澳門博彩業的許可制度:現狀與未來

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英文标题:Licensing the Gaming Industry in Macao:The Status Quo and the Future

内容摘要:澳門博彩業自2001年以來,相繼對博彩公司、博彩中介人、博彩機供應商及其擁有5%或5%以上公司資本的股東、每名董事和主要僱員實行許可制度。但與美國等國家相比,澳門博彩業的許可制度表現出三個比較突出的弱點:一是覆蓋面較低,且缺乏層次;二是缺乏明確、具體的審查標準;三是博彩監察機關的審查局限於書面審查,缺乏深度調查。為了樹立、培養博彩業的形象,澳門應當重視並加強許可制度,科學區分層次,對許可對象進行有效的實質性調查。

关键词:行政許可,許可的審查,博彩法律,博彩規管,適當資格,比較研究

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].澳門博彩業的許可制度:現狀與未來.[J]或者报纸[N].澳门理工学报:人文社会科学版,(20152):45-54

正文内容

   [中圖分類號]D912.1 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2015)02-0045-10

   一、引言

   許可,就其基本的含義而言,是指政府為了保護公共利益或公共安全,對特定實體或個人進行審查或考核,對於通過審查或考核的,允許其進入某一行業或從事某項活動,否則即被排除於該行業或活動之外。①許可有多種表現方式,諸如允許、核准、認可、資格審查、頒發許可證或執照等。由於許可制度通常由行政機關執行,所以這一制度在中國內地被直接稱為行政許可。

   許可制度在世界博彩業應用廣泛。這一方面出於歷史的原因,另一方面是維護博彩業形象的需要。二十世紀五十年代,美國內華達州政府迫於聯邦政府的壓力,發展了一套適用於博彩業的嚴格的許可制度。其重點,是政府審查已進入和申請進入博彩業人士的歷史背景與財務背景,判斷其是否適合在博彩業工作。被認為不適合的,例如有黑社會背景的人,即被驅逐出博彩業之外,或不被允許進入博彩業執業。經過三十多年的努力,到二十世紀八十年代,內華達州基本上肅清了黑社會對博彩業的影響,從而使博彩業的形象得到根本性的改善。受這一成果鼓舞,美國許多州,以及世界不少國家,先後放開博彩業,使博彩業在上世紀後期及本世紀以來,得到迅速發展。各地政府在放開及發展博彩業的同時,也繼承、推廣了內華達州博彩業的許可制度。它們希望通過這一制度,將犯罪分子排除於博彩業之外,向普通民眾展示博彩業的形象,維護博彩業的正當性。②因此,儘管許可制度在其他行業屢遭批評,③但在博彩業始終受到重視。

   澳門自開放賭權以來,和世界許多其他法域一樣,採用了許可制度。《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(第16/2001號法律)明確規定參與競投公司、承批公司及其管理公司、擁有公司5%或5%以上公司資本的股東、該公司的董事以及在娛樂場擔任要職的主要僱員,均須通過適當資格審查;博彩中介人需要獲得准照,5%或5%以上公司資本之持有人、以及其行政管理機關成員及主要僱員,也須通過適當資格審查。④《博彩機、博彩設備及博彩系統的供應制度及要件》(第26/2012號行政法規)規定,博彩機製造商必須獲得政府許可,其董事及5%或5%以上公司資本的持有人必須通過適當資格審查。該行政法規也規定對博彩機實行核准制度,對博彩機經營室實行許可制度。⑤

   但是,許可制度在澳門並未受到足夠的重視。這一方面表現在澳門法律規定上的不完善,另一方面表現在執法上的不嚴謹。本文著重分析澳門博彩業許可制度的現狀,並與美國內華達州博彩業許可制度進行比較分析,指出澳門博彩業許可制度需要改進的地方以及面臨的困難與挑戰。

   二、澳門博彩業許可制度的內容

   澳門博彩業的許可包括四種類型,一是對經營實體的許可,二是對個人的許可,三是對博彩機的許可,四是對博彩機經營室的許可。

   (一)對經營實體的許可

   所謂經營實體,主要包括博彩經營公司及其管理公司、博彩中介人和博彩機供應商。

   1.對博彩經營公司及其管理公司的許可

   在澳門法律中,博彩經營公司在為進入澳門博彩市場而參與投標的階段,被稱為參與競投公司,被政府接納進入澳門博彩市場之後稱為承批公司。許可主要是針對參與競投公司,而不是針對承批公司,因為一個博彩公司如果被稱為承批公司,意味著已經得到了政府的許可,所以對於承批公司而言,討論許可是沒有意義的。

   第16/2001號法律規定參與競投公司必須具備適當資格,這反映在該法第十四條第一款:“經營娛樂場幸運博彩之批給僅可判給予被認定具備適當資格取得批給之參與競投公司。”為此,參與競投公司必須接受政府的專門審查。⑥《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》(第26/2001號行政法規)第十六條規定,博彩公司所聘請的管理公司、該管理公司5%或5%以上公司資本的持有人、該管理公司的董事及在娛樂場擔任要職的主要僱員,同樣須接受一項審查是否具備適當資格的程序。

   對於參與競投公司以及承批公司的管理公司滿足何種條件才算具備“適當資格”,澳門法律未作明確規定,只是提及政府在審查參與競投公司是否具備適當資格時尤其應當考慮的因素,包括:(1)參與競投公司之經驗;(2)參與競投公司之商譽;(3)屬同一參與競投公司集團之其他公司之性質和商譽,尤其是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽;(4)與參與競投公司有密切聯繫之實體之性質和商譽,尤其是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽。⑦

   而對於“經驗”或“商譽”的審查,政府所依賴的主要是一份關於公司本身及其控權股東的“參與競投公司或承批公司資料披露表”。⑧其主要內容包括:公司名稱、住所、經營業務等基本資料,訴訟情況(包括任何刑事訴訟、民事訴訟及在行政法院提起的訴訟),股東、董事、主要僱員、公司秘書、核數師等人員的姓名、地址、出生日期、報酬等基本資料,股東所擁有的資本數量及比例,過去五年的年度報告書、賬目、投資等財務資料,公司集團的架構及聯繫(包括披露特定的財貨或勞務合同、集團內的控股股東、子公司、董事、主要僱員等是否有賄賂行為、政治捐款等),公司是否被政府調查過,有關准照及批給的資料,企業破產情況,經營博彩業務的歷史,公司上市情況,公司信用評級報告書等。⑨

   審查是否具備適當資格的程序由博彩監察協調局負責進行,並在該局局長編制報告書後結束,參與競投公司須支付用於審查其資格的調查費用。報告書應說明參與競投公司或承批公司是否具備適當資格。如果報告書作出參與競投公司不具備適當資格的結論,則導致該公司被淘汰。⑩

   2.對博彩中介人的許可

   第16/2001號法律第二十三條第一款明確規定博彩中介人須領取執照方能在澳門開展博彩中介業務。在澳門法律中,博彩中介人的概念具有特定的含義,是指“在娛樂場推介幸運博彩者,其工作係給予博彩者各種便利,尤其是有關交通運輸、住宿、餐飲及消遣等,而收取由一承批公司支付之傭金或其他報酬”。(11)明白言之,只有直接向博彩經營公司(承批公司)收取傭金或其他報酬的博彩中介業務的經營者,才是“博彩中介人”;如果其傭金或其他報酬不直接向博彩經營公司收取,則該人並不屬“博彩中介人”,而是“博彩中介人”的“合作人”。在澳門,直接向博彩公司收取傭金或其他報酬的人基本上是承包經營賭場貴賓廳的人。因此,澳門法律中的博彩中介人實際上是指貴賓廳的承包人,他們需要領取博彩中介人執照。而博彩中介人的“合作人”,即通常所稱的“疊碼仔”或“沓馬仔”,雖然從事推介幸運博彩的工作,但因為不直接由一承批公司支付傭金或其他報酬,所以不屬澳門法律規定中的“博彩中介人”,不需要領取准照。

   博彩中介人既可以是公司,也可以是屬自然人的商業企業主。按照法律的規定,無論公司還是自然人商業企業主,均須具備適當資格。但是,澳門法律並未指明博彩中介人適當資格的衡量標準,甚至沒有像對待博彩經營公司那樣,明確規定政府在審查過程中所考慮的因素。

   為審查是否具備適當資格,屬公司的博彩中介人准照申請人或博彩中介人,應向博彩監察協調局呈交一份填妥的“屬公司的博彩中介人資料披露表”。(12)該表的內容,與上述“參與競投公司或承批公司資料披露表”相若。(13)屬自然人商業企業主的博彩中介人准照申請人或博彩中介人,應向博彩監察協調局呈交一份填妥的“屬自然人商業企業主的博彩中介人個人資料披露表”。(14)該表的內容,與下文所述的股東、董事個人資料披露表的內容相若。(15)審查博彩中介人是否具備適當資格的程序由博彩監察協調局進行,並在該局局長編制報告書後結束。審查程序所需的費用,由接受審查者支付。如果報告書的結論指出屬公司或屬自然人商業企業主的博彩中介人准照申請人不具備適當資格,則不發給博彩中介人准照。(16)

   3.對博彩機供應商的許可

   第26/2012號行政法規第四條規定,擬在澳門供應博彩機的製造商應取得博彩監察協調局的相關許可,而這種許可僅發給被政府視為具備適當資格的製造商。該行政法規指出政府在審查博彩機製造商是否具備適當資格時須考慮以下準則:(1)製造、供應、裝配、安裝、編程、維修、改裝、改造、技術支援及保養博彩機的經驗;(2)製造商及其產品的信譽;(3)包括最終控權股東在內的與製造商屬同一集團的公司的性質及商譽,以及該等公司的5%或5%以上公司資本持有人及董事的商譽;(4)博彩機製造商的董事及5%或5%以上公司資本的持有人是否具備適當資格。與上述第16/2001號法律及第26/2001號行政法規的規定相同,第26/2012號行政法規同樣沒有明確規定“經驗”、“信譽”、“商譽”的具體條件。

   為了審查博彩機供應商是否具備適當資格,博彩機供應商必須向政府提供公司資料披露表及其他相關表格,以及在其他管轄區域獲許可經營業務的資料。進行適當資格審查程序所需費用,由博彩機製造商負擔。(17)適當資格審查程序由博彩監察協調局負責,並在該局局長編制報告書後結束,報告書應載有就博彩機製造商是否具備適當資格所作的決定。(18)博彩監察協調局可隨時就許可設定條件、期限或負擔。博彩機製造商在許可生效期間應維持適當資格並接受政府持續的監察及監管。博彩監察協調局在許可生效期間,可隨時對博彩機製造商進行額外的適當資格審查程序。如博彩機製造商因公司資本的擁有權出現變動而導致有5%或5%以上的公司出資產生,則須接受額外的適當資格審查程序。博彩機製造商須每六年接受一次額外的適當資格審查程序。(19)

   (二)對個人的許可

   澳門法律除了對上述經營寅體實施許可制度外,還對博彩經營公司、持有博彩中介人5%或5%以上公司資本的股東、每名公司董事以及公司主要僱員實施許可,也對持有博彩機供應商5%或5%以上公司資本的股東和每名公司董事實施許可,要求其具備適當資格。(20)

   與對經營實體的適當資格審查一樣,澳門法律未就“適當資格”的衡量標準作出具體規定。

   為了進行個人的適當資格審查,相關公司需要向政府提交“公司股東及董事個人資料披露表”和“主要僱員資料表”。(21)“公司股東及董事個人資料披露表”的內容相當詳細具體,主要包括:姓名、地址、出生、電話等個人資料,過去十五年期間或自十八歲起的居住資料,婚姻、子女、父母、兄弟姐妹的姓名、出生日期、住址、職業等家庭成員資料,服兵役的資料,學歷資料,職位,個人及配偶的受僱工作及許可的詳細資料,家庭成員與博彩業或與酒精飲料業的聯繫,被政府調查及民事、刑事訴訟程序資料,以及財務資料。而“主要僱員個人資料披露表”則非常簡略,只是要求填報一般的身份信息、電話、住址、家庭成員的姓名、僱傭合同的開始、生效日期以及有無刑事犯罪前科。

   審查是否具備適當資格的程序由博彩監察協調局負責進行,並在該局局長編制各份報告書後結束。如果報告書作出有關董事或主要僱員不具備適當資格的結論,則相關的參與競投公司或承批公司應促使即時終止該等董事或主要僱員的職務。如報告書作出有關股東不具備適當資格的結論,則該股東應在政府專門訂定的期限內將其股份移轉予第三人;如上述期限届滿而仍未將股份移轉,則相關的參與競投公司或承批公司應取得該等股份。(22)

   (三)對博彩機的許可

   第26/2012號行政法規第十六條規定:“在獲許可供應博彩機的博彩機製造商提出申請時,應由博彩監察協調局核准有關博彩機。”而具備下列要件的博彩機可獲核准:(1)符合澳門特別行政區核准的《博彩機技術標準》;(2)符合博彩機的基本要件;(3)負責裝配、安裝、編程、維修、改裝、改造、提供技術支援或保養工作的技師符合要求;(4)獲政府認可的博彩機測試研究所發出的證明書,證明為在澳門特別行政區經營而對博彩機進行的改裝不影響博彩機的運作、安全、完整、會計監控或審計。

   (四)對博彩機經營室的許可

   博彩機經營室,是指在娛樂場之外獨立專營博彩機的場所。按照第26/2012號行政法規第四十六條的規定,這類博彩機經營室,僅可設置於下列建築物:(1)評級不少於五星的酒店;(2)整幢樓宇為非住宅用途且與獲許可酒店娛樂場的距離少於五百米的大廈;(3)非設在高密度住宅區範圍且屬名勝的商業休閒綜合大樓。

   (五)小結

   從上述內容,可以得出以下幾點觀察:(1)澳門法律對博彩機以及博彩機經營室的許可審查標準尚算明確、具體;(2)對於作為經營實體的博彩中介人的審查,沒有規定明確的標準;(3)對於作為經營實體的博彩公司和博彩機供應商,主要從“經驗”、“商譽”的角度進行審查,而所謂“經驗”和“商譽”,主要依靠審查人員的主觀判斷,法律沒有規定客觀標準;(4)對於股東、董事、主要僱員等個人的審查,標準是“適當資格”,但何為“適當資格”,法律未置一詞。總體而言,澳門法律對博彩業許可審查標準的規定,多數失之偏頗或失之模糊,大有改善餘地。

   三、澳門博彩業許可審查需要確立什麼樣的標準

   (一)對博彩業經營實體的審查應當轉移側重點

   如前所述,澳門法律對於博彩業經營實體所規定的審查標準,主要是“經驗”和“商譽”,這起源於2001年頒佈的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》。當時,政府決定有限度開放博彩市場,將原來一家公司的獨佔經營變為三家公司經營。(23)為了決定哪家公司可以在澳門經營,政府必須對眾多參與競投公司的實力進行比較,從中選出條件較好的公司,為澳門帶來更大的利益。再者,三家公司進入市場後,將獲得長達20年的經營期限,(24)在此期間,政府實際上難以更換或淘汰已經被允許進入澳門市場並已開展經營的公司,所以需要謹慎從事。因此,當時強調對參與競投公司的“經驗”、“商譽”等進行比較、審查、判斷,是可以理解的。

   但對於博彩中介人和博彩機供應商,許可審查的重點不應當繼續沿用“經驗”及“商譽”了。也就是說,所謂經營能力方面是否傑出,不應作為許可審查的主要標準。只要經營實體具備一般的商業經驗,就可以被接納進入相關市場。其一,法律對於博彩中介人和博彩機供應商沒有規定數量限制,政府沒有必要像對待參與競投公司那樣,對博彩中介人或博彩機供應商的經營能力進行比較,以此手段達到淘汰公司的目的。其二,如果政府對於博彩中介人和博彩機供應商進行經營能力審查的目的,是選出條件較好的公司,防止公司進入澳門市場後經營不善,給相關市場帶來傷害,則此目的實際上難以達到。一方面,絕大多數政府工作人員沒有市場經營經驗,缺乏判斷公司經營狀況的能力。另一方面,市場是千變萬化的,再嚴格、成功的審查也不能保證公司一直興旺。事實上,澳門博彩業的實踐已經為此提供了一個很好的註腳。2002年,澳門政府甄選了兩家過去經營卓著的美國博彩公司,“金沙”與“永利”,進入澳門市場。但2008年世界金融危機重創兩家公司,危機嚴重時甚至有破產之虞。所以,對博彩機中介人和博彩機供應商經營能力的判斷,主要應當交給與其有生意往來的博彩經營公司。博彩經營公司願意還是不願意選擇哪家公司作為合作夥伴或交易對象,主要是博彩經營公司自己的事情,政府不應太過越位。

   對博彩業經營實體的審查,重點應當在其歷史背景與財務背景。具體而言,政府應當重點考察以下因素:第一,博彩業經營寅體不應與犯罪集團有聯繫,不應被控制在不適當的人手裡。第二,財務來源必須清白,防止不乾淨的錢進入博彩業,同時防止博彩業經營實體成為犯罪集團洗錢的工具。第三,博彩經營實體應有一定的財務實力,換言之,其財務能力必須能夠滿足開業的基本條件,並有與擬開展業務相符的資本。如前所述,博彩業許可制度的主要目的是借助政府的力量,樹立、培養、維護博彩業的形象,所以博彩經營實體在遵守法律、道德方面的歷史、資金的來源才是真正需要重視的。至於經營能力,能夠達到一般要求即可,不應成為許可審查的重點。

   (二)政府需要制定“適當資格”的具體標準

   什麼才是博彩業經營實體的股東、董事、僱員等個人的“適當資格”?美國內華達州博彩法給出了三個標準:(1)有良好的品行,誠實,正直;(2)過去的行為、刑事犯罪記錄、聲譽、習慣和交往不對公共利益或有效的博彩規管和控制構成威脅,或者產生或增加博彩活動中不適當、不公平或不合法的行為;(3)在所有其他方面滿足獲得許可的要求或與本州已經公佈的政策相符合。(25)內華達博彩控制局1973年發佈了關於實施上述標準的指南,至今仍然使用。根據該指南,不符合上述要件的品行因素一般包括:(1)因涉及暴力、賭博或道德淪喪被逮捕或被定罪;(2)無法解釋的經常性的被逮捕(顯示對法律的不尊重);(3)因為博彩犯罪而被逮捕;(4)與有組織犯罪集團或不適當的人交往;(5)在申請時不填寫對己不利的信息;(6)有不良商業倫理表現(例如涉及欺詐等民事訴訟,或違反證券法律而被政府採取行動);(7)持續使用或正在非法使用毒品;(8)不適當的商業行為,例如賄賂、逃稅等;(9)不能向博彩監管機構的調查員提供真實的和完整的回答。被判斷有可能對博彩監管造成麻煩的因素包括:(1)從前在經營娛樂場或其他博彩生意時有不正當操作;(2)有不良、缺失或不正確的記賬;(3)經常性的違規,無論有意還是無意;(4)在完成博彩執照的申請材料時缺乏謹慎和勤勉;(5)在博彩監察機構調查過程中不能及時回覆。(26)

   澳門應當借鑒內華達的經驗,制定“適當資格”的具體標準。沒有具體標準的審查是危險的。無論對於負責審查的政府機構和人員,遗是對於有興趣進入澳門博彩市場的投資者,如果沒有具體標準,法律就喪失了應有的指引和約束作用,許可審查因此變成黑箱操作。有興趣進入澳門博彩市場的企業不得不與審查機構或人員進行各種正式或非正式的接觸,因此極易導致審查機構或人員的腐敗現象。更為嚴重的是,博彩業實行許可制度的主要目的,是改善博彩業的形象,但黑箱操作的結果是讓人們難以信任審查機構,結果無助於博彩業形象的改善,導致許可設定的目標無法實現。

   四、澳門應當如何進行博彩業許可審查

   許可能否達到目標,除了決定於立法因素之外,還決定於執法因素。迄今為止,澳門的許可審查基本上局限於書面審查,只是在較少的案件中求助於警察機構的幫助,而美國博彩業的許可審查不僅包括書面審查,而且包括實實在在的調查。與美國內華達州博彩業的許可審查相比,澳門還存在不小的差距。

   (一)調查意味著什麼

   在美國內華達州,博彩業許可審查分為較低水平的調查、中等水平的調查和較高水平的調查。(27)較低水平的調查針對博彩業的一般僱員,主要調查他們是否曾經犯罪。(28)在這種審查中,博彩監管機構對申請人遞交的材料進行書面審查,並進行電腦數據庫的核查,或者向有關執法部門核對是否有犯罪記錄。這一水平的調查只收取很少的費用。中等水平的調查針對博彩公司的中層僱員、處於敏感崗位上的僱員和稱為“獨立經紀人”的博彩中介人。他們被要求提供較為詳細的個人背景信息和財務信息,博彩監察機構對其進行較具實質性的調查,同時收取較高的費用。(29)較高水平的調查針對博彩公司的股東、董事和主要僱員,博彩監察機構對他們進行完全、徹底的調查,調查費用根據案件的複雜程度有很大差異,有時候數額驚人,甚至超過一百萬美元。(30)

   為了進行全面調查,博彩監察機構需要組織一個具有專業技能的隊伍,例如從事財務審查的官員需要有財務方面的專長,從事背景調查的官員需要具有法律及調查方面的專長。根據案件的複雜情況,這個隊伍少則數人,多則十數人。

   申請人被要求填寫極盡詳細的個人履歷表與個人財務表格,其中在個人履歷表中需要詳盡填報申請人個人、家庭、教育、婚姻、民事訴訟、刑事訴訟以及住址等信息,在個人財務表格中需要詳盡填報個人擬投資於博彩業資金的數量及來源、稅務信息、是否有過破產、薪金信息以及資產負債聲明。

   審查人員首先審閱申請材料,目的是發現申請材料中的疑點,制定調查策略。其後即與申請人面談,向申請人當面核實申請材料中的信息,詢問其中的不一致之處、斷接之處或其他問題。審查人員具有法定的或與申請人約定的廣泛的權力,他們可能要求申請人提供各種文件,可能進入申請人的辦公場所進行檢查,可能進入申請人公司或私人的電腦檢查、複印文件以及約談證人。審查人員聯繫學校核實教育經歷,聯繫部隊核實服役經歷,審查婚姻信息,尤其注意申請人是否離婚,因為離婚通常能提供許多關於申請人是否曾經做錯事的有用信息。審查人員核查警察機構以及其他執法機構的信息系統,以確定申請人是否曾經被逮捕、受過治安處罰或被判刑。對於與申請人有關的民事訴訟信息,審查人員亦格外重視,因為這些信息可以幫助其發現申請人在商業領域是否誠信。

   負責財務審查的人員的任務主要是分析資金來源,確保進入博彩業的資金與犯罪、犯罪分子或犯罪集團無關。為此,審查人員審查申請人的銀行賬戶,分析申請人的現金流,尤其關注一次性大筆存款或取款。審查人員也審查申請人的納稅情況以及其他財務信息。

   審查完畢之後,審查人員寫出審查報告,對申請人是否具資格進入博彩業提出建議。該報告構成博彩監察機關許可決定的基礎。但是,博彩監察機關還要召開一次公開聽證會,聽取申請人的解釋,也接納申請人提出的證據。聽證會過後,博彩監察機關才作出是否授予許可的最終決定。

   全面調查所需費用不菲並且曠日費時。(31)但其好處是對申請人有全面、深入、透徹的瞭解,有利於保護公共利益,實現設定許可的目標。澳門博彩監察機關的資格審查,只是書面審查,也就是核對所要求的表格是否填妥,是否已經提交相關的書面材料。未提交或提交不規範的,要求補繳,僅此而已。這是美國對於賭場中的“非博彩僱員註冊”所採取的方法。用這種方法進行的資格審查,顯然難以達到法律所設定的許可目標。

   (二)澳門應當擴大許可制度的覆蓋面,並建立符合實際的分層次調查制度

   澳門博彩業許可制度的覆蓋面較低,只要求持有5%或5%以上公司資本的股東、公司董事和主要僱員具備適當資格,對於中等層次的管理人員、一般僱員以及博彩中介人的“合作人”,都不實行許可制度。澳門應當借鑒內華達州的經驗,擴大許可制度的覆蓋面,(32)並在此基礎上建立符合實際的、科學的分層次調查制度。分層次調查制度既有涵蓋面比較寬的好處,同時也能夠突出重點,節省資源,更好地實現許可目標。

   根據澳門博彩業的實際,澳門博彩業許可調查應當分為以下三個層次。

   第一層次針對持有博彩經營公司、博彩中介人以及博彩機供應商5%或5%以上公司資本的股東、每名公司董事、擔任要職的主要僱員,對這一層次的人員進行最高水平的調查。目前,對這一層次的人員,澳門存在的問題主要是:第一,對主要僱員的定義過窄。在澳門的實踐中,主要僱員是指博彩公司最高層次的僱員,例如行政總裁、財務總裁、公司秘書等。而在內華達州,主要僱員是指博彩公司中對於公司任何部分的營運具有實質性影響的行政人員、僱員或經紀,具體包括年薪超過40萬美元的僱員(或5個最高年薪的僱員,取決於用哪個標準衡量出來的僱員人數多),有權給予或延長博彩借貸的僱員,有權決定註銷或減少支付博彩借貸的僱員,有權決定誰可以給予顧客優惠(complimentary benefits)的僱員。(33)第二,澳門博彩監察協調局對於股東、董事與主要僱員在填寫申報材料商區別對待。股東、董事需要按照第26/2002號行政法規的要求,填寫非常詳細的表格,而主要僱員填寫的表格則過於簡單,只是一般性的身份資料和提供刑事犯罪記錄。主要僱員的職位是關鍵性的職位,例如行政總裁負責公司的日常管理,財務總裁負責公司的財務管理,他們對公司的營運有重大影響。如果填報資料過於簡單,意味著行政機構實際上無法對其進行審查,無疑使法律規定的“具備適當資格”的要求落空。鑒於主要僱員在公司中的重要功能與地位,澳門應當改變以往的做法,將其與股東、董事的調查一視同仁,令其填寫相同的披露資料,接受同一水平的調查。

   第二層次針對娛樂場的中層管理人員、與錢直接接觸的僱員(例如賬房人員、莊荷等)以及博彩中介人的“合作人”,對其進行較高水平的調查,包括查核其歷史背景和財務背景。眾所周知,博彩中介人在澳門博彩業舉足輕重,而博彩中介人的“合作人”實際上相當於內華達州的“獨立經紀人”。“合作人”帶領高端客戶進入澳門娛樂場,其行為對於澳門博彩業的形象建設起相當重要的作用,所以也應當要求他們具備“適當資格”,而不應當沿襲現在的做法,要求博彩中介人向博彩監察協調局報一個名單了事。(34)

   第三層次針對娛樂場內的與博彩有聯繫的一般僱員,對其進行較低水平的調查,主要核查其有無刑事犯罪記錄。

   (三)澳門進行調查所面臨的困難、挑戰與解決策略

   從書面審查過渡到實質性的審查,澳門政府顯然面臨不少困難與挑戰,其中以下幾個方面尤其值得重視。

   第一,政府需要做好許可審查的基礎性工作。由於過去澳門的審查主要是書面審查,實質性調查基本上沒有開展起來,所以澳門政府進行實質性調查的基礎比較薄弱。為了改善這一狀況,首先,博彩監察機構必須選配有能力的人員,即具備金融、會計、法律、調查、博彩等方面的經驗或專長的人,從事調查工作。其次,建章立制亦需加強。迄今為止,關於適當資格審查,澳門法律只是規定由博彩監察協調局負責,並在作出報告書後結束,中間的階段,即博彩監察協調局審查的程序、原則與規則,澳門法律均未規定。為了增加審查的透明度與可預測性,博彩監察協調局應當制定相關的規章制度,並公之於眾,接受社會監督。最後,應當建立被審查人員申訴的機制。審查之後的決定涉及當事人的權利,所以應當有一定的機制,給予當事人發表意見、進行申訴的機會。為了切實保障當事人的權利,並對相關行政機關的權力形成制約,澳門可以考慮把審查與作決定的權力相分離,由一個機構負責調查,另外一個機構負責作決定。(35)調查與決定集中在一個機構手裡,既可能對被審查人產生不公平,又可能產生腐敗問題。

   第二,澳門的調查絕大多數為跨域調查,面臨與中國內地、其他國家或地區協調的困難。在澳門博彩業擁有股份或在澳門博彩業執業的人,不少來自其他法域,而澳門是一個面積狹小但具有高度獨立管轄權的特別行政區。所以,在對相關人員進行調查時,不可避免地需要其他法域的幫助與支持。為此,澳門政府需要作出巨大的努力,加強國際合作,其中難度可以想見。尤其是在與中國內地法律的協調上,可能存在不小的困難。例如,內地法律禁止博彩中介在內地組織人到澳門參賭,否則即為犯罪行為。這使澳門對於博彩中介人及其合作人的許可審查處於尷尬的境地,因為澳門的許可調查有可能直接導致被審查人在內地落入法網。

   但是,與其他法域政府機構合作的困難並非不可克服。首先,如果處理好某些技術上存在的問題,則中央政府總體上應該支持博彩業許可調查,因為這對於澳門加強博彩業監管、維護澳門博彩業形象有利,也符合內地的利益。其次,非澳門資本的博彩企業主要來自香港、美國、澳大利亞,澳門政府只要能與這些重點法域的有關機構建立合作關係,即可達致事半功倍的效果。最後,許多其他法域已經建立了嚴格的審查制度,對於這些法域已經審查過的人,澳門政府不必從頭再來一遍,只審查重點事項即可。同時,國際博彩監管機構近年來不斷有加強國際合作的呼聲,澳門可以積極參與其中,通過建立、加入國際合作組織,借助於其他法域的力量,克服管轄區狹小帶來的困難。

   第三,澳門政府需要處理好嚴格審查與“對博彩企業友善”的關係,掌握好二者之間的平衡。嚴格審查的目的是為了幫助博彩業樹立形象,促進博彩業的長期、健康發展。但是嚴格審查也會帶來增加博彩企業負擔的副作用。如果審查過於嚴格,反而會挫傷博彩企業的投資、經營積極性,妨礙企業正常決策,使得澳門博彩業在國際競爭中處於不利地位。所以,在強調嚴格審查的同時,也要堅持“對博彩企業友善”,避免為其增加不必要的負擔。強調嚴格審查不是要政府站在博彩企業的對立面,而是要政府成為博彩業的“諍友”,幫助博彩業發展。

   經驗證明,博彩業許可是樹立、培養博彩業正面形象的有效制度,關乎博彩業的長遠發展,澳門應當予以足夠的重視。而且,能否發展出一套行之有效的許可制度,是衡量澳門博彩監管水平與執法水平能否提高一個層次的重要指標之一。從博彩業發展的長遠計,澳門對於建立、發展許可制度實不宜等閒視之。

   註釋:

   ①關於行政許可含義的討論,參見張興祥:《中國行政許可法的理論和事務》,北京:北京大學出版社,2003年,第1~23頁。

   ②參見王長斌:《澳門博彩法律制度》,北京:人民出版社,2013年,第68~70頁。

   ③批評的原因包括政府干預過多影響市場效率、政府借許可尋租等。

   ④⑥⑦(11)(34)参見澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第十四條及第二十三條;第十四條第二款;第十四條第四款;第二條第二款第(六)項;第二十三條第七款。

   ⑤(17)(18)(19)見澳門《博彩機、博彩設備及博彩系統的供應制度及要件》第五條、第十六條及第四十六條;第五至第八條;第五條;第九條。

   ⑧⑨⑩澳門《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與競投公司和承批公司的適當資格及财力要件》第八條;附件一;第十二條及第十四條。

   (12)(13)(14)(15)(16)澳門《訂定從事娛樂場幸運博彩中介業務的資格及規則》第八條第一款;附件一;第九條;附件三;第十條。

   (20)參見澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第十四條,《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》第七至第八條,《博彩機、博彩設備及博彩系統的供應制度及要件》行政法規第五條。

   (21)澳門《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與兢投公司和承批公司的適當資格及財力要件》第八條第四款規定參與競投公司及承批公司需要提交“在娛樂場擔任要職的參與競投公司或承批公司主要僱員資料表”,該表式樣由經濟財政司司長以批示核准。但是,後來澳門政府未對外公佈此表格式樣。《訂定從事娛樂場幸運博彩中介業務的資格及規則》第八條第三款規定博彩中介人需要填寫“博彩中介人主要僱員個人資料披露表”,該表內容可以在博彩監察協調局網站上找到。本文的論述主要依據“博彩中介人主要僱員個人資料披露表”。

   (22)澳門《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與競投公司和承批公司的適當資格及财力要件》第十二條,《訂定從事娛樂場幸運博彩中介業務的資格及規則》第十條。但《博彩機、博彩設備及博彩系統的供應制度及要件》對此未作規定。

   (23)後來實際上演變成六家公司。

   (24)澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第十二條規定,經營娛樂場幸運博彩的期限不得多於20年,但行政長官可以延長該期限為總數最多5年。

   (25)見美國內華達州第NRS463.275號法律。

   (26)參見Robert D.Faiss & Gregory R.Gemignani,Nevada Gaming Licensing:Qualifications,Standards,and Procedures.In David G.Schwartz(ed.),Frontiers in Chance:Gaming Research across the Disciplines,Las Vegas:UNLV Gaming Press,2013,以及Anthony Cabot,Obtaining a Non-Restricted Gaming License in Nevada,available at www.lrlaw.com.

   (27)關於內華達州博彩業調查的具體情況,參見Anthony N.Cabot & Keith C.Miller.The Law of Gambling and Regulated Gaming:Cases and Materials,Durham,NC:Carolina Academic Press,2011,pp.87-170.

   (28)除了博彩監察機構的調查外,賭場作為僱主在僱傭員工之前還要進行調查,包括核實工作經歷等。如果想要成為莊荷,還要通過毒品檢測。

   (29)Anthony Cabot在Obtaining a Non-Restricted Gaming License in Nevada(available at www.lrlaw.com)一文中提及對獨立經紀人的調查费用為750美元。

   (30)1990年代初期,一個非限制性執照的申請人必須繳納500美元的申請费,另外繳納的調查费平均為7,500美元,調查费超過30萬美元的並不鲜見,有些案例超過100萬美元;一個限制性執照的申請人必須繳納150美元的申請费和200美元的初期調查费。限制性執照申請人的調查時間為平均4.1個月,非限制性執照申請人的調查時間為平均8.1個月。Randall E.Sayre,The Investigations Division of the State Gaming Control Board:An Introduction to the Investigative Process,Gaming Research & Review Journal,1(1),1994.

   (31)參見註(29)。為了解決審查時間過久的問题,美國博彩業許可機關在經過一定程度的審查後,如果沒有發現申請人有嚴重的足以影響其進入博彩業的信息,可能採取頒發臨時執照或出具初步批准信函的辦法,使申請人有機會在得到正式執照之前即可以開始作各種準備工作。

   (32)澳門理工學院王五一教授也曾有此建議。參見王五一:《把經濟港灣挖深》,澳門:九鼎傳播有限公司,2008年,第206~209頁。

   (33)見內華達博彩控制局Regulation 3:Licensing:Qualifications。

   (35)參見王長斌:《澳門博彩立法要論》,北京:人民出版社,2012年,第150~169頁。

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