阿富汗重建:地区性挑战与责任

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英文标题:Afghan Reconstruction:Regional Challenges and Responsibilities

内容摘要:当前,阿富汗政治、经济与安全重建步入加速期,地区国家随之加大博弈力度,营造有利于己的地缘环境。阿富汗未来重建何去何从,取决于国际社会的一系列制度性安排,以及这些安排在2014年美国移交防务后的执行情况。有效持久地保障阿富汗重建稳妥推进,既是地区国家面临的重大挑战,更是它们未来应积极履践的重要职责。

关键词:南亚,阿富汗重建,阿巴新战略,上合组织

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].阿富汗重建:地区性挑战与责任.[J]或者报纸[N].现代国际关系,(6):1-8

正文内容

   自奥巴马政府2009年提出“阿巴新战略”,尤其2011年7月1日正式启动从阿富汗撤军进程以来,阿富汗重建成为各方关注的焦点。当前阿富汗重建进程进展如何?地区国家在阿富汗各自有哪些利益?上合组织能否在阿富汗问题上发挥更大作用?这些问题都值得深入探讨。

   第一部分 阿富汗重建进程评估

   2009年4月奥巴马政府公布“阿巴新战略”并积极加以实施以来,阿富汗局势明显好转,重建进程出现了不少积极变化。然而,今后几年,美国、喀布尔政权及地区国家在阿富汗重建道路上仍会遇到各种困难与挑战。综而观之,阿安全形势和重建进程显示出三大突出特点。第一个特点是安全重建有明显起色,但挑战依然严峻。“阿巴新战略”推出以来,阿富汗安全重建取得了不少进展。一是安全力量建设稳步推进。2012年4月18日,阿国防部发言人阿兹米称,阿富汗国民军兵力已达19.5万,警察12.5万。在过去两年里,阿富汗国民军参与驻阿联军军事行动的频率明显提高。驻阿联军声称,超过97%的夜间军事行动有阿富汗军人参加,近40%的夜间军事行动由阿军负责指挥。①二是暴力恐怖组织与反政府武装受到明显削弱。在以美国为首的驻阿联军和阿富汗安全部队的持续打击下,不少“基地”重要头目(包括本·拉丹)被击毙,大批塔利班等反政府武装的中下层指挥官被杀被抓,塔利班等的春季和夏季攻势被有效遏止。在南部地区,联军重创塔利班在赫尔曼德及坎大哈的指挥体系和后勤基地,有效压缩了塔利班等反叛势力在阿富汗境内的活动空间。在北部地区,联军成功扭转了塔利班等反叛势力2009年以来对昆都士等省份的渗透势头,扩大了阿富汗政府的控制范围。②三是防务移交按计划推进。2011年7月,驻阿联军顺利完成第一阶段防务移交,向阿富汗安全部队移交了3个省(巴米扬、潘杰希尔、除萨罗比地区之外的喀布尔省)及4座城镇(赫拉特省首府赫拉特、巴尔赫省首府马扎里沙里夫、赫尔曼德省首府拉什卡尔加、拉格曼省首府曼特拉姆)的防务;2011年12月1日,驻阿联军启动第二阶段防务移交;到2012年4月10日,阿富汗一半地区完成防务移交。阿富汗总统府发言人法伊齐5月13日宣布,阿富汗国家安全部队不久将从北约驻阿部队手中接管第三批省份的安全防务。届时,阿富汗全国34个省的首府将均由阿富汗部队控制,阿安全部队将肩负对阿3/4人口的安保工作。

   然而,上述成果并不意味着阿富汗安全局势已完全稳定,阿安全重建进程仍面临倒退风险。其原因有三。一是美国撤军进程过快有可能冲击阿平叛行动。美国已启动撤军进程,并将在2012年9月前撤出全部3.3万新增作战部队,2014年底之前撤出所有正规作战部队。在此情势下,驻阿联军和阿安全部队能否保住近两年在阿南部所取得的胜利果实,并能否在今后一两年重创活跃于阿东部地区的塔利班(尤其是“哈卡尼网络”)有生力量仍是个未知数。2012年4月15日,喀布尔市及三个邻省同时发生持续十多个小时的武装冲突,表明阿安全形势依然严峻。此外,囿于财力所限,美方近来有意削减阿安全部队建设规模,打算将其人数由2012年10月计划达到的35万削减至23万。这一方面将影响阿安全部队实力;另一方面,受裁军影响的人群高达100万,届时很难排除被裁军警迫于生计加入部落或塔利班武装的可能。③二是阿安全部队仍缺乏独立作战能力。阿安全部队总兵力虽多,但军费缺乏、后勤保障能力低下、民族比例失衡、国家忠诚度不高,使部队作战素质深受影响。2012年2月,美陆军中将斯卡帕罗蒂称,目前仅有29个国民军作战单位、7个警察作战单位能独立承担作战任务,这仅相当于阿安全部队总人数的1%。阿国防部长瓦尔达克指出,阿安全部队主要是轻装步兵,急需直升机、战斗机等装备以提升独立作战能力。④三是以塔利班为首的反政府势力仍拥有强大的自我再生能力。⑤在阿境内,塔利班仍至少在33省中的17个省拥有尚能运作的军政体系;隐藏在巴基斯坦境内的塔利班高层继续向阿境内的塔利班中下层指挥官发号施令,并提供后勤支持。此外,鉴于正面应对联军打击的能力有所下降,塔利班更加倚重简易爆炸装置、突袭重要军政目标及暗杀政府高层等不对称手段与联军对抗。联合国2011年7月发布的统计报告显示,当年上半年,遭袭身亡的阿各级官员达到创纪录的191人。⑥四是社会犯罪活动十分猖獗。除塔利班等反叛组织的威胁外,各类黑帮、毒贩或脱离反叛组织的非法武装分子也乘乱以勒索手段榨取钱财。

   阿安全形势与重建进程显示的第二个特点是:政治和解曲折前行,但进展艰难。尽管2012年以来因美军“尿尸”、“焚经”、“屠村”等行为,阿政治和解进程一再受挫,但实现阿富汗政治和解已是国际社会共识,因而阿最终仍会走向政治和解之路,其原因主要有四。一是美国需要和谈成功以体面实现“战略后退”。十年反恐战争使美国认识到,单纯军事手段无法有效解决阿富汗问题。同时,出于战略重心东移、反恐“瘦身”、抽身阿巴泥淖及国内政治需要,奥巴马政府日益期望通过政治和解寻求脱困。2010年9月28日,驻阿美军最高指挥官彼得雷乌斯首次承认与阿富汗塔利班(简称阿塔)进行秘密接触。2011年2月18日,美国务卿克林顿在亚洲协会总部的演讲中明确表示,美国放弃先前一再坚持的美塔对话“三前提”,即塔利班需公开弃暴弃武、遵守阿富汗宪法及与“基地”切割等,将之转化为“对话须追求的三结果”。美副总统拜登2011年11月甚至在《新闻周刊》撰文称,“塔利班本质上不是我们的敌人”。⑦2011年12月5日美国推动召开的阿富汗问题波恩会议也强调要寻求与阿塔的政治和解。只要美继续推进战略重心东移,就必会继续寻求与塔利班和解,力促阿政治和解成功。

   二是卡尔扎伊总统需要政治“和解”以免“人亡政垮”。自奥巴马总统明确宣布撤军计划后,为防止“美国人前脚走,喀布尔政权后脚垮台”的局面,尤其为避免重蹈当年苏联撤军后纳吉布拉本人的悲惨命运,卡尔扎伊总统自2010年以来一直大力推动与塔利班等反叛武装的政治和解:一方面,通过提供就业机会、教育培训等,促使塔利班中下层指挥官和士兵放下武器;另一方面,以赦免过往罪行、分享政治权利为诱饵,拉拢塔利班高层领导人。为此,阿富汗政府专门成立了“和平高级委员会”,并任命前总统拉巴尼担任该机构主席,以充分发挥其从政经验丰富和拥有跨族群支持的双重优势,推进、实施“和解与再融入”计划。拉巴尼2011年9月20日遇刺身亡一度令政治和解进程陷入停滞,但时隔仅两月,卡尔扎伊总统即决定恢复和谈努力。在其努力下,2011年11月16-19日召开的“大支尔格”会议明确支持政府以“新思维”同塔利班对话。

   三是巴基斯坦政府希望通过支持对话以确保本国战略纵深。巴一直视阿为其抗衡印度的战略纵深,既希望在阿建立一个对巴友好政权,不让印在阿扩大战略影响,又不希望喀布尔再度出现激进伊斯兰政权,以免刺激巴国内的宗教极端主义;既对美在阿保留永久军事基地心存疑虑,又不希望美国人一走了之。2011年以来,为排挤他国乘美撤军之际插手阿事务,同时也为防止在阿政治和解进程中被边缘化,巴积极支持卡尔扎伊政权与塔利班和谈。2011年4月16日,巴基斯坦总理吉拉尼史无前例地携军情首脑访问阿富汗,重点讨论政治和解问题,并决定成立“联合和平委员会”负责与阿塔等的和谈。2012年2月24日,吉拉尼呼吁塔利班参与阿和平进程,以掀开阿历史新篇章。

   四是塔利班对和谈态度转趋务实。塔利班派员进驻卡塔尔“联络处”本身即表明,塔高层对和谈态度出现了积极转变,这是其基于对客观现实冷静分析的必然结果。一方面,阿富汗国家安全力量与反塔利班部落武装力量的持续增强,大大减少了阿塔再度武力夺权的可能性。当前,阿国民军战斗力已与20世纪90年代中期塔利班鼎盛时期不可同日而语。北方联盟各族要人也利用十余年来掌控执政资源的优势,不断壮大各自部族武装,尤其是美启动撤军计划以来,阿北部和西部反塔利班的前军阀们加紧备战,以应对未来不测之需。⑧另一方面,美阿2012年5月1日签署的“战略伙伴关系框架文件”已确保美军部分精锐2014年后将继续驻扎阿富汗。由于美军近年无人机袭击、特种部队作战及夜袭等手段严重损毁了塔利班实力,美军未来的长期存在无疑也使阿塔心存畏惧。

   美国、塔利班、卡尔扎伊政府及巴基斯坦等阿富汗问题的关键四方,出于各自利益诉求,对和谈成功均有期待,阿和平进程有理由继续向前推进。不过,由于阿政治和解触及多方利益。因此未来和解进程仍充满变数。其一,如何克服塔利班内部分歧对和谈进程的冲击?奥马尔等塔利班领导层或许可以接受“招安”,以换取未来在喀布尔分享一定权力资源,这从阿塔高层2012年1月正面回应美国和谈呼吁可见一斑。然而,参与和谈对阿塔是柄“双刃剑”:一方面,有可能使其实现在战场上难以获得的政治权益;另一方面,也会削弱塔利班的斗志与士气,催化塔利班内部分裂与内讧。目前的塔利班与十年前在阿富汗掌权的塔利班已截然不同,多数中下层指挥官及普通成员更愿继续战斗,极可能反对进行和谈。他们的理由是:既然已挺过了十余年美军清剿的“最艰难时期”,为何在美国撤军时反要与美国人“和谈”?

   其二,如何化解“北方联盟”对和谈的掣肘?拥有大部分执政资源的“北方联盟”担心塔利班进入政府后损及自身地位与权益,因此不愿与其和解。2011年6月中旬,阿三大少数民族的强势人物——塔吉克(阿第二大民族)领导人艾哈迈德·齐亚·马苏德(Ahmad Zia Massoud)、哈扎拉(阿第三大民族)领导人哈吉·穆罕默德·马哈齐亚(Haji Mohammad Mohaqia)和乌兹别克(阿第四大民族)强人拉希德·杜斯塔姆将军(Gen.Rashid Dostum)——组成新的政治联盟,公开反对美国和卡尔扎伊政权与阿塔进行和谈。⑨目前,阿国民军主要由上述三大少数民族构成,在族际、部落忠诚与认同仍凌驾于国家忠诚与认同之上的阿富汗,阿国民军极可能成为原“北方联盟”反对和谈的主要借重力量。

   其三,美国与喀布尔政权能否对阿塔开出足够优厚的和谈条件?未来的政治谈判要在一系列重大问题上展开讨价还价,包括未来政体(联邦制、总统制、总理制、政教合一制、伊斯兰酋长制等)、沙里亚法的政治地位、阿塔武装人员与阿政府军警的整编、阿塔参与政权分享的方式、美军长期驻阿的方式与权限、部落或民族武装的处理,等等。所有问题都对阿局势未来发展影响深远,但有关各方在任何一个问题上要形成共识都绝非易事。

   阿安全形势和重建进程的第三个特点是:阿经济重建初见起色,但未来变数甚多。一方面,阿经济重建出现喜人进展。一是经济保持高速增长。自2003-2004财年以来,阿经济增速保持在年均9.1%的水平;2007年以来,阿通讯业年均增长65%,运输业增长23%,金融保险业增长14.3%。⑩此外,大批驻阿联军对阿相关商品、设备和服务需求强劲,由此催生的“外军服务经济”使服务业占阿GDP总额的半壁江山。二是财政收入不断增加。2009-2010财年,阿财政收入同比增长34%。2010-2011财年税收收入达到800亿阿尼(约合17.6亿美元),同比增长640亿阿尼(约合14亿美元),增幅为25%。(11)三是基础设施建设进展明显。公路方面,在国际社会支持下,阿重建、新修了数千公里公路,特别是总长2700公里的环阿公路。此外,中国帮助修建了取道塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦、连接新疆与阿富汗的公路;印度在阿修建完成了连接迪拉腊姆与扎兰季、全长218公里的公路,使往返两地时间由14小时缩短至2小时。铁路方面,阿富汗对外铁路网络日渐成形。从乌兹别克斯坦边境城市海拉顿连接阿北部重镇马扎里沙里夫的铁路(全长75公里)已建成通车,极大降低了阿富汗往返于中亚国家的货物运输成本。阿乌两国和亚洲开发银行已对该项目二期工程做出了规划,即从马扎里沙里夫延伸至阿富汗西部重镇赫拉特,最终与伊朗铁路接轨。伊朗则借印度之力修筑了连接伊朗恰赫巴哈尔港和阿富汗哈吉加克地区约900公里长的伊—阿铁路。此外,伊朗还正在修建连接本国城市卡瓦夫和赫拉特的铁路,并有意过境阿富汗与塔吉克斯坦铁路相贯通。

   然而,另一方面,阿富汗经济重建依然任重道远。一是阿通货膨胀严重。阿粮食不能自给,大宗商品严重依赖从巴基斯坦进口。巴2010-2011年连遭特大洪灾导致物价飞涨,引发阿物价飙升。2010年10-11月,阿国内食品、油价高企,通货膨胀率飙升至11%。二是财政吃紧。阿税收体系不健全,偷税漏税现象普遍。阿工商会数据显示,2010-2011财年高达40亿美元的进口货物未缴纳关税。同时,阿债务负担沉重,外债高达23亿美元,(12)约占其2011年GDP的18%。(13)三是对外依赖严重。据统计,2011年联军花销占阿GDP的40%-75%。随着联军启动防务移交进程,出兵国援阿资金将随之减少。据估计,到2014年,联军在阿军事花费将比2011年削减70%-90%。(14)阿服务业未来很可能因联军削减援助而大幅萎缩。据世界银行估计,因驻阿联军规模大幅缩小,2014年后的阿富汗GDP增速将从当前的9%迅速降至5%-6%。(15)四是毒品经济泛滥成灾。塔利班政权倒台以来,阿罂粟种植面积急剧膨胀,2011年高达13.1万公顷,较2010年增长7%。据估计,阿毒品市场潜在价值高达650亿美元,(16)毒品经济约占阿GDP总量的9%。如何在打击毒品经济的同时确保阿经济稳定,成为有关各方的棘手难题。五是省级重建队后继无人。由美国及其盟国组建的省级重建队对维持阿和平稳定做出重要贡献,一定程度上弥补了阿政府执政能力的不足。鉴于联军已启动防务移交进程及阿政府担心重建队削弱自身权威,省级重建队将逐步减少活动并最终解散。但地方政府能否代行重建队职能仍是未知数。六是投资环境尚未改善。世界银行2011年经商指数显示,阿富汗在183国中排名167位,投资环境不容乐观。(17)

   总体看,当前阿富汗经济发展主要取决于其安全形势、改革进程及外部援助。没有国际社会尤其是地区国家的大力帮扶,阿富汗难以形成内生性经济增长机制。在可预见的将来,阿极可能因“外军服务经济”弱化、国际援助减少等因素,经济由高速增长逐渐转向中速甚至低速运行。

   第二部分 相关各方的政策目标

   随着美国启动撤军进程,地区国家或为赢得于己有利的地缘布局,或为减少阿富汗问题恶化对已造成负面冲击,纷纷加大在阿战略博弈。由于地区国家间立场各异,甚至利益诉求相互冲突,阿富汗重建前景充满不确定性。

   俄罗斯对阿战略考虑主要有三方面:一是反恐。俄外长拉夫罗夫称,北约反恐不力导致阿伊斯兰极端势力向独联体各国渗透,直接损害了俄安全利益。(18)二是禁毒。俄深受阿毒品之害,已将“反毒斗争确立为首要任务”,(19)敦促阿富汗和其他国家继续参与“通道”行动,(20)力争使阿“不再是毒品威胁的主要源头”(21)。三是确保阿保持中立。俄担心他国以阿为跳板向中亚渗透,挤压自身战略空间。为此,俄加大对阿富汗问题介入力度。首先,全面支持阿重建。军事上,无偿向阿警察部队提供武器装备,助其提高执法能力;政治上,支持民族和解,强调只有阿富汗人才能解决自身问题;经济上,免除阿110亿美元债务,同时为俄企业进入阿市场创造条件,认为解决阿富汗问题的关键在于“社会经济领域,特别是提高人民生活水平”。其次,推动由俄主导的地区安排,如召开多届俄罗斯—塔吉克斯坦—巴基斯坦—阿富汗领导人峰会,加大反毒国际合作;推动上合组织整合反恐资源,同意接受阿富汗为上合组织观察员国;以解决阿富汗问题为契机,协调北约与独联体集体安全条约组织及上合组织间的合作;推动以北约—俄罗斯理事会为平台,协商阿富汗问题。第三,强化在中亚的军事影响力,积极加固独联体“篱笆”,如与哈萨克斯坦签署协议建立统一防空体系;扩建驻吉尔吉斯斯坦的坎特空军基地;加强驻塔吉克斯坦的201摩步师基地建设,有意让该部队重回塔阿边界;推动集安组织建立“集体快速反应部队”,并赋予其应对成员国内部危机的权力。第四,打造“欧亚联盟”。2011年10月,普京提出“欧亚联盟”设想,以期重整后苏联时期的地缘空间,反制美国“新丝绸之路”计划,规划美国撤军阿富汗后的中亚地缘政治版图。

   巴基斯坦对阿政策主要源自地缘政治与安全考虑,即确保阿建立对巴友好政权,维持阿对巴战略依赖,防止印度影响扩大及地区力量对比继续向有利于印度的方向倾斜。为此,巴采取一系列举措。一是坚持在阿和平进程中发挥作用。巴近年反复强调“和平进程须由阿富汗政府主导”,意在阻止其他国家过多介入和平进程,间接维护巴在该进程中的重要作用。2012年以来,巴对阿政策更趋积极,总理吉拉尼亲赴卡塔尔、外长哈尔访问俄罗斯,重点商讨阿和平进程事宜。二是推动普什图人在阿政府中占有更大权重。考虑到塔吉克、哈扎拉和乌兹别克等民族均不同程度亲印,巴因而希望通过扶植普什图势力上台,防止阿当局过多炒作边界问题,乃至将两国边界“国际化”。三是反对印度过多介入阿富汗事务。巴对美鼓励印参与阿重建疑虑重重,不愿印在其西侧太过活跃,因此拒绝向印(对阿)提供贸易通道便利,并一再指责印利用阿国土暗中支持巴境内的俾路支分离运动。(22)四是不断密切与阿经济关系。作为阿主要出海口,巴推动全面落实两国2010年签署的《过境运输协议》,允许阿货物经巴向中东及印度出口,巴货物则经阿进入中亚市场;同意与阿加速实施两国间的道路、天然气及电力输送项目。

   印在阿利益主要有三点:防止极端势力威胁其国家安全;开拓通往中亚的战略通道;从东西两侧挤压巴基斯坦战略空间。为此,经济上,印不断加大对阿重建投入。2001年以来,印对阿援助共计20亿美元,是阿第六大外援国,也是本地区对阿最大捐助国,印尤其积极参与援建阿道路、能源等基础设施建设,有意将阿扶持为中亚、南亚贸易通道及能源转运中心。政治上,印强化对阿影响力。2011年5月,印与阿建立战略伙伴关系,并大幅调整对塔利班的政策,放弃一味反对美阿与塔利班政治和解的政策,甚至寻求与塔利班接触。安全上,印除承诺与阿合作打击恐怖主义、有组织犯罪、贩毒、洗钱等外,还同意为阿培训军队。随着美启动撤军进程和印阿落实战略伙伴关系,印将继续利用其与原北方联盟各势力的传统友谊,在经济、政治和安全等领域持续强化对阿投入,以防2014年后阿完全由巴控制。

   伊朗在阿富汗主要政策目标有两个:一是防止东线出现逊尼派极端政权;二是阻止美国在阿建立永久性军事基地,以免威胁伊朗核设施。(23)为此,伊朗积极参与援阿重建。经济方面,伊朗重点在农业和基础设施方面提供援助,包括灌溉系统、输水管线、道路和电网建设及种子与化肥供应等。2012年1月,伊阿召开经济混合委员会会议,签署《经济合作协定》和《贸易便利化协议》。根据协议,双方将共同开发伊朗的恰巴哈尔港,伊朗将在港口附近为阿划出50公顷土地发展港口贸易,阿富汗将在恰巴哈尔港设立陆路运输办公室。双方还将商讨解决过境贸易和签证问题,促进双边贸易发展。目前,阿伊贸易额由2010年的5200万美元增至2011年的10亿美元。(24)地区外交方面,伊朗牵头组织波斯语三国(阿、伊和塔吉克斯坦)地区合作,扩大什叶派地区影响;推动伊朗—巴基斯坦—阿富汗三边领导人对话机制,强化伊朗在阿富汗问题上的话语权。政治方面,伊朗调整以往坚决反对与塔利班和谈的立场。据阿“和平高级委员会”成员表示,伊朗已允许塔利班在伊首都德黑兰以及边境城市马什哈德公开活动。(25)安全方面,伊朗在美军击毙“基地”组织领导人拉丹后反复表示,外国军事基地将成为阿富汗长期动荡的根源,外国军队没有任何理由继续留在阿富汗,并通过阿巴伊峰会机制明确三国“不允许任何国家利用本国领土威胁其他两国安全”,防止阿富汗为美国攻击伊朗提供军事便利。

   沙特在阿富汗的利益目标有二,一是防止塔利班继续为“基地”组织等恐怖势力提供庇护所,进而威胁本国安全并冲击与美国关系;二是钳制伊朗利用阿富汗问题在地区坐大。为此,战略上,沙特继续在阿富汗,特别是在普什图人中推广瓦哈比教派信仰,巩固与巴关系,以挤压以伊朗为代表的什叶派生存空间。政治上,沙特政府应美阿要求,利用与塔利班的传统友情,(26)不断撮合塔利班加入和平进程。2011年,美宣布与塔利班在卡塔尔展开接触后,阿政府随后宣布,希望与塔利班在沙特进行谈判。

   中亚国家(特别是吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯塔、乌兹别克斯坦三国)在阿富汗的利益有三,一是防止阿富汗境内暴力恐怖势力重返中亚。塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦毗邻阿富汗,其中塔与阿富汗拥有1300多公里共同边界,分布着众多跨界民族。中亚各国普遍担心,阿富汗局势动荡将影响中亚地区的和平稳定。(27)二是阻止阿富汗境内毒品向中亚蔓延。中亚国家正逐步成为阿富汗毒品外运的主要通道。(28)2006年以来,阿富汗过境塔吉克斯坦的鸦片和海洛因数量不断增长,且高纯度海洛因所占比例不断增大。2011年,塔执法部门共缉获4.2吨毒品,抓获50名外国贩毒分子。(29)吉尔吉斯斯坦也是阿富汗贩毒路线上的重要通道,吉南部首都奥什已成为毒品的重要中转站。三是借解决阿富汗问题密切与美国等西方国家关系,实现安全与军事合作多元化。尤其是乌、塔不愿受俄罗斯一家控制,有意借参与解决阿富汗问题,提升自身地区地位。为此,中亚国家一面密切与俄罗斯、美国、北约等合作,一面大力推进与阿富汗之间的交通、能源网络建设。乌兹别克斯坦还一再推动以“6+3”机制解决阿富汗问题,旨在借此提升乌在地区问题上的“大国作为”。

   中国在阿利益诉求有四,一是稳定西北边疆地区。阿富汗内乱、巴阿部落区动荡对中国新疆地区形成“外溢”威胁。二是抑制毒品侵害。近些年,一条从阿富汗经巴基斯坦和中亚抵达中国的走私海洛因的新路线正在形成,这条线路毒品走私量的增加,一定程度上补充了从“金三角”地区流向中国海洛因减少的数量。据2011年4月巴三三军情报局情报称,阿毒品每年大约有7吨流入中国。三是实施战略资源进口多元化。2010年6月,美国宣称阿境内铜、锂、铁、钴、铌、金等矿产资源价值至少9080亿美元,一些西方专家估计阿富汗有3万亿美元矿藏,阿官方更是声称,阿矿藏资源价值6万亿美元。毫无疑问,阿丰富的矿藏资源使其日益成为中国推进资源进口多元化战略新的重要合作伙伴。四是稳定巴中关系。阿长期动荡已给巴带来一系列发展困境,尤其是巴加入美国领导的反恐战争后,国际及地区恐怖势力迅速调转枪口,不断在巴境内制造恐怖袭击事件,巴很大程度上成了美国反恐战争的最大牺牲品。而巴虚弱与动荡对中国边疆稳定的威胁,远比阿动荡对中国的威胁更直接、更严重。为此,中国在阿采取“有限介入”政策,主要通过经济和外交手段改善阿局势,鼓励阿各派和解。具体说,一是以双边经贸合作推动阿经济发展,同时加大对阿援助与投资力度,实现“以发展除恐源”的政策目的。2002年以来,中国已向阿提供了至少2.5亿美元的无偿援助。(30)二是助阿培养专业人才。阿亟须各类专业人才推动重建进程,中国政府发挥自身在教育和技术培训领域的独特优势,帮助阿培训各类人才。仅2007-2008年间,中国就为阿举办了10个短期研修班,培训200名官员,内容涉及外交官研修、人力资源管理与领导能力建设、工程承包管理、医院管理、政府财政金融管理、经贸管理、公共行政管理、教育管理和妇女能力建设等。(31)

   地区国家在阿富汗的博弈对阿重建产生了双向影响。一方面,地区国家纷纷强化对阿投入,促进了阿在经济、社会、安全等领域的重建进程,如环阿公路及连接阿富汗与周边国家的公路网日趋完善,普通民众享受医疗、教育等服务水平不断提高等。另一方面,由于各自利益诉求分歧明显甚至相互冲突,地区国家在阿博弈呈现出明显的对抗性特征。其中,印度与巴基斯坦、沙特与伊朗的对阿政策最具对抗性和排他性;乌兹别克斯坦与俄罗斯也因历史恩怨及现实分歧而在阿富汗问题上相互拆台,由此很大程度上阻碍了上合组织在阿富汗问题上发挥应有作用。这种相互掣肘已成为妨碍阿富汗实现长治久安的主要障碍之一。此外,地区国家间的矛盾还妨碍了以阿富汗为中心的地区交通网络和经济一体化的实现速度,使阿富汗难以真正发挥沟通东亚、中亚、西亚、南亚的“十字路口”作用,在很大程度上削弱了阿经济发展的潜力和后劲。此外,美国与伊朗关系紧张也减少了阿富汗问题的脱困可能。

   第三部分 阿富汗问题最终解决方案

   地区国家要充分认识阿富汗重建进程的可逆转性,以及阿局势恶化对周边地区稳定的深度危害性。考虑到喀布尔政权过渡与驻阿联军安保任务移交几乎是在2014年同时完成,如果此间阿富汗政治和解没能取得实质进展,阿局势发展将蕴含巨大风险。一旦阿爆发内战乃至分裂,地区国家尤其是阿周边处于社会、政治以及经济转型期的高危国家将成为重灾区。为避免此种情势的发展,地区国家有必要充分利用2012-2014年这个难得的“窗口期”,围绕阿重建建立一系列预防机制,共同推动阿重建尤其是政治重建迈上正轨,为阿长治久安奠定基础。

   首先,确立地区国家推动阿重建的指导性原则。一是充分尊重阿主权、领土完整和国家统一,尊重阿人民自主选择的社会制度和发展模式,在联合国授权及阿政府许可下采取行动。二是将民族和解视为全面解决阿富汗问题的最重要路径。三是营造一个友善、合作的周边环境,支持阿政府在《喀布尔睦邻友好合作宣言》框架下同各邻国保持友好关系。四是继续寻求在联合国主导下的国际社会援助,使联合国在实施对阿援助方面发挥协调作用。

   其次,与美国在阿重建方面形成战略合作框架。一方面,鉴于美及北约国家仍将长期(至少2014年之前)驻军阿富汗,地区国家在合作推进阿重建过程中宜与美欧保持战略对话,增强相互理解,以免双方在阿形成战略竞争甚至激烈冲突,从而妨碍阿重建的顺利推进。另一方面,地区大国与美国构筑一套安全保障体系,充分考虑并保障阿各派政治力量的安全利益,充分考虑甚至保障周边国家(尤其是巴基斯坦和伊朗)的安全关切。

   第三,推动上合组织成为解决阿富汗问题的重要框架。上合组织涵盖阿、巴、伊(朗)、俄、中亚、印度等阿所有邻国及利益攸关方。让上合组织介入阿富汗问题可使其焕发青春,并发展成为阿周边国家开展合作的最重要平台,由此将大大抬升上合组织的地缘战略地位。为此建议:上合组织在吸纳阿富汗为观察员国基础上,考虑再设立阿富汗问题办公室,下设政治、经济、安全三个小组,定期磋商,推进阿重建进程,尤其是大力推进阿政治和解进程,以在2014年之前取得突破性进展;由上合组织牵头,定期召开阿富汗问题地区会议,并建立地区多边安全机制,重在制约甚至制裁利益攸关方随意干涉阿事务的行为;在禁毒方面组建联合执法机制,可考虑将现有的俄罗斯—塔吉克斯坦—巴基斯坦—阿富汗四方禁毒合作机制纳入上合组织框架内,并推动中国、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和伊朗等国加入,构筑有效的“防疫带”,从周边切断阿境内恐怖组织、犯罪集团的重要财源;在上合组织内设立“阿富汗重建基金”以及“人道主义救助基金”(救助阿富汗难民);建立上合组织与北约间的“阿富汗问题对话机制”,促使美国阐明对阿富汗和地区战略目标,澄清美军基地在2014年后的职能、规模及管理权限,促使美保证不利用基地威胁第三国安全。

   第四,推动以阿富汗为核心的地区互联互通网络构建。对阿而言,最根本的安全问题是“年轻人缺乏充分就业”;对喀布尔政府而言,最大的软肋是缺乏威信,而威信的建立是基于拥有保障民众生命安全与提高民众生活质量的充沛资源。互联互通网络的成功建设将为阿未来发展提供坚定的物质基础,既能使其丰富的自然资源得以充分市场化,又能为其带来充足的就业机会。为此,在硬件方面,周边地区国家需要围绕阿重建,协调各自规划,加快区域互联互通机制建设。目前,阿周边主要国家均有自己的互联互通计划。中国有打通与中亚、南亚、印度洋、中东的“喀什经济特区建设规划”、“云南桥头堡建设规划”以及“中长期铁路网规划”;印度有取道伊朗进入中亚、西亚的“北南走廊计划”;伊朗正在推进伊—阿—塔的“战略通道”;巴基斯坦则一直在酝酿连接中国与印度洋乃至波斯湾地区的“南北战略走廊”计划。此外,美国酝酿多年的“新丝绸之路计划”于2011年10月正式由国务卿希拉里·克林顿推出,旨在“以阿为核心推动中、南亚跨境贸易及区域经济一体化”。在软件方面,周边国家要加快打通妨碍人员、服务、物资流通的技术性与体制性障碍。目前,阿富汗及邻国转运协议不畅,边境口岸检验、数据搜集能力薄弱,海关人员专业技能不足,通关效率低下。地区大国可推出系列促进阿富汗与邻国间的机制对接计划,如推动签署统一转运协议;出资支持阿富汗与相关邻国的办公自动化、信息化及网络化计划;推出专门针对阿富汗与邻国的海关公务等人员的培训计划。

   总之,阿富汗重建问题不仅事关未来该国未来命运,而且也涉及地区国家乃至域外大国诸多利益。只有各方齐心协力,确保阿重建进程顺利推进,阿富汗才可能由动荡渊薮转变为推动地区乃至世界和平与发展的积极力量。

   注释:

   ①"America-Afghan relations:Over to you",The Economist,April 14,2012,p.34.

   ②"Afghanistan at the End of 2011:Part One—Trends in the War",Center for Strategic and International Studies,January 3,2012,pp.2-3.

   ③"Afghan General Sounds Alarm",The Wall Street Journal,February 20,2012.p.5

   ④"Afghan General Sounds Alarm",The Wall Street Journal,February 20,2012.p.5.

   ⑤"Afghanistan at the End of 2011:Part One—Trends in the War",Center for Strategic and International Studies,January 3,2012,p.6.

   ⑥"Afghan civilian casualties rise 15%:UN report",http://news.xinhuanet.com/english2010/world/2011-07/14/c_13985723.htm.(上网时间:2012年3月6日)

   ⑦"Taliban Welcome Biden's 'Not our Enemy' Remark",World News,December 23,2011,http://www.thedailybeast.com/articles/2011/12/23/afghan-taliban-react-to-biden-s-we-are-not-enemies-remark.htm.(上网时间:2012年3月6日)

   ⑧"Jobs for Ex-Militants Feed Distrust of Afghan State",Coalition Strategy of Reintegrating insurgent Fighters inflames Some Afghans' Sense of Injustice,The Wall Street Journal,April 3,2012,p.14.

   ⑨Maria Abi-Habib,"Ethnic Leaders Set Opposition Alliance",The Wall Street Journal,July 4,2011,p.6.

   ⑩"Afghanistan Economic Update",The World Bank,October 2011,p.2.

   (11)“感知阿富汗”,http://af.mofcom.gov.cn/index.shtml.(上网时间:2012年3月7日)

   (12)“阿富汗外债仍有23亿美元”,http://af.mofcom.gov.cn/index.shtml.(上网时间:2012年2月17日)

   (13)"The Afghanistan-Pakistan War at the End of 2011",Center for Strategic and International Studies,November 15,2011,p.26.

   (14)"The Afghanistan-Pakistan War at the End of 2011",Center for Strategic and International Studies,November 15,2011,p.34.

   (15)"Investing or a-whoring? Afghanistan's post-war economy",The Economist,November 26,2011,p.36.

   (16)"Afghanistan Economic Update",The World Bank,October 2011,p.3.

   (17)"Afghanistan Economic Update",The World Bank,October 2011.p.11.

   (18)Сергей Лавров:《Мы были и будем близкими друзъями Афганистана》,http://www.afghanistan.ru/doc/22287.html.(上网时间:2012年5月18日)

   (19)Сергей Лавров:《Мы гыли и будем близкими друзъями Афганистана》,http://www.afghanistan.ru/doc/22287.html.(上网时间:2012年5月18日)

   (20)ПРОГРАММА эффективного исполъзования на системной основе внешнеполитическиф факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации,http://www.runewsweek.ru/country/34184/.(上网时间:2012年5月18日)

   (21)Путин:《Россия и меняюшийся мир》,“Российская газета”-Неделя № 5718(45),http://www.rg.ru/2012/02/27/putin-politika.html.(上网时间:2012年5月18日)

   (22)"Pakistan's Future Policy towards Afghanistan",Danish Institute for International Studies,August,2011,p.10.

   (23)"Iran intensifies efforts to influence policy in Afghanistan",Washington Post,January 5,2012,http://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/iran-strives-to-play-spoiler-in-afghanistan/2012/01/01/gIQAZ6gCbP_story_1.html.(上网时间:2012年6月7日)

   (24)"Afghanistan,Iran Sign Economic Cooperation Pact",Outlook Afghanistan,June 30,2011,http://www.outlookafghanistan.net/news? post_id=3275.(上网时间:2012年3月23日)

   (25)"Iran intensifies efforts to influence policy in Afghanistan",Washington Post,January 5,2012,http://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/iran-strives-to-play-spoiler-in-afghanistan/2012/01/01/gIQAZ6gCbP_story_1.html.(上网时间:2012年3月23日)

   (26)"Taliban's Foreign Support Vexes U.S.",The Wall Street Journal,June 1,2009,http://oline.wsj.com/article/SB124355226210564403.html.(上网时间:2012年3月23日)

   (27)乌孜别克斯坦总统卡里莫夫在联大千年首脑会议上的发言, Выступление Президента Республики Узбекистан И. А. Каримова;на Саммите тысячепетия ООН,http://www.un.org/millennium/webcast/statements/uzbekistanR.htm.(上网时间:2012年3月23日)

   (28)乌孜别克斯坦总统卡里莫夫在联大千年首脑会议上的发言,Выступление Президента Республики Узбекистан И.А.Каримова;на Саммите тысячелетия ООН,http://www.un.org/millennium/webcast/statements/uzbekistanR.html.(上网时间:2012年3月23日)

   (29)ЗА 2011 ГОД В ТАДЖИКИСТАНЕ ИЗЪЯТО СВЫШЕ 4,2 ТОНН НАРКОТИКОВ,http://khovar.tj/rus/security/31494-za-2011-god-v-tadzhikistane-izyato-svyshe-42-tonn-narkotikov.html.(上网时间:2012年3月23日)

   (30)“中国助阿富汗实现稳定7500万贷款转无偿援助”,http://news.sohu.com/20090329/n263068272.shtml.(上网时间:2011年9月1日)

   (31)“中国驻阿富汗大使杨厚兰与阿外长签署人员培训协议”,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjdt/zwbd/t361717.htm.(上网时间:2011年9月1日)

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