成长与转变:回归以来澳门社团的发展

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英文标题:Development and Transformation:Civil Society Organizations in Macao after the Handover of Macao to China

内容摘要:回归后,澳门社团的发展进入一个新的历史阶段。随着政治转变与经济社会的发展,无论是社团的总量、结构与功能等基本方面,还是社团的治理、人力与财政资源等内部要素方面都出现了一些新的变化。一方面,社团总量骤增与密度上升,新型社团不断涌现导致社团类型更加多样化,同时,社团活动及功能出现变化。另一方面,从社团的内部运作看,社团会员规模趋向小型化,社团的治理结构具有一定程度的制度化、法理化与人治化色彩,而社团人力资源则反映了澳门社团的业余化、碎片化与微型化。社团财政来源严重依赖政府资源的输入,而社团的财务透明度则有待加强。

关键词:澳门,社团,一国两制,街坊总会,治理结构

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].成长与转变:回归以来澳门社团的发展.[J]或者报纸[N].港澳研究,(20164):78-90

正文内容

  [中图分类号]D676.59 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2016)04-0078-13

  经过长期发展,至1999年回归之前,澳门有社团1722个。进入21世纪,随着特别行政区的成立,澳门社团的发展进入新的历史阶段,与回归前相比,社团发展也出现了新的态势。

  一、回归以来澳门社团发展的基本状况:总量、结构与功能

  (一)社团总量骤增与密度上升

  在社团数量上,数据显示,至2015年末,澳门共有注册社团7132个,其中,回归后的16年间,新增注册社团5410个,占现有社团总数的75.9%,按时间计算,平均每1.08天即成立一个社团。换句话说,现存社团中超过七成以上是回归后新成立的,即新成立社团竟超过了以往百多年间全部社团存量之和,发展之快令人讶异,以“井喷”形容之,实不为过。增长的峰值出现于2006年,当年新注册社团682个,累积社团数较上一年累积数增长了24.7%。具体参见表1所示。

  

  回归之后,社团的高速发展反映了澳门居民参政热情的高涨。回归后,居民政治身份发生转变,居民不再像回归前那样属于被管治的对象,而是成为现实生活中的真实政治主体,可以参与包括立法会选举、公共政策咨询等在内的各项政治事务,而澳门居民政治参与的一个重要工具就是社团组织,因为澳门未有政党存在。因此,结社参政成为一种风尚。以2006年为例,当年新成立社团达到682个,其原因就在于按照当时的相关选举法例,新成立社团三年后可以申请界别确认成为法人选民,参与间接选举,而2009年适逢特区第三届立法会选举,因此,在选举前三年的2006年成立社团可以在2009年获得法人选民资格,故而当年出现社团快速增长的状态。同样,2002年成立了196个社团,较上年增加了9.9%,也是因为2005年有一次立法会选举。可是,在2008年,特区政府重新修订了《选民登记法》《行政长官选举法》与《立法会选举法》,其中一项重要的修改是废除原来的社团成立3年即可作法人选民登记的规定,引入“3+4”的方式(即社团成立满3年才可以申请界别确认,确认界别后满4年方可申请法人选民登记),从而提高了社团成为法人选民资格的门槛。即使有此一修订,对于炽热的结社之风来说,也只是稍受影响,此后数年,每年新成立社团较上年增长均超过7%。可见,总体增长态势并未因选举法修订而中断,2009年后再度重拾上升轨道,而且越是临近或适逢立法会选举年,结社热情越加高涨,结社数量明显高于其他年份。可以说,结社参政仍然颇为盛行,选举依然是推动澳门社团高速增长的重要动力因素。此外,结社迅猛还受到经济快速发展、政府部门可输入民间组织的资源丰沛以及公民教育水平提升等动力因素的影响。

  在社团密度上,以2014年末的6554个社团及63.62万人口计,澳门社团密度约为103个/万人,即每97人就拥有一个社团,数量之多与密度之高,已经可以与许多号称公民社会发达的西方国家相媲美。数据显示,至2004年底,法国NGO密度为110.5个/万人、美国NGO密度为51.8个/万人、日本NGO密度为97.2个/万人,新加坡达到14.5个/万人。作为发展中国家的巴西则为13个/万人,阿根廷超过25个/万人①。可见,与这些国家(地区)相比,中国澳门的社团密度相对较高,不但超过发展中国家,甚至超过作为发达国家的美国。需要说明的是,计算澳门社团密度时,在社团方面,并未计入成立却未登记的社团,在人口方面,并未剔除居住人口中的外地劳工。如果以全部社团而非登记社团、以实际澳门居民数而非全部居住人口计算,中国澳门的社团密度将会更高,甚至可能超过法国,位列可比较国家或地区之首。

  (二)新型社团兴起与社团结构变化

  在社团结构上,如果从社团会员与功能两个特征指标入手进行分类,形式多样的澳门社团可以划分为工商类、工会类、专业类、教育类、文化类、学术类、慈善类、社区类、乡族类、联谊类、体育类、宗教类、政治类及其他类,共计14个类别。事实上,就澳门社团的形式而言,既有单一型的,也有复合型的;既有行业性社团,也有跨行业社团;既有互益性或共益性社团,也有纯公益性社团;既有历史悠久的传统型社团,也有新近崛起的现代型社团;多数社团属华人组织,但也有为数不少的非华人社团组织,如土生葡人社团,以及许多菲律宾等南亚裔族群社团……可以说,澳门社团类型非常齐全,领域分布极其广泛。

  

  一是数量颇丰的趣缘性社团占据绝对比重。在回归以来新成立的社团中,占据前两位的分别是文化类社团与体育类社团,其中,包括大量粤曲社在内的文化类社团,回归后新成立1026个,占比为19%,较回归前的比重净增加5%。体育类社团为1021个,所占全部社团的比重达到18.9%。文化类与体育类社团之和占全部社团的比重为37.9%。如果再加上580个(10.7%)联谊类社团,此三类社团所占全部社团的比重就高达48.6%,也就是说,新成立社团中接近一半是具有联谊性质的。

  二是专业类、学术类社团比重不断扩容。与1999年前相比,该三类社团比例均有不同程度的增大,尤其是学术类社团从1999年前的4.5%发展到11.8%,净升7.3%,上升幅度位居首位。在专业类社团方面,回归后新成立247个,较回归前,数量上增加了185个,比重也上升了1%。专业类与学术类社团的扩容反映了回归后澳门社会结构的转变,因为这两类社团都是由专业人士与中产阶层为主体而成立的社团,这些社团的增长显然成为回归后推动澳门社团结构转化的动力。

  三是乡族类、慈善类等传统形式社团有所萎缩。宗亲会、同乡会等乡族类社团是澳门最为古老的社团形式,而向鳏寡孤独及残疾人士等弱势或特殊群体提供救济的慈善会或福利会等社团组织在澳门同样有着悠久的历史。然而,与现代型社团不断扩张的情形相反,这些传统形式社团的比重呈现出逐渐下降的趋势。乡族类社团现有387个,其中,回归后新成立了272个,所占比重从1999年的6.7%下降至2015年的5%。慈善类社团现有267个,其中,回归后新成立202个,比重也从3.8%微降至3.7%,均有所萎缩。

  四是工商类、工会类社团的独大格局受到冲击。回归以来,工商领域新成立了564个商会组织,所占全部社团的比重从1999年的5.3%上升到2015年的10.4%,上升了5.1%。其中,以地域性商会与行业性商会居多。地域性商会中,主要是适应回归后澳门对外合作(尤其是作为葡语国家经贸合作平台)及其与内地区域合作的需要,而成立的工商服务性社团,例如,莫桑比克等葡语国家在澳门设立的商业服务中心,以及澳门吉林经贸促进会、赣澳经济贸易促进会等。行业性商会中,主要以新兴产业与某些解除垄断的产业新成立的商会组织,例如,陆续出现的澳门会展产业联合商会、澳门中医药产业协会等行业性工商社团。此外,博彩业、殡仪业等行业垄断经营局面解除后,由于经营主体由独家变为多家后,需要成立行业性商会组织进行行业协调,澳门博彩商会、澳门殡仪业商会就是在此背景下成立的。新工商社团的成立并越来越多地选择游离于中华总商会之外,无疑会部分削弱中华总商会作为工商领域代表性社团的功能性。

  与此相类似,在雇员界,回归以来,大量独立于工联之外的新工会组织陆续出现,例如,澳门博彩建筑业联合自由工会、澳门职工民心协进会、澳门职工联盟、澳门钢筋扎铁工程工会、工人自救会等。这些独立于“工联”之外的新工会组织日见蓬勃,且自甘于体制外边缘地位,与工联总会属下的工会团体有意拉开距离、“划清界限”,并采用较为激烈的抗争方式与当局“对话”,及展开对工联的抵制与冲击行动。

  五是青年社团不断涌现,论政性社团方兴未艾。回归以来,青年社团成为澳门蓬勃结社潮中的一股新力量。青年社团数目不断增长,青年结社形式多样,价值取向多元,活动内容与活动方式不断创新。从青年社团的数量看,至2015年底,在教育暨青年局登记的青年社团共有154个,与有统计资料的2005年相比,增长了近三成。其中,独立登记、具法人资格的青年社团74个,与2005年相比,增长近一倍;而作为一般社团附属组织的青年部(青年委员会)有52个。

  青年社团发展过程中,最为引人瞩目的是结社方式的非传统化。受信息技术便利化与生活化的影响,青年一代,尤其是“80后”“90后”,都是伴随着网络成长起来的,他们依托互联网提供的各种虚拟平台与交流工具(如facebook等)进行联络及交流。于是,青年网络虚拟社团越来越多地涌现。值得关注的是,在澳门,虚拟社团开始转化为现实社团,从而导致结社方式出现新的变化。例如,青年动力(Macao Youth Dynamics),原本是青年网民利用Facebook等建立的“青年游行队伍”群组,后成为实体社团,实现从网络虚拟群组到现实社团的转变。

  回归后,论政性社团开始在澳门出现,并很快成为居民政策参与的重要平台。目前澳门并无政党或准政党性组织,方兴未艾的论政性团体可以看作是政治社团的雏形或变体,尤其表现在政策参与或倡导、施政监督及人才培养等方面。论政性社团主要以青年、中产阶层或专业人士为其成员主体或活动对象。其生成有两条途径:一是由原有社团转变或者将其原有的论政性功能部分转移出来单独另组的论政性社团。其中,新澳门学社属于前者,而街坊总会与工联总会分别于近年成立的“群力智库”(2010)与“聚贤同心”(2011)则属于后者。二是完全新成立的论政社团,也就是说,与现有社团并无特定关系,具独立性质。例如,成立于2008年的澳门公民力量与2010年成立的澳门三十行动联盟,以及2015年新成立的澳门社区发展新动力。

  六是社区类社团与国际化社团增加。回归以来,社区类社团的发展主要表现在两个方面:一个是在新填海生活区成立新坊会组织;另一个是大厦组织的大量出现。相比起来,后者居于主导地位。近年来,随着越来越多大厦因楼龄渐高,维修问题日益殷切,加上居民权益意识的增强,因此,大厦组织发展较前加快,成为社区类社团的重要结社形式。

  与社区化并行不悖的另一个新趋势是社团的国际化。澳门社团国际化是双向的,既有国际性NGO组织在澳门设立分支性机构,也有澳门本地社团取得国际性社团的会员资格,而最为常见的是,一些澳门本地社团活动领域与服务对象的境外化与国际化。在国际性非政府机构于澳门设立的分支机构中,除了较早设立的世界宣明会澳门分会(1993)、澳门明爱(1971)、澳门扶轮社(1945年)等外,回归后新设的包括总部设在纽约的美亚友好协会澳门分会(2009)、国际警察协会澳门分会(2010)、作为“建筑无国界”国际组织澳门分会的“建筑无国界-澳门”(2012)等。此外,也有本地社团通过加入区域性或国际性慈善公益组织而提供国际性公益服务,例如,澳门中华新青年协会通过加入亚洲志愿服务发展协会(NVDA)成为其常务会员,从而成为为澳门志工提供国际志愿服务的平台。无论是国际性社团澳门分支组织,还是本地社团,在活动领域与服务对象上,与过往相比,均出现较为明显的境外化或国际化趋向。

  总体看来,回归后,澳门社团“类型众多、分布广泛”的基本格局得到维持,与此同时,不断涌现的新社团导致社团类型更加多样化。

  (三)社团活动及功能变化与社团“拟政党化”的强化

  在社团的活动与功能上,无论是社团的内部活动与功能,还是外部活动与功能,回归后都出现了一些新变化。在回归前,因其时作为移民社会的澳门由外来殖民者管治,迁居澳门的新移民在脱离了传统的血缘关系庇护后,面对着完全陌生的政治社会环境,需要寻找一个新的庇护组织,于是,社团(尤其是乡族类社团)便发育出庇护主义功能②。因此,社团的内部关系表现出社团与成员之间的庇护与被庇护关系。在社团外部关系方面,社团与政府之间,构成以合作为主导的关系形态,一方面,殖民政府在公共物品供给等方面的缺位,需要民间社团去填补,于是,澳门社团逐渐发育出“拟政府化”的功能。同样,自20世纪70年代中期起,政治机构的部分职位引入选举方式产生,而澳门没有政党,而是以社团作为参选工具,由此逐渐发展出“拟政党化”功能③。实际上,澳门的社会整合是以社团为中心而展开的。

  然而,回归以来,澳门社团的“拟政府化”功能弱化,因为特区政府作为“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针的实践者,在政府财政收入充裕的条件下,乐于回应社会民众的民生要求,加大了公共物品与公共服务的供给范围与供给强度,因此,原来由社团自筹资源向居民提供服务转变为由政府向社团输入资源通过社团向社会提供服务的新模式,由此导致社团的“拟政府化”功能与方式出现转变。一些社团借着政府资源从满足社会需要出发,继续不断扩展其社会服务的功能。

  1.社会服务的扩展与“拟政府化”功能的转变

  一直以来,澳门社团向社会提供的社会服务领域广泛,类型众多。回归后,社会服务朝向综合化、专业化与国际化发展趋势更加明显。

  (1)综合性社会服务

  一些大型社团提供的社会服务具有综合性特征,主要包括家庭服务、幼儿服务、长者服务、康复服务与社区服务等方面。例如,镜湖医院慈善会与同善堂属于澳门华人创办的两个历史悠久的慈善社团,各自管理着多个公益性社会服务机构,包括规模宏大的医疗机构——镜湖医院、同善堂诊所与药局,以及教育服务机构等。

  除了镜湖医院与同善堂两个历时百年之久的社团之外,在世俗性社团组织中,街坊总会、工联与妇联总会在发展公益社会服务方面较为进取。街坊总会(1984年)是目前澳门非牟利社团中设置社会服务机构最多的,其提供的公益性社会服务涉及长者服务、社区服务与青少年服务等多个领域,相对应的公益服务机构分别有长者中心7个、社区中心14个,青年中心9个,共计30个机构。作为雇员利益团体,工联(1950年)从成立起就将慈善公益社会服务纳入其活动范畴,目前已成为澳门提供综合性社会服务的主要团体之一,服务范围涵盖医疗、就业、老人、青少年、社区、康复、技能培训等,服务机构30余个。

  (2)专业性社会服务

  医疗与教育是澳门社团提供的社会服务中较为专业的。在基础教育方面,澳门的许多中小学校都是由社团主办的,它们提供了从幼儿园到高中的全程基础教育服务。例如,澳门镜湖医院慈善会主办的镜平学校(中学部、小学部、幼儿园);同善堂主办的同善堂中学、同善堂小学、同善堂中学附属幼儿园、同善堂中学附属成人教育部;街坊总会主办的澳门坊众学校(中学部、小学部、幼儿园);工联主办的劳工子弟学校(中学部、小学部、幼儿园),以及工联职业技术学校、业余进修中心。这些教育机构提供的都是面向社会开放的专业化基础教育与职业教育。

  在医疗方面,镜湖医院慈善会除了提供教育等社会服务外,越来越专注于医疗服务的供给,其辖下的镜湖医院更发展成为澳门本地最重要的非牟利医疗服务机构,与政府公立医院(仁伯爵综合医院)一起承担向澳门居民供给医疗服务的职责,其专业化水平亦显著提升。

  除了上述医疗与教育类专业化社会服务外,近年还涌现出不少面向特殊服务群体提供服务的社团及机构,如澳门弱智人士服务协会面向智障者的启能中心及启康中心等;澳门弱智人士家长协进会面向重度智障者的晓光中心;澳门利民会主办的面向精神康复者的望厦之家及旭日中心;澳门聋人协会面向听障人士的聋人服务中心;澳门扶康会面向精神病康复者的怡乐轩与面向中、重度智障人士的康盈中心以及面向弱能人士的庇护工场(宝翠中心)等。

  公益类社团的涌现更多地表现在解决新兴的社会问题,例如毒品、问题赌徒、性工作者等。面对日益严重的滥药问题,多个以戒毒康复服务为主的专业性公益慈善组织成立并提供相关服务,如获得2011年社会服务功绩奖状的澳门基督教新生命团契S.Y(Smart Youth)部落就是一个面向有滥用药物倾向及高危青少年传递减低伤害信息及作辅导外展服务的机构,其提供的外展服务时间甚至延伸至深夜。同样,作为维护性工作者权益的紫藤组织亦开始在澳门提供外展服务。澳门博彩业的繁荣导致问题赌徒增加,相应地,一些社区公益社团承担起推广负责任博彩及提供问题赌徒矫治服务,如逸安病态赌徒辅助中心。面对新来澳人士的快速增加,为协助他们尽快适应澳门生活环境并融入社区生活,街坊总会特别开办新来澳人士服务部,提供语言、就业、心理等综合辅导服务。

  在志愿服务方面,长期以来,澳门义工以志愿方式提供非物质性服务,一定程度上弥补了公益组织人力资源短缺问题,志愿服务也已经成为澳门公益服务不可或缺的组成部分。然而,随着回归后经济发展所引起的全社会人力资源紧张,全职工作者可以抽出时间从事义工工作的越来越少,公益组织的义工队伍稳定性受到影响。与此同时,社会急速发展导致对志愿服务的需求规模扩张。为此,特区政府在2012年施政报告中明确表示,要增拨资源,并推出青年义工计划,设立杰出青年义工奖项,鼓励志愿服务活动。从目前澳门义工组织发展情况看,大型提供公益服务的团体都设有义工队,与此同时,专业性义工团体也不断涌现,如澳门爱心志愿者协会、义务工作者协会、教师志愿者协会、澳门志愿者总会等,还有不少设在企业内的义工组织,如美高梅(MGM)、澳电(CEM)等。

  (3)社会服务的境外化与国际化

  随着澳门本地经济的迅猛发展与财富的快速增加,本地需要慈善救济与公益服务对象的日益减少,一些民间组织开始将公益服务对象转向境外,尤其是内地。与此同时,澳门与内地千丝万缕的紧密联系也为民间组织搜寻公益服务对象等信息以及选择与开展公益服务项目提供了极大便利。尤其是以港澳人士身份在内地各省、市担任政协、青联会、海联会等委员的澳门人士,通过在澳门本地成立慈善团体筹集款项到内地开展各种救济性公益服务活动。其实,澳门很多民间组织都不同程度地向内地提供各种不同的公益性服务,而近年来面向内地的公益性服务占各民间社团所提供服务的比重更有逐渐上升趋势,甚至有的公益组织并未在澳门本地开展公益服务而其全部或大部分公益服务都面向内地。例如,明德慈善会先后在吉林、河南、广东等多个省份开展“生命之光”救助先天性心脏病儿童、“慈善救助圆梦大学”资助贫困大学生以及治疗白内障的“光明行”等多个慈善项目,并得到了各省慈善总会等机构的配合。

  澳门民间组织的境外公益性服务对象并不局限于内地,一些国际性公益组织在澳门的分支机构也会通过其国际网络面向国外进行公益服务。例如,全球宣明会澳门分会主办“澳门饥馑”筹款活动,以10小时饥馑营、义卖祝福卡等方式,关注东非粮荒,筹款帮助东非灾民脱离饥饿困境。2011年“澳门饥馑”活动筹得善款100余万澳门元,所筹善款用作援助索马里、肯尼亚及埃塞俄比亚等东非地区的粮食保障项目,营救更多东非灾民。又如,由澳门扶轮社支持、扶轮青年服务团主办的澳门亲善大使活动,每年遴选出亲善大使前往印度、尼泊尔、马来西亚及蒙古等国作亲善探访活动,探访当地社区。为了向世界各地难民提供援助,2011年9月16日,澳门明爱总干事潘志明与热心人士专门组织成立“难民福利会”,筹款开展国际难民的救助活动。

  2.社团参政活动的增强与社团“拟政党化”功能强化

  回归后,社团活动中,除了过往的社会服务、联谊等外,明显增强了与政治性相关的活动及功能。由于《澳门基本法》规定了社团在澳门的政治地位,随着回归后《澳门基本法》的贯彻与实施,社团的“拟政党化”功能得到进一步强化。回归后政治的发展,需要政党性组织参与的领域与事务越来越多,从立法会选举到公共政策咨询,无不需要具有政治性组织的参与,同时,特区政府的施政同样需要得到政治力量的支持,因此,在澳门尚无政党组织的情况下,社团组织,特别是那些具功能性的代表社团,其政党性功能得以强化。可以说,回归后,澳门社团的政治地位得到进一步的法律确认,而通过《澳门基本法》的设计,社团已成为特区政治活动不可或缺的参与者,离开了社团,澳门政治、社会的运转是难以想象的。

  (1)参选等政治活动的增加

  现行的行政长官选举与立法会选举,没有社团的参与,可以说是无法进行的。行政长官选举委员会分四大界别,在前三个界别中,除了宗教界别分组外,都是通过社团选举产生的,也就是说,行政长官选举委员会的绝大部分成员(400名选委中有344位)是由各界别内社团(法人选民)选举产生的,而界别选委的提名与投票均由获确认界别社团领导成员中的代表行使,因此,没有社团的参与就无法产生选委,更不用说行政长官候选人的提名与选举了。所以说,行政长官的提名与选举是由各界别社团(法人选民)间接行使的。

  而在立法会选举中,从选民登记、提名到竞选动员,几乎每一个环节都有社团的参与。在选民登记方面,无论是自然人选民,还是法人选民,都需要登记后才能参加选举。而两类选民登记都需要社团的参与。在自然人选民登记方面,特区成立后,重新修订生效的选民登记法扩大了选民登记中的社团参与,将原本仅由公民社团与提名委员会可以参与选民登记扩大为各类社团均可参与,规定各类社团都可以协助选民登记的宣传工作。实践中,由社团直接组织、动员与协助市民进行选民登记较为常见。在法人选民登记方面,所谓法人选民就是取得选民登记资格的社团组织。与社团在自然人选民登记过程中发挥的宣传、协助作用不同,法人选民登记的就是社团本身。

  在选举提名方面,在间接选举方面,如前所述,社团法人经确认登记为相关利益界别的法人选民,参加间接选举,通过社团领导层或管理层的代表,享有选举权与被选举权,行使提名权与投票权。直接选举的候选人提名同样需要社团的参与。由一个或数个社团(联合)组成“提名委员会”,提出候选人名单参加直选,已成为直选候选人提名的基本实践模式。实际上,所有参选的候选人无一例外地均具有社团背景。

  在竞选动员方面,直接选举中,竞选动员实际上是由社团来承担的,社团组织通过提名委员会提名候选人并获确认后,即参与组织候选人的竞选与动员活动,包括经费筹措、政纲推介、组织集会,甚至张贴海报、电话劝票等。竞选期间,社团组织的政纲宣传会、印制的宣传品、刊发于媒体的宣传广告等活动层出不穷。可以说,在竞选活动过程中,从拟定政纲、筹措经费、推介候选人到选民动员、劝票、拉票,每一个环节都离不开社团的参与。

  参加选举原本是政党的最主要功能,在澳门,由于没有政党组织存在,社团代替政党而出现的“拟政党化”现象在回归后得到了强化。

  (2)政策倡议与政策咨询功能的增强

  回归后,社团明显加强了政策倡议与政策咨询的功能。各主要社团都纷纷成立政策研究部门。例如,工联成立政策研究暨信息部,街总成立政策研究室,妇联成立政策研究室,中华总商会成立策略研究委员会等。此外,还有为数众多的以论政议政为主要活动的论政性社团成立。同时,一些重要的政策也是由社团倡议的。例如,在劳工政策方面,为了落实保障本地雇员优先就业原则,荷官与职业司机不输入外劳的政策就是由工会组织提出,并为特区政府采纳。经工联长期争取的多项劳动权益立法修法取得新进展,如物管、清洁两工种最低工资制度获立法会通过,于2016年1月1日实施。《工作意外及职业病损害的弥补制度》新规定在2015年8月底实施,使雇员在恶劣天气上下班途中的安全获得保障。④工联积极配合社协对《劳动关系法》《聘用外地雇员法》的修法咨询,到各基层工会听取意见,邀法律专家进行专题研讨。工联要求政府检讨已实施的工作收入补贴临时措施,提出或降低申请津贴时数,或有关申请以每月计算,让更多低收入人士能符合资格申请及受惠。延长妇女分娩假期的政策倡议是由妇联总会与工联提出,并纳入到新《劳动关系法》之中。

  社会保障是工联、妇联及街总等社团一直关注的政策议题。工联、街总要求政府应向社会保障基金增拨储备,扩大社保受惠层面,尽快落实非强制性公积金制度,完善非雇员的居民可以自愿参与的机制,并推动政府逐步建立强制性中央公积金制度,争取长远解决各业职工年老退休保障问题。双层社保制度是妇联一直向当局建议的方案,为过去长期未能入网的人士提供登记及追补供款的机制。为实现全民受保,引入非强制公积金制度,构建两层式社会保障,进一步完善社会养老保障。

  预防与制止家庭暴力也是妇联长期跟进的政策议题。2008年,妇女联合总会负责人一行拜访社会工作局,递交家庭暴力立法建议书,期望特区政府从立法层面加强对家庭暴力受虐者的保障。妇联总会通过对多个国家和地区有关家庭暴力立法研究,特别是邻近地区的台湾、香港的家暴立法规定的认识了解,提出了应清晰界定“家暴”和“保护对象”概念、引入与强化执行“民事保护令”制度、简化法院程序、强调警员处理家暴的权能、引进监督探视子女制度、设置家暴施虐者辅导及治疗制度、建立完备的倡导教育防治网络、加强家庭暴力法案涉及的跨部门合作等重要建议。⑤

  (3)发挥人才培养与输送的功能

  在澳门,社团承担着政治人才的培养与输送功能。在功能性代表社团内担任领导职务往往被视为社会身份认同与社会精英的标志与象征。实际上,回归后经由社团任职而转入政治机构者并不少见,因此,社团已成为向管治队伍输送精英的重要途径。

  在现任议员中,绝大部分都有社团背景。间接选举本来就是由社团法人选举产生的,全部具有社团职务。直接选举则是通过社团组成提名委员会提名而成为候选人进而当选的,同样都具有一定的社团职务。即使是委任议员也大都具有一定的社团身份。除了立法会议员,在特区行政会中,其成员中社会人士也以来自社团的居多。

  澳门特区政府设有不同层次的政策咨询机构。在咨询机构中,虽然其成员数量不等,有的咨询机构成员较多,有的则较少,但是,各咨询机构的人员构成可分为两类,即官方成员与非官方成员。非官方成员包括社会人士与社团代表。其中,社团代表几乎成为各类政府咨询委员会的不可或缺的成员。可以说,社团是向政府咨询机构输送人才的重要渠道。

  此外,在全国人大澳区代表、全国政协及内地各省(市、自治区)的澳区政协委员、青联委员、妇女委员、海联会成员中,来自澳门各类社团的领导人或代表占据较大比例。

  可以说,社团成为培养与输送澳门政治机构人才及澳人在内地政治、群团机构任职人才的重要平台与渠道。

  (4)从事权益保障活动

  回归后,社团加强会员权益保障工作,尤其是一些职业性社团。如妇联成立了妇女权益部;工联成立权益委员会,并将维权与服务作为其两个工作重点。在维权方面,回归以来,工联主要在就业保障方面作出了一些努力⑥。例如,2000年,适时承办文化班缓解失业问题。通过失业大学生教导其他失业者的方式,纾缓不少失业者及其家庭的经济困难,提升了失业人士的文化水平,并稳定了社会环境。2003年,成功处理澳娱劳资纠纷。考虑到该事件对8000名职工及其家庭所可能带来的冲击,工联总会透过积极介入、参与斡旋,最后与劳工局、澳博、娱职签署了四方谅解备忘录,平衡了劳资双方的忧虑,稳定了员工的职位,并改变依靠茶钱作收入主要来源的模式,保证转职员工收入,避免引发社会震荡。

  公务员团体也围绕着如何维护公务人员权益展开工作,他们借着约见特区政府官员的机会,向特区政府建议保障公务人员的权益措施。例如,2013年7月4日,公务华员职工会新一届领导层到政府总部与特首崔世安会面,提出改善基层公务人员生活、复建公务员宿舍等五点建议。理事长张国然指起薪点为110及150的基层公务员生活压力沉重,部分职位面临无人入行和流动性高等问题,冀政府向这批基层公务员每月发放额外的生活津贴。行政长官其后透过新闻稿称,关注到基层公务人员的压力,会参考公务人员薪酬评议会及公务员团体的建议,考虑在津贴、居住方面支持基层公务人员。⑦

  作为教育团体,中华教育会关心教师的权益保障,积极推动政府订立《非高等教育私立学校教学人员制度框架》(以下简称“私框”)⑧。教育会认为,“私框”并非是只谈教学人员的薪酬福利的一个法案,更重要的是透过一个公认的制度,为教师创设合理的工作条件,保障教师队伍的稳定性,吸引更多具有素质的新血进入教育界,携手共育下一代。该会认为,“私框”立法只是第一步,先以法律保障稳定教师队伍,为教师创设合理的条件,例如解放教师原来沉重的工作量,参考国际标准,规范不同教学阶段的上课节数,规定每周工作一般为36小时,让老师可以腾出更多时间辅导学生,也可以进行更有效的专业发展培训,形成良性的教育循环。“私框”亦规范教学人员的评核制度和专业发展要求,都是提升教师专业性的有效方式。教育会期望立法会能够充分理解教育界的所思所想,从速完成“私框”的立法程序。2012年2月29日立法会通过了《非高等教育私立学校教学人员制度框架》法案。

  由此可见,回归后,社团在参加选举、维权、政策倡导与咨询、培养与输送政治人才等方面较为进取,反映出社团政治性功能的拓展与增强,说明回归后社会管治等政治事务对社团组织作为载体参与需求的提升,社团“拟政党化”功能得以进一步深化与发展。

  二、澳门社团发展的内部现状:治理结构、人力资源与财政资源

  对于澳门社团发展的内部现状,包括治理结构、人力资源与财政资源等,在此引用对澳门基金会受资助社团的问卷调查进行分析,调查于2015年7月11日至8月16日期间进行。样本是基于澳门基金会2014年社团资助名单与课题组的补充样本,共向721个社团发出问卷。选择澳门基金会受资助社团作为调查样本,是考虑到既然是受资助社团则属于活跃社团而非名存实亡的社团,问卷涉及社团的基本概况、人力资源、组织架构、服务与活动、行政与财政五大内容,共35个问题。发送问卷采用电子形式为主,书面形式为辅,并以短信和电话形式通知。总共回收有效问卷363份,回收率为50.3%。

  (一)社团会员与运作:小规模与恒常化

  从社团的会员规模看,近半数社团属于100名会员以下的小规模团体,其中,50名会员以下的占25%,51~100名会员的占22%。拥有101~500名会员的中型规模社团占近三成;500名会员以上的大规模社团超过两成,其中,501~1000名会员的社团占9%,1001~5000名会员的社团占10%,超过10000名会员的社团占4%。可见,澳门社团会员规模趋向小型化,真正的大型社团较为稀少。

  此外,近八成社团拥有固定的办公地点。91%的社团都有编定年度性工作计划,说明绝大部分社团运作正常,工作有计划性。有71%的社团建立了专门的网站、脸书专页或微信公众号,也有约一成社团表示正在筹建当中,这表明澳门社团在运用科技手段和通信工具以开展社务的情况较为普遍。

  (二)社团治理结构:规模庞大与职务连锁

  社团的内部治理结构关系到社团的治理水平,从社团调查的数据⑨可以分析澳门社团领导架构的成员组成、产生和运作。

  在理、监事成员方面,一般来说,澳门社团的治理结构较为庞大,理、监事会人数超过50人的占到16%,31~50人的占9%,21~30人的占16%,11~20人的占31%,10人以下占28%。理、监事会人数与社团的会员数量多寡存在一定的联系,在受调查的社团中,会员超过1万人的占4%,501~1万人的占20%。一些大型社团的治理结构中,理、监事成员众多。另一个特点是由于社团数量多而人际关系较为紧密,故而不同社团之间理、监事兼职连锁的现象较为突出。

  在理、监事的产生方式方面,主要以内部协商或内部竞选两种方式为主,分别占45%和41%,由上一任社团领导推荐或直接由其指定的占7%,没有出现由政府部门推荐或指定理监事成员的情况。可以说,从理、监事产生方式看,社团具有非政府性与独立性,因为并无政府部门的干预或指定理、监事成员的情况出现,但是,超过一半的社团是经内部协商或上一任社团领导推荐或直接指定而非选举方式产生,则说明这些社团的内部治理具有较为浓厚的人治色彩,而41%的社团真正按照选举方式产生社团领导架构成员,表明社团治理具有一定程度的制度化与法理化。

  在社团领导的任期方面,理事长为首任的情况最多,约占38%,而连任两届的占32%,连任三届或以上的占28%。也就是说,有60%的社团理事长属于连任,其中,近三成的连任三届或以上,在一定程度上反映了社团领导层的更新机制存在问题。

  从运作上看,每年召开1~2次理事会议的社团占35%,其次为每月召开1次和每个季度召开1次的,分别占25%和23%,仅有17%社团每两个月召开1次理事会。可以说,从整体上看,理事会召开的频率不算太高,与理事会人数太过庞大密切相关,因为人数多,召集会议相对来说就比较困难。

  (三)社团人力资源:业余化与微型化

  社团人力资源情况,包括社团员工与义工的来源、招聘及培训。过半数社团没有聘请受薪的全职或兼职员工,在聘请全职员工方面,14%的社团聘请了1个全职员工,另外16%的社团聘请了2~5个员工,而聘请6~10个员工占7%,聘请10个以上员工的社团占9%。在聘请兼职员工方面,16%的社团聘请了1个兼职员工,聘请2~5个兼职员工的占18%,聘请6~10个兼职员工的占4%,聘请10个以上兼职员工的社团同样占4%。可见,超过半数以上的社团是无薪的兼职人员在从事社团工作,而仅15%左右的社团聘请了1个全职或兼职员工,说明近2/3的澳门社团属于小型化社团,反映了澳门社团的业余化、碎片化与微型化。

  在聘请员工时,半数社团都是通过同事或朋友推荐的,这充分表明了澳门的熟人社会特征,刊登报纸广告或互联网广告也是另一个主要的员工招聘方法,占19%与6%;经劳工事务局招聘的占6%,但几乎没有社团会利用职业介绍所寻找雇员。

  为了进一步了解与分析社团的人力资源状况,在那些聘请了员工的社团中,八成半社团认为大致可以招聘到合格的员工,认为招聘不到合格员工的(“不同意”与“非常不同意”)仅有11%。同时,也能留住员工的占80%,留不住员工的(“不同意”与“非常不同意”)的有18%。85%的社团表示可以为员工提供相应的培训计划与专业发展机会,不能提供的仅占9%。但是,在能否为员工提供具竞争力的薪酬方面,持否定观点的社团明显较多,占据三成。回答“一般”的占43%,而认为能够提供具竞争力薪酬的有27%。可见,虽然澳门整体劳动力资源较为紧张,但是,社团仍然可以招聘到合适的员工,只是在向员工提供的薪酬竞争力方面稍逊一筹。

  在员工自然与素质特征方面,年龄上,30~44岁的中年人担任社团雇员的情况最多,占44%;其次为15~29岁的青年人,占34%;两者合共占近八成。45~59岁的占19%。超过60岁的,仅占3%。学历上,员工的平均学历尚算较高,68%的员工都具有大专或大学以上文凭,具有高中文凭的员工占24%,初中学历的员工占7%,小学毕业的员工占1%。

  社团人力资源中,非常重要的部分是义工。澳门社团中,拥有义工和没有义工的社团各占总数的五成。在拥有义工的177个社团中,34%的社团义工数目在10人以内,11~30名义工与31~100名义工的社团分别占24%与23%,拥有100人以上义工的社团很少。可见,澳门社团的规模大多是有限的。

  在义工的服务时间方面,六成社团义工每月平均工作时间在10小时以下;11~20小时的占17%,21~30小时的占12%,31小时以上的占11%。73%的社团没有义工培训计划,设有义工培训计划的社团仅占27%。

  (四)内部财政状况:依赖政府输入

  财政资源是一个组织运作的生命线。数据显示,八成社团编写年度预算计划。

  在社团的收入来源方面,数据显示,澳门基金会是社团最重要的资助者,在第一大来源中,有36.36%的社团以澳门基金会为首要的资金支持者。除澳门基金会以外的其他政府部门是另一主要的收入来源,占33.61%。而个人捐款和会员会费在收入来源中排列第三与第四,分别占8.54%与6.89%。也有小部分社团会向企业和私人基金会寻求资金支持,其中,来自企业的赞助占4.41%,非政府部门的私人基金会占0.83%,销售物品或提供服务收费占1.93%,但几乎没有社团依靠投资方式维持运作。不难想见,澳门民间社团呈现出对政府资源的高度依赖关系。

  在支出方面,过去一年开支为10万以下和10万~50万澳门币的社团比例最高,各占27%与28%,支出50万~100万澳门币、100万~500万澳门币之间的社团分别占19%与18%,而500万~1000万澳门币开支的社团为4%,超过1000万澳门币的社团为4%。

  从支出内容看,57%的社团回答经费首要用于举办活动开支,其次是人员薪酬,占21%;场地租金居第三位,为11%;服务提供开支为3%。也就是说,在社团开支中,活动开支、人员薪酬与场地租金位列前三项,属于社团最重要的开支,其他开支所占比例都较小。

  社团的财务人员绝大部分都是兼职性质,只有近两成社团聘用了专门的财务人员。在社团财务报告公开方面,仅有两成的社团对外公开年度财务报告,公开方式以刊登在公开出版的社团年度报告中为主,占23%;其次是在社团网站和本地报纸上公开,分别为10%与5%。可见,社团的财务透明度是不足够的。不过,尽管八成社团不会采用上述方式对外公开财务情况,但其中大部分都会在社团内部的年度会员上公开,也会向资助部门例如澳门基金会提交财务报告。

  回归后,澳门社团发展进入一个新的历史阶段。随着政治变革与经济社会的发展,无论是社团的总量、结构与功能等基本方面,还是社团的治理、人力与财政资源等内部要素方面都出现了一些新的变化。

  一方面,社团总量骤增与密度上升,新型社团不断涌现导致社团类型更加多样化。同时,社团活动及功能出现了变化。随着社团提供的社会服务朝向综合化、专业化与国际化的扩展,社团“拟政府化”功能发生了转变。而随着《澳门基本法》对社团在澳门政治中地位的确立,社团在参加选举、维护权益、政策倡导与咨询、培养与输送政治人才等参政活动中进一步增强,社团的“拟政党化”功能得到强化。

  另一方面,从社团的内部运作看,在社团会员规模方面,随着社团数量的增加,社团规模趋向小型化,真正的大型社团并不多。在社团的治理结构中,理、监事成员众多,且不同社团之间理、监事兼职连锁的现象较为突出。而社团领导架构成员的产生显示出社团治理具有一定程度的制度化、法理化与人治化色彩。至于社团领导的连任度较高则反映了社团领导层更新机制存在问题。在社团人力资源方面,超过半数以上的社团是无薪的兼职人员从事社团管理工作,说明澳门社团存在业余化、碎片化与微型化的现象。即使是社团雇用的有薪人员,其薪酬水平也处于缺乏竞争力的状态。在社团财政开支方面,其财政来源严重依赖政府资源的输入,而在社团开支中,活动开支、人员薪酬与场地租金位列前三项,属于社团最重要的开支。至于社团的财务透明度,则显得不太够。

  ①丁开杰:《从第三部门到社会企业:中国的实践》,《透视社会企业:中国与英国的经验》,北京:英国文化协会(The British Council),2007年,第77页。

  ②娄胜华:《庇护主义与澳门社团文化》(三),澳门:《澳门日报》,2009年4月27日,第E07版。

  ③娄胜华:《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》,广州:广东人民出版社,2004年,第235~294页。

  ④《订最低工资 工会法提案 郑仲锡:立法维权新进展》,澳门:《澳门日报》,2015年12月11日,第A14版。

  ⑤《妇联家暴立法建议呈社局》,澳门:《澳门日报》,2008年12月24日,第B06版。

  ⑥《回顾工运尽显团结》,澳门:《澳门日报》,2013年1月18日,第B05版。

  ⑦《昨晤崔世安提五建议华员会倡增基层公仆津贴》,澳门:《澳门日报》,2013年7月5日,第B02版。

  ⑧《访十九会员学校 晤千教师达共识 教育会促私框尽早立法》,澳门:《澳门日报》,2011年7月18日,第C01版。

  ⑨《澳门社团发展现况及未来趋势研究问卷调查报告》,2015年8月。

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