多哈发展议程的困境与出路

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内容摘要:国际社会普遍关注的WTO多哈回合,因坎昆会议的失败而蒙上了厚厚的阴影,又因WTO成员,特别是发达国家成员,“移情”区域贸易协定和其他变数而前程未卜。要使多哈回合走出沼泽,必须认真吸取坎昆会议的教训,本着“一荣俱荣、一损俱损”的理念和“求同存异”的原则,坚持多边主义为主、区域主义为辅的全球自由化道路,坚决摈弃单边主义,始终围绕多哈回合的主旨——发展问题继续多边谈判和寻求协商一致。最终检验多哈发展议程是否成功,不在于多哈回合在时间上是否如期结束,在数量上缔结了多少协定,在与贸易有关的领域是否实现了拓宽。关键是依次要看:多哈回合的主题——发展问题解决的程度;新达成的多边贸易协定是否有利于推动全球贸易自由化的纵横发展;作为全球贸易自由化的体制保障,WTO的运作是否将变得更加民主、透明和高效率。

关键词:多哈发展议程,坎昆部长会议,世界贸易组织,区域贸易协定

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].多哈发展议程的困境与出路.[J]或者报纸[N].理论月刊,(07):5-11

正文内容

  中图分类号:DF961文献标识码:A文章编号:1004-0544(2004)07-0005-07

  一、坎昆部长会议:多哈回合严重受挫的象征

  自2003年9月以来,WTO多哈发展议程没有任何实质进展。国际舆论普遍预测,要在原定的2004年底结束多哈回合,希望十分渺茫。究其原因,主要是WTO成员之间在坎昆会议上对多哈发展议程进行中期审查过程中,在一些重大议题和事项上没有形成共识,而且,迄今为止,一些重大分歧依旧存在,没有明显的妥协迹象。

  坎昆会议作为多哈发展议程严重受挫的象征,从会议结束时发表的《部长声明》中可见一斑。虽然东道国作出了巨大的努力,而且在此之前的七月份,WTO总理事会在日内瓦就准备了一个供部长会议讨论通过的基础性文本,会议期间,还在此基础上先后两次形成了坎昆部长文本草案,但是终因与会部长们对文本内容难以协商一致,闭幕式不得不采用通过简短的部长声明来取代部长宣言的方式。尽管该文件在措词上尽量掩饰与会者的沮丧,尽量避免给全世界传递失望的信息,但是不得不承认这次会议是一个“挫折”。(注:Ministerial Statement,adopted On 14 September 2003,WT/MIN(03)/20.)

  坎昆部长会议以失败告终,暴露了WTO成员之间,尤其是发达国家成员与发展中国家成员之间在一些实质议题和会议文件与决策方式或程序上存在重大分歧。

  (一)一些重大议题的分歧

  1.“新加坡问题”。WTO成员之间在“新加坡问题”上没有达成一致,被认为是导致会议失败最直接的原因。2003年9月14日凌晨,会议主席(东道国外交部长)主持了由9个WTO成员部长组成的小型非正式会议,又称为“绿色房间”会议(Green Room meeting)(注:这9个成员分别是美国、欧共体、墨西哥、巴西、中国、印度、马来西亚、肯尼亚和南非。),专门商讨“新加坡问题”,由于各与会部长坚持自己原来的立场,协商没有结果。接着,又举行了一个有30位部长参加的更大的“绿色房间”会议。尽管会议旨在协商所有突出问题,东道国主席还是决定先从“新加坡问题”入手。为了缩小分歧,寻求妥协,会议主席提议将“新加坡问题”中争议最激烈的投资和竞争问题从议程中删掉,只保留贸易便利和政府采购。对此,欧盟贸易委员拉米表示同意,但是日本和韩国表示不同意取消任何议题,而发展中国家则坚持反对启动任何“新加坡问题”的谈判。

  实际上,从1996年《新加坡部长宣言》将投资、竞争、贸易便利和政府采购列入WTO的议事日程以来,由这四个领域组成的“新加坡问题”一直成为WTO框架内的一个南北分歧的基本问题。从一开始,大多数发展中国家就反对对这些领域谈判缔结新的协定,但不反对WTO对这些问题进行研究。在多哈会议上,发达国家利用其影响在《多哈部长宣言》中表示在坎昆部长会议后启动这四个问题的谈判,但这一决定必须建立在WTO成员对谈判模式能明确地达成协商一致的基础上。多哈会议之后,WTO成员之间在“新加坡问题”上的分歧不仅没有缩小,反而还扩大了。这就使得发展中国家成员认为对“新加坡问题”已经没有共识,从而也就没有商讨谈判模式的基础。相反,以欧共体和日本为首的发达国家成员极力主张启动“新加坡问题”的多边谈判,认为多哈会议上作出的决定不可逆转。

  发展中国家之所以反对将“新加坡问题”列入多哈回合的正式谈判议程,主要是因为:第一,一旦在这些新领域缔结协定,将意味着它们要投入大量的人力资源和物力资源来予以实施,这将对它们的经济与社会发展产生严重的影响。发展中国家在实施乌拉圭回合达成的《与贸易有关的知识产权协定》过程中已经付出了沉重的代价,它们不愿意在其他新的领域中重蹈覆辙。第二,在坎昆会议上,发展中国家成员所关心的农业问题和乌拉圭回合多边协定中特殊和区别待遇的实施问题没有得到应有的重视,被美国、欧共体领导的发达国家成员有意地忽视。

  2.发展问题。《多哈部长宣言》明确将发展中国家的特殊需要作为多哈回合的核心。从此以来,广大的发展中国家对这一轮被称之为“发展议程”的多边谈判满怀希望、热情和信心。它们一直主张应制定明确、具体的规则实施“特殊和区别待遇”,强烈呼吁就乌拉圭回合达成的多边贸易协定的实施问题进行谈判。

  坎昆会议之前,对发展中国家而言,唯一的肯定结果就是《与贸易有关的知识产权协定》与公共健康问题。此议题拖延了9个月之后才达成协议。虽然协议对没有或没有足够制造能力的发展中国家从发达国家进口普通药品(主要用于控制和治疗流行性疾病)在知识产权保护方面享有特殊和区别的待遇,但是同时也规定了一系列条件和限制。对于发展中国家所关切的其他发展问题,则一直没有实质性进展,且都超出了原定的谈判截止日期,有的议题是一再错过规定的期限。

  在坎昆会议上,发展中国家所关心的议题和所提出的主张与建议再一次被忽略。发展中国家尤其不满意提交讨论的部长宣言文本草案,其中涉及发展中国家重视的领域或事项(如发达国家对农业和棉花的生产与出口的大幅度支持与补贴、发达国家对非农产品市场准入的限制,等等),或回避,或轻描淡写,或含糊其辞。这激起了发展中国家的强烈不满,也增添了它们对发达国家主张的“新加坡问题”的反感。

  3.农业问题(注:See Anne Chetaille and Karine Tavernier,"Failure of the fifth WTO Ministerial Conference in Cancun:a looming crisis in the multilateral trade system?" (a discussion paper),pp.5-6,September 2003.http://agritrade.cta.int/.)。自多哈回合启动以来,农业一直是WTO成员之间分歧的一个焦点领域。尽管发展中国家拒绝“新加坡问题”被认为是坎昆会议失败的直接导火索,但是发展中国家与美国、欧共体等发达成员之间在农业问题上的巨大分歧,应该是导致这次部长会议无功而返的根本原因之一。与乌拉圭回合不同的是,美国和欧盟在农业问题上事先已经达成很大程度的妥协,而两强的妥协是牺牲发展中国家农业利益和延缓农业贸易自由化进程为代价的。

  在2003年7月蒙特利尔举行的微型部长会议期间,美国和欧共体两大家就农业问题谈判模式已经达成了一个联合框架文件。这个联合框架文件,经过稍许修改后,成为坎昆会议上作为部长宣言草案中关于农业部分的脚本。绝大多数发展中国家认为,关于农业问题的部长宣言草案在很大范围内维持了美国和欧盟在农业领域实施的保护主义政策:美国继续维持范围极为广泛的反向定期补贴支付(counter cyclical subsidy),而欧盟维持其对农产品进口的大部分壁垒。

  在农业支持方面,虽然文本草案计划削减扭出贸易的国内支持,对“琥珀箱”中的特定产品支持进行封顶,对“蓝色箱”中的支持进行削减,对“绿色箱”的标准进行修改,但是对于发展中国家在这方面的特殊和区别待遇的措辞则含糊其辞。而且,有关国内支持的措施不仅发展中国家不满意,其他成员也有意见。发展中国家要求更大程度的自由化,即:取消“蓝色箱”和限制“绿色箱”。

  在农产品市场准入方面,虽然文本草案再次采用了“特别产品”概念,但仍然计划削减这些产品的关税。然而,大多数发展中国家请求对这些特别产品不作出任何关税削减的任何承诺,甚至当这些产品的关税太低时,还有增加关税的可能性。文本草案对如何确定这些产品在程序上没有做出具体规定,而发展中国家则强烈要求能够自己确定。文本也计划为发展中国家确定特别保障措施,但基本框架还有待确定。

  在农产品出口补贴方面,文本草案几乎是美欧的联合提案的翻版。草案计划终止对发展中国家具有利益的产品的出口补贴,对其他出口补贴和出口信贷计划进行削减。发展中国家,尤其是“20国集团”(亦称“21国集团”),希望完全取消出口补贴。

  4.棉花问题。棉花是坎昆会议上唯一针对具体的农产品进行谈判的领域,也是发展中国家,尤其是非洲国家反响最为强烈的问题之一。可以说,棉花问题是全面反映发展中国家与发达国家之间在农业领域存在严重分歧的一个缩影。长期以来,美国对其国内的棉花生产一直提供强有力的支持。欧盟同样对棉花提供实质性的支持,尽管其棉花生产规模比美国要小。美欧等发达国家对棉花采取的支持政策,导致全球范围内棉花生产过剩和世界棉花价格下跌,从而对以棉花为主要出口产品的发展中国家带来严重的负面结果。(注:有关资料显示,美国、欧盟和中国是给予棉花补贴最多的WTO成员。美国90年代后半期持续增加,到2002年对棉花的补贴已经超过了3.7亿美元;中国在同一时期虽然下降了,但对棉花的补贴仍然维持在大约1亿美元的水平。参见Baffes.J.2003."Cotton:Market Setting.Politics,Issues,and Facts." Working Paper.World Bank,Washington,DC。转引自 Bernard Hoekman and Richard Newfarmer,"After Cancun:Continuation or Collapse?",Trade Note 13,December 17,2003,p.3。)针对这种情势,一些西非国家在坎昆会议前形成联盟,向WTO递交有关棉花的提案,要求在短期内取消所有的棉花补贴,并在维持补贴期间获得财政补偿。一些非政府组织也支持非洲国家的建议。非洲国家之所以如此关切棉花补贴问题,主要是因为这是它们在世界市场上具有一定竞争力的少有的几个领域之一,而这种竞争又被不公正的补贴政策所扭曲。对贫穷的发展中国家而言,棉花问题如同获取便宜药品市场准入问题一样,是多哈回合中发展主题的关键领域之一。然而,文本草案中建议:这个问题应该从非农业产品市场准入角度来处理;对出产棉花的非洲国家而言,这决不是一个短期能解决的问题,因为在任何情况这些非洲国家的棉花出口工业都不具有竞争力。草案还建议:非洲国家应通过使其经济多元化的途径来解决这个问题,尤其是通过获得布雷顿森林组织的支持。非洲国家对草案的措辞感到十分地震惊,似乎从美国获得的答案是:“让我们来种植棉花,而你们去干点别的什么的”。至于寻求世界银行和国际货币基金组织支持的建议也招致抨击,因为这两个金融组织已经将这些国家纳入到结构调整计划的框架之内。总之,发展中国家,尤其是非洲国家觉得草案文本关于棉花问题的这一段文字使它们受到真正的侮辱。(注:See Anne Chetaille and Karine Tavernier."Failure of the fifth WTO Ministerial Conference in Cancun:a looming crisis in the multilateral trade system?" (a discussion paper),pp.6-7,September 2003.http://agritrade,cta.int/.)

  (二)会议文件与决策方式的分歧

  会议决策的不透明,尤其是部长宣言文本的起草忽略发展中国家的参与,激起发展中国家的不满,是导致坎昆议会的另一个重要诱因。一位来自加勒比海国家的部长对这次会议发表了一连串的质问:“在这里,我们大约70多个发展中国家在协商过程中清楚地发表了意见,对‘新加坡问题’清楚地表达了协商一致的文件语言,而经过修改后的文本却不顾它们的立场而采取相反的立场。这是一个什么类型的组织?它属于谁的组织?谁来起草文件?谁来指定他们?为什么浪费我们的时间进行认认真真地协商而最终在草案中发现我们的观点完全不在里头?”(注:Martin Khor,"An Analysis of the WTO's fifth Ministerial Conference (Cancun.10-14 September 2003).Research Papers,www.g24.org.)可见,坎昆会议不仅在实质议题上漠视发展中国家的主张和利益,而且还由于不民主、不透明的决策程序和文本起草过程忽略了发展中国家的立场和观点。

  其实,WTO部长会议文件起草不透明的问题从一开始就存在。在1996年的新加坡会议上,只有30位部长被邀请参加进入“绿色房间”,而大多数部长们却被拒之门外。当时,就是这个“绿色房间”操纵着整个首次部长会议。在接下来的非正式全体会议上,当这些未被邀请的部长们被告知他们应该同意他们未曾插手起草的宣言时,感到十分地气愤。最后,直到当时的WTO总干事承诺今后不会发生排斥性会议之后,部长宣言文本才获得通过。

  在1999年的西雅图会议上,“绿色房间”一如既往地操纵着会议的始终。非、加、太国家和非洲集团的部长们当时极为恼火被关在门外。他们曾发表一个声明,表示不参加任何宣言的协商一致会议。最后,西雅图会议不欢而散。在2001年的多哈会议上,议事程序有所改进。这次会议先后举行了许多的非正式协商会议,但是,多哈宣言的不同版本的起草仍然是通过不透明和排他的方式进行的,即:由总理事会主席以自己负责的名义递交一个不公开的文本在一定的范围内进行协商和修改,直到最后延期一天的会议上才敦促各成员部长通过最后的文本。在这种情况下,部长们根本没有选择的时间。

  多哈会议后,由主席以自己负责的名义起草文本成为一种普遍的做法。坎昆会议上,这种做法不断继续,而且成了一种议事规则。尽管发展中国家对此一直表示异议,甚至很不满意,一些关键性的WTO成员似乎已经习惯这种不民主、不透明的方式。冠冕堂皇的理由是:这种不公开和少数人参与起草文本的方式能提高工作效率。实际上,发达国家发现这种方式能够比较容易地将它们的立场和政策融入到会议的文件之中。

  这种由主席驱动的会议和谈判方式对广大发展中国家通常带来不利的结果。会议主席掌握着会议整个进程,由会议主席指定的各专门议题召集人或负责人具体负责相关议题的协商与文本起草。这种方式本身无可非议,当今各种会议基本上都采取这种做法。关键的问题是会议主席的身份和各专门议题召集人的指定,尤其是会议最终文件起草人的组成。历次WTO部长会议表明,这些关键职位和岗位的人员多半都是发达国家成员的官员。难怪历次部长议会的文件更多地反映发达国家成员的利益,而发展中国家成员的主张往往被淡化。

  二、坎昆会议之后:忧虑之中的希望之光

  (一)不无忧虑的迹象

  虽然WTO在墨西哥坎昆举行的第五次部长会议结束已半年有余,但是边贸易体制内外似乎仍然被其失败的阴影所笼罩着。目前,以建立自由贸易区为核心的区域贸易协定这股迅猛的潮流,使人对多哈发展议程的前景增添了更多的忧虑。(注:虽然区域贸易协定在有限的范围内能够推动贸易自由化,但是就当前区域贸易协定的繁殖异常迅猛及其对多哈发展议程的影响而言,笔者认为主要是负面的。详见笔者应中国法学会邀请为“亚太法协自由贸易区法律问题研讨会”(2004年5月18-21日于上海)提交的中文论文《区域贸易协定的最新发展趋势及其对多哈发展议程的负面影响——兼析中国应有的对策》和英文摘要与发言稿“Recent Tendency of Regional Trade Agreements and Its Negative Impacts on Doha Development Agenda:China's Corresponding Tactics (Executive Summary) ”(尚未公开发表,未经本人同意,不得引用或翻印)。)

  坎昆会议后不久,美国对多边贸易体制的热情大减。美国甚至发布威胁性的信息,它将重点从多边谈判前线转移到通过双边、诸边和区域贸易协定的方式来打开广大发展中国家的市场,(注:参见 Action Aid International."BEYOND CANCUN:Key issues facing the multilateral trading system",December 2003.pp.)并正在加速同拉美国家、中美洲国家、南非国家和亚太地区国家谈判建立自由贸易区(Free Trade Areas,FTAs)。

  欧盟虽然曾经表示它将在多哈回合期间不再谈判新的区域贸易协定(Regional Trade Agreements,RTAs),但是这个在区域贸易协定的数量和一体化程度上都占尽风头的区域集团首领正在通过如下两种途径致力于区域贸易协定。一方面,正在继续与77个非、加、太国家(即先前的《洛美协定》、现行的《科托努协定》国家)谈判以建立自由贸易区为核心的《经济伙伴协定》(Economic Partnership Agreement,EPA),计划于2008年完成,从而实现原来以普惠制为基本内容的区域贸易协定的更新换代。另一方面,正在通过接纳10个中、东欧和地中海国家为其新成员的方式(2004年5月1日)来取代欧盟同这些国家之间的区域贸易协定,其结果是:虽然区域贸易协定数量减少了,(注:参见Regional Trade Agreements Section,Trade Policies Review Division,WTO Secretariat."THE CHANGING LANDSCAPE OF RTAS" ,Prepared for the SEMINAR ON REGIONAL TRADE ACR EEMENT AND THE WTO,WTO Secretariat,Geneva,14 November 2003,p.5。)但一体化程度更高了,从而更加巩固了背离最惠国待遇的基础。欧盟的东扩还将对区域贸易协定带来另一个新的变化,即:使欧盟与其他地区国家间的区域贸易协定的属人和属地范围自然扩大了,因为接受欧盟现行的法律体系和效力(包括欧盟缔结的国际协定在内)是接纳新成员国必备的前提条件之一,从而使多边贸易体制的基石——最惠国待遇原则的适用空间又失去了一大块。

  在美国和欧盟的影响下,其他WTO成员鉴于多边贸易谈判严重受阻且前途未卜,从维护自身的政治和经济与贸易利益出发,也很快加入到建立自由贸易区的热潮之中。如今,在147个WTO成员中,只有蒙古还保持着对多边贸易体制的“忠贞不渝”,其他所有成员都脚踩着多边贸易体制和区域贸易体制这“两条船”,甚至对区域贸易协定这个“新娘子”格外倾心。尤其引人注目的是,一些东亚国家或地区,如中国、日本、韩国、中国香港、中国澳门等,近两年来也调整了对外贸易合作的政策和法律形式,过去对多边贸易体制“情有独钟”,如今也尝试在区域贸易协定这条蹊径上“寻花问柳”,而且已经初见成效。而且,从发展趋势来看,各种双边的、诸边的和区域的自由贸易区协定、经济伙伴协定、经济合作协定、关税同盟协定,共同市场协定等等,在各大洲已经突破了传统的“疆域相邻”原则,正在朝着跨地区、跨大陆、跨大洋的方向发展,一个庞大的区域贸易协定网络正在形成之中。

  令人担忧的是,WTO成员对区域贸易协定如此痴迷,似乎从一个重要侧面反映了WTO及其主持的多哈发展议程正在陷入信任危机。这表明:一些具有重大影响的WTO成员对多边贸易谈判的热情和信心锐减,而广大发展中国家成员对多哈发展议程的希望因坎昆会议的失败和发达国家成员的背信而变得越来越渺茫。

  坎昆会议后,多哈发展议程的前景之所以变得不确定,还受到其他因素的影响。2004年是美国总统的大选年。从某种意义上讲,美国贸易代表佐利克在坎昆会议上对农业出口补贴、国内支持和非农产品市场准入等议题态度强硬,不肯作出实质性的妥协,已经使其他WTO成员隐约感到了美国大选的影响。随着大选的临近,美国国内的民主、共和两党的争斗已逐渐进入白热化,双方都在内外政策上打“伊拉克问题”和“经济与贸易”这两张主牌。布什总统要竞选连任,在经济上必须顾及到美国的产联、劳联和农场主的利益以及美国民众的情绪,民主党人正在把美国制造业不景气和失业率居高不下的原因,归结到布什政府没有采取强有力措施扭转美国与其它主要贸易伙伴(包括中国在内)之间的巨大贸易逆差,没有打开其他国家市场,同时抨击在进口方面对不公平贸易行为反击不力,运用保障措施不够。在这样的国内政治背景下,我们不能奢望美国会在多边贸易谈判中有更高的姿态。另外,大选压倒一切,美国政府不可能将主要资源用于如何推进多哈发展议程上来。就像2001年中国入世所遇到的情形一样,虽然中国在2000年与包括美国在内的主要WTO成员已经结束了双边谈判,而且多边谈判的实质问题基本解决,遗留的主要是法律技术方面问题,但是由于民主党候选人在2000年美国总统大选中落败,克林顿班底成员自然对政务开始敷衍,把重心放在个人的出路上。布什上台后,贸易代表办公室负责东亚事务的助理长达数月空缺,致使中国入世多边谈判的收尾工作迟迟不能启动。

  无独有偶。另一个对多哈发展议程起决定性作用的WTO成员——欧共体今年在政治上更是多事之年。2004年上半年恰逢欧盟议会5年一次的换届选举,同时又是欧盟东扩,史无前例地一次接纳10个中、东欧和地中海国家作为新成员国。尤其是2004年秋季的欧盟委员会换届对多哈回合的进程具有直接的影响:欧盟委员会的更迭,意味着现在负责对外贸易事务的拉米将由新的欧盟委员会委员接替,继任者的来源、背景、理念、主张、作风、能力等因素都是影响欧盟对后续多哈发展议程政策的变数。

  因此,可以不加掩饰地说,WTO正面临着自成立以来的最大一次危机,其首轮多边谈判如期拉下帷幕的希望不容乐观。

  (二)缓慢亮起的希望之光

  尽管如此,我们在全球范围内同时也看到了一些星星点点的希望之光。

  坎昆会议之后,虽然WTO各辅助机构的正式会议和按照《多哈工作方案》进行的各种谈判中止了,但是总理事会及其主席一直没有停顿非正式的协商工作。第一轮协商曾经于2003年11月中旬举行,接着于12月9日举行了第二轮协商,尽管分歧依旧。根据《坎昆部长声明》,部长们授权总理事会在2003年12月15日召开特别会议来开展部长会议没有完成的工作。特别会议曾如期举行。不过,结果不出意料地令人失望:没有取得任何突破,会议只是将总理事会主席关于协商无果的报告和陈述以及各代表团的其他陈述记录在案。新年过后,总理事会于2月11日举行了首次正式会议,会议主要是指派新的主席和根据贸易谈判委员会设立的各机构的召集人。本次会议的一个积极的迹象是:总理事会没有指派三个“新加坡问题”(即投资、竞争和政府采购的透明度)工作组的召集人。这似乎意味着这三个工作组将不再继续举行会议,至少暂时如此。尤其感到有点欣慰的是,4月21日,贸易谈判委员会举行第12次正式会议,各WTO成员的代表团再次云集日内瓦,重新开启多哈发展议程。

  WTO总干事克尽职守,一直在不遗余力地穿梭于一些重要的和具有代表性的WTO成员的首都之间和一些重要的国际会议上,试图利用自己的特殊身份和影响促成多边贸易谈判的继续。他在多种不同场合,一方面正视坎昆会议没有实现预期目标的现实和多哈发展议程的困境,另一方面对重开多边贸易谈判表示出极大的热情和信心。作为多边贸易谈判委员会的主席,他在4月21日该委员会举行的第12次会议上,特别强调“接下来的几天和几周是关键”,希望各位部长们“对胜利要比以往任何时候都要更加坚定”,并明确指出“要把这一政治意愿变成具体结果,很清楚,责任就在日内瓦的谈判者们的身上”。(注:WTO News.www.wto.org,2004年4月22日访问。)

  绝大多数WTO成员尽管将相当一部分资源投入到区域贸易协定的谈判与缔结,但是对多哈回合并没有完全放弃(至少在公开场合),一直通过各种外交手段在私下进行沟通和协调。毕竟多数成员认识到:以最惠国待遇原则为基础的多边贸易体制和多边贸易谈判,是实现全球贸易自由化和推动各成员经济和社会发展的最佳场所和最佳法律形式。一些有关的政府间组织(如联合国贸发议会、世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、亚洲开发银行,等等)和非政府组织一直在通过研讨会、圆桌会、讲习班、评论、报告、建议等不同方式,为尽早开启多哈回合群策群力。

  值得特别提出的是,WTO今年的年度公开研讨会确定的主题就是“处在十字路口的多边主义”(Multilateralism at a Cross Road)。(注:本次研讨会于2004年5月24-27日在日内瓦举行。此前,WTO一直通过其网站公开进行注册,截至5月11日。)会议参加者,既有政府的代表和议会议员,又有来自民间、商界、学界和媒体的代表。它们将就多边贸易体制在多哈回合的关键时刻所面临的一些关键挑战展开研讨。我们从这次会议的主题、筹备、方式和参加者等方面,已经看到了多哈发展议程的热情之火正在燃起。

  三、多哈回合的出路:主旨、信念和原则

  自现代以来,人类一直在两种社会中生存和发展:一个是用国籍、公民资格、国界、国别管辖等纽带联结的各个国内社会,另一个是各国相互依存,共同解决不分国籍、不论公民资格、跨越国界和超越国别管辖范围的各种全球性问题的国际社会。无论是哪一种社会的进步与发展,都需要建立、维持和完善一个与时俱进的、公正的、透明的、规则导向的和最大限度自由化的贸易秩序,以谋人类最大的福祉。半个多世纪以前,各国建立多边贸易体制的基本宗旨就是如此;半个多世纪以来,多边贸易体制中的新面孔不断增多,运作机制不断改革,各个回合的多边贸易谈判在坚持老生常谈的议题下不断求新、求变,但万变不离其宗。因此,要使多哈发展议程抹去坎昆会议的阴影,尽快走出困境,使多哈发展议程这条航船胜利抵达彼岸,关键是:作为集这条航船的缔造者、船长和船员于一身的WTO成员,应坚信多边贸易体制的宗旨,本着“一荣俱荣、一损俱损”的相互依存理念,本着求同存异的方针,依照多哈会议既定的议程和目标,以合作的精神,继续经协商一致达成的各项议题具体谈判。

  在当前的情势下,笔者以为,各WTO成员尤其应坚持多哈回合既定的主旨——发展,坚持多哈回合的基础——多边主义,坚持WTO运作的改革方向——民主、透明和包容。

  (一)发展的主旨不可偏离

  以上从多种角度分析了坎昆会议失败的因素。归根结底,多哈回合受阻的根本原因就是第五次部长会议偏离了2001年多哈部长会议为这一回合确定的“发展”主题。要挽救多哈回合的命运,关键是要重新并牢固树立《多哈部长宣言》确定的发展议程,将“发展”这条主线贯穿于本轮多边贸易谈判的始终。为此,WTO成员至少应该从如下三个方面入手:

  首先,必须从谈判议题的确定上突出“发展”这个主旨。从技术角度来看,多哈回合的议题过多,是导致坎昆会议不欢而散的一个原因。多哈会议,不仅确定了范围广泛的谈判议题,而且每一个议题都确定了相应的谈判时限。然而,在坎昆会议前夕,绝大多数议题都错过了原定期限,有的是再次超过了后来重新确定的时限。这些原本应该完成的议题都集中到坎昆会议上,加上WTO成员之间本来就缺乏共识的基础,尤其是发达国家成员缺乏履行多哈承诺的政治愿望,其失败的命运似乎是一种必然。因此,要使多哈回合后续谈判顺利进行直至最佳效果的结束,必须精简谈判议题,将成员之间分歧很大,甚至不可能协商一致的议题从议程上取消,至少是暂时搁置起来,保留那些分歧相对较小的议题和有关实施乌拉圭回合多边贸易协议的议题,从而在议程这个前提环节上保证发展问题能得到充分的协商和最大程度的解决。

  更具体地讲,应该果断地将“新加坡问题”从谈判议程上取消,或暂时搁置,因为这些议题一直是发达国家和发展中国家之间分歧最大的领域,而且发展中国家拒绝谈判的呼声持续高涨。至多保留其中的一个议题,即贸易便利,因为这个议题是贸易自由化固有的问题,而投资和竞争毕竟属于与贸易有关的问题,尽管关系相当密切。至于政府采购的透明度,虽然是一个直接的部门贸易问题,但毕竟这个贸易领域至今不属于多边贸易协定的范畴。

  取消或搁置“新加坡问题”不仅从政治上看是一种务实的选择,而且从法律技术的角度上分析也是有根有据的。虽然《多哈工作方案》授权成立了三个“新加坡问题”工作组(投资工作组、竞争工作组和政府采购工作组),货物贸易委员会也专门设立了贸易便利工作机构,但是这个授权只到第五次部长会议为止,而坎昆会议的《部长声明》没有作出进一步的授权,尽管声明最后笼统地表示部长们确认他们在《多哈宣言》和《多哈决定》中作出的承诺。这里并不是说这几个工作组必须当然地予以取消,因为这至少需要作出一个专门的决定。但是,在这几个议题存在严重分歧的背景下,既然坎昆会议没有作出明确的授权,这几个工作机构目前不能再依据已经过时的多哈授权自动地延续工作。(注:详见 Bhagriath Lal Das,"STATUS OF THE SINGAPORE ISSUES AFTER CANCUN",TWN Info Service on WTO Issues(Oct03\4),23 October 2003,Third World Network,WWW.twnside.org.sg/title/twninfo81.htm。2004年4月5日访问。)

  其次,从谈判内容上切实落实“特殊和区别待遇”。“特殊和区别待遇”与多边贸易协定的实施是多哈回合“发展”主题的核心。在多哈会议之前和期间,发展中国家成员一直为此进行不懈的努力,并最终将这两个问题置于《多哈宣言》和《多哈工作方案》中优先谈判的地位并作为一揽子承诺的组成部分。既然如此,多哈回合自始至终都必须突出这两个优先谈判的议题,否则多哈发展议程就名不副实了。就“特殊和区别待遇”而言,实质谈判应该从两个方面来进行。一是要切实制定具有可操作性的规则和制度来加强现行WTO各多边贸易协定中“特殊和区别待遇”条款,因为现行的“特殊和区别待遇”条款大都措辞宽泛、空洞、笼统,弹性太大。二是制定必要的新的“特殊和区别待遇”条款,因为现行的多边贸易协定中还有“特殊和区别待遇”的真空。至于“实施问题”,主要是解决乌拉圭回合多边贸易协定实施过程中需要进一步明确和完善的问题,这些问题不一定只是针对发展中国家的,但是实践证明它们大都对发展中国家的贸易和经济产生不利影响,而对发达国家或者有利或者影响较小。发展中国家对此十分重视,先后提交了一百多项建议。因此,多边贸易协定的实施能否朝着有利于发展中国家的方向得到进一步的完善,是衡量多哈回合是否实现“发展议程”的一个重要标志。

  最后,贯彻“发展”这个主旨,谈判议题和实质领域的保证固然重要,但是从谈判和决策程序上确保发展中国家成员的充分参与同样不可忽略。如果在议题的各种协商过程中和各种法律文件的起草和修改阶段,绝大多数发展中国家被拒之门外,这就从程序上一开始就漠视发展中国家的地位和利益。这不仅是一个经贸利益的问题,而且从根本上讲是违背国家主权平等的原则性问题。

  (二)多边主义的信念不可动摇

  WTO成员应该自始至终坚持多边贸易体制是推进贸易自由化最佳的法律形式的信念。尤其在当前多哈回合处于低迷、区域贸易协定蓬勃发展的情况下,各WTO成员对多边主义的坚定信念,显得格外的重要。

  诚然,区域贸易协定对于贸易自由化、投资便利和促进其他与贸易有关领域的跨国合作,具有积极的作用。正因为如此,GATT从一开始就将最常见的区域贸易协定——自由贸易区和关税同盟及其二者的过渡安排作为多边贸易体制最惠国待遇原则的例外;1979年的“授权条款”进一步扩大这一例外的区域贸易协定类型;乌拉圭回合的《服务贸易总协定》将这一例外延伸到服务贸易领域。WTO成立后,1996年的《新加坡部长宣言》和2001年的《多哈部长宣言》均先后确认区域贸易协定在促进贸易自由化中的作用。但是,区域贸易协定的积极作用毕竟是有限的,充其量是贸易自由化的一种次佳选择。

  与多边贸易体制相比,区域贸易协定的局限性是多方面的。主要表现在:(1)贸易自由化的地域空间和受益者有限,尽管自由化的程度和速度可能高于多边贸易自由化,因为区域贸易协定只涉及几个或少数国家,其带来的贸易优惠和便利只有参与的国家及其法人和自然人才能享受;(2)贸易自由化的贸易量有限,只占参与区域贸易协定国家每年总进出口数量的很小一部分;(3)据美国经济学界的分析,从进口国的角度来看,自由贸易区并不一定会比多边贸易自由化带来更大的经贸利益,甚至比后者带来的利益还要小,因为自由贸易区只能带来贸易转移(trade diversion),而不能产生贸易创造(trade creation)(注:CBO (US Congressional Budget Office),Economic and Budget Issue Brief:The Pros and Cons of Pursuing Free-Trade Agreements,July 31,2003.pp.-6.);(4)从长远来看,对广大的发展中国家弊多利少,因为:在区域贸易协定中,发展中国家势单力薄,往往迫于发达国家的压力,不得不接受后者提出的一些经济、政治和军事的苛刻条件,以换取市场准入和直接投资。在多边贸易体制中,发展中国家可以形成联盟,增强在多边贸易谈判与发达国家进行据理力争的实力。

  正是考虑到区域贸易协定的局限性以及它的迅猛发展越来越严重地侵蚀多边贸易体制的基石——最惠国待遇原则,多边贸易体制的设计者一开始就将它们的法律地位确定为“例外”,并一直致力于对区域贸易协定建立审查和监督的机制,尽管迄今没有实质性的进展。

  区域贸易协定对全球贸易自由化的局限性,从对应的角度充分表明了多边贸易体制的优越性。因此,无论多哈回合和WTO今后的道路多么的艰难曲折,我们必须始终保持多边主义的信念不动摇。只有这样,WTO及其成员,包括其他政府间组织和非政府组织,才能群策群力,利用各种官方和民间的智慧,寻求克服各种困难的途径,推动多边贸易谈判,不断地完善多边贸易体制,可持续地促进全球贸易的纵横自由化。

  (三)不透明、不民主、不包容的工作方式非改不可

  不透明(non-transparent)、不民主(non-democratic)和不包容(non-inclusive)与其说是多边贸易体制的基本工作方式,倒不如说是它几十年来形成的一个积重难返的顽症。具有讽刺意味的是,透明度从一开始就是多边贸易体制的基本原则,但是这个原则好像一直只针对这个俱乐部各成员而不约束俱乐部自身的运作。的确,在长达近半个世纪的GATT时期,多边贸易体制的各种重要决策近乎无一例外地首先由几个重要成员以非正式协商的形成,最后临近会议结束时再提交全体成员代表协商通过。在以“富国俱乐部”著称的GATF时代,这种不成文的习惯做法可能行得通(后来也并非如此)。然而,在当今由147个成员组成的WTO新时代,仍然继续承袭这个老皇历显然是不识时务的举措。自WTO成立以来,至今共举行了5次部长会议,其中已有两次以失败告终;最近3次部长会议,就有两次不欢而散。而且,虽然每次失败的原因不尽相同,但是广大的发展中国家对于会议的筹备和进行期间工作方式和程序的不透明、不民主和没有广泛的参与性所表现的不满甚至愤慨,却是共同的诱因。一个成立不到10年的多边贸易组织,其最高决策与审议机关的会议竟有如此之高的失败率,而且最近两次失败的会议都是决定这个新兴政府间组织主持的首轮多边贸易谈判命运的关键时刻(前一次没有如期发动“千年回合”,这一次导致多哈回合中途严重受阻、前程未卜)。这难道还不能引起WTO成员,特别是负有重大责任的发达国家成员的高度警觉和深思吗?!

  可见,要挽救多哈发展议程,要保证WTO的正常运作,改革WTO部长会议和多边贸易谈判的决策程序和文件制定方式,已经是刻不容缓了。

  发展中国家和一些非政府组织一直积极呼吁WTO议事方式的改革。例如,2000年4月,一批发展中国家曾经联名提交了一份WTO改革的建议,其核心是实现WTO的多边贸易谈判和部长会议具有透明性,广泛参与性和可预见性。(注:Preparatory Process In Geneva and Negotiating Procedure at the Ministerial Conferencc,Communication From Cuba,Dominica Republic,Egypt,Honduras,India,Indonesia,Jamaica,Kenya,Malaysia,Mauritius,Pakistan,Sri Lanka,Tanzania,Uganda,and zimbabwe,WTO,WT/GC/W/471,24April 2002,Geneva.)在坎昆会议前夕,有几个非政府组织曾联合发表了一个关于《需要改进WTO内部透明度与参与的备忘录》(Memo on the Need to Improve Internal Transparency and Participation in the WTO)。(注:TWN et all,2003,"Memorandum on the Need to Improve the Internal Transparency and Participation in the WTO",prepared by TWN,Oxfarm,PSI,WWF,CIEL,Focus on the Global South,LATP,Africa Trade Networl,IGTN an Tebtebba.)在这份备忘录中,这些非政府组织就曾发表警告:如果WTO还继续现在的做法,坎昆和今后其他部长会议将会冒很高的失败风险。坎昆会议的结局已经被这些非政府组织所言中了。当务之急,就是要对WTO的工作方式和程序果断采取改革措施,以免接下来的香港部长会议和今后的部长会议及多边贸易谈判重演西雅图会议和坎昆会议的惨剧。

  首先,必须从根本上把由召集人驱动(chair-driven)改为由成员驱动(Members-driven)的会议主导方式。有会议,必有主持人或召集人或主席。但是,如果一个会议,从筹备到最后做出决定或通过文件完全由召集人操作,而且是在不透明、不顾绝大多数与会者的主张的情况下来进行操作,这种会议必然达不到预期的结果。尤其是政府间会议,召集人的主要职责是根据会议的议程和议事规则,利用自己的职位、智慧和技巧,使互为平等者的会议代表就有关议题进行协商和谈判,井尽可能促成最终达成协议。但是,会议的进程如何,能否达成协议,完全应该由会议的主体——与会成员来决定,即成员驱动,召集人只起穿针引线的作用。政府间会议的议题只能通过与会成员之间的谈判与协商来实现,而不是通过每一个与会成员与会议召集人之间的协商与谈判来完成。否则,这就不是一个政府间会议,也就扭曲了负责召集此等会议的政府间国际组织的“政府间”性质。

  其次,必须确保会议的全程具有透明度和广泛的参与性或包容性。在会议筹备阶段,WTO应该尽可能让各成员的代表团参与会议议程和各种文件的准备工作,应该充分保证各成员常驻日内瓦的代表有时间就有关事项与首都进行联系,并保证能充分地发表意见和建议。在议会的举行期间,应及时、毫无保留地将会议的进展情况和不同意见或新的建议传递到每一个成员,各种紧急或临时的非正式磋商应尽可能让各成员代表参加,至少应该保证各种不同利益集团的成员代表参加,从而原则上摈弃少数成员参加“绿色房间”会议模式。

  再次,必须确保会议最后文件的民主性和代表性。会议的最后文件是检验一个会议是否成功的标志。换言之,最后文件是一个会议的标志性成果,政府间组织及政府间会议尤其如此。因此,要实现多哈发展议程顺利闭幕,必须尽量促使各种会议和谈判最终产生高质量的法律文件。这里所说的“高质量”,主要是指最后文件必须就会议的主题有实质性的内容和结论表述。要实现这一最终目标,就最后文件本身而言,必须贯彻“求同存异”的原则。首先要表述WTO成员在有关议题上通过协商与谈判已经达成一致的内容,然后如实地反映虽经协商和谈判但仍然存在分歧的议题。在任何情况下,最后文件既不可遗漏具有广泛民主性和代表性的结论性意见,也不可将不具有广泛民主性和代表性的意见归于结论之中。

  最后,要实现上述建议,根本的前提是WTO应该尽快制定系统的会议程序规则,尤其是部长会议的议事规则,(注:几个主要的发达国家成员不愿意制定部长会议的程序规则,理由是:作为WTO最高审议与决策机关的部长们,应该时如何驾驭部长会议具有灵活性,不能用程序规则束缚他们的手脚。参见Martin Khor,"An Analysis of the WTO's fifth Ministerial Conference (Cancun,10-14September 2003),Research Papers,www.g24.org.)从而使WTO倡导的规则取向以及实体与程序的双重公平与公正原则,不仅约束各个成员的国内措施,而且同样约束WTO的运作本身和各成员在WTO中的各种行为。

  四、结束语

  中国有句至理名言:失败是成功之母。坎昆会议的失败,并不等于多哈回合的失败,只是意味着多哈回合在行进途中摔了一跤。诚然,这一跤的确很重,甚至可以比喻为“伤筋动骨”。

  作为本文的总结,笔者建议,要使多哈回合继续其议程,如期或尽早地拉下成功的帷幕,各WTO成员,特别是具有决定性影响的发达国家成员和具有代表性的发展中国家成员:

  第一,必须深刻反思和总结坎昆会议的教训,尽快走出坎昆议会的阴影,弥合坎昆会议给WTO成员,尤其是发展中国家成员造成的精神上的创伤,本着“一荣俱荣、一损俱损”的理念和“求同存异”的原则,同心协力,携手走完多哈回合的最后一段最艰难的旅程。

  第二,必须始终坚持多边主义为主、区域主义(含诸边主义和双边主义)为辅的全球自由化道路。在国家间相互依存性越来越强、经济全球化趋势日益加快的时代,无论是从整个世界和平与发展的大局着眼,还是从各国自身的经济与社会进步的局部出发,多边主义是应对包括贸易问题在内的各种跨国界、跨区域、跨大陆、跨大洋挑战的最佳途径。区域主义在应对这些挑战中只能取辅助或补充作用,从而是一种次佳的选择。至于单边主义,则必须予以坚决地抵制和摈弃,因为这种途径从根本上违背了国家间相互依存的国际社会发展规律。

  第三,必须始终围绕多哈回合的主旨——发展问题展开多边谈判和寻求协商一致。既然当初多哈部长会议将WTO的首轮多边贸易谈判确定为“发展议程”,那么,无论是在谈判议题的确定与调整的先决问题上,还是在具体的谈判领域、部门和其他实质内容上,或在整个多边谈判的程序上,必须尊重发展中国家成员的国际法律人格和意愿,最大限度地吸收它们的建议或提案,尽可能保证它们充分地参与各种会议和各种法律文件的制定,并确保它们特别关切的特殊与差别待遇、多边贸易协定的实施、农业与棉花的生产支持与出口补贴、非农产品市场准入等重大议题最终能得到最大程度地解决。

  最后,尤其要强调的是,最终检验多哈发展议程是否成功,不在于多哈回合在时间上是否如期或延长多久结束,在形式上缔结了多少项协定,在与贸易有关的领域方面是否缔结有协定或缔结了多少新领域的协定。关键是依次要看:(1)多哈回合的主题——发展问题解决的程度,即:广大的发展中国家成员在新达成的多边贸易协定中是否获得了真正的实惠;(2)新达成的多边贸易协定是否有利于推动全球贸易自由化的纵横发展;(3)作为全球贸易自由化的体制保障,WTO的运作是否将变得更加民主、透明和高效率。

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