论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界

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英文标题:On Legal Boundaries to Amendment of Method for Chief Executive Selection of Macao Special Administrative Region

内容摘要:《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标,将来澳门若选择普选行政长官的制度,涉及《澳门基本法》正文的修改。在现行《澳门基本法》的框架下,行政长官的产生办法虽可根据澳门特别行政区的实际情况依法作出适当修改,但仍有一定的法律边界。首先要受到国家对澳门既定的基本方针政策的限制;然后还要受到《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法基本制度安排的限制;最后还要受到《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》所规定的“两个产生办法”修改时应遵循的原则的限制。

关键词:行政长官,产生办法,修改,法律边界,澳门基本法

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界.[J]或者报纸[N].政治与法律,(06):26-34

正文内容

   中图分类号:DF29 文献标识码:A 文章编号:1005-9512(2012)06-0026-09

   一、问题的提出

   根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》(以下简称《解释》)的规定,2009年及以后澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法,可以进行修改,也可以不进行修改,是否需要修改,由行政长官向全国人大常委会提出报告,由全国人大常委会依照《澳门基本法》第四十七条和第六十八条的规定,根据澳门特别行政区的实际情况予以确定。上述《解释》虽然是因应澳门特区政府就2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法(以下简称“两个产生办法”)是否需要修改而作出的,但根据《解释》的规定内容,随着澳门社会的不断发展进步,澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法可根据澳门的实际情况依法适时作出适当的修改。

   关于行政长官的产生办法,《澳门基本法》没有如《香港基本法》那样,规定一个最终达至普选的目标。根据《澳门基本法》起草委员会政治体制专题小组最后一次会议的工作报告,《澳门基本法》第四十七第一款“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”的规定,并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度。那么,在现行《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个最终达至普选的目标的情况下,如果将来澳门选择选举行政长官的制度,是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可实现,还是涉及修改《澳门基本法》正文的规定呢?因为《澳门基本法》正文的修改和附件一的修改是两种不同的法律程序。此外,在没有依法确定普选行政长官的目标之前,对《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的规定进行修改时,又如何确定它的法律边界?换言之,它在法律上应受到什么样的限制?这些问题都非常值得研究,对于正确理解《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定也很有必要和意义。本文拟就澳门特别行政区行政长官产生办法修改的上述问题作一探讨。

   二、确定普选行政长官的目标涉及《澳门基本法》正文的修改程序

   《香港基本法》在其正文的第四十五条专门规定了行政长官的产生办法最终达至普选产生的目标,因此,香港特别行政区行政长官实行普选的时候,只需按照修改《香港基本法》附件一的程序进行便可,无需涉及《香港基本法》正文的修改程序。《澳门基本法》正文没有明确规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标,如果将来澳门确定选择普选行政长官的制度,是否也一样只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可解决呢?对此,有着两种截然不同的意见。第一种意见认为,既然《澳门基本法》正文第四十七条第一款规定行政长官在当地通过“选举或协商”产生并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度,那么,澳门实行普选行政长官的制度时,就像香港一样,只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可实现,无需修改《澳门基本法》的正文,因为正文第四十七条第一款中的“选举”未排除普选,无需再修改正文。第二种意见则认为,《澳门基本法》正文中就行政长官产生办法没有规定最终达至普选目标,不是漏写,也不是写与不写都一样,它表明《澳门基本法》的现行框架下,没有作出普选行政长官的制度安排。因此,澳门要实行普选行政长官的制度,涉及《澳门基本法》正文的修改问题,不是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可解决的。

   从表面上来看,第一种意见,似乎是有一定道理的:《澳门基本法》正文第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定并未排除将来选择普选的可能,所以,澳门在将来选择普选行政长官的制度时,仅需通过修改《澳门基本法》附件一的规定便可,因为正文第四十七条的规定已经包含了可以选择普选的制度安排。然而,按照这种意见的逻辑,那《香港基本法》正文第四十五条完全没有必要再写上一款,专门规定行政长官的产生办法最终达到普选的目标。因为,按照同样的解释,《香港基本法》正文第四十五条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定,同样未排除将来香港选择普选行政长官的制度,所以,有了第四十五条第一款的规定,完全没有必要再写上另一款专门去规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标。由此看来,在基本法的正文中写上与不写上行政长官的产生办法最终达至普选的目标还是有区别的。作为一种宪制性法律,有关的内容写与不写绝不是没有法律意义的。《澳门基本法》没有写上最终达至普选行政长官的目标,说明在《澳门基本法》的现行框架下,没有作出普选行政长官的制度安排,这应该是一个不争的客观事实,否则,也就不会有人提出要普选行政长官,而是像香港那样直接奔向普选的时间表和路线图了。尽管《澳门基本法》第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度,但也不能据此就认为《澳门基本法》的现行框架下已经有了普选行政长官的目标。是否有普选行政长官的目标,关键还是要看《澳门基本法》有没有作出明确规定。正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳在2012年3月1日与澳门各界人士座谈会上讲话中所指出的那样,“由于没有规定一个普选目标,这就决定了澳门特别行政区两个产生办法的修改,同基本法其他条文一样,只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改,以后有需要再作修改,而不能在基本法之外设定一个目标,然后提出所谓时间表”。①

   由此看来,《澳门基本法》的现有框架并没有确立行政长官最终普选的目标,虽然这并不意味着澳门日后不能朝最终普选目标迈进,但要在现行《澳门基本法》中确立这一目标的话,并不是简单通过修改《澳门基本法》附件一所能解决的,它实际上涉及修改《澳门基本法》正文的问题,因为在《澳门基本法》的现有框架下,要求普选行政长官的主张,实际上是要在现行《澳门基本法》第四十七条所规定的内容的基础上增加新的内容,使《澳门基本法》正文关于行政长官产生办法的规定与《香港基本法》的表述一样。任何对现行《澳门基本法》第四十七条内容的增减,无疑是对该条文的修改,无疑是对基本法有关行政长官产生的框架规定作出重大改变,这已不属于对基本法附件一是否需要修改的问题了,而是对基本法正文是否需要修改的问题了。当然,由于《澳门基本法》正文第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的表述,在内容上并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度,确实容易使人形成这样一种理解:只需修改《澳门基本法》附件一便可实现普选行政长官的制度安排。鉴此,若将来澳门选择普选行政长官的制度,是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一即可实现,抑或是要通过修改《澳门基本法》正文的程序来实现,届时最好是通过全国人大常委会释法的形式予以明确。

   在《澳门基本法》现行框架没有规定最终达至普选行政长官目标的前提下,就《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的修改,只是一种根据澳门实际情况的适当修改,仍有一定的法律边界,仍要受《澳门基本法》及全国人大常委会有关决定等的限制。

   三、行政长官产生办法的修改受国家对澳门既定的基本方针政策的限制

   《中葡联合声明》第二条明确规定,中华人民共和国根据“一个国家,两种制度”的方针,对澳门执行的基本政策,将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之,并在50年内不变。为了确保《澳门基本法》中关于国家对澳门的基本方针政策的规定内容保持不变,《澳门基本法》对其修改在程序上作出了非常严格的限制。例如,将修改提案的门槛提高,规定只有全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区才享有修改提案权;设置相关的前置程序,规定澳门特别行政区的修改议案须经澳门特别行政区全国人大代表的三分之二多数、澳门特别行政区立法会全体议员三分之二多数和澳门特别行政区行政长官同意后才能提交,并且规定所有的修改议案在列入全国人大议程前,均应先由澳门基本法委员会研究并提出意见。除此之外,《澳门基本法》还在其第一百四十四条第四款特别规定:“本法的任何修改,均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。”在新中国立法史上,除《香港基本法》外,这是第二次明确在一部法律里边规定了限制修改的内容。作为由国家最高权力机关的全国人大制定并通过的法律,自身对其修改的内容作出严格的限制,这也是非常罕见的。

   有学者认为,“基于宪法所确认的人民主权,人民(通过全国人大)在任何时候都有制定、修改和废除任何法律的自由,这就必然意味着人民或全国人大先前制定的法律,在实体规范方面不能约束后来的人民或全国人大。全国人大先前制定的法律,在发生效力之后,后来的全国人大仍拥有完全的权力修改或废除它们。从这一意义上讲,先前立法在实体规范方面不构成对全国人大立法权的限制,它们对后来的全国人大在行使立法权时不具有拘束力。即使全国人大在先前的立法中明文宣告该立法或该立法的某些条款一经制定即不得修改或废除,这样的宣告也是没有法律拘束力的”。该学者据此得出结论:《澳门基本法》第一百四十四条第四款作为一项实体规范对全国人大并没有拘束力。如果全国人大决定修改基本法,即使该修改同国家对澳门既定的方针政策相抵触,也仍然有效。②笔者认为,上述观点并不符合《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定。诚然,全国人大是国家的最高权力机关,拥有至高无上的立法权,全国人大的立法行为是任何机构都不能挑战和否定的,但立法者本身要受到其所制定的法律的约束,而不能够任意违反自身所制定的法律,这也是法治原则的题中应有之义。因此,全国人大同样要受到其自身所制定的法律的约束,并遵守其自身所制定的法律的规定。按照这一逻辑,《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定对全国人大是具有拘束力的,全国人大依照法定程序修改《澳门基本法》时,同样要遵守《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定,修改的内容不得与国家对澳门既定的基本方针政策相抵触,这是修改《澳门基本法》所必须遵循的一项原则。

   根据《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定,任何违背国家对澳门既定的基本方针政策而对《澳门基本法》作出的修改都是不允许的,也是无效的。这其中当然也包括了《澳门基本法》附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》的修改。这是因为,从构成上看,《澳门基本法》包括序言、正文和三个附件三部分,《澳门基本法》附件一是《澳门基本法》的有机组成部分,具有与正文同等的法律效力。《澳门基本法》的修改,不仅指序言或正文部分的修改,也包括了附件的修改。《澳门基本法》在规定其修改不得与国家对澳门既定的基本方针政策相抵触时,虽然是放在正文部分,但在“修改”前加上了“任何”两个字,意味着不论是对序言还是正文抑或是附件的修改,均不得同国家对澳门既定的基本方针政策相抵触。尽管《澳门基本法》正文的修改和附件的修改在程序上不完全一样,但只要是涉及《澳门基本法》的修改,均须遵守《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定。鉴此,在对澳门特别行政区行政长官的产生办法进行修改时,不论是涉及正文还是附件的修改,只要是属于国家对澳门既定的基本方针政策的内容范畴的,都不得轻言修改,更不得与其相抵触。

   《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定,有哪些内容是属于国家对澳门既定的基本方针政策范畴?这是对澳门特别行政区行政长官产生办法进行修改时首先必须加以明确的。

   根据《中葡联合声明》第二条及其附件一第二条的规定,行政长官在澳门通过选举或协商产生,由中央人民政府任命,这是国家对澳门特别行政区行政长官的产生办法所执行的一项基本政策。与此相应,《澳门基本法》第四十七条第一款明确规定,行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。在这里,《澳门基本法》完全依照中国政府在《中葡联合声明》中阐明的对澳门的基本方针政策来规定行政长官的产生办法。《澳门基本法》第四十七条所规定的行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命,正是国家对澳门特别行政区行政长官产生办法的基本政策在法律上的直接体现。根据《澳门基本法》的上述规定,澳门特别行政区行政长官的产生必须先后经过以下两个环节:首先必须在当地通过选举或协商产生,然后必须由中央人民政府任命。以上两个环节缺一不可,既紧密相连,又相互统一。而且这两个环节应当说都是实质性的,而不只是形式上的。行政长官在当地通过选举或协商产生,体现了高度自治的精神,由中央人民政府任命,则体现了“一国”的主权和统一。③从法律上来讲,在澳门当地选举或协商产生的人选,还不能称为行政长官,而应称作行政长官候任人,即等候中央人民政府任命为行政长官的人。行政长官候任人只有依法经过中央人民政府任命,才是行政长官。同时,中央对行政长官的任命,必须是对经澳门当地选举或协商产生的人作出任命,而不能不经过当地选举或协商直接去任命行政长官。其中,中央对行政长官的任命,既是行政长官产生的最后必经法律程序,也是中央依据《澳门基本法》所享有的决定行政长官人选的一项宪制性权力。从法律上来讲,中央对行政长官的任命是实质性的,而不仅仅只是形式上或程序上的,对于在澳门当地通过选举或协商产生的人选,中央人民政府既可任命,也可不任命,而不是必须任命。

   对于《澳门基本法》第四十七条所规定的体现国家对澳门特别行政区行政长官产生办法的基本政策的内容,在修改行政长官的产生办法时,必须切实予以维护,而不能偏离《澳门基本法》的有关规定,更不能违反《澳门基本法》的有关规定,这是在对澳门特别行政区行政长官产生办法进行修改时首先要明确的一个法律边界。正如《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》(以下简称《决定》)中所指出的那样,有关澳门特别行政区行政长官产生办法的任何修改,都应当符合《澳门基本法》第四十七关于行政长官在当地通过选举或协商产生、由中央人民政府任命的规定。具体来说,就是不能通过对行政长官产生办法的修改,改变行政长官在当地通过选举或协商产生、由中央人民政府任命这一基本政策。任何只强调行政长官在当地通过选举或协商产生即可,不必经中央人民政府任命,或认为中央人民政府只是走走程序,履行一个任命手续而已的观点,以及忽视行政长官在当地通过选举或协商产生的环节,认为当地选举或协商只是走走形式,仅仅强调由中央人民政府来任命的观点,都是与我国对澳门既定的基本方针政策不相符合的。正确的理解应该是,严格依照《澳门基本法》的相关规定,将行政长官在当地通过选举或协商产生和由中央人民政府任命这两个方面有机完整地结合起来,不能只强调其中的一个方面而弱化另一个方面。

   四、行政长官产生办法的修改受《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法基本制度安排的限制

   关于行政长官的产生办法,《澳门基本法》在其正文第四十七条和附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》中作了全面的规定。除第一任行政长官的产生适用《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》外,行政长官的产生办法均适用《澳门基本法》第四十七条和附件一的规定。

   《澳门基本法》附件一和正文第四十七条一样,同属《澳门基本法》的有机组成部分,具有同等的法律效力。其中,正文第四十七条第一款规定:“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”毫无疑问,这一规定内容体现了我国对澳门既定的基本政策,是关于行政长官产生办法的原则性规定,属于《澳门基本法》就行政长官的产生办法在整体上的基本制度安排。该条第二款规定:“行政长官的产生办法由附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。”上述规定表明,附件一是落实《澳门基本法》第四十七条第一款的规定的,从这个意义上来说,可以把整个附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》作为一项具体制度安排。也就是说,它是落实《澳门基本法》第四十七条第一款的规定而制定的规则,其内容必须遵守第四十七条第一款的规定,而不能违反第四十七条第一款的规定。对于这一点,《香港基本法》的写法可能更明显些。《香港基本法》第四十五条前两款在对行政长官的产生办法作出原则性规定后,其第三款规定:“行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”其实,《澳门基本法》的草案文本中,第四十七条第二款最初的写法也是“行政长官产生的具体办法由附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定”,后来有委员提出,附件一不包括第一任行政长官的产生办法,因此不宜用“行政长官产生的具体办法”这样的表述,后来改为现在“行政长官的产生办法”的表述。

   《澳门基本法》附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》在整体上虽为落实《澳门基本法》第四十七第一款的具体制度,但其自身内容又自成体系。附件一共有七条,从附件一与正文的关系以及附件一的条文所反映的内容来看,就行政长官产生办法这一制度层面而言,附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生,由中央人民政府任命的规定又属基本制度安排,其余条文则是落实附件一第一条规定的具体执行的方法,属具体制度安排。之所以这样认为,是出于以下几点理由。

   第一,附件一第一条的规定与《澳门基本法》正文第四十七条第一款的规定密不可分,构成一个有机联系的统一整体。附件一第一条的内容正是对正文第四十七条第一款中有关“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举产生”这一规定内容的进一步规定。如前所述,《澳门基本法》第四十七条第一款的内容本身就是关于行政长官产生的一项原则性规定,体现了国家对澳门既定的基本政策,属基本制度安排。与此相适应,附件一第一条的规定属基本制度安排范畴,应是顺理成章。

   第二,附件一第一条的内容本身也是一项原则性规定。“原则”一词,按照字面含义来理解的话,是指说话或行事在总的方面所依据的法则或准则。法律规范中的原则性规定通常只是从总体上订出相关的准则,具体的落实则有赖于有关的细则性规定,而且细则性规定必须遵从原则性的规定。附件一第一条的内容正是从整体上对行政长官的产生方式作出一个总的规则,即必须由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生,并由中央人民政府任命。至于如何组成选举委员会、选举委员会怎样才能体现出广泛代表性、选举委员会如何选举产生行政长官等细则性规定内容,则不在附件一第一条中予以规定,而是由附件一的其他条文去具体落实。

   第三,从附件一各条文之间的关系看,第一条与其他各条之间具有明显的原则规定与具体规则的特征。附件一第二条关于选举委员会委员的人数和界别组成及任期的规定、第三条关于选举委员会委员的产生方式及委员以何种身份投票的规定、第四条关于选举委员会委员提名的规定、第五条关于选举委员会投票方式的规定,均是直接落实第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生这一原则性规定的具体规则。

   第四,从附件一的不同内容所处的条文位置看,关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定,置于附件一的第一条。在一个法律规范中,不同的规则所处的位置不同,也能说明该规则在这个法律规范中的地位和作用。通常,法律规范中的法律原则或原则性规定总是置于该法律规范的前面甚至最前面。例如,作为调整平等主体之间财产关系和人身关系基本法律的《中华人民共和国民法通则》,便将民事活动中的基本原则列专章系统规定,并将其置于该法的最前面。附件一的七条规定,其中关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定,是置于附件一的最前面即第一条,这也从一个方面印证了这一条所规定的内容并非一般的内容,而是十分重要的内容,属原则性规定。

   第五,从附件一第一条制定及实践的情况看,它符合澳门的实际情况,有利于维护澳门的长期繁荣稳定和发展。《澳门基本法》包括三个附件在内,其起草过程充分体现出了民主协商的精神,尤其是澳门委员发挥了其了解澳门实际情况的优势,加上起草过程中的相关咨询活动安排得当,使得《澳门基本法》被认为是一部极具澳门特色、完全体现“一国两制”方针和政策、符合澳门实际和充分反映了广大澳人意愿的具有澳门社会和文化特点的基本法,这其中就包括了行政长官产生办法的制度安排,《澳门基本法》没有完全照搬《香港基本法》的模式,而是结合自身的情况作了不同的规定。

   需要注意的是,虽然《决定》中只提及了《澳门基本法》附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定是一项基本制度安排,但在理解时,还要把它与《澳门基本法》正文第四十七第一款的规定,以及附件一第一条的其他内容结合起来,即由一个具有广泛性的选举委员会依照《澳门基本法》的规定选出行政长官人选后,还要报中央人民政府任命,这样才是《澳门基本法》关于行政长官产生办法的一个完整的基本制度安排。

   《澳门基本法》附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定,既然是一项基本制度安排,这就意味着它也是关于行政长官产生办法的一项重要法律原则或原则性规定,直接决定了行政长官的产生办法在制度安排上的基本内容,并对行政长官产生办法的制度发展具有导向作用。之所以如此,是因为任何法律规范中的法律原则或原则性规定是法律规则的基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。④从立法政策上说,原则是规则的价值目标,规则是原则的实现手段和表现方式。规则的制定以法律原则为基本准则,不得与原则相抵触。⑤与法律规则相比,法律原则在法律规范的运行中具有适用准则性、宏观指导性和相对稳定性的作用。无论是对该法律规范的理解和适用,还是对该法律规范的修改完善,都必须维护其中的法律原则或原则性规定,而不能擅自进行更改,更不能任意进行破坏,否则,就是不正确理解和适用法律,最终会影响法律的实施效果。因此,对于《澳门基本法》附件一第一条体现行政长官产生办法基本制度安排的内容,在修改行政长官的产生办法时,同样必须切实予以维护,而不能偏离《澳门基本法》附件一第一条的有关规定,更不能违反《澳门基本法》附件一第一条的有关规定。这是在对澳门行政长官产生办法进行修改时又需要明确的一个法律边界。

   五、行政长官产生办法的修改受《决定》关于行政长官产生办法的修改应遵循的原则的限制

   因应澳门特区政府2012年的施政安排,《决定》于2012年2月29日通过并生效,这意味着特区政府处理政制发展的工作进入“五步曲”中的第三步了。《决定》的内容虽然主要是就“两个产生办法”的修改问题作出规定,但对日后立法会产生办法和行政长官产生办法的修改同样是具有法律意义的,尤其是《决定》有关立法会产生办法和行政长官产生办法的任何修改应遵循的原则的规定,更是日后立法会产生办法和行政长官产生办法修改时仍必须遵守的原则。

   《决定》认为,有关澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法的任何修改,除应符合《澳门基本法》的有关规定外,还要遵循从澳门的实际情况出发,有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定,有利于行政主导政治体制的有效运作,有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益,有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。这就是《决定》所规定的澳门政制发展应从澳门实际情况出发以及符合四个“有利于”的原则。这些原则不仅对“两个产生办法”的修改具有法律约束力,而且对将来立法会产生办法和行政长官产生办法的修改同样具有法律约束力。这些原则是行政长官产生办法修改时仍要明确的又一个法律边界。之所以如此,是由《决定》的法律性质及地位所决定的。

   《决定》的作出,是全国人大常委会行使修改“两个产生办法”的宪制性权力、履行法定职责而对澳门特别行政区“两个产生办法”是否需要修改的问题作出决策的行为,《决定》具有无可置疑的法律效力。不仅如此,全国人大常委会作出《决定》,还是新形势下贯彻落实“一国两制”方针的一个重要举措,是在全面检视《澳门基本法》贯彻实施情况的基础上,立足于澳门社会不断发展进步的实际情况,着眼于确保《澳门基本法》规定的澳门特别行政区制度的有效运作,着眼于确保澳门长期繁荣稳定和发展,从大局出发,综合考虑各方面因素后审慎作出的重大决策。⑥这表明,全国人大常委会在作出《决定》时,尽管只是针对澳门2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法的修改问题,但全国人大常委会综合考虑了各方面的情况,包括考虑到了澳门社会不断发展进步的这一实际情况,因而《决定》的内容又具有前瞻性。所以,《决定》中有关“两个产生办法”的修改应遵循的原则及有关指导性意见,不是仅仅只针对“两个产生办法”的修改有法律约束力,而是对将来澳门特别行政区立法会产生办法和行政长官产生办法的修改同样具有法律约束力。对此,《决定》的内容也有直接的体现。

   《决定》中,全国人大常委会认为,《澳门基本法》附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定,《澳门基本法》附件二第一条关于立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定,是符合《决定》所规定的“两个产生办法”的修改应遵循的原则的基本制度安排,并得到澳门社会各界的普遍肯定和认同,应当长期保持不变。这里所称的应当长期保持不变,就意味着在长时期内,就澳门行政长官产生办法的修改,不能对《澳门基本法》附件一第一条所规定的行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的基本制度安排作出根本性的改变,而只能在保持行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的这一前提下,根据澳门社会发展进步的实际情况,就如何增加及保持选举委员会的广泛代表性方面,对行政长官产生办法加以修改并完善。尽管《澳门基本法》第四十七条第一款关于行政长官在当地通过选举产生的规定,并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度,但在《澳门基本法》的现有框架内没有将普选行政长官作为目标加以规定的情况下,附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定,反映了当时《澳门基本法》起草委员会和澳门社会的共识,也是长时期内的一项基本制度安排。《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标,说明《澳门基本法》的立法原意是倾向于保持“两个产生办法”的稳定,希望“两个产生办法”能够长期实行。⑦这就决定了行政长官产生办法的修改方向,在长时期内将是增加选举委员会的名额,并进行合理分配,以继续保持选举委员会的广泛代表性,而不是代之以其他的制度安排来彻底改变甚至否定行政长官由选举委员会选举产生的基本制度安排。对此,全国人大常委会副秘书长乔晓阳在澳门社会各界人士座谈会上曾明确指出:“随着澳门社会的发展进步,两个产生办法的修改方向应当是使之能够保持有广泛代表性,而不是改弦更张,另起炉灶。”⑧至于长时期内是一个多长的期限,这要综合考虑澳门社会发展进步的实际情况等各方面的因素而定。

   由此看来,由于《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个普选的目标,这就决定了澳门特别行政区行政长官产生办法的修改,只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改,以后有需要再作修改。而且这种修改必须有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定,有利于行政主导政治体制的有效运作,有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益,有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。对于行政长官的产生办法,不能为了修改而修改,任何修改都要以维护维护澳门特别行政区基本政治制度的稳定为前提,以促进澳门的长期繁荣稳定和发展为目的。就澳门2014行政长官产生办法的修改而言,可适当修改的范围主要包括:一是行政长官选举委员会增加多少人以及新增加的部分在四大界别中如何分配;二是行政长官选举委员会中“市政机构的代表”是否继续保留。⑨根据《决定》关于行政长官产生办法的基本制度安排应当长期保持不变的精神,在长时期内,行政长官的产生办法与时俱进地作出修改时,扩大行政长官选举委员会的人数,合理划分相关界别,完善相关的选举制度,不断增强并保持行政长官选举委员会的广泛代表性,相信仍是今后长时期内澳门特别行政区行政长官产生办法因应澳门社会发展进步的实际情况而作出适当修改的主要方向。在《澳门基本法》规定的现行政治体制框架下,那种主张取消选举委员会、将选举委员会改为提名委员会进而普选行政长官的言论,都不符合《澳门基本法》及全国人大常委会所作《决定》的规定。

   注释:

   ①⑦⑧乔晓阳:《全国人大常委会决定遵循的原则——在澳门各界人士座谈会上的讲话》,《澳门日报》2012年3月2日。

   ②凌兵:《香港特别行政区基本法与全国人大立法权的界限——对香港特区终审法院居留权案判决的宪法思考》,《法治论丛》第18卷第1期。

   ③肖蔚云:《论澳门基本法》,北京大学出版社2003年版,第71页。

   ④张文显主编:《法理学》,法律出版社2004年版,第59页。

   ⑤陈金钊等:《法律方法论研究》,山东人民出版社2010年版,第265页。

   ⑥李飞:《深入理解和全面贯彻全国人大常委会的决定——在澳门各界人士座谈会上的讲话》,《澳门日报》2012年3月2日。

   ⑨张晓明:《凝聚共识 稳中求进——在澳门社会各界人士座谈会上的讲话》,《澳门日报》2012年3月2日。

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