WTO法面临的挑战及其完善

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英文标题: On Challenges Facing WTO Law and It's Improvement

内容摘要:近年来,随着国际经贸的持续升温,区域贸易协定的发展、国际环境保护标准趋高以及发展中国家(含最不发达国家)对发达国家采取限制措施及提高经贸门槛等世界经济主题问题的出现,WTO法面临着巨大的挑战。面对挑战,WTO应协调多边贸易体制和区域贸易协定的关系,处理绿色贸易措施与自由贸易之间的关系,并为积极促进发展中国家的发展创造良好的外部环境与条件。

关键词:WTO法,区域贸易协定,贸易自由化,环境保护,WTO law,regional trade agreement,trade liberalization,env

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].WTO法面临的挑战及其完善.[J]或者报纸[N].南京财经大学学报,(5):77-81

正文内容

  中图分类号:D966 文献标识码:A 文章编号:1672—6049(2006)05—0077—05

  一、世界经济新主题问题的提出

  从法律学的角度分析,WTO成员所达成的协议、宣言、决定、谅解等,构成了WTO法的主体部分。WTO法中包含着日趋完备的组织法、内容广泛的实体法、独立的争端解决机制以及全面的贸易政策审议机制等程序法。自从WTO法及先前的GATT实施以来,多边贸易体系得到了加强,贸易自由化具备了稳定基础,世界经贸有了长足的发展。[1] 从1948年至1994年,GATT保证了大部分世界贸易的自由化,仅削减关税一项就刺激了经济高速增长。战后的第一个10年,世界经济年均增长率5%,自20世纪50年代以后到20世纪70年代年平均增长率为8%。[2] WTO成立以后,更大程度上促进了世界贸易的增长,并使其增长率高于世界GDP的增长率。1995—2000年,世界出口年均增长率为7%,而同期世界GDP年均增长只有3%。2000年表现尤为突出,世界出口增加11%,而世界GDP仅增长4%。[3]

  但是,WTO的缺陷与局限也是明显的。随着世界经济的发展,WTO法日益表现出对发达国家的保护而损害发展中国家,特别是最不发达国家的利益。2003年9月14日在墨西哥坎昆举行的WTO第五次部长级会议因未达成任何实质性结果而以失败告终,未能就《部长宣言草案》问题达成一致意见,表面上是由于发达成员与发展中成员(含最不发达成员,下同)在农业问题及是否发起“新加坡议题”的问题上存在巨大分歧,实际上是WTO的缺陷与局限对发展中成员(含最不发达成员,下同)的不公正待遇的反映。近年以巴西、印度、中国等为代表的G20对欧美等发达国家的对抗,促使WTO更加关注发展中国家(最不发达国家)的发展。2005年12月13日在香港举行的WTO第六次部长会议,欧美在农业补贴问题上最后作出了部分让步,同意2013年以前取消所有的农业补贴。“新加坡议题”除便利贸易外,政府采购等议题也没有再被提起。

  香港会议虽然比坎昆会议有了所谓的“早期收获”,但总体来讲进展微缓。在这种情势下,近年迅速发展的双边与区域性贸易协定更加构成对多边贸易体制,特别是对WTO法的最惠国待遇等原则的挑战。自20世纪80年代以来,区域贸易协定的数量增加了6倍,目前已经生效的区域贸易协定超过200个,所涉及的贸易额已覆盖全球贸易的1/3以上[4]。我国近年在发展双边与区域性贸易方面也作出了巨大的努力,取得了成效;从我国入世以来积极发展周边关系及在香港会议的态度和表现看,我国显见是采取多边、双边、诸边三不丢的策略。

  2006年初,WTO成员就农业和非农产品市场准入问题进行谈判。但是,4月30日和6月30日,这两个达成协议的最后期限均被错过。6月29日开始,大约60个WTO成员的贸易和农业部长在日内瓦进行了多种形式的谈判,试图打破僵局。WTO总干事拉米在日内瓦贸易谈判委员会上的发言指出,多哈谈判进入红色危机区域。7月23日,6个核心谈判方(印度、巴西、美国、欧盟、日本和澳大利亚)在日内瓦召开紧急会议,就此轮谈判的核心问题削减农业补贴和降低农产品进口关税进行最后摊牌,由于各方在农产品贸易自由化问题上存在着无法协调的分歧,导致谈判破裂。7月24日,拉米在WTO贸易谈判委员会各代表团团长间的非正式会议上建议全面中止多哈发展议程各议题的谈判。7月27日,WTO总理事会会议正式批准了总干事拉米提出全面中止多哈回合谈判的建议。这就是说,所有谈判组的所有工作都应该中止,包括各组所面对的谈判截止期也中止。也意味着谈判议程中各议题所取得的进步也都搁浅,历时五年的多哈回合谈判终以失败告终。在日内瓦贸易谈判中,我国始终“出拳”不多。

  面对上述问题,WTO能否采取措施,果敢应对?本文试图对新的经济问题和挑战作出分析,并据以对WTO法的发展做出预测。我们认为,WTO法将在新一轮挑战中进一步修改完善,并将在世界经济乃至更广泛的领域发挥重要作用。

  二、WTO法面临的挑战分析

  1.区域贸易协定对WTO法的挑战

  近10年来,随着发达国家与发展中国家贸易利益冲突的加剧,世界贸易自由化的进程有所放缓。坎昆部长会议的失败,严重影响了多哈回合的进程。但与此同时,区域贸易协定却得到了迅速发展。自2001年多哈议程启动后的两年内,就有33项区域贸易协定通知到WTO,其中有21项涉及货物贸易,13项涉及服务贸易。目前正在谈判、协商中的自由贸易协定中,还有美洲自由贸易区以及太平洋五国(美国、智利、澳大利亚、新西兰和新加坡)自由贸易区等。[5] 中国——智利自由贸易区、南亚自由贸易区(印度、尼泊尔、不丹、斯里兰卡、泰国、缅甸等)均已于2005年底以前最终达成协议。

  区域贸易协定的迅速发展,有着一系列深刻的诱因,其中经济利益的追求是主要原因,但多边贸易体制的缺陷与局限,也不无关系。在WTO多边贸易体制中,由于成员众多、组织结构复杂等不利条件,使其在追求多边贸易谈判上屡屡受挫。如以解决发达国家和发展中国家在农业领域的分歧为主题的坎昆会议,便令一些自由贸易要求强烈的国家逐步对WTO框架下的多边自由贸易失去了信心,认为在进一步推进贸易自由化方面“WTO未必是最好的舞台”。因而一些国家在以最惠国待遇原则为基石的多边贸易自由化受阻的情况下,把缔结区域贸易协定作为维护市场准入机会的一种变通手段,通过发展周边贸易获取贸易利益。

  区域贸易协定的勃兴引起了WTO的高度重视。前任WTO总干事素帕差曾指出,区域性协定层出不穷使人们对多边化与区域化这两种形式平行发展是否切实可行,对现存的WTO区域贸易协定关系的可持续等问题产生了怀疑。因区域贸易协定的发展对WTO法的基本原则——最惠国待遇原则提出了严重挑战,由于区域贸易协定中对内实行贸易自由,对外则采取一定的贸易限制措施,这样做就不可避免地导致某些国内措施要对其他国家的贸易形成壁垒。对缔约国而言,它似乎可以起到某种“双锁功能”(dual locking function),即把竞争锁在外面,而把投资锁进里面[6],从而妨碍了WTO法促进全球贸易自由化目标的实现。典型的如在关税措施上,区域贸易安排对内取消关税,对外采取相同的税率或高于区域内成员方的税率,这无疑对区域外国家和地区的产品进入该市场造成了阻碍。另外,在反倾销措施、保障措施等方面,区域内成员与区域外成员的适用标准也存在很大差别,这使相关措施往往演变为国家贸易保护的手段。因此,我们认为,区域贸易协定的发展,终将导致非歧视原则适用范围的缩小;而无论是数量上的增加,还是其成员的扩大,都将使其“缩小”趋势进一步发展或形成。从这个意义上讲,这是一种背离WTO法基本原则的行为。当然,区域贸易协定与多边贸易体制本就是对立统一的两个方面,区域贸易协定的适度发展,可以避免和弥补多边贸易体制的问题与不足。

  对于区域贸易蓬勃发展的客观现实,WTO一方面在其法律制度中确立了区域贸易安排的合法地位,另一方面又力求对其进行必要的规范和引导。WTO的成员国首先将被要求向WTO(及其前身GATT)通报其所参与的区域贸易协定(RTAs)。自1995年成立以来,WTO已经收到了超过100份的覆盖商品贸易或服务贸易安排的通报。为加强对区域贸易安排的规范,WTO总理事会于1996年2月专门成立了“区域贸易协议委员会”(Committee on Regional Trade Agreements,CTRA),专门负责对各种区域贸易协定集中进行审议。但在具体实施中,区域贸易协定对WTO法律体系的统一性仍然造成了很大的负面影响,一些规则与WTO法律规则明显不一致,这在很大程度上影响了WTO法的实施。如《建立欧洲自由贸易同盟的公约》关于农业贸易的规定就同关贸总协定第24条明显相悖[7]。另外,一些区域联盟在经济活动中制定了与WTO规则不一致的规章制度,实施违反WTO精神的行为,如滥用反倾销行为、反补贴、保障措施等,以保护同盟内的市场和产品。在WTO成立的10年中,涉及这三种贸易救济措施的案件占了WTO争端解决机制受理全部案件的44.7%。[8] 与此同时,与标准有关的技术贸易壁垒也常常被用来对付区域外的成员,如产品标准、绿色标准、SA8000社会责任标准、劳工标准等。

  区域贸易协定与多边贸易体制的关系,我国曾有学者对其作出精要的论述,[9] 在此不赘述。但是,WTO法如何实现对区域贸易协定的监管,如何协调区域贸易安排与多边贸易体制的关系,以使其在与多边贸易体制相同的方向上并行不悖地前行,从而实现国际贸易自由化的目标,还将是WTO法在多哈回合后所要解决的重要课题。

  2.国际环境保护与各国绿色措施对WTO法的挑战

  19世纪50年代以来,由于现代科技的迅猛发展,人口的急剧膨胀,城市化和工业化的进程加快,全球的环境问题变得日益严峻。WTO宗旨的贸易自由化与环境保护,本就是问题的两个方面,其不可避免地要发生冲突与对抗。为协调环境与贸易的关系,WTO前身GATT设立了“环境措施与国际贸易小组”,开始将环境保护与国际贸易联系起来,作为一个专门问题对待。1994年4月15日贸易谈判委员会发布《关于贸易与环境的决定》,设立贸易与环境委员会。尔后,在《GATT1994》、《建立世界贸易组织协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《卫生和动植物检疫措施协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《农产品协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等也都对国际环境保护给予了很大的关注。

  在国际贸易中,WTO各成员对环境加以关注,采取相应措施保护环境,这无可厚非,因为它有利于人类社会的可持续发展。如GATT第2.2条规定,成员方有权根据自己的环境计划在国民待遇的基础上,对进口的相同产品征收特别的、以保护环境为目的的环境关税;对进口产品征收不超过对本国相同产品所征税的过境调节税;对那些消耗大量自然资源但对输入国的环境污染极轻或无污染的初级产品或半成品征收资源出口税和环境附加税。然而,尽管这对成员方的环境保护大有裨益,但在具体实施过程中,却出现一些国家利用环境保护手段限制国际贸易,对其他成员实施歧视行为,明显违反了由GATT所确立的最惠国待遇原则、国别关税减让与约束原则及禁止使用除关税外的保护措施的原则。1995年1月,在委内瑞拉、巴西诉美国石油案中,WTO支持委内瑞拉、巴西的请求, 因为美国为本国炼油厂规定了比他国较低的环境标准。它所要求的国内和国外生产商遵循不同的标准违反了GATT第3条和第20条的规定,造成了歧视性后果。又如欧盟预定于2005年实施的《关于化学品注册、评估、授权与限制制度》(REACH)同样有悖于WTO法。REACH以假定原则为基础,即“一种化学物质,在尚未证明其安全性,它就是危险的”。而根据WTO的SPS的规定,如果进口成员认为某种产品有问题,必须要有相应的“科学理由”的证据予以证明,否则不得阻止进口。虽然欧盟认为REACH基于保护人类健康和环境安全的长远考虑,但实质上REACH是一种在环保掩盖下的绿色壁垒。据估计,REACH将使500万种现今在欧盟市场上销售的商品受到影响。

  在协调贸易自由化与环境保护方面,WTO法本当能够发挥更大作用。但许多协定中的内容,都是一些原则性或含糊的规定,缺乏可操作性,容易引发贸易争端。如在WTO法中(第20条的例外条款),其概念模糊,如“可耗竭的”(exhaustible)和“必要的”(necessary)等词的含义在具体实践中难以准确化。同时,“环保例外权”的限制条件不太具体。这些状况都可能使成员在国际贸易交往中,以环境保护为借口,实施与WTO法不相符合的贸易措施,特别是在形形色色的民族保护主义抬头的今天,将严重挑战WTO法中自由贸易原则和非歧视原则,影响国际贸易自由化的进程。

  3.发展中国家的发展问题对WTO法的挑战

  在GATT/WTO框架下,由于发展中国家的历史条件、经济发展水平、法律制度等方面的原因,导致发展中国家特别是最不发达国家无法与之同等地享受贸易自由化带来的收益。在WTO多边贸易体制中,发展中国家、最不发达国家的利益没有得到充分的体现和应有的重视。WTO成立及乌拉圭回合协议实施后,许多发展中国家、最不发达国家不满于现行的贸易体制,感到它们承受了履行义务的困难,却没有获得市场改善的利益,不断呼吁建立面向以发展为导向的全球贸易体制。随着贸易自由化进程的加速,发达国家在国际贸易中获得了巨大的利益,其凭借优势地位“自然而合理”地利用自己制定的游戏规则,抢占全球化“蛋糕”的较大份额,而发展中国家、最不发达国家却承担着较多的义务,使其在全球化中难以解决经济发展问题。在全球化过程中,撒哈拉以南的非洲地区被严重边缘化,这个有6.89亿人口的地区在世界出口额里的比重竟然不及人口不到1000万的比利时。如果撒哈拉以南的非洲地区还能保持1980年在世界出口额里的份额,其外汇收益将是它在2003年所受援助的8倍。拉丁美洲的许多地区也落在后面。[10] 这些都极大影响了发展中国家的经济发展,令国际贸易领域的主要矛盾由北北关系演变为南北关系。

  为缩小发达国家与其他国家的经济差距,WTO根据发展中国家的特殊情况及需要而赋予发展中国家比其他成员更优惠的待遇。GATT产生初期仅有18条是针对发展中国家的特殊待遇,规定那些只维持生活水平处在发展初期的缔约方必要时可以对进口采取不符合GATT的保护措施,以保护国内工业建立或解决收支平衡问题;到60年代,GATT明确提出了发展中国家的“非互惠原则”待遇;到70年代,GATT授权发达国家对发展中国家实行普惠制,正式在GATT的法律框架下确定了发展中国家可享受差别待遇和更优惠待遇;乌拉圭回合最后达成的一揽子协议及WTO成立,标志着特殊和差别待遇的发展进入新阶段,把保证发展中国家在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额作为宗旨之一。2005年香港会议更对最不发达国家延长7年半适应TRIPS的时间,并要求发达国家免除其产品出口配额限制。但是本意在于追求贸易投资自由化,创造更公平和更可预见的贸易规则和条件,共同推动全球经济的增长,实现全球经济繁荣的多哈回合谈判,由于不可协调的核心利益和主要发达成员的不肯让步,致使长达五年的“马拉松”谈判最终无法按计划达到终点。此次谈判的焦点在于美国仍固执己见地要求有关成员方大幅削减农业进口关税,向美国农民开放市场,而欧盟、日本和印度等利害关系方则强烈反对这一要求,表示美国必须首先进一步削减农业补贴。美国和欧盟代表都相互指责对方在农产品补贴和关税问题上让步不够,指责巴西、印度等主要发展中成员未能在市场准入方面给予足够的让步。

  WTO给予发展中国家、最不发达国家的特殊和差别待遇,有利于国际社会的协调发展,有利于发达国家与发展中国家、最不发达国家之间关系的公平化,从而促进多边贸易体制框架内的经济合作,实现国际资源的合理配置。然而,在具体实施中,仍可发现相关优惠规定存在着过于原则、内容不甚明确等缺陷。很多条款都是以“考虑”、“尽可能努力”、“各成员方应自觉地努力”等词语进行规定,使得发达国家成员的承诺的法律约束力大大降低。还有在一些协定中,虽然对发展中国家做出了优惠待遇,但仍然存在着不合理性。如TRIPS对知识产权的保护水平很高,虽然给予发展中国家4年的过渡期,但在这有限的过渡期中,很多发展中国家成员是难以做好充分准备以应对期满后与发达成员的竞争。如经济技术比较发达的韩国,其保护标准都尚未达到TRIPS保护标准,1961年韩国就已通过了专利法,但该法保护范围并不包括食品、化学药品和医药品,而且专利保护期限只有12年。只是到了20世纪80年代,特别是美国依据其《1974年贸易法案》(1974 Trade Act)的301条款实施起诉后,韩国的专利法才有所修改,但仍没有达到TRIPS的标准。这样的情况决定了广大的发展中国家根本就无力实现TRIPS保护水平。另外,在WTO争端解决机制中,在发展中国家和发达国家发生国际贸易冲突时,发展中国家的利益往往较难得到保护。因为在发达国家实施歧视性待遇时,WTO只是赋予发展中国家对发达国家采取相应报复的自力救济,这就在很大程度上影响了发展中国家的对外贸易安全,经济实力的差别使得发展中国家根本无法通过这种对等报复来实现贸易利益的保护。

  三、WTO法的完善与发展

  作为调整全球贸易规则的WTO法,必须积极应对上述挑战,进行必要的变革,以促进贸易自由化目标的实现。

  1.积极协调多边贸易体制与区域贸易协定的关系

  WTO成立以来,地区间的经济贸易发展迅速,预计到2007年底,全球贸易体系将被300多个双边或区域自由贸易协定分割。随着越来越多的国家交错订立区域贸易协定,可能导致特惠贸易协定的泛滥,使全球贸易中的非歧视原则受到侵蚀或减损。在区域贸易协定快速增长的同时,WTO必须对区域贸易协定的发展加以规范并实施有效监管,以求实现双方并行不悖的发展。

  目前的区域贸易协定纷繁多样,一些贸易协定已超出传统的降低贸易和投资壁垒的范围,或对未来的影响不甚明确,如2005年11月23日APEC会议期间亚太各国第一次承认过去几年中达成的FTA即双边贸易协定具有一定的危险性。在WTO贸易体制,由于采取一成员一票、协商一致的管理模式,这种议事规则和决策的民主性,使WTO多边贸易体制具有了公正性、代表性、透明度和参与度等内在价值,对WTO的存在和发展产生了积极的影响,但同时又带来了因为分歧严重而不能取得进展的问题。如乌拉圭回合谈判中欧共体在农产品谈判的强硬立场几乎使乌拉圭回合谈判夭折,多哈回合谈判中欧美在削减农产品关税上的不理想让步使谈判屡屡陷入僵局。为解决相关问题,WTO从2003年开始成立了由前总干事萨瑟兰等成员组成的八人顾问小组,研究WTO在未来数十年内所应对的制度挑战。该小组在提交的报告中提出了多种改革选择,以期改善谈判和决策的技巧,并维护所有成员的权利。报告建议加强WTO在政治层面上的力度,为使各国首脑重视多边贸易体制,提议今后每5年举行一次WTO成员首脑峰会,部长级会议改为一年一次,建议增设由20—30个WTO核心成员组成的“特别磋商小组”等等。这些改革都将对WTO的发展产生重大影响。但改革涉及哪些问题?如何有效监管区域贸易安排等,尚需国际社会的关注。

  对WTO而言,当前最主要的任务是寻求某种方式,加强对区域贸易安排的管理与规范,尽可能地将区域贸易协定与WTO的目标协调一致,并将区域贸易协定产生的负面影响降至最低。同时积极关注区域贸易政策是否违背多边贸易体制原则,并促使区域贸易政策向WTO靠拢。这或许需要充分发挥争端解决机制的作用,促使区域贸易安排符合WTO法的基本原则。

  2.按可持续发展目标处理环境保护与国际贸易之间的冲突

  《WTO协议》序言明确要求WTO成员在处理贸易和环境领域的关系时,应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求保护和维护环境,并加强为此采取的措施。为此,WTO在促进国际贸易自由化的同时,须将“国际环境保护”作为长期目标,在实现贸易利益的过程中强化对环境的保护;同时,增强WTO法环境规则的可操作性,对WTO序言和第20条之间以及第20条的前言和各分项之间的关系作明确阐述。对具体条款规定和专门术语的解释,可通过特别协定或利用DSB体制进行。

  在人类面临生存危机的情况下,WTO应充分考虑贸易与环境的关系,以避免全球环境的恶化。基于目前国际环境法的“软法”特点,以及国家间的现代法律体系对当代国际社会的现实需要的不充分,在国家责任方面,应建立调整人类共同根本利益的国际法规则,这些规则促使各国真正履行对国际社会的义务。为此WTO应加强与联合国的联系,充分利用争端解决机制和国际法院等来解决贸易条约与环境条约的冲突,“为各成员方提供按本协定附件各协议处理多边贸易关系的谈判场所”,努力实现国际环境保护行动的统一化和国际环境立法的趋同化。

  目前,发展中国家和许多企业反对全球统一的PPMs环境标准,企业界因为较高的环境标准会增加生产成本而影响发展中国家比较优势利益而反对之。如果把有关环境的议题纳入到WTO多边贸易回合谈判之中,各方谈判并相互妥协,反对全球PPMs标准的呼声可能会趋于缓和,有助于协调与环境标准有关的利益冲突。因而,依靠WTO团结大多数国家参与环境标准的讨论,以国际合作的形式协调全球环境标准,应该是WTO努力的方向之一。

  3.为发展中国家创造良好的发展环境

  发展中国家作为国际社会中的“弱势群体”,WTO法应对其有更大的倾斜,以求实现贸易自由化和国际经济相同发展的目标。但值得注意的是,随着WTO成员结构的变化和多哈回合谈判的失败,发达成员与发展中成员的矛盾正日益凸现,发展中成员、最不发达成员的发展问题日益成为WTO谈判中的重要问题。

  WTO应进一步完善有利于发展中国家的特殊和差别待遇的规定,如对现行的规定加以细化,增加可操作性,并赋予其相应的法律效力。另外,还应关注对发展中国家的技术援助、能力建设及自然资源、卫生环境等问题,提高发展中国家的“造血”功能。由于发达成员常常不顾发展中成员的利益,使广大发展中国家在谈判过程中处于“边缘化”的状态,发展中国家要加强合作,积极参与WTO事务的决策和规则的制定,充分表达自己的意志,以求制定有利于自身发展的规则。G20的建立及其在坎昆会议、香港会议上的表现已经用事实证明了发展中成员只有合作,才有可能与发达成员形成对抗,才能保障与促进本国经济的发展。

  收稿日期:2006—04—18

  基金项目:江苏省高校人文社会科学研究基金项目《从中国的视角看WTO十年的发展与前景》的子课题(05SJB820007)

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