困境儿童概念辨析

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英文标题:Concept Discrimination on Children in Difficult Circumstances

内容摘要:困境儿童概念的发展经历了初步探索、初步形成和正式确立三个阶段,虽然国家有界定,但更多是从实践角度出发、从有利于政府实施救助保障的角度来探讨,其保障的对象是生存权和部分发展权受到侵害需要保护的儿童。基于《儿童权利公约》及国家亲权理念的要求,遵循立足现实与面向未来相结合的原则,困境儿童应界定为:因为各种原因,其生存权、发展权和受保护权难以实现,超出了家庭的应对能力需要特殊保护的18周岁以下未成年人。对困境儿童的保障工作应该建立专门机构、保障儿童与支持家庭相结合、将保障与保护相衔接。

关键词:困境儿童,儿童权利,国家亲权  children in difficult circumstances,children's rights,paren

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].困境儿童概念辨析.[J]或者报纸[N].社会福利:理论版,(201711):23-29,43

正文内容

  中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1009-7724(2017)11-0023-07

  一、问题提出

  儿童的成长关系到祖国的未来,相对于身体健康、成长环境优越的普通儿童而言,那些因自身原因或者其他因素而陷入生活等困境的儿童更需要社会与国家的帮助为其创造良好的成长环境,国家有义务帮助这些处于困境中的儿童已成为世界上大多数国家的共识。近些年来,随着儿童权益受到侵害的事件频频发生,困境儿童的福利需要和权益保障日益成为政府、社会和学界关注的重点。在2.2亿名儿童中,困境儿童是党和国家必须正视并需要用心去救助的弱势儿童群体。[1]2016年国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《意见》),为我国困境儿童的全面发展和健康成长提供了一份重要的政策依据,使我国困境儿童的保护走上了更全面、更系统、更有序的新台阶。该《意见》虽然对于困境儿童有比较明确的界定,但主要是从利于政府开展保障工作的角度来界定的,范围相对狭窄,与理论研究者对困境儿童的界定之间存在一些差异。当然,学者对困境儿童的界定也存在一些争议,目前理论界相对而言,得到较多认可的定义是指那些短暂或永久脱离正常家庭的儿童群体,或者生理上或是精神上遭遇过重大问题的儿童。[2]但对于目前引起广泛关注的留守儿童、有心理障碍的儿童、有学习障碍的儿童、社会适应困难的儿童等是否应包含在困境儿童的范围之内,国内并无明确的界定。困境儿童的概念不清导致相应的福利政策和社会服务难以有效实施[3],明确困境儿童的界定和分类标准也是建立政府、社会和市场在儿童保护事业中合理的分工与协作机制的基础[4]。因此为了更好地进行相关研究,也为了做好目前的困境儿童保障工作,更为了困境儿童长远利益考虑,有必要对困境儿童的形成过程进行分析,并在此基础上进行界定。

  二、困境儿童概念的形成过程

  困境儿童概念最初来源于保护儿童的国际性条约,在我国的形成主要经历了三个阶段。第一,初步探索阶段。从中央到地方的民政部门对于不同类型的困境儿童的保障工作进行了大量探索,在一些地方性文件中开始使用困境儿童一词,并明确了困境儿童的范围;在民政部颁发的文件中也出现了困境儿童一词,但并没有明确其范围,而且这些文件并非专门性的儿童保障文件。第二,初步形成阶段。随着民政部社会保护试点工作的开展,中央开始重视困境儿童的保障工作,并要求健全困境儿童分类保障制度,但并没有在国家层面上发布专门的相关通知;在中央的要求和指引下,民政部在发布的相关通知中明确提出了困境儿童的概念,并对其范围做了说明。第三,正式确立阶段。随着《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》的发布,困境儿童一词在国家层面发布的规范性文件中正式确立。

  (一)初步探索阶段

  困境儿童概念部分源自西方社会福利政策,[5]而在我国部分来源于我国签署的各项关于儿童保护的国际条约之中。1991年我国政府签署了联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》以及《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》,这些国际条约中所提及的“处境非常困难的儿童”以及“特别困难环境的儿童”的概念与目前困境儿童的概念很相似。

  在儿童保护实践中,长期以来我国并未使用困境儿童这一概念。在《九十年代中国儿童发展规划纲要》中提到的“保护处于困难条件下的儿童”已非常接近现在困境儿童的概念,但其范围比现在通常所指的困境儿童的范围要广,除了包括残疾儿童、流浪儿童、家庭经济困难的儿童,还包含了农村独生子女和女童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、经济欠发达地区的儿童。

  国务院于2001年5月发布的《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》是我国首个正式提到困境儿童一词的规范性文件。该纲要在两处使用了困境儿童一词:第一是在总目标中提出要“优化儿童成长环境,使困境儿童受到特殊保护”;第二是在“社会保障与服务”中提出要“完善社会保障机制,促进困境儿童的生存与发展”。

  随着《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》的发布,民政系统在儿童保护工作中开始使用困境儿童的概念并探索开展困境儿童保护项目。例如2004年的《中国民政年鉴》提到2001-2005年民政部与联合国儿童基金会在困境儿童保护领域的合作确定为三个分项目:流浪儿童救助保护项目、孤儿家庭寄养和助养项目、艾滋孤儿救助项目。可以看出,此处的困境儿童特指流浪儿童、孤儿,尤其是艾滋孤儿。

  地方政府也逐渐将困境儿童纳入工作的视野。例如,2004年的上海市《卢湾年鉴》提到,区妇联开展0~18岁困境儿童(包括残疾家庭、残疾儿童、孤儿、特困户家庭、丧偶、父母分居、父母离异、再婚家庭、服刑家庭9类)的基本情况调查,建立区困境儿童数据库。2011年浙江省人民政府办公厅发布的《关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》将孤儿与困境儿童并列,其中困境儿童包括流浪、事实无人抚养儿童、重病重残儿童、低保家庭儿童等。

  民政部2008年发布的《民政部关于印发2008年工作要点的通知》、2009年全国妇联等十八个部门发布的《关于庆祝2009年“六一”国际儿童节的联合通知》以及民政部所发布的通知中均使用过“困境儿童”一词。虽然2011年发布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》以及2014年发布的《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020年)》并未沿用困境儿童一词,但用了相似概念“特殊困难儿童”作为替代。

  (二)初步形成阶段

  2013年是一个特殊的年份,国内发生了多起引起广泛关注的恶性儿童受害事件,最典型的是南京饿死女童案。这类案件的共同特点是受害儿童既非孤儿也非残疾儿童,也非流浪乞讨生活无着儿童,因而并不在传统民政对儿童保护工作的视野之中。作为对此类恶性儿童受害事件的回应,民政部于2013年5月6日正式下发了《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》,开展了拓宽传统民政儿童保护工作范围的试点,将困境未成年人确定为“流浪乞讨、失学辍学、留守流动、监护缺失”等几类。民政部开展的未成年人社会保护试点工作得到了中央的肯定与确认。2013年6月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我国困境儿童保护工作的里程碑式文件。这一文件明确要求“健全困境儿童分类保障制度”,提出目前应重点保障父母双方不能完全履行抚养和监护责任的事实无人抚养困境儿童以及困难家庭的重度残疾、患重病和罕见病儿童的权益。

  为了进一步贯彻中央的精神,2014年民政部按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则,将儿童分为孤儿、困境儿童(包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类)、困境家庭儿童、普通儿童四个层次,大力推进适度普惠型儿童福利制度建设试点工作。同年又推进了第二批未成年人社会保护的试点工作进一步提出了“困境未成年人”的概念,并将其界定为五类未成年人群体。在前期探索实践的基础上,2015年8月民政部发布了《关于进一步加强困境儿童临时救助工作的通知》,指出困境儿童是指由于儿童自身、家庭和外界原因而陷入基本生存、发展和受保护危机、需要帮助的儿童。2015年9月民政部办公厅、国务院妇女儿童工作委员会办公室在关于征求《国务院关于加强困境儿童福利保障工作的意见(代拟稿)》中沿用了上述通知对困境儿童的界定,但范围有所扩大,增加了打拐解救儿童、服刑和强制隔离戒毒人员未成年子女、受侵害或受虐待儿童。

  (三)正式确立阶段

  困境儿童一词在规范性文件中正式确立是在国务院2016年6月13日发布的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《意见》)之中,这是第一次在国家层面对困境儿童的概念作出了权威界定。该《意见》指出了困境儿童的形成原因包括家庭贫困、自身残疾、家庭监护缺失或监护不当三种,而“困境”也包含三种:生活、就医、就学困难,康复、照料、护理和社会融入困难,人身安全受到威胁或侵害。

  三、概念界定的特点与问题

  《意见》中对困境儿童的界定,在总结困境儿童保障实践经验的基础上既指出了困境儿童的本质原因,又指出了困境儿童的外在表现,从政府实施保障工作的角度来看,是一个较为科学、准确且与我国目前儿童福利制度发展阶段相适应的概念。但该界定的范围还是存在一些问题,呈现出以政府为主导、与儿童福利政策相衔接、重生活保障轻权益保护、缺乏“儿童”视角的特点。

  (一)与儿童福利政策相衔接

  新中国成立后,我国儿童福利政策在整体上经历了从补缺型儿童福利制度到适度普惠型儿童福利制度两个阶段。困境儿童保障的提出,与近年来儿童福利政策的变革有着密不可分的关系。新中国成立至改革开放以前,由于诸多因素的影响,我国儿童福利事业只是处于起步阶段;改革开放到20世纪90年代是我国儿童福利政策与儿童福利服务恢复、重建与稳步发展时期;20世纪90年代到2010年左右,我国政府签署了《儿童权利公约》,有关儿童福利的政策框架及法律制度逐渐形成,涉及范围有了一定的扩大。但由于儿童保护理念落后和经济发展水平的限制,还是以补缺型儿童福利为主,只是针对极少数有特殊需求的儿童,而这些儿童在身份上一般具有较为明显的弱势特征。2013年我国正式开始实施适度普惠型儿童福利政策,既要放眼全局尽可能更多地保障儿童的合法权益,又要立足实际情况具体问题具体分析,困境儿童的范围进一步扩展,事实无人抚养儿童、农村留守儿童等被纳入进来。因此,困境儿童保障的范围一直是与我国的儿童福利政策相衔接的。

  (二)以便于政府实施保障为出发点

  对于困境儿童的保障,主要是以政府兜底为主。因此,对于困境儿童的范围,也首先考虑能否被纳入困境儿童的保障之内。政府可能存在这样一种观念,一旦被界定为困境儿童,就应该对其进行保障。因此,考虑到各方面条件的限制,能对哪些儿童实施保障,就把哪些儿童列入困境儿童的范围,导致对困境儿童的界定与保障相混淆。而且,对于困境儿童类型的划分,也是考虑实施保障的便利,由政府的不同部门或群团组织负责相应类型的困境儿童保障工作,比如残联负责残疾儿童、民政负责孤儿、医疗卫生机构负责重病儿童等。

  (三)重生活保障轻权益保护

  《儿童权利公约》规定了儿童的四大类权利:生存权、发展权、参与权和受保护权,而且这四类权利对儿童应是同等重要的。从我国政府对困境儿童的界定来看,主要是认为儿童的生存权难以实现的属于困境儿童,因此也是以实施生活保障为主,适当地考虑部分发展权和部分受保护权,实施教育保障与医疗保障等。除了生存权与发展权需要保护,儿童的其他权益也应该得到相应的保护,因此从救助保障的视角转向权益保护的视角。儿童的权益被侵害导致其身心健康受到影响,或者虽然没受到侵害但发展的可能性受到影响,从理论上看这样的都应该属于困境儿童的范围。

  (四)缺乏“儿童”视角

  大多数情况下,我们出台的儿童保护政策都是基于成年人的视角,但儿童的世界与成人的世界是完全不同的,对于儿童世界的许多东西成年人是很难理解的,而且很多情况下成年人也不屑去理解。这就很容易出现一个问题,成年人认为儿童所需要的不一定是儿童真正需要的,成年人认为对儿童好的不一定真的对儿童好,成年人认为对儿童不好的不一定真的不好。对于困境儿童的界定而言,也存在同样的问题。我们只是根据自己的理解认为如孤儿、流浪儿童、残疾儿童、重病儿童等属于困境儿童,缺乏从儿童视角来理解。除了考虑一些客观的、外显的条件,比如经济困难、失去父母、重大疾病等,还应该适当考虑儿童自己的主观感受,将客观与主观的考察评估结合起来。

  四、对困境儿童的界定

  从国际上来看,困境儿童是一个陷入不同困难类型儿童的集合体,包含多类儿童,并非指某一特定儿童。而且对于类似于困境儿童的用语,也存在多种不同的表述,如“处境困难的儿童”(Children in Difficult Circumstances,CIDC)、“处境特别困难的儿童”(Children in Especially Difficult Circumstances,CEDC)、“需要特别保护的儿童”(Children in Need of Special Protection,CNSP)、“痛苦的儿童”(Children in Distress)、“危机中的儿童”(Children in Crisis)等。目前国际上使用最多的术语是CEDC,一般认为CEDC是最基本的需要,包括食品、住房、教育、医疗、安全或保护得不到满足而需要特殊帮助的儿童。这些儿童,在他们生命中的短期或更长的时期,面临强烈的、多方面的风险,影响他们的身体和心理健康,而且普遍缺乏适当的成年人的照顾和保护。这些儿童极有可能患上营养不良、疾病甚至死亡,除非他们自身的情况发生变化,否则他们的这种困境很可能会传导到他们将来的孩子身上,从而遭受更大的痛苦。

  不同国家面临的具体情况不同,所划定的困境儿童的范围也存在较大差异。在欧美经济相对比较发达的国家,由于儿童的福利保障政策比较完善,困境儿童的数量是相对比较少的。在经济落后的亚非地区以及战乱频发的国家,困境儿童的数量是非常多的,而且类型也比较多。综合来看,困境儿童的范围包括:失地居民和失业居民的未成年子女、被遗弃和忽视的儿童、被虐待儿童、孤儿、残疾儿童、童工(child workers)、街角儿童(live and work on the streets)、卷入武装冲突的儿童(children in armed conflicts)、流离失所的难民儿童(displaced and refugee children)、父母被监禁的儿童(children of imprisoned parents)、被性虐待儿童和性剥削儿童(sexually abused children and sexually exploited children)、儿童母亲(child mothers)和她们的孩子。

  要对困境儿童下一个相对明晰的界定,既要参考国外的经验又要考虑我国的实际状况;既要立足现实又要面向未来;既要有成人视角也要兼顾儿童视角。对困境儿童的界定应该考虑如下几个方面:儿童的年龄范围,何为困境(困境的表现有哪些),困境的原因是什么。

  (一)儿童的年龄范围

  困境儿童是儿童中特殊的一部分,本质上还是属于儿童。但由于儿童不是法律意义上的用语,因此对于儿童的年龄范围,一直存在较大争议。

  群众公认儿童的年龄段为0~14周岁,一些针对儿童开展的活动基本上也是面向这个群体。根据国务院《全国年节及纪念日放假办法》第三条第三款规定:在这一天不满14周岁的少年儿童放假1天,此处的儿童也是指0~14周岁。根据中国的儿童组织少年先锋队的要求,少先队员年龄应该在14周岁以下,而加入共产主义青年团的年龄应该达到14周岁,这说明14周岁就可以加入青年组织了。在2017年中共中央和国务院发布的《中长期青年发展规划(2016-2025年)》中也明确界定了青年的年龄范围是在14~35周岁。

  在实践层面,民政部在开展未成年人社会保护试点工作中使用的是“困境未成年人”的概念,指的是18周岁以下的未成年人。在一些省市出台的地方政府规章中,困境儿童也基本是指未满18周岁的未成年人,比如山东省规定困境儿童基本生活费发放对象为遇到特殊困难境遇或失去父母照顾的未满18周岁的儿童,再如成都市将具有该市户籍且未满18周岁且符合条件的儿童,纳入困境儿童分类保障范围。比较有特点的是北京市的规定,把困境儿童限定为具有该市户籍,年龄在18周岁以下,还特别指出,年龄有特殊规定的,从其规定,例如贫困家庭重病残疾儿童的年龄为16周岁以下,残疾儿童也是16周岁以下,困境家庭婴幼儿为0~3岁。

  2016年出台的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》不知出于何种考虑,并没有明确困境儿童的年龄范围。国务院意见出台后,各省(直辖市)出台的实施意见中有对困境儿童的年龄范围进行界定的,但这样的省(直辖市)非常少,如天津市就规定困境儿童是生活陷入困境的未满18周岁的未成年人。基于以下几点考虑,应该将困境儿童的年龄范围明确界定为18周岁以下。

  第一,从理论层面看,未成年人都是需要特殊保护的群体,将困境儿童的年龄范围拓展到整个未成年阶段,体现了对未成年人特殊保护和优先保护的理念。在目前整个社会的福利保障水平相对不高的情况下,加强对未成人的福利保障,更彰显了政府的责任担当。而且,应不应该保障与实际状况能否保障不是一回事,应该分开来看。

  第二,从实践层面来看,有的省(直辖市)已经明确界定为18周岁以下,有的规定甚至突破了18周岁的年龄限制。如内蒙古自治区就规定年满18周岁前已纳入保障范围,18周岁后仍在学校就读的孤儿继续享受相关政策直至毕业;再如山东省规定当地政府要优先安排符合城市廉租房保障条件或其他保障性住房供应条件的已经成年的困境儿童。

  第三,从现实状况来看,困境儿童在18周岁以前都需要各方面的保障,有的甚至18周岁以后也需要特殊保障。国家虽然规定16周岁就达到了法定劳动年龄,但如果还是存在上述困境中的一种或多种情况,难道就不需要保障了吗?从国家亲权的理念来看,国家是儿童的最终监护人,在其监护人不能、不宜、不愿进行监护的情况下,国家本着儿童利益最大的原则要承担起监护人的职责,因此已满16周岁的未成年人处于困境时,也应该纳入国家的保障范围。

  第四,从与国际接轨来看,《儿童权利公约》第一条中指出儿童系指18岁以下的任何人。因此,基于未成年人利益保护的需要,儿童应该就是指18周岁以下的未成年人。

  (二)如何界定困境

  按照字面的理解,困境为陷入困难的处境。困境儿童最直接的外部表现就是陷入困难的处境,但何为困境,达到什么程度才算困境儿童,这对困境儿童保障工作是非常重要的。通过对国务院意见的解读,可以发现存在着四种不同角度的界定。第一,身份说。即符合一定的身份就是困境儿童,比如孤儿,只要具备了这种身份,就被称作是困境儿童。当然,这种身份需要由政府来认定。第二,侵害说。认为受到侵害的儿童是困境儿童,比如认为因各种原因导致人身安全受到威胁或侵害。第三,状态说。只要符合某种特殊的状态,就属于困境儿童。比如流浪乞讨儿童,处于流浪乞讨的状态中,与是否受到侵害没有必然联系,再如家庭贫困儿童也是属于家庭处于贫困的状态导致的。第四,障碍说。身体机能存在障碍,比如由于重大疾病或重度残疾等导致不能正常活动、不能完整发挥作用等,这样的儿童属于困境儿童。

  严格来讲,国务院文件中对困境儿童的界定,并不属于对其概念的界定,而只是对其包含的类型进行了说明。但对其分类进行分析可以发现,不同类型困境儿童有一个共同的特点:其权利尤其是基本权利得不到切实的维护。建立困境儿童概念体系的理论基础是儿童权利的理论,[6]儿童权利是儿童作为一个人和作为一个未成年人而享有的资格,它从根本上保障着儿童的自由,护卫着儿童的利益。《儿童权利公约》将儿童的权利分为生存权、发展权、受保护权和参与权。生存权是每个儿童固有的生命权和健康权,包括要求获得食物、住所,享有医疗、保健和康复设施的权利;发展权是儿童充分发展其潜能的权利,主要是接受教育的权利;受保护权是由于儿童弱小更容易受到伤害,且由于年龄限制其生理与心理都不成熟,合法权利受到侵害时有获得保护的权利;参与权是指儿童参与适合自己年龄的各项事务的权利,也是儿童成长和发展过程中的一个基本需求。

  困境儿童的合法权利没得到有效维护,因此需要实施保障。从理论上讲,儿童的权利无论是哪种受到侵害,国家都有责任进行保护。但从已经出台的意见来看,目前我们国家并不是对儿童的所有权利都实施保护,而是对生存权和发展权难以维护的儿童实施保障,并把其界定为困境儿童。有学者将困境儿童界定为生存和发展遭遇障碍需要借助外在力量支持和帮助的儿童[7];也有学者认为困境儿童是指流浪的未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未成年人[8]。上述界定与国家的政策不谋而合,但是其他权利受到侵害的儿童是否也属于困境儿童,是否也需要国家的保护?困境儿童一词源自于国外,虽然存在不同的称谓,但基本内涵是指失去家庭依靠,生存与发展陷入困境的儿童[9]。

  对困境的界定可以分为狭义说、中义说和广义说。狭义的界定是指生存权受到侵害需要保护的儿童,主要指孤儿、残疾儿童、流浪儿童等传统的由民政部门负责救助的群体,是我国过去补缺性儿童福利制度的直接反映。中义说是以目前我国实际状况为出发点,包括经济发展水平、儿童保护理念等,是一种现实主义的考虑,主要包括生存权和发展权受到侵害需要保护的儿童,包括生活、就医、就学、康复、照料、护理和社会发展困难以及人身安全受到威胁或侵害,是目前我国适度普惠型儿童福利制度的直接反映。广义说面向未来,代表了儿童保护的发展方向,认为儿童所有的权利受到侵害需要保护,除了上述困难外,学业困难、人际交往困难、亲子关系紧张、隐私权受到侵害、财产权受到侵害、参与权受到侵害等,都应该属于困境的范围,是普惠型儿童福利制度的追求目标。

  对困境的界定,既应该考虑现在,也应该兼顾未来;既能够与国家的政策规定相衔接,又能够适当地发挥引导作用。上述狭义的界定显然已经过时,中义的界定可能会导致经济比较发达的地区满足于保障工作现状而缺乏进一步向前的工作动力,缺乏对工作的引领作用。目前国家对困境儿童的保障,主要是涉及生活、医疗、康复、教育等生存权和发展权的保障。但随着经济的进一步发展、儿童保护理念的深入人心以及整个社会福利水平的提高,现在没纳入保障范围的儿童权利,将来肯定会纳入国家的保障范围。如果采用广义的界定,在儿童保护理念还没有深入人心的情况下,很难被人们所接受;也容易出现由于要求太高,人们可能产生“即使努力也达不到”的想法,从而缺乏工作动力。有学者认为,困境儿童是由于儿童自身或家庭的原因导致父母不能监护、不宜监护、无力监护、无心监护的情形,并严重影响儿童的生存权和发展权,或出现家庭暴力等严重侵害儿童身心健康的行为,又由于各种原因,导致外界难以干预、监护难以转移,长期处在困境中的儿童。[10]这种界定太烦琐,其中外界难以干预与监护难以转移问题涉及的就是儿童的受保护权问题,因此实际上指的就是生存权、发展权和受保护权受到侵害的儿童。我们建议,生存权、发展权和受保护权难以实现,即为困境。

  (三)致困机制表现为多元:困境原因的分析

  困境儿童陷入困境的原因是多样的、复杂的。从国务院的意见来看,把困境儿童致困原因分为三类:家庭经济贫困、儿童自身残疾、监护缺失或失当。对这个划分,我们认为存在以下两个问题。第一,范围狭窄,只是包含了家庭和儿童个体两个方面。我国未成年人保护法规定对未成年人保护由家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护四个方面组成,无论哪个方面的保护出了问题,都可能导致儿童陷入困境,因此认为导致儿童陷入困境的原因只是家庭和社会显然过窄。第二,注重表面。儿童陷入困境,家庭的原因和个人的原因只是表面现象,其背后存在着更复杂的、更深层的社会原因,比如经济发展不平衡、社会保障水平整体偏低、儿童保护理念未深入人心,还有政策层面的一些因素也可能导致儿童陷入困境。这些方面的因素才是儿童陷入困境的深层原因,如果只是注重表面原因而忽视深层原因,那么对于困境儿童的保障很难达到预期效果。

  有学者认为困境儿童之所以身处困境,主要源自家庭产生的不利影响和儿童的身体或精神缺陷导致无法正常生活,[11]这种观点忽视了社会环境、经济发展水平、社会福利政策等外部因素对儿童陷入困境的影响。也有学者认为从国家监护的视角,可以分为风险困境和实际困境两大类型,风险困境是指可能受到伤害的境遇,实际困境是指已经受到了伤害的情形,[12]但从目前我国的政策来看,主要是保障已经受到伤害的儿童,对于可能受到伤害的儿童应该以保护预防为主。我们认为导致困境儿童产生的原因可以分为两个大的方面:内在原因和外在原因。内在原因是指儿童本身的因素产生的,比如疾病、残疾等。疾病不仅包括身体疾病,还应该包括心理疾病和精神疾病;而残疾也应该包括肢体残疾和智力残疾。外在原因主要包括家庭的、学校的和社会的因素,其中家庭原因包括家庭贫困、家庭结构不完整、父母监护不当、父母监护缺失甚至监护侵害等;学校的因素对儿童的影响不容小觑,比如教师对儿童的虐待、同学的欺凌等,不仅容易造成身体上的伤害,更会导致精神上的伤害,从而使儿童陷入困境;社会的原因包括经济发展不平衡、社会保障水平低、儿童保护理念差、户籍政策的限制、暴力与色情文化的渲染、急功近利的社会氛围等,但往往这些社会原因容易被忽视。当然,就具体个案来讲,导致儿童陷入困境,可能是多种因素的结合,既有外部的又有内部的,既有家庭的也有学校和社会的因素。从儿童最大利益原则出发,我们认为无论是什么原因导致儿童致困,未来都应该纳入国家的保障范围。

  (四)中义与广义的折中:对困境儿童的界定

  对困境儿童的界定应该考虑三个问题:主体即何为儿童、结果即何为困境、原因即致困因素,因此应该按照原因加结果再加主体的模式来进行界定。如前文所述,儿童应该指18周岁以下的未成年人,对困境的理解可以分为狭义的、中义的和广义的三种,而困境的原因非常复杂。因此,考虑到与国家保障政策的衔接,同时又能够起到指引作用,我们建议采取对中义界定和广义界定的折中方式。而且,对困境儿童的界定,一定要考虑家庭的因素。有学者认为困境儿童指那些短暂或永久脱离正常家庭的儿童群体,或者生理上或是精神上遭遇过重大问题的儿童,但脱离正常家庭是否就一定会陷入困境,遭遇过重大问题但康复后还是否属于困境儿童,这些问题都值得商榷。对于家庭因素的考虑,重点应该放在对于家庭承受能力的考察上。儿童因为残疾、疾病等陷入困境,如果家庭的经济状况足以应对,那这样的儿童就不属于困境儿童的范畴。如果家庭的力量应对不了,需要政府和社会的特殊帮助,这种家庭的儿童才属于困境儿童。

  为了实现儿童利益的最大化,对困境儿童的定义,不仅要立足现实,也应该面向未来;既考虑儿童权利受到侵害的实际结果,也要考虑儿童的权利可能受到侵害的危险。基于以上考虑,困境儿童可以界定为因为各种原因,其生存权、发展权和受保护权难以实现,超出了家庭的应对能力,需要特殊保护的18周岁以下的未成年人。

  五、对困境儿童保障的启示

  困境儿童概念的形成过程反映了我国儿童福利政策的变化过程。适度普惠型儿童福利政策的实施,使困境儿童覆盖的范围较之前有了比较大的扩展,而随着社会的进一步发展,如果实施普惠型儿童福利政策,困境儿童的范围应该会更加扩大。对于目前引起广泛关注的有心理障碍的儿童、学习困难的儿童、社会适应困难的儿童等,都可能被纳入困境儿童的范围。这不仅需要经济的进一步发展作为保障,也需要国家侵权、儿童优先保护、儿童特殊保护等理念被广泛接受,尤其是被政策制定者所认同。

  (一)建立专门机构

  在补缺型儿童福利制度框架下,国家主要是对孤儿、残疾儿童等进行托底保障,以民政作为牵头部门来实施此项工作是比较合适的。目前适度普惠型儿童福利制度下困境儿童的范围较以往有所扩大,事实无人抚养、留守儿童等不在民政部门传统工作范围之内的人群也被纳入进来。而且,对困境儿童的保障不仅仅停留在生活保障上,他们的医疗、教育、康复、就业等问题也需要进行保障。目前各地方政府都建立了农村留守儿童关爱保护工作领导小组,由各级政府主要领导担任领导小组组长,民政部门牵头负责组织实施该项工作。可以考虑在该领导小组的基础上成立困境儿童保障工作领导小组,将工作对象从农村留守儿童扩展到困境儿童。国务院关于困境儿童保障的通知已经要求在县级层面上建立政府领导,民政部门、妇儿工委办公室牵头相关部门和组织的工作机制,但对于省级和市级层面并没有明确要求,且牵头部门不止一个。从实践的角度来看,靠民政部门来牵头无疑会出现“小马拉大车”的问题,妇儿工委作为群体组织也很难发挥牵头作用。因此,从国家层面一直到省、市、县层面都应该成立专门的儿童工作机构,并配备相应的经费和人员,统筹负责对困境儿童的保障工作,将困境儿童保障工作领导小组办公室挂靠在该部门下,实现对各种资源的有效整合和利用。

  (二)将保障儿童与支持家庭相结合

  政府对困境儿童本身的保障工作一直是非常重视的,但对于其背后家庭的支持和保障的重视程度相对是比较低的。困境儿童保障工作的第一个基本原则就是坚持家庭尽责,而且很多儿童之所以陷入困境的一个重要原因就是其家庭陷入了困境。前文也阐述过,对于困境儿童判断的一个主要标准就是看所面临的困境是否超出了儿童所在家庭的承受能力。因此对于困境儿童的保障应该将对儿童的保障和对于其家庭的支持相结合,除了对儿童提供相应的保障,对于其家庭成员也应该提供生活、医疗、康复等方面的保障,有条件的地方还应关注儿童及其家庭成员的心理健康状况,通过政府购买服务的方式为他们提供帮助。

  (三)将保障与保护相衔接

  相对于保护,保障是一个比较小的概念。保障主要围绕生活、医疗、康复和教育等需要展开,而保护的范围更广,除了上述的生存权和发展权问题,还关注儿童的受保护权和参与权。党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。所有人都有追求美好生活的需要和权利,困境儿童及其家庭也不例外。一直以来,政府对于儿童生存的保障工作非常重视,但对于儿童其他权益保护的重视程度相对较低。目前,虽然国家层面上没有专门的未成年人保护委员会,但绝大部分省(或直辖市)都已经成立了相应的委员会,未成年人保护委员会办公室的设置模式有三种,即南京设在民政部门、上海设在教育部门、大部分省设在共青团系统。可以在南京等地试点,将困境儿童保障与未成人保护的职能合并,充分利用已经建立的由民政部门主管的未成年人保护中心,将保障与保护相衔接,更有效地贯彻儿童利益最大化原则。

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