本和社会成本。

  独立自主的政府制度的发展都有一个基本的特征,就是它的进程和走向是可以预测和自主控制的。路径依赖的理论可以解释这个问题。路径依赖,简单说就是一些可以是重大的也可以是偶然和细小的事件设计的起始的制度装置,以后的制度变迁或制度发展就在起始制度装置的影响下沿着一定的轨道滑行。为此,了解政府现代化或政府制度发展的起始状况对于现阶段政府现代化或政府制度的发展尤为重要。有些学者认为,中国建国后政府制度的发展有两个相互结合的起始路径,一个是根据地政府制度模式,一个是苏联政府制度模式,这两者结合的路径对后来的政府制度发展有很大的影响。尽管如此,不得不承认,当下中国政府制度发展的外部边际条件已经改变(市场制度的确立),为此,对原有两个结合路径的偏离的可能性和现实性都在增大,有可能在外部环境趋好的情况下(经济软着陆),找到一个分支点,创建政府制度发展的新路径。而一方面保持政府制度的连续性,一方面能够吸收其他社会体政府制度中科学的部分,以比较取得制度效力,同时节约政治成本和社会成本。需要提出的是,要使制度变迁推动主体选择知识和信息的能力得到增加,只有如此,才能够达到比较乐观的效果。而这需要一个不短时期。

  总之,政府现代化或政府制度发展,是整个社会现代化或制度发展的一个部分,它不但涉及到政府制度自身体系对来自内部和外部各种压力的回应,而且包括其所引发的社会子系统之间交易成本的问题,也只有在整个社会体制均衡发展时期才得以更好地解决。

  全球竞争下的政府现代化

   陈玉刚 博士

  全球竞争对每一个致力于现代化的国家政府,在运作成本、能力、效率等各方面都提出了比以往任何时候都高的要求,要求其精简、高效、高能。为适应这一趋势之要求,政府改革,特别是在政府职能和权力方面的改革与重组,已成为世界各国普遍的趋势。无论是资本主义国家还是社会主义国家,无论是发达国家还是发展中国家,都面临改革政府以适应激烈的全球竞争的任务。无论激进还是保守,左翼还是右翼,改革政府,已成为他们共同的口号。

  未来学派描述了全球化和国家全球竞争给政府带来的巨大压力,其著名代表人物阿尔文·托夫勒在《前瞻性的民主政治》一书中指出,在信息时代,“加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环境问题的复杂性和不熟悉,对此必须作出决策。”如果继续沿用旧有的决策体制,而不随迅速变化的外界作出相应变化,那么“其结果是不堪承受的、决定性的超负荷。简单地说就是政治的未来震荡。”对此,托夫勒叙述了两种可能的办法:“一种办法是设法进一步加强政府这个中心,不断增加越来越多的政治家、官僚、专家和计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性的前面;还有一种办法是通过群策群力,让‘下面’或是允许‘外围’作出更多的决定,来减轻作出决定的负担,而不是把作出决定的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心。”显然,第一种并不是解决问题的好办法,奥斯本等人在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中指出,“传统的领袖本能地会选择第一个办法。”“但是这种本能做法只会更多地导致失败。集中控制和合并机构只会产生更多的浪费而不是减少浪费。”适应历史发展趋势的解决办法应该是第二种,通过向“下面”或“外围”分权或放权、以及减少等级来对付政治的未来震荡。

  国内经济社会发展总量越来越大,以及全球化给国家带来大量外生性课题,使得政府决策面临不堪承受的空前的复杂性、迅即性、前沿性,而旧有的、庞大的、所谓“全能型”的政府无法解决这些挑战。对于后发展国家来说,强化政府职能,建立“全能型”政府,曾是推进经济与社会发展、实施追赶型战略的有效途径。但政府职能的强化有其上限,其临界点就在于经济与社会的总量发展到一定程度,政府即使不断膨胀其规模还无法适应发展变化速度的那一刻。当然,全球化带来国家之间的激烈竞争,政府还需要集中某些能力以提高国家的国际竞争能力。

  外交以往是国家外交部门的专有领域,享有排他性管理权;而今天,经济、社会、文化等各部门都分享对外事务参与和决策权。全球化在本世纪末所造成的国际社会互动和机会,不要说与上一世纪相比,就是与冷战时期相比,也要频繁得多。要应接全球化与全球竞争的挑战,政府必须现代化,实现精干、低成本、强能力的目标。

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