中国家庭财产申报制的建立与健全

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内容摘要:一、家庭财产申报制是当代各国的反腐利器  家庭财产申报制度(family properties declaration system),是有关家庭财产申报、登记和公布的制度,最早起源于230年前的瑞典。早在1766年,瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单,这个制度一直延续下来,并被世界许多国家借

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].中国家庭财产申报制的建立与健全.[J]或者报纸[N].湖南社会科学,(01):66-72,75

正文内容

  一、家庭财产申报制是当代各国的反腐利器

  家庭财产申报制度(family properties declaration system),是有关家庭财产申报、登记和公布的制度,最早起源于230年前的瑞典。早在1766年,瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单,这个制度一直延续下来,并被世界许多国家借鉴,成为极具约束力的反腐机制,故又被称为“阳光法案”。至20世纪80年代后才逐渐为大多数国家所采用并完善。

  1883年英国议会通过了一部重要的法律——《净化选举,防止腐败法》,这是世界上第一部有关财产申报的法律。1978年美国国会通过了《政府行为道德法》,该法共503条,明确规定行政、司法、立法部门的官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况,并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年又通过《众议院议员和雇员道德准则》,对众议员及雇员的家庭财产的申报作了更为详细的规定。

  泰国为了防止官员滥用职权、打击以权谋私,于1981年颁布了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》,规定公职人员对其在国内和国外的财产和债务,以及申报人应得的与夫妻或其他人共有财产中的部分,都须按规定如实申报。1983年法国颁布了《政治生活资金财务透明度的法律》(即1988年3月11日关于政治生活资金财务透明度的第88-226号、第88-227号法),规定在初任和离任时,总统应向宪法委员会,议员应向议会,部长、省长和地区议长以及3万居民以上的城市市长应向政治家金融委员会递交财产申报单。后来又进一步规定应通过《政府公报》向公众公布其财产状况。

  墨西哥的《财产申报法》规定,在政府机构工作的从科长到总统的各级官员都要定期主动地向监察部门进行家庭财产申报,对因工作性质而易于产生腐败的海关、移民、税务、工程项目管理人员等,也要进行登记。为进一步推动反腐败斗争,墨西哥于2002年6月10日通过《信息公开法》,规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况,以杜绝腐败现象。墨西哥国家审计局为此在互联网上开通了专门的网站,供国家公务员公开自己的收入情况。新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。

  财产申报制自20世纪80年代以来在世界各国一直在不断的发展和完善,它犹如一把利刃,直刺腐败者的要害,为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。其内在原因是:

  1.家庭财产申报制的理论基础在于公共利益优先

  财产申报制显著的防腐反腐功能,为世人所公认,但财产申报制的实行并非一帆风顺。综观各国实践,财产申报制在实行中的阻力首先来自于政府官员的隐私权和财产权的保护问题。私人财产神圣不可侵犯,这是世界上绝大多数国家遵循的基本宪法原则。个人拥有隐私权,这是世界人权的基本内容之一。在资本主义国家,财产权被认为是天赋的、天然合理的权利、个人的隐私权是人作为人所自然拥有的权利,任何人不得侵犯。家庭财产及其变化状况不受干涉,是隐私权的重要内容之一。在家庭财产申报制度实行的过程中,政府官员的隐私权与社会公众的知情权之间的冲突成为争论的焦点。在现代社会,权利的冲突或曰权利的相互性是一种较为普遍的现象。隐私权和知情权的关系可谓较典型的体现了这种冲突。人们一方面希望获得心灵的安宁和独处的权利,为此要求法律保护隐私。另一方面又主张了解一切自己想要了解的东西,要求政府行为或社会事务公开化,呼吁提高透明度。根据知情权,社会公众有权了解政府官员的出生、年龄、经历、财产、家庭、道德修养等各种情况,因为政府官员是社会公共利益的代表者和社会公共事务的主持者和参与者,他们的个人情况不可避免的对其执行的公共事务产生影响。而政府官员又可以以自己的隐私权与公众的知情权相对抗。如何解决两者之间的矛盾,是家庭财产申报制度实行过程中不得不面对的理论和实践问题。这也一度成为财产申报制的主要阻力。在反反复复的争论中,各国最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则,即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权要求予以了解时,政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗。正如恩格斯所指出的:“个人的隐私应受到法律保护,但个人的隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”(注:王利民、杨立新、姚辉编著:《人格权法》,法律出版社,1997年版,第150-151页。)

  无论在哪个国家,财产申报制的实施都会破坏部分领导阶层特别是部分贪污腐化者的利益。财产申报制的最大阻力也正是来源于此。最近,国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组所做的一项调查也说明了这一点:93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层;约13%的调查对象认为来自领导阶层的阻力是目前实行家庭财产申报制的最大的阻力。领导阶层中一些尚未暴露的腐败分子作为权力的拥有者和腐败的受益者,支持实行家庭财产申报制无异于搬起石头砸自己的脚。但腐败的泛滥又不得不引起执政党高层的重视——任其发展的腐败对执政党的执政地位是十分危险的。法国唯物主义哲学家爱尔维修说:“利益是我们的唯一推动力,人们好像在牺牲,但是从来不为别人的幸福而牺牲自己的幸福。河水是不向河源倒流的,人们也不会违抗他们的利益主流。谁要想这样,谁就是疯子。而这样的疯子太少,不足以影响整个社会。”在两种利益的拉锯战中,两害相较取其轻,为遏制腐败,维护政府和国家的长期利益,许多国家最终采用并实施了财产申报制。由此,公共利益优先也就成了家庭财产申报制的理论基础。

  英国政治思想家洛克说:“根据自然和理性的法则,大多数具有全体的权力,因而大多数的行为被认为是全体的行为,也当然有决定权了。”(注:洛克:《政府论》下篇,第60页。)腐败破坏社会的公平与正义,直接危害社会公众的根本利益,实行家庭财产申报制,符合绝大多数人的利益要求。历史的车轮滚滚向前,政府官员放弃自然权利,保障社会的共同利益;领导阶层放弃一己私利,维护国家的长远利益,是符合理性和社会意志的正确选择。正因为具有这样坚实的理论基础,家庭财产申报制才得以在实践中冲破重重阻力而长青不衰。

  2.家庭财产申报制的实践价值在于反腐高效

  “让阳光照亮体制”,使公职人员的财产及其变动情况受到社会的监督,无疑可以在相当程度上遏制钱权交易等各种腐败行为的发生。家庭财产申报制在当代各国反腐败斗

  争中发挥了功不可没的作用。

  首先,家庭财产申报制,是一柄高悬的达摩克利斯之剑,是防止工作人员以权谋私的重要约束机制,具有使之想为而不敢为的警戒作用。1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》明确指出:“规定公职人员全面公布个人情况(在进入政府部门任职时即公布本人的全部资产、债务和社会关系)或定期提供简要情况(每年的全部收入或商业活动)或公布应予报告的事项(职务以外的收入、出售或明显超过一定数额的资产的单据),那是很有价值的反腐败手段。”腐败的原动力是政府官员的趋利心理。实行家庭财产申报制,使政府官员的家庭财产置于公众的监督之下,政府官员的腐败所得就无处藏身,其趋利心理也就因此有所收敛。毫无疑问,家庭财产申报制是从源头上治理腐败的一项重要措施。这也正是实行家庭财产申报制后,新加坡、韩国等国的腐败问题得到有效遏制的重要原因。

  其次,家庭财产申报制具有后期纠偏、惩处的作用。即在明知贪污贿赂行为,而不能取得证据时,非法收入本身可以作为起诉或追诉的依据,因而有利于打击、惩治腐败。联合国的《反腐败的实际措施》指出,财产申报制具有两方面的作用:“第一,它可以起到早期预警的作用,据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合,如不符合,即应要求本人对此作出解释,或对其作出认真的观察。第二,当明知他有贪污腐败行为,从而产生非法收入和资产,但拿不到确凿证据时,它还可作为起诉的根据。”美国在实行家庭财产申报制后,因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数,其中影响最大的是众议院议长赖特违反道德法规案。1989年赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职,成为200年来美国第一位违法贪财而被迫辞职的众议院议长。2002年6月17日,墨西哥《信息公开法》通过后的第7天,1万名国家公务员因未按政府规定在国家审计局指定的网站上公布自己的财产状况,墨西哥政府对他们作出了停薪停职15天的处理。

  最后,实行家庭财产申报制,有利于有效地、准确地惩治腐败。财产公开使公务人员的财产状况受到社会的监督,可疑财产和不廉行为易于揭露,其有效性自不待言。而且,家庭财产申报制在保证全面打击腐败的同时,还可保护政府官员的合法权益,使他们能够堂堂正正地获取和支配自己的合法财产收入,避免受到任何形式的诬告、陷害。

  正由于具有这种内在高效的反腐机能,家庭财产申报制才得以在反腐实践中获得世界各国的青睐。

  二、中国必须实行家庭财产申报制

  腐败是粘附在党的健康肌体上的一颗毒瘤,腐败问题已成为中国社会最大的污染。前苏联因腐败而亡的惨痛教训值得我们深思。胡锦涛同志2003年2月19日在中纪委第二次全体会议上说:“不坚决惩治腐败,党和人民的血肉联系就会受到严重损害,党的执政地位就有丧失的危险,党就有可能走向自我毁灭。”有效解决腐败问题的关键是从制度入手,针对产生腐败的原因,针对行贿和受贿的动机,采取预防性措施,建立健全防范腐败的体制机制。只有这样,才能在剜掉附在党身上的腐败毒瘤的同时,又不致损伤党的健康肌体。家庭财产申报制为世界上大多数国家所采用,是为实践所证明了的不可或缺的反腐利器。中国要有效遏制腐败,就必须博采国外之长,结合中国实际,推行家庭财产申报制,疏泥清淤,从源头上治理腐败。

  1.实行家庭财产申报制是广大群众的强烈要求,是巩固党的群众基础和执政基础的需要

  水能载舟,亦能覆舟,人民群众是历史的创造者,是社会前进的原动力。腐败直接危害着广大人民的根本利益,人民群众对消极腐败现象十分痛恨,对清除消极腐败现象的呼声很高,这是我们开展反腐败斗争的坚实基础。执政党的权力是人民所赋予的,腐败问题严重破坏了党在群众中的形象,影响了党的先进性与纯洁性。实行家庭财产申报制等反腐制度,取得反腐斗争的新突破,是广大群众的强烈要求(最近的调查表明:99.5%的调查对象认为目前有必要实行家庭财产申报制;其中96.3%的调查对象认为目前很有必要实行家庭财产申报制),符合广大人民的根本利益,有利于保护人民群众对反腐败斗争的积极性,增强党的凝聚力,是巩固党的群众基础和执政基础的需要。

  2.实行家庭财产申报制是建设社会主义民主政治的需要,如实申报登记家庭财产是国家工作人员履行角色规范义务的内在要求

  人民必须享有充分的知情权、参政权、议政权和监督权是社会主义民主政治建设的一项基本内容。我国的国体是人民民主专政,国家的一切权力属于人民,政府的权力由人民所赋予;人民是国家的主人,政府是人民的公仆,政府代表人民行使权力,政府要接受人民的监督;政府一切活动的目的,是为全体人民谋幸福,而不是为某个组织、团体或少数人谋私利。正如温家宝同志2003年3月7日在国务院廉政工作会议上所强调:“贯彻‘三个代表’重要思想,本质在坚持执政为民。我们的政府是人民的政府,政府的权力是人民赋予的。我们应当始终保持同人民群众的血肉联系,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”作为人民公仆的政府官员,其身份具有双重性。社会主义民主的广泛性,要求增强国家工作人员财产状况的透明度,将其置于人民群众的监督之下,以衡量其是否执政为公、执政为民,是否符合“公仆”全心全意为人民服务的要求。党的干部应该清正廉明、两袖清风,像周恩来、孔繁森、郑培民等廉洁从政的党员干部那样,经得起组织和人民的任何检验。只有违背法律和制度规定,搞灰色收入甚至黑色收入的党员干部才不敢进行家庭财产申报。家庭财产申报制度的一项重要原则是申报公开,以便给予广大群众充分的知情权、监督权;因而家庭财产申报制度是实行这方面监督,保障人民群众的知情权、监督权的必要形式。从这个意义上说,家庭财产申报制度是中国特色社会主义政治文明建设不可或缺的内容,如实申报家庭财产是每一个党员干部履行角色和规范义务的内在要求。

  3.实行家庭财产申报制是加大对领导干部监督的力度,保护广大干部,维护其廉洁形象的重要措施

  家庭财产申报制被誉为“阳光法案”,其蕴涵的意义不外有二:一是指该制度使申报主体的财产状况置于阳光之下,透明可见,便于公众监督;二是指该制度温和有效,有如阳光,既促进了廉政建设,又保护了申报主体。就我国目前防治腐败的情形而言,惩处腐败的法律有余而预防腐败的制度和措施则明显不足。事前预防则是未雨绸缪,先发制人,去腐败于萌芽状态,对树立社会正气,营造稳定的发展环境有重要的作用。家庭财产申报制作为一项防范腐败的预防性措施,使领导干部的财产及其变化状况置于阳光之下,为企图“寻租”者设置心理障碍,防患于未然,不仅可以降低反腐成本,保护广大干部,避免干部失足,而且可以大量减少腐败所带来的损失,减少腐败这一公害所产生的社会污染,维护广大干部的廉洁形象。

  4.实行家庭财产申报制是社会主义市场经济健康发展的重要保障

  随着我国市场经济体制改革的逐步深入,腐败现象也随之有所加剧。在新体制的孕育发展过程中,新体制的发育不全和旧体制的顽固存在,不可避免地会产生新旧体制的碰撞和摩擦,导致经济体制中的空档和经济关系的错位。在这种新旧体制的转换时期,旧的行政权力仍然对经济保持干预,而新的经济体制又缺乏有效的制约和管理,容易滋生种种腐败现象。腐败现象的滋生和蔓延,已严重破坏了市场竞争的公平、公开、公正原则,阻碍了社会资源优化配置的进程,成为市场经济健康发展的腐蚀剂。腐败分子的腐败所得,一般都会沉淀为家庭财产。实行家庭财产申报制,为欲施腐败行为者设置心理障碍,阻吓、遏制腐败行为,有利于肃清社会风气,整饬市场秩序,优化竞争环境,促进市场经济的健康发展。

  三、中国家庭财产申报制度现状剖析

  1995年5月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》),在中国初步确立了国家工作人员家庭财产申报制度。该项《规定》构建了中国家庭财产申报制的基本框架,为中国家庭财产申报制的完善提供了现实基础,它首次使县(处)级以上国家工作人员的收入置于监督之下,在一定程度上增强了国家工作人员家庭财产收入的透明度,对遏制和惩治腐败起到了一定的作用。但是,由于该项措施在设计上的先天不足,使其在对腐败的打击力度上相当有限,再加上执行中变形走样,使得《规定》基本流于形式。成克杰、胡长清、肖作新、赵更效……这些腐败分子数百万乃至数千万的家当在案发之前,根本就没有因为《规定》的实施而有丝毫的显山露水;在近年来不断增加的腐败案件中,更没有哪一位贪官是因《规定》的实施而翻身落马。被誉为“阳光法案”的家庭财产申报制在我国为什么就照不到那些贪官污吏们的阴暗角落?这与《规定》本身存在缺陷、没有有效的配套措施和监督手段不无关系。

  现行《规定》只有9条,从立法和执法操作的要求来看,存在着以下几个方面的不足:

  1.财产申报主体的范围过窄

  家庭财产申报的主体是指依照法律规定需要履行申报义务的国家工作人员。《规定》第2条关于申报主体的范围为“各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县(处)以上(含县处级)领导干部”,“社会团体、事业单位县(处)级以上领导干部,以及国有大中型企业的负责人”。

  对于申报主体过窄的问题,不少学者提出了自己的看法。如有学者认为,乡镇一级基层政权机构其负责首长拥有相当权力,应列入申报主体;一些特别的机构如司法、行政执法机关等最易发生腐败滥权之事,应将其所有公职人员列为申报主体;军事开支在国家财政支出中所占比重较大,规定一定级别的军官申报财产也是十分必要的;建议制定单独的党务工作人员财产申报制。(注:参见周佑勇,刘艳红:《我国公职人员财产申报制度的探讨》,载《社会科学研究》,1997年6期。)有学者认为财产申报的主体还应包括乡镇一级党政首长和具有特定权力的人员,全体法官和检察官,以及工商、税务、财政、海关、公安等特定职能部门的全部公务员。(注:参见骆策敏,江启疆:《论财产申报制度的完善》,载《学术研究》,1998年第1期第27、28页。)有学者认为,《规定》的主体与1997年修订的《刑法》第395条规定的“巨额财产来源不明罪”的主体不一致,国家工作人员离退休后一定期限内的财产收入也应申报。(注:参见张碧安,钟金:《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》,载《江西农业大学学报》社科版2002年第2期。)有的学者认为,财产申报工作复杂,申报工作应本着“先机关,后基层,后职员”的原则,循序渐进,逐步展开。(注:参见宋文斌,欧阳惠方:《国家公职人员财产申报制度初探》,载《中国刑事法杂志》1995年第4期。)

  我国是世界上人口最多的国家,国家工作人员超过2000万。将所有国家工作人员都作为财产申报的主体,确实需要投入大量的人力物力,付出比较高的监督成本。国外多数立法一般也都将家庭财产申报的主体规定为立法、行政、司法部门较高层次的官员和从事特殊公职的全部人员。笔者以为,对申报财产的国家工作人员的范围加以限制虽然可以减少监督成本,符合国际惯例,但是家庭财产申报制作为一项防范、遏制、打击腐败的措施,其申报主体应与贪污贿赂罪的主体相同;监督的成本与腐败的危害相比是微乎其微的,而且随着计算机和互联网技术的迅速发展,监督的成本也将大大减少;如果对财产申报的国家工作人员的范围加以限制还会导致申报主体与1997年修订后的《刑法》规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致。因此,《规定》中的财产申报主体范围存在明显的过窄问题。

  2.财产申报的范围不够完整

  《规定》第3条列举了申报财产的范围:(1)工资;(2)各类奖金、津贴、补贴及福利费等;(3)从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;(4)事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。

  《规定》界定为“收入申报”而不称“财产申报”,表明的只是申报主体个人的部分收入,而非全部收入,更非财产状况。分析起来,收入申报与财产申报尽管有共同性,但也存在着明显的差别。在一般的意义上,财产的范围要比收入广泛得多,它可以来源于收入,也可以来源于收入以外的要素,如合法的继承、赠予,当然也可能包括那些违法的贪污、受贿等等。而申报收入固然可以在一个层面反映领导干部的经济收入情况,但却不能反映其财产增量。与此不同的是,财产申报可以反映领导干部在其任职期间的财产增量情况。如果这种增量与其合法收入相吻合,那么至少可以认为其收入来源是正当和合理的。否则,就表明在其合法收入之外还可能有其它促使其财产增量的因素,这时候有关部门就可以据此给予必要的关注。而按照我们现行的有关法律规定,当一个领导干部的巨额财产不能说明其来源时,即构成巨额财产来源不明罪,应承担一定的法律责任。由此可见,财产申报的要义也是与有关法律的规定相吻合的。《规定》所界定的“收入”,似乎并没有申报的必要,因为这个范围的任何一项收入,从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的,因而事实上也是公开的。由此导致此项制度在操作层面上意义不很明确。也就是说,通过它到底能解决多少问题,这个制度已不是非常清楚。(注:参见桑玉成:《财产申报制更能遏制腐败》,载《文汇报》,2002年2月8日。)要使我国的财产申报制成为真正意义上的“阳光法案”,目前《规定》所确定的财产申报范围显然是不周延的,在执行中必然会流于形式、形同虚设。

  3.财产申报的种类及时限设计不够严密

  现行《规定》确认的仅是一年两次的日常申报种类。但通观国际立法例,国家公职人员的财产申报一般包括初任申报、日常申报和离任申报三种。现行《规定》不符合国家工作人员职务升迁与变动的实际情况,漏洞十分明显:首先,规定中没有初任申报,这样就无法确定其任职前的财产状况,也无法计算其财产在任职期间的增量及财产来源的合法性。其次,贪污受贿案件具有很大的隐蔽性,就实际情况来看,国家工作人员的贪污受贿等腐败问题在其调任或离退休后被揭露的占有一定比例;同时,国家工作人员在其调任或离退休后,比较容易受到原单位人员的诬告陷害;部分掌握过实权的负责人,在离任后仍然利用其影响伺机“寻租”。而《规定》没有设置离任申报,无法明确离任前家庭财产的基数,这一方面使贪污腐败者因证据缺乏而难以定罪;另一方面又容易使本身清白者蒙受不白之冤;离任申报的缺失,还会导致部分离退休前掌握过实权的负责人因此而逃避对其可能的财产黑数的监控。仅仅规定日常申报,不能将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下,应该说,《规定》对申报种类单一的规定,客观上给申报者留下了许多规避法律制裁的空间,是一处比较明显的疏漏。

  4.财产申报方式不够科学

  《规定》的第5条确定了负责登记财产的机关:各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,并须按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。

  受理申报的机构必须具有权威性、独立性,这样才能使其能够有效地、独立地行使自己的权力,而不受其他部门和某些领导的牵制和干涉。国外的立法例一般将法纪监督机构作为财产申报的受理机构。如韩国财产申报的法定登记机关共分为13个类型,法官及法院所属公务员的登记机关为法院行政处,地方各级政府所属公务员的登记机关为各有关地方政府,议员及国会所属公务员的登记机关为国会事物处等。

  组织部门主要是指党的干部管理机构;人事部门,主要是指国家机关、企事业单位的干部管理机构。由“各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报”,并将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案,虽然具有方便、灵活、快捷、直接的优势,但本单位的组织部门往往受制于人,而且不可避免地与申报者具有千丝万缕的联系,显然缺乏公正性、独立性、权威性而具有较大的随意性和局限性,很难真正承担起对申报财产的稽核作用。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报,只是对执行情况进行监督检查,极大地制约、降低了财产申报制度应有的功效。受理登记机关设置的不合理,成为我国家庭财产申报制实施中的又一大障碍。

  5.申报主体违反规定的责任过轻

  《规定》第6条确立的违反者的责任:申报人不申报或者不如实申报收入的,由所在党组织,行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正,并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。

  根据一些国家或地区的有关的立法例来看,皆规定了具体的处罚措施。这些处罚,有别于申报主体因巨额财产来源不明或因贪污受贿应受到的刑事处罚。如《韩国公职人员道德法》规定,如对财产申报中有虚伪的记载可以给予警告或改正错误的处理、过失罚款、在报纸广告栏公布、要求解任或给予惩处(包括罢免等)。美国《政府道德法》规定,对于拒绝申报和作虚假申报的一般公务员,应对其作出5000美元以下的罚款;若各机关首脑拒绝申报或提供不实的申报资料,则可委请司法部长予以处理,各级政府首脑亦应对其采取适当的人事或其他措施。一些国家对拒不申报或申报不实者规定了严格的刑法制裁措施。中国的党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等五种;政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等六种。从《规定》的表述不难看出,规定所确定责任制度以批评教育为主而以纪律处分为辅。对于“拒不申报者”理应严惩重罚、以儆效尤,这种责任制度显然过于“温柔”,从而致使其惩治腐败的力度大打折扣。

  6.《规定》内容的载量太小

  整个《规定》只有9条,不足600字,寥寥数语,操作性不强,遗漏和缺失颇多。国家工作人员调任,其申报资料是否应该转送、应该如何转送?财产申报资料应否公开?以何种方式公开?公开到什么程度?利用申报资料的权限和法律责任是什么?等等,为了保证申报资料的连贯性和申报制度的一体性,这些问题在国外的立法例中都规定得十分详尽。而《规定》中对上述问题都没有涉及,这就形成了立法上的空档,使我国现行的财产申报制有其名而无其实。

  2001年6月15日,中共中央纪委、中共中央组织部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,比1995年的《规定》多了600余字,将家庭成员包括领导干部的配偶和其所需要抚养的子女也纳入了申报主体的范围。应申报的财产范围已经基本上涵盖了领导干部的实际财产状况。规定了离退休干部在离任后一个月内应实行家庭财产申报。应该说,同1995年的《规定》相比,2001年的《规定》有一定进步,但它还是谈不上完美。1995年《规定》的种种缺陷与不足在2001年的《规定》中,并没有得到真正的根本的解决。

  7.《规定》没有上升到法律层次,无法可依

  反腐倡廉问题是目前中国政府最关心的问题之一。20多年来,有关部门出台了上百个防范惩治腐败的具体措施。但一个不得不承认的事实是最后都没有达到预期效果。症结何在?一个重要原因是我们历来“重政策而轻法律”,没有将政策措施及时上升为法律,或以法律的形式保障其实施。好的政策措施只有用法律的形式固定下来,才能最大限度地达到其制定的目的。由中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的《规定》,无论从哪个角度考察,都属于部门规章性质,其立法缺乏权威性、独立性和应有的刚性,与惩治腐败、促进党风廉政建设、保证国家长治久安的重大意义相比较还不相称。

  8.《规定》没有有效的配套措施,难以奏效

  廉政建设是一项系统工程,反腐工作既艰巨又复杂,必须固本清源,编织严密的制度之网。防范和惩治腐败光靠哪一个或哪几个措施是难以奏效的。譬如一道防盗的围墙,南面修得固若金汤,而东面、西面和北面却漏洞百出,那么整道围墙都形同虚设,起不到什么防盗效果了。家庭财产申报制度能在多大程度上起到遏制腐败的效果,不仅取决于该制度本身是否完善,还取决于其他与之相关的措施是否到位和完善。金融实名制、预防资金外逃、遗产税与赠与税等制度是家庭财产申报制准确、有效实施的保障,离开了这些系统的措施,家庭财产申报制就失去了其本身存在的意义。比如,金融实名制规定储户必须使用真实的姓名,否则应承担不利的法律后果,这样,家庭财产申报人的财产就不可能用冒名、化名、代码等存入银行,从而确保了申报资料的真实可靠。而中国现有的储蓄实名制还极不完善,不能从根本上解决这个问题,给枉法者提供了很大的规避空间。其他几项与财产申报有关的制度也是要么不够完善,要么尚未建立,成为家庭财产申报制实施的一大障碍。

  四、健全中国家庭财产申报制度的构想

  1.确定合理的家庭财产申报的主体范围

  根据我国现行《刑法》的规定,“巨额财产来源不明罪”侵犯的直接客体就是国家的财产申报制度。如果只规定一部分国家工作人员作为财产申报的主体,而另一部分国家工作人员却不是财产申报的主体,既不符合法制平等的原则,也会与现行《刑法》的规定严重脱节,造成法制的混乱。因此,财产申报制的主体应与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应,即应包括所有的国家工作人员。根据刑法第93条之规定,国家工作人员的范围可包括四类:

  (1)国家机关中从事公务的人员。根据我国宪法和有关行政法规的规定,国家机关包括:①国家权力机关,即各级人民代表大会及其常务委员会,以及各级人民代表大会及其常务委员会下设的机构。②国家行政机关,即中央和地方各级人民政府及其下属机构、办事机构。③国家审判机关,即各级人民法院及其派出的审判机构。④国家检察机关,即各级人民检察机构及其派出的检察机构。⑤军队,即中国人民解放军和中国人民武装警察部队系列的各部门、各机构。⑥中国共产党的各级机关及派出机构。⑦中国人民政治协商会议的各级机关及其派出机构。⑧直接隶属于国家机关、行使一定行政管理职能的企业、事业单位,如各级人民银行、律师协会、轻工业协会、盐业、烟草公司等。(注:参见刘生荣,但伟:《腐败七罪刑法精要》,中国方正出版社,2001年版第27、176页。)在国家机关中从事公务的人员,是指在国家机关中行使国家赋予国家机关工作职权的人员,以及在这些国家机关中履行管理职责的人员。至于在国家机关中从事服务工作的工人,部队的一般战士,如果没有被委托行使国家机关的工作职权或者管理职责,则不应成为家庭财产申报的主体。

  (2)在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。国有公司、企业仅指国家所有的公司、企业。国家参股、合作、合资的公司、企业,都不被认为是刑法意义上的国有,因此其工作人员也不是家庭财产的申报主体。国有的事业单位、人民团体,是指由国家出资兴办的事业单位和人民团体,如国立学校、医院、研究院、妇联、团委等。

  国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,是指上述单位中从事经营、管理职责或者履行经管单位财务职责的人员。如公司、企业中的董事长、厂长、经理、会计、出纳等。

  (3)由国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。

  (4)其他依照法律规定从事公务的人员,主要包括各民主党派的专职工作人员、人民陪审员、农村村委会与城镇居委会等基层群众的自治组织中的工作人员等依法被选举或被任命从事公务的人员。

  上述四类工作人员,都应列为财产申报主体的范围。

  为严密刑事法网,还应将以下人员纳入财产申报主体的范围:

  (1)各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体、国有企事业单位县(处)级以上单位(含县处级)领导成员或者负责人离休、退休后在五年之内的。

  (2)各级审判机关和检察机关从事审判、检察工作的法官、检察官离休、退休后在五年之内的。

  (3)各级公安、安全、财政、工商、税务、海关等国家行政机关所有公务人员离休、退休后在三年之内的。

  (4)乡(镇)、城市街道办事处主要党政负责人离休、退休后在三年之内的。

  毋庸置疑,上述离退休人员虽然已经从国家工作人员的岗位上退下来了,不再是国家工作人员,但不可避免的会与现任国家工作人员有着千丝万缕的联系,对现任国家工作人员的影响还是很大的,特别是一些人在任时任人唯亲,提拔任用了一批“自己人”,这些人对他们“知恩图报”,“余权”的影响不容忽视。还有一些现任干部,虽然与这些离退休人员没有私交,但出于对老领导、老干部的尊重,也会违心地接受其请求,为其谋取不正当利益。(注:参见刘生荣,但伟:《腐败七罪刑法精要》,中国方正出版社,2001年版第27、176页。)这些都为离退休人员的腐败提供了现实的土壤。少数老领导干部尽管已经离休退休,但并没有因此而终止其腐败行为,甚至还有人抱着侥幸的心理想借此大捞一把。还有一些人在离退休前为他人谋取了不正当利益,为规避法律制裁,离退休以后再收受他人的财物。因此,上述离退休人员的腐败问题应引起我们的高度关注,将其在离退休后的一定年限内纳入财产申报的主体范围也是理所当然。

  2.扩充申报登记的家庭财产种类范围

  关于家庭财产申报制的范围,国内学者的看法并不太一致。如有学者认为,申报内容应包括房地产,生产、生活用重大交通工具,价值2000元以上贵重物品,存折(包括人民币和外币存款),各种有价证券,知识产权,债权和债务。并且在申报财产时,一并申报收入,以说明自己的财产来源,方便监督。(注:蒋硕亮:《关于建立国家公务员财产申报制度的几点思考》,载《华中理工大学学报》社科版,2000年第1期。)有学者认为,确定财产申报的范围时应引入动产与不动产,债权与债务等法律概念,合理划定财产申报的范围,准确而全面的反映一个家庭财产的实际变化情况。此外,应将配偶及经济未独立的子女的收入与消费划定在财产申报的范围以内。(注:参见骆策敏,江启疆:《论财产申报制度的完善》,载《学术研究》,1998年第1期第27、28页。)有学者认为,财产申报的内容应为:(1)基本收入。包括工资、奖金、补贴、受赠继承和其他收入。(2)动产。包括银行存款、积蓄、价值在500元以上的生活用品、电器设备等。(3)不动产,包括汽车和房屋。(注:参见宋文斌,欧阳惠方:《国家公职人员财产申报制度初探》,载《中国刑事法杂志》1995年第4期。)还有许多学者就家庭财产申报的范围做过论述,在此不一一列举。

  国外的财产申报制度所规定家庭财产申报范围也不尽一致。如韩国规定的财产申报范围为:不动产所有权、土地使用权和转让权;矿业权、渔业权以及其他不动产规定所确定的可以使用权利;动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。配偶及本人的直系亲属(已出嫁的女儿除外)的财产也被纳入财产申报的范围。美国法律规定的申报内容近乎繁杂和包罗万象。凡宪法允许的和国会明确的事项都要申报。其申报的内容:(1)财产及其收入。包括所有个人及其配偶和抚养子女的财产,这些财产带来的收益以及各种服务性收益。(2)买卖交易。申报人必须申报本人及其配偶和抚养子女的某些财产的买卖和交换情况。(3)馈赠、补偿和旅行。申报人必须申报本人及其配偶和抚养子女所接受的食、宿、行、娱方面的馈赠和款待、各种补偿、好处及其他有价值的赠品。(4)债务。(5)任职协议与安排。(6)政府之外的兼职。(7)5000美元以上补偿之来源。(注:参见孔祥仁:《亮出你的家底——美国财产申报制度一瞥》,载《正气》,2001年第5期。)波兰的财产申报制规定,有关人员及其亲属,如配偶、子女等必须如实申报自己的工资收入,从事其它赢利活动的收入,拥有的现金数目和拥有不动产、公司股票等情况。此外,他们还需申报自己是否在本地或本部门从事经济活动,并出具1万兹罗提(约合2500美元)以上的经营活动账单等。

  综观国内学者的观点及国外的立法例,笔者以为,家庭财产申报的范围不仅应包括静态的财产,也应包括动态的收入及支出;不仅应申报有形的财产,也应申报无形的财产,还应申报有关财产的使用权;不仅应申报本人的财产,也应申报一定范围内的亲属的财产;不仅应申报债权,也应申报债务。因此,申报的财产具体包括:

  (1)不动产(如房产);

  (2)交通工具(如汽车、船舶等);

  (3)土地使用权及转让权;

  (4)存款、有价证券及价值500元以上的物品(包括金银器具、首饰、古董、珠宝、名字画、家具、电器等);

  (5)500元以上的债权、债务、投资或者馈赠、补偿和偶然所得;

  (6)工资、各类奖金、津贴、补助及福利费等;

  (7)从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;

  (8)事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包、承租经营所得;

  (9)本人或与他人共有的著作权、商标权等知识产权;

  (10)个人及家庭500元以上的支出。

  关于应将申报主体的哪一些亲属列入财产申报人的范围,学界存在多种意见,主要有以下三种:一是认为仅限于配偶及未成年子女;二是认为应该包括申报主体的近亲属;三是认为,除亲属外,还应包括关系密切的其他人。确实,在很多国家,亲属关系和家族关系使得确保申报财产信息的准确性非常困难。腐败分子总是能够找到某些方式来隐藏他们的非法收入,在保持对收入的实际控制的同时,将收入转移给朋友或亲属。但以中国人的观念而言,父母的财产最终都是要给子女的,如果成年子女等的财产不必申报,势必形成极大的漏洞。但我们又不可以指望财产申报制堵住一切漏洞,尽管有些亲属如岳父母、兄弟姐妹和与申报主体关系密切的人如朋友、情人等可能成为某些腐败分子规避的管道,但鉴于操作上的难度及公民隐私权的考虑,还是不宜将范围无限扩大。结合中国的文化传统和现实需要,参照国外先进经验,我们认为将申报主体的配偶和直系亲属的上述财产纳入申报范围是较为合理的。

  3.确立权威的负责登记家庭财产申报的机关

  如前所述,由于单位的组织人事部门缺乏权威性和独立性,容易受制于人,将其作为负责登记财产申报的机关显然是不足取的。由法律授权党的纪律检查机构受理财产申报或由各级行政监察机关单独负责财产申报的登记,也似乎并不妥当。根据我国的政治体制和现实情况,笔者以为,由党的各级纪律检查机关与各级国家行政监察机关联合设立一个专门负责登记财产申报的常设机关,较为适宜。

  为确保受理机构的独立性和权威性,避免受制于人,防止滋生新的腐败,受理机构应限于对级别较低的申报主体进行登记,同级申报主体(如县处级干部)和财产申报受理机关的工作人员应由上级申报机构(如司厅级受理机构)负责登记。中国人民解放军和中国人民武装警察部队在军队内部按上述原则执行。党中央总书记、国家正副主席、全国人大常委会正副委员长、国务院正副总理、全国政协正副主席、中央军事委员会正副主席的财产申报,可以考虑由全国人大专设一个特别受理机构负责受理登记。

  4.增加申报登记的种类和期限

  为了将国家工作人员的财产及其变化状况始终置于有效的监督之下,笔者认为有必要借鉴国外家庭财产申报制的先进经验,将申报的种类分为初任申报、日常申报和离任申报三种。此外对特定范围内的离退休人员在一定年限内还应增设离职后申报。(1)初任申报。申报者应在任职后的30日内申报自己的家庭财产状况。(2)日常申报。一年申报两次,无论是接受申报的机关还是申报本人,都感觉工作量大,也没有必要。因此一年申报一次较为妥当。申报者应在每年的6月30日前申报过去一年的家庭财产及其变化状况

  。(3)离任申报。离退休申报人应在离退休后30日内申报自己的财产状况;调离申报人应

  在离任后15个工作日内申报自己的财产状况。( 4)特定范围内的离退休人员,应按日常

  申报的方式申报,最后一个年度则应遵循离任申报制度,在规定期限界满后30日内申报

  家庭财产状况。

  5.完善家庭财产申报的档案管理

  家庭财产申报档案是说明国家工作人员的财产及其变化状况的原始资料,是确定国家工作人员是否廉洁奉公的重要依据,财产申报档案的妥善管理是保证财产申报制度顺利实施的一个重要环节。1995年的《规定》对申报资料管理工作说明得比较模糊,不利于财产申报制度的正确、顺利实施。对于财产申报档案的管理,笔者认为:首先,要确立认真受理、保管申报资料、保证申报资料的完整的档案管理制度。其次,要确立档案的接转移送制度。申报人在本地区范围内调动的,不发生财产申报档案的转送问题。申报人超出本地区范围调动的,在离职申报结束后15个工作日内,原申报受理机构应将申报人的申报档案转送至申报人新的申报受理机关,以保证申报资料的连续性。再次,要确立保证申报档案正确使用的制度。申报资料涉及到公民的诸多民事权益,保证财产申报档案合法正确地使用,是保证财产申报人合法权益,维护良好社会秩序的需要。

  6.实行家庭财产申报资料的公开

  国际上对家庭财产申报的资料一般有两种形式:一是公示公开,即将申报人的申报资料通过报纸等公之于众。例如在法国,政府一般把官员申报的财产公布在《政府公报》上,让公众监督。二是推定公开,即有关机构并不将申报人的申报资料通过媒体予以公示,但是公众通过一定的程序即可查询。例如在美国,公民只要以书面形式注明自己的姓名、住址、职业、要求内容和目的即可查询有关人员的申报资料。针对我国国家工作人员的数量比较庞大的实际情况,笔者认为,在中国申报资料的公开可兼采以上两种形式。各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县(处)以上(含县处级)领导干部,社会团体、事业单位县(处)级以上领导干部,以及国有大中型企业的负责人的财产申报资料,在本行政区内采取公示公开的形式。县(处)以下的申报主体的申报资料则采取推定公开的形式。

  7.加大隐瞒家庭财产来源的法律责任

  制度的顺利实施,需要强有力的措施来保障。过于“温柔”的责任规定,会使制度最终成为一纸空文。我国台湾地区的“财产申报法”规定了两阶段的处罚规定:初次违反者罚款6-30万元,如为高级官员或民意代表还将向社会公布其姓名;再犯加重处罚,最重可处一年以下有期徒刑。我们对类似规定也可以适当借鉴。对拒不申报或者不如实申报家庭财产的申报人,除应继续采用党纪、政纪的处分方式外,还应该引入刑罚机制,用强制方法惩治拒不申报财产的犯罪,以确保家庭财产申报制的实行。中国《刑法》第三百九十五条第一款规定“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大的,可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的,差额部分以非法所得论,处五年以下有期徒刑或者拘役,财产的差额部分予以追缴。”笔者认为,巨额财产来源不明罪是一个在程序和实体上的双重悖论,要有效地解决巨额财产来源不明罪的尴尬和引入对拒不申报或申报不实者的刑罚机制,对于国家工作人员拒不申报财产或不如实申报财产或占有巨额财产又隐瞒不报的行为,可以引用我国《刑法》第三百九十五条第二款对国家工作人员隐瞒不报境外存款罪的规定之立法规则,作这样的规定:国家工作人员拒不申报财产或不如实申报财产的,处一年以下有期徒刑或者拘役,并处1万元以下罚金;国家工作人员的财产明显超过合法收入,差额巨大隐瞒不报或不如实申报的,处五年以下有期徒刑或者拘役,财产的差额部分予以追缴,并处5万元以下罚金。

  8.尽快制定《中华人民共和国家庭财产申报法》

  早在1989年的全国人民代表大会会议上,就有代表提议尽快制定阳光法案(即《财产申报法》)的立法建议。以后历次人大会议均有代表就阳光法案发表意见。1994年,全国人大常委会将《财产申报法》列入了立法规划。1995年5月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2001年6月15日,中共中央纪委、中共中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。这两个规定为我国财产申报法的制定提供了现实的基础。国家工作人员的财产申报制度涉及到对国家廉洁政制的维护和对国家工作人员隐私权的限制,事关重大,必须以国家立法的形式予以完善。尽快制定《中华人民共和国家庭财产申报法》势在必行。

  9.多管齐下,完善反腐败体制和机制,充分发挥家庭财产申报制的反腐功能

  如前所述,惩治腐败是一项系统工程,既艰巨又复杂,必须坚持多管齐下,多项措施全面推进:实行个人终身独立银行帐户制度,对现金的支取额度作出严格限制,全面实行信用卡支付和银行转帐支付制度,变储蓄实名制为真正意义上的金融实名制;实行遗产税与赠与税制度,把政府公务人员和社会成员的财富从来源、拥有到处置的全过程置于法律的监督之下;完善预防资金外逃制度,监控腐败公职人员财产的动态变化,严厉打击洗钱犯罪活动……只有不断健全反腐败体制、机制、制度,才能充分发挥家庭财产申报制的反腐败功能。

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