事业组织绩效预算管理

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内容摘要:一、基本概念  1.绩效。绩效概念包含“绩”与“效”两个方面。绩:功业、成果之意;效:效果、功用之意。在社会生活中人们常常把绩效与效益相联系、相等同,实际上绩效与效益是有区别的。效益比较倾向于利益的认同,而绩效则比较注重于预计目标的实现.即绩效是实现活动目标的成果、

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].事业组织绩效预算管理.[J]或者报纸[N].事业财会,(6):59-61

正文内容

  一、基本概念

  1.绩效。绩效概念包含“绩”与“效”两个方面。绩:功业、成果之意;效:效果、功用之意。在社会生活中人们常常把绩效与效益相联系、相等同,实际上绩效与效益是有区别的。效益比较倾向于利益的认同,而绩效则比较注重于预计目标的实现.即绩效是实现活动目标的成果、效果的表达。

  2.绩效预算。“绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”绩效预算悬一种目标性预算.是与通常意义上的财务预算不同的预算方法。

  在社会主义市场经济条件下,对“绩效”的理解与要求不再仅仅指向企业经济组织了,事业组织目标实现对资源的需求以及事业投入对产出或是效率、效益、效果、成绩的要求也愈加理性。在事业组织中实施绩效预算管理,建立一套自上而下,自下而上严密的层层控制系统,把目标任务,战略计划与财务预算一体化,构建个人目标、部门目标与事业组织总目标具有量化关系和系统联系的逻辑分析体系是十分必要的。

  3.绩效预算管理体系。建立事业组织绩效预算管理体系,即建立组织内部管理和内部控制的财务预算管理机制,根据组织未来的事业发展需要,通过财务绩效预算管理体系的设定,以货币为主要形式,把事业组织的目标任务战略计划对资金的需求,预先做出质和量的规划和部署。以资金控制为抓手,将事业组织内部各层级、各部门、各成员以及各环节、各方面的工作目标和工作内容整合起来,发挥各级预算管理部门和预算责任部门及责任人的职能.高效组织和协调组织的各项事业活动。以目标任务质和量的达成情况为绩效考核指标。通过这种对事业未来的预测,现时的规划,过程的约束和绩效的考核,促使事业组织自身优化资源配置,提高管理水平,完成工作任务,实现事业目标。

  与企业组织一样,事业组织的活动也存在着生存与发展的双重目标,而事业组织为社会提供的纯粹公共产品或准公共产品是支持其生存与发展的基础,实现产品的最大优质化,即实现事业绩效最大化,是事业组织财务预算管理的目标。绩效预算管理则是实现这一目标的有效手段。

  二、现行事业组织财务预算模式浅析

  现行事业组织财务预算模式是一种单纯的资金收支管理模式,即财务预算仅仅是资金筹集、分配和使用的年度计划(包括滚动预算);而滚动预算的编制往往来自外部(如国内外银行贷款)的压力,预算管理极少从社会经济学的角度去考虑投入对产出的要求,缺乏系统的分析和充分的论证;与事业发展战略目标难以融合;事业组织的经费拨款资源配置不与目标责任绩效挂钩,缺乏战略导向。

  1.现行事业组织财务预算是一种安排式预算。下一年的预算以上一年的预算为参照;尽管预算的编制改“基数法”为“零基预算法”,但事业任务的计划安排以及相应配置的“人员经费”、“公用经费”,“项目经费”在一定程度上使得事业组织的“温饱”问题已经解决,并对这种政府拨款养成了一贯的依赖性:年年有事业计划,岁岁有事业经费,图谋发展缺少原动力。在实际工作中也缺少内在动力。

  2.现行事业组织财务预算是一种集权预算管理模式。预算的编制是领导主导,预算与执行信息的传递只垂直在上下级之间的纵向传递,组织内部难以获得横向的信息,难以比较。这样,由于上下级之间信息不对称及决策者认识上的偏差,往往是上一层决策不尽清楚下层或部门或个人的目标责任,不祥知所属部门、成员完成计划任务对资金的需求,甚至认为反正下属不了解不懂得上层的意图,没必要参与预算的编制与调整,以致更多的人无法参与预算的编制与调整。这种预算编制的不透明和随意性,严重影响了预算的细化和科学合理性,更甚者为上下级之间不能借预算这一必要手段来互为了解、明确组织目标与部门、个人职责。

  参与本身是一个共同决策的行为,只有这种共同行为才有利于组织目标的整合,资源的科学、合理、有效配置。

  3.现行事业组织财务预算模式缺乏层次性。一是专统财政拨款模式的惯性目前仍然作用于事业组织,给钱办事的观念根深蒂固。“给多少钱办多少事”、“有多少米做多少饭”,只会量米做饭,不会找米下锅。二是认为预算管理是上级财政部门的事,是组织内部财务部门自己的事。各层级、部门相当一部分管理者和目标责任人不愿参与预算的具体编制,没有形成“因为我要做事,因而我必须筹措相应的资金,争取相应的资源配置”的理念。没有意识到预算管理是组织管理的重要手段。即通过预算“切入”组织的绩效管理链上,把预算与组织的事业发展与战略与激励和约束制度联系起来,与作为预算动因的非财务指标或非预算指标结合起来,没有通过预算把个人、团队、层级的目标责任与事业组织的战略计划总目标联系起来,预算编制的自主参与性不够。三是强制性预算则有碍于部门专业知识与信息的相互传递、宣传、理解和接受,从而严重影响了预算编制的准确性和预算执行的精确度。

  4.现行事业组织财务预算模式融入市场程度有限。由于事业组织的产出较企业难以量度,绩效的表现又较为间接滞后,因而事业组织财务预算对市场的关注度较差,往往造成预算脱离实际,落后实际。同时也使预算评价多为财务指标,少见非财务指标,并且指标间较难以有清晰的层次关系和逻辑关系。预算考校局限于只注重预算指标完成程度。而没有从投入与产出的社会经济效益的原理对组织的运行效能、效益、效率、成绩等多种产出形式进行综合分析,只重视成本费用的支出控制,不关心与成本费用支出相关的绩效。预算指标的完成程度成为反映预算执行情况好坏的唯一标准。二是局限于只对组织总体事业计划完成情况和收入支出预算情况进行粗略分析,而未对各责任主体预算执行情况以及相对应的事业任务分目标、子目标的完成绩效情况进行综合分析。单一的预算指标(或财务指标)如“收入预算完成率”、“支出预算完成率”“预算编制的精确度”“经费节约率”考核指标没能有效激励各责任主体注重对“成本与绩效”的比较、分析,没有把组织的发展置于激励竞争的市场中去考虑,相反却易导致各层级、部门、个人编造各种理由申请经费,甚至有时要了钱却不知如何用,花不出去,以致大手大脚却不考虑效益的花费。结果是预算年年增,浪费年年长,而绩效却不尽如人意,预算没有很好起到对确定资源分配优先顺序的作用,事业任务的完成目标的实现难以保障。

  三、绩效预算管理

  1.绩效预算管理基本模式

  ①、实施步骤(如图):

  

  ②、指标层面:根据事业组织目标的双重性,分两个层面确立预算绩效指标。一个层面为数字化、货币化的财务计划,表现为资金的收支预算;另一个层面则反映办什么事需多少钱,消耗了资源,效率、效果、成绩如何,是事业任务、战略计划和工作内容的应达目标。这两个层面互相重叠,互相捆绑,用资金的预算层面系统带动业绩的非预算指标层面,使得非预算指标也具有系统性,相互说明,相互印证。

  ③、管理系统:科学完整有效的绩效预算管理系统可采用于增彪、梁文涛的研究主张:即由预算的编制、执行、考量、分析、报告,监督与评价(内部审计),激励与约束、技术支持八个管理模块共同构成绩效预算管理系统。

  ④、预算的编制:即将事业战略计划任务细化分解到各层级、部门、成员的货币化表示;预算执行过程其重点是将预算目标变成现实的过程;预算的考量主要反映预算执行的进度和结果;预算的分析主要是确定和分解差异,找出差异形成的原因;预算报告则应形成制度化。定期和不定期的用会计报告和审计报告的形式将预算执行的情况,包括执行的进度、结构、效果的综合分析与评价及时反馈各责任主体;监督评价则是通过内部审计职能的发挥,以保证绩效预算管理系统中传递的数据真实完整,符合国家有关政策法规和组织内部管理的规章制度。信息必须是可以采信使用;激励与约束是预算执行的原动力。除对各层级、部门、成员的业绩完成情况进行激励外还包括对各责任主体对资金使用的绩效,按照优胜劣汰的政策导向予以资金配置的调整。绩效好的则可以多的得到资源,以求更大效益。绩效差的则应考虑对其资源配置适度的减少,或者限制该项活动的开展。这当中内部审计起着积极的鉴证评价作用。因为当预算与绩效与奖惩挂钩时,预算的执行者一方面有了执行预算的动力,同时也有了歪曲预算信息的内在冲动。客观真实的鉴证与评价可以有效的约束和引导管理者、执行者的行为;技术支持主要指保障预算信息处理的及时、充分、完整、正确和便利管理层解读和利用预算信息。

  2.绩效预算管理特点

  推行绩效预算,其核心就是根据事业的战略目标和任务,改过去“安排式预算”或“支出预算”为“绩效预算”,从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。这不仅仅是一种预算模式的创新,更是事业组织管理理念的革新,强调的是“目标导向”或“成果导向”,强调的是责任和效率。有以下特点:

  ①、预算问责制特点:即在事业组织中建立绩效预算管理的激励与约束机制以及绩效报告披露机制。通过对预算绩效的评估,考核各责任主体使用耗费了资源,是否完成了工作任务,实现了预期的目标,并且效率成果如何。其关注的主要不是预算的执行过程,而是执行的结果;不是资金够不够用,而是用了这些钱有没有或有多大的实效。资金投入取得较大的绩效,将会优先的、更多的得到资源。相反,既使花钱不多,因没有绩效或是绩效很差,该活动的投入也将受到限制。

  ②、预算成本核算化特点:通过对事业组织为社会提供的纯粹或准公共产品的成本核算进行资金的配置(如高校的生均培养成本)。既考虑社会效益,也要考虑经济效益,还要考虑边际效益。既考虑资金成本,也要考虑机会成本。从而降低公共产品的成本,节约资金,也更符合价值规律的要求。我们可以试想:引入成本分析法选择事业项目,越是具体的有直接成果的项目.越是容易确定绩效指标和进行绩效评估。因而这样的事业任务也最易得到最优的资源配置。

  ③、预算编制目标特点;强调编制绩效预算就是确定绩效目标,建立科学、完整、系统的绩效评价指标体系、评价标准和计量方法,代替传统的单一财务指标或预算指标的业绩考核。通过绩效分析来界定事业组织总体目标完成情况以及责任主体的工作业绩和工作目标完成情况。通过分析对照,建立、调整和改进激励机制,并进而影响未来行为决策和预算目标。

  ④、预算管理全面性特点:对绩效的评价、奖惩,因利益的驱动使得全体成员对总体目标的分解、全部资源的配置以及管理的全过程予以极大的关注。其一,事业总体任务层层下达,人人分担。相应的预算目标也层层分解落实,每个成员均承担工作目标责任和经济责任,都建立和增强“成本与效益”意识。其二,各责任主体通过参与预算的编制,使得组织的事业任务与全部资源通过透明的程序分“轻重缓急”按达成“需求”进行配比,以达到资源的协调配置和利用。其三,政务分开,形成“鱼缸效应”,各层次、各环节、各方位的责任主体对预算从编制到执行、监控,分析和调整,考核与评价全过程予以监督,相互了解,相互接受,心平气顺,进而协同行动,完成事业任务。

  3.绩效预算功能

  事业组织实施绩效预算管理,通过制定预算绩效目标,建立预算绩效评价体系,完善预算管理的激励和约束机制可以实现以下功能:

  ①、有助于促进资源按照“成本效益”原则优化配置,提高资金使用效益。

  ②、有助于促进决策程序规范化、民主化,增强任务与资源的整合及配置的协调性。

  ③、有利于资金使用的风险控制和防范。

  ④、把预算拨款与工作任务与绩效挂钩,变人事考核由过去的仅凭“工作态度”标准为注重“绩效”标准,可以精简和调整机构与人员,促进节支,促进以实绩用干部的用人导向。

  ⑤、有利于通过绩效评价、绩效信息反馈,适时调整组织战略与计划。

  四、其他相关问题

  事业组织实施绩效预算管理尚需考虑的制度安排和事项:

  1.选择以权责发生制或部分实行权责发生制为会计核算基础的收支结算原则。行政事业单位现行的是单一的收付实现制会计原则。这种会计核算基础存在的问题是:当期收支同当期经济活动所应获收入和应承担的费用不配比。它可以通过提前或延迟支付人为地操纵各会计期间的支出,同时也不能将资本性支出在使用年限内进行分摊,并忽略了投资的机会成本。权责发生制会计,以权利的形成和责任的发生作为记账的标准,可以全面准确的反映各责任主体在考评期间的绩效、成本、隐性负债和或有负债。

  2.建立和完善经济责任制,以保证预算绩效的实现。事业组织卓越的完成既定的业绩,实现事业目标是其首要的经济责任。它要求各层级各环节各岗位的人员应当遵守或履行经济运行过程中的道德、权利、义务和责任。建立经济责任制,其核心就是权、责、利紧密结合,事权、财权与目标成果达成情况进行对比,改变过去存在的经济责任和权利方面的模糊性。责任不明,将导致结果混乱:人人争功劳,个个推责任。权利不对等,有责无权或责大于权,则责任将无法落实。有权无责或权大于责,则会导致滥用职权。实施绩效预算,就必须强化这种责任机制,采用激励手段,有绩施奖,有过施罚,责、权、利有机结合,才能实现预算绩效。

  3.建立健全预算绩效评价的信息保真制度。即建立健全以内部审计监督评价为主的预算审签制度、绩效审计制度、经济责任审计制度和审计结果公开制度(审计人员应是多方面专家的集合),保证评价信息的客观、公正、正确,以绩效审计带动绩效预算的实施,促进绩效预算管理。

  4.建立健全绩效评价结果运用制度。把绩效评价的结果与被评价对象的利益挂钩,增强评价主、客体贯彻执行评价制度的自觉性和主动性,以利绩效预算管理功能的发挥。

  5.考虑多种预算方法的并用。结合组织类型与特点及管理的需要,在以“零基预算“方法为主的同时,可并用其它多种方法,拾遗填缺,相互补充。如:综合预算、复式预算、递补预算、滚动预算、定额补助、差额预算、额定收支超支不补、额定收支节余留用等,也可根据需要采用基数加增量方法。

  无论何种类型组织,编制滚动预算势在必须。首先,要建立起体现组织战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。

  6.预算绩效指标的确立应充分考虑不同于企业的事业目标特点。如产出绩效难以收集考量;更讲求社会效益,社会效益指标多于经济效益指标,且其权重也大于经济效益指标权重;效应既有短期的也有中长期的,不同类型组织其及组织内部有不同的考虑评价指标,量度方法标准也各异,不像企业间大多趋于一致;非财务(或非预算)指标多于财务(或预算)指标;定性指标与定量指标结合。卡普兰和诺顿教授创立的“平衡计分卡”思想和理论可以引用。

  7.借助先进的信息技术和网络技术构建预算信息的报告披露系统。系统应具备多元性功能、互动性功能、集成化和智能化功能。

  8.设计预算与会计核算一体化软件,把预算与会计核算结合起来。

  此外,尽快建立事业组织成本核算体系;深化内部分配制度改革,建立正确的激励制度;探索绩效合同或经济责任签约制度等等。

参考文献

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