我国传媒产业发展及其法律规制的调整

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内容摘要:我国传媒产业近年来快速发展,已经形成了相当的规模。发展传媒产业不仅具有现实的经济意义,而且具有重要的政治意义。从社会效益和公共安全的角度,需要运用政策法律手段规制和引导传媒的行为。由于我国入世时对开放部分传媒产业领域做出了承诺,近年来相应地调整了传媒市场对外开放方面的法律规制。

关键词:传媒产业,法律规制,调整

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].我国传媒产业发展及其法律规制的调整.[J]或者报纸[N].时代法学,(03):79-82

正文内容

  一、我国传媒产业发展现状

  新中国成立50多年来,特别是改革开放以来,我国的传媒产业随着国家的经济发展、科技进步和人民生活水平的提高,得到了长足的发展,形成了相当的规模,具有了良好的产业发展基础。这里所指的传媒,包括报纸、杂志、电视、广播、电影、图书、音像制品,以及目前正在迅速崛起的互联网络。

  根据2003年的统计,中国内地公开发行的报纸达2100多种,平均期印数18721.12万份,总印数367.83亿份。期刊8700多种,总印数29.42亿册,总印张数100.04亿张。全国共有电视台363座,广播电视台1579座,日播电视节目2262套,电视日均播出节目超过了2.3万小时。中国内地广播电视人口覆盖率已经分别达到94.97%,覆盖人口超过了12亿,全国平均电视机普及率已达到85.88%,电视观众总户数达到3.06亿多户,电视观众总人口达到10.7亿人,有线电视用户已经突破1亿户。内地电视剧制作单位307家,广播影视制作经营机构886家,电视剧年产量619部10654集。2003全年电视广告收入已经达到325.82亿。(注:叶朗.中国文化产业年度发展报告[R].长沙:湖南人民出版社,2004.)在传统传媒业发展的同时,被称之为第四媒体的因特网迅速发展,成为传媒产业中的一匹黑马。

  无论是报刊、杂志,还是广播、电视和近年来迅速崛起的网络,传媒产业飞速发展的态势令世人惊叹,并对我国国民经济的增长也产生了巨大影响。(注:经济日报,2003-01-27.)据国家统计局公布的统计资料显示,在从1990年到2001年的国内生产总值比重中,第一产业已经从当年的27.1%下降为15.2%,第二产业已经从当年的41.6%上升为51.1%,而第三产业则从当年的31.3%上升为33.6%。(注:中国国家统计局.中国统计年鉴(2002)[Z].北京:中国统计出版社,2002.)这些数据表明,在第三产业中占据重要位置的传媒产业,其总产值在国民生产总值中的比重不断上升,正为我国国民经济的增长发挥巨大的作用。

  二、传媒产业与法律规制

  随着时代的发展,世界正在迈入信息社会。作为承载与传播信息的大众传媒,在信息社会中所发挥的作用已经有目共睹,它主导甚至主宰着世界上大多数人获得的信息,并以自己的力量影响着国家政治、社会经济、民族文化乃至世界的风云激荡。同时,大众传媒也是大多数国家的公民实现其言论自由、表达自由等宪法权利的延伸以及重要形式和手段。可以说,大众传媒已经成为现代国家乃至世界的不可或缺的一元。没有媒体的运作与参与,今天的世界不会如此变幻多元,人们的生活也不会如此丰富多彩。

  大众传媒在发挥其社会功能的同时,本身已成为一种产业。传媒产业的迅速崛起和发展,是当代科技进步和经济全球化条件下传媒发展的一个重要趋势。当今世界,传媒产业在社会生活和国民经济中的地位正在迅速上升,在许多发达国家传媒产业已经成为国民经济的支柱产业和新的经济增长点。

  发展传媒产业不仅有现实的经济意义,而且有重要的政治意义。现在,世界许多国家已经盯上我国巨大的传媒市场,力图凭借其经济实力和传媒传播优势,占领我们的传媒市场。不仅如此,他们在获取巨额利润的同时,还大力推销其政治理念、价值观念,推行文化殖民统治。如果不抓紧发展和壮大我国的传媒产业,提高整体实力,很难适应今后传媒领域的进一步开放和竞争的形势。

  我国传媒产业有着巨大的发展空间,但是当前我国传媒产业的起点低,市场化程度低,规模小。无论是在产业规模和结构上,在社会化和产业化的程度上,在经营管理和市场竞争的经验上,与发达国家相比都有相当大的差距。因此,大力发展这个朝阳产业,对于国家的政治、经济和整个社会的发展均有重要而深远的意义。

  传媒产业是双刃剑,它在开拓市场,使产品的生产和消费社会化的同时,可能为追逐最大利润而牺牲社会效益或者给公共安全带来负面影响,因此需要运用政策法律手段规制和引导传媒的行为。人类社会历史演进证明,社会制度决定传播制度。西方学者早就指出:“所有的制度都必须在某种程度上对它们的媒介加以管理和控制”。(注:[英]D·麦奎尔.大众传播模式论[M].上海:上海译文出版社,1997.)传媒产业的发展进程决不是脱离现实国情基础的,它受到宏观社会发展的制约,不可能超越国家政治体制改革和政治民主化的进程。(注:[英]尼古拉斯·阿伯克龙比.电视与社会[M].南京:南京大学出版社,2002.)不同国家对媒介的管制都有着其特殊的历史背景和国情,因而体制各异。世界上大多数国家尤其是传媒业比较发达的国家,如美国,英国、法国、德国、加拿大、荷兰、日本等国,都设有专门的机构对传媒行业进行直接或间接的管理,并有一整套行业制度和法律来规制媒体的行为及传媒产业的发展。就广播电视媒介而言,各国对建台、传播实行严格的管理制度,如美、英、德、意等国的《反垄断法》,美国的1996年《电信法》、英国的新广播法案,意大利的《广播—通信法案》等等,主要内容有实施严格的许可证制度;防止垄断;限制暴力、淫秽内容,保护未成年人;对广告进行限制和约束等等。近年来许多国家还针对网络技术、数字技术带来的传播手段的变化纷纷制定新的法规。(注:朱虹.广播影视业:改革与发展[M].郑州:河南大学出版社,2004.)

  虽然自20世纪80年代以来,我国传媒业已经初步建立起了由一系列的行政法规和规章制度为基础的传媒业规制体系,有关法律、法规也逐步趋于完备,但在我国的传媒业“条块”管理模式和事业单位体制下,传媒行政管理机构集国有资产所有者、管理者和产业经济调控者于一身,以致各项传媒法律、法规的实际执行仍然在相当程度上受到行业、部门甚至地方利益的制约,这就直接导致了在名义上已经拥有一个较为完备的法律、法规体系的条件下,整个产业规制政策的价值规定、功能以及由此带来的政府对社会文化资源的权威性分配上,所应有的公开性、公正性和公平性无法得到充分的体现。这尽管或是历史所造成或因特殊国情所致,但这种模式与信息社会的发展要求以及与我们大力倡导建立法治国家的目标相去甚远。因此,众多专家学者以及业界人士一致呼吁,应借鉴国外的成功经验,根据我国的具体国情,建立和健全有关传媒业的法律法规体系,使传媒、受众、经营者、管理者都明确自己的权利和义务,在法律的规制下运作。惟有如此,才能使中国传媒业真正步入健康发展的轨道。(注:吴克宇.电视媒介经济学[M].北京:华夏出版社,2004.)

  三、对外开放与我国传媒产业法律规制的调整

  中国在服务贸易市场准入方面的入世承诺,与传媒产业相关的领域主要体现在以下几个方面:

  出版物。中国承诺在加入世贸组织后允许外资从事出版物的发行业务,逐步放开包括书报、期刊、音像制品等出版物的分销服务。加入一年后开放出版物零售,三年后开放批发。而且两、三年后,取消外资进入分销服务的绝大多数限制,如股权、地域、数量等,在分销服务领域实行国民待遇。

  电影。加入时,中国承诺在符合本国电影管理规章的前提下,每年以分账形式进口20部外国电影,用于影院放映;允许外国服务提供者建设或改造电影院,并可以拥有不超过49%的股权。但是,20部影片不是进口义务承诺,而是配额管理。在协议文本中,中国承诺的是“将允许进口”(will allow the importation),而非必须进口,最终进口数量必须由发行商本身基于商业基础加以考虑。另外,尽管这一承诺是在中美协议中做出,不应该把它理解为每年进口20部美国大片,而应该理解为全球配额。

  音像。中国承诺在不损害我国审查音像制品内容权利的情况下,加入时允许设立中外合作企业,从事除电影以外的音像制品的分销(包括零售、批发和租赁)和录像带的租赁。这里的音像制品,指磁带、VCD、DVD等形式的音像载体。其中将有大量的广播电视节目和电影片的内容。

  广告。中国承诺加入时允许外国服务提供商在我国设立中外合资广告企业,外资比例不超过49%;加入后2年内,允许外资控股;加入后4年内,允许外国服务提供商在华设立外资独资子公司。外资广告公司肯定要涉足电视产业的广告领域。

  电信(网络)。中国承诺在加入后2年内,取消对增值电信(包括互联网ISP/ICP的相关业务)的地域限制,外资比例不超过50%。根据《世贸组织服务贸易总协定》的电信附则第2条B款规定:广播电视网络不包括在世贸组织基础电信协议范围之内。互联网信息服务是指ICP和ISP两类互联网服务,不涉及广播电视网络。但随着互联网的发展,网上传播广播影视类节目将会增多。

  在WTO的诸多规定中,涉及传媒业的规章和条例主要包含于世界贸易组织关于服务贸易和知识产权保护的基本规则之中,即《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协议》。因此,这一系列相关的基本规则也就自然成为各成员国(地区)制定和执行各自传媒产业政策的重要基础,这样也就必然会给各成员国(地区)传媒业的法律规制体系带来相应的影响,对传媒业政策和法律、法规的具体执行带来挑战。由于我国入世时的相关承诺条款必须逐步兑现,特别是入世五年以后我国以上承诺部分的传媒产业领域都要全面开放,因此,陆续对《著作权法》以及《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《印刷业管理条例》、《计算机软件保护条例》等作了修改并重新颁布。尤其在有关传媒市场对外开放方面,对原有的法律规制作了较大的调整:

  一是明确界定了传媒产业的开放领域。外商向中国国内市场的准入范围,是由外资企业法规定的。在90年代初的《外资企业法》的“实施细则”中明文规定新闻、出版、广播、电视、电影禁止设立外资企业。1997年底,国家计委、国家经贸委和外经贸部颁布《外商投资企业指导目录》,除继续把新闻业和广播电视业列为禁止外商投资产业外,又把出版业列入限制外商投资产业,其中包括印刷、出版、发行和音像制品制作、出版、发行等。加入世贸组织以后,2002年2月及4月重新公布了《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》。在“限制外商投资产业目录”中的“批发和零售贸易业”下,列入了“图书、报纸、期刊的批发、零售业务”、“音像制品(除电影外)的分销”,以及“代理公司”内的“广告”,在“教育文化艺术及广播电影电视业”下,列入了“电影院的建设、经营(中方控股)”。此外,在“制造业”下,列入了“出版物印刷(中方控股,包装装潢印刷除外)”。在“指导目录”的附件中,还具体规定了按世贸协议这些产业逐步的放开时间表。同时,在《外商投资产业指导目录》的“禁止外商投资产业目录”中,开列有关传媒业的禁入内容,是历次目录中最详尽的。有:图书、报纸、期刊的出版、总发行和进口业务;音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务;新闻机构;各级广播电台(站)、电视台(站)、广播电视传输覆盖网;广播电视节目制作、出版、发行及播放公司;电影制片、发行公司;录像放映公司。

  在国家宏观政策的指导下,传媒产业有关的行业管理法规相继作了修订。《出版管理条例》增加了“国家允许设立从事图书、报纸、期刊分销业务的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业”。《电影管理条例》增加了“国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院”,既然允许外资进入,也应当允许国内各种资本进入,所以又增加了“国家允许企业、事业单位和其它社会组织以及个人投资建设、改造电影院”。在《音像制品管理条例》中增加了“国家允许设立从事音像制品分销业务的中外合作经营企业”。其中开放幅度较大的是对《印刷业管理条例》的修改(2001年8月颁布)。开放印刷业并不属于中国入世承诺的范围,而是中国主动采取的步骤。新的条例废止了1997年颁布的条例,取消了禁止设立外商独资经营的各类印刷企业的规定,确定“国家允许设立中外合资经营印刷企业、中外合作经营印刷企业,允许设立从事包装装潢印刷品印刷经营活动的外资企业”。

  二是进一步严格行业准入制度和对传媒产品进口的限制。中国传媒业的一项基本制度是执行严格的准入制,即严格的行政审批制。如在出版业,未经批准的出版活动都是非法出版活动,未经批准的出版物都是非法出版物。在修订后颁布的新的法规中,审批制度更加严格。如《出版管理条例》规定出版物的出版、印刷或复制、发行、进口都实行许可制;《电影管理条例》规定国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度,未经许可任何单位和个人不得从事上述活动,也不得放映、发行未取得许可证的电影;《音像制品管理条例》规定国家对出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品实行许可制度,未经许可任何单位和个人不得从事上述活动;《印刷业管理条例》规定国家实行印刷经营许可制度,未取得许可证任何单位和个人,不得从事印刷经营活动等。根据国民待遇原则,在中国承诺开放的传媒产业领域内,行业准入许可当然包括外商投资者在内。但是,这些许可都是有限制的,属于绝对许可。申请者既要符合有关法规规定的申请条件,还必须符合国家有关行业的单位总量、布局和结构规划的规定。此外,这些许可都是单一的,取得某一项许可,并不意味同时取得另一些许可,要扩大业务,还要再申请许可。比如,在出版发行领域,严格禁止出版物销售商从分销环节渗透到出版环节以达到控制出版物的内容的目的。此外,国家进一步严格了传媒产品的进口管制。从境外进口传媒产品的制度,由审批制改为指定制,这比审批制更加严格。外商进入中国传媒产品市场,只能进行投资,不得推销外国的产品。这些措施力图确保牢牢把住传媒产品的进口关,防止国外不良文化的侵入。

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