公共资金绩效审计项目的选择与确定

全文总计 7562 字,阅读时间 19 分钟,快速浏览仅需 4 分钟。

内容摘要:公共资金绩效审计项目的选择与确定是指审计机关在编制公共资金绩效审计计划时利用所收集和掌握的信息,通过初步分析和评估,遵循增值性、重要性和可行性等原则,选择和最终确定公共资金绩效审计项目的过程。就某一具体审计机关而言,公共资金绩效审计项目的立项渠道主要有三类:一

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].公共资金绩效审计项目的选择与确定.[J]或者报纸[N].审计与经济研究,(2):3-7

正文内容

  公共资金绩效审计项目的选择与确定是指审计机关在编制公共资金绩效审计计划时利用所收集和掌握的信息,通过初步分析和评估,遵循增值性、重要性和可行性等原则,选择和最终确定公共资金绩效审计项目的过程。就某一具体审计机关而言,公共资金绩效审计项目的立项渠道主要有三类:一是人大、政府、行政首长交办和部门委托的审计项目;二是上级审计机关下达的审计任务;三是各级审计机关自行确定的审计项目。本文所述公共资金绩效审计项目的选择与确定,主要适用于审计机关能够或需要自主确定绩效审计项目的情况,包括第二类渠道中上级审计机关对项目的选择与确定,第三类渠道中各级审计机关对审计项目的自行选择与确定。公共资金绩效审计项目的对象包括以下几个层次:对某一个部门(单位)全部公共资金筹集和使用的经济性、效率性和效果性进行审计;对一个项目的全部公共资金筹集和使用的经济性、效率性和效果性进行审计;对某一项资金(多指专项资金)的筹集和使用的经济性、效率性和效果性进行审计;针对上述对象的某一个或几个方面进行审计和评价。一般而言,公共资金绩效审计不应追求对一个部门(单位)进行全面审计,主要应对某一领域、某一方面或某一类突出问题进行专项审计。

  一、公共资金绩效审计项目选择的意义

  选择审计项目是审计计划编制工作的第一步,必须遵循一定的原则,通过大量的调查和分析,才能把选定的绩效审计项目正式纳入年度计划并制订出审计方案。在审计计划编制过程中,对公共资金绩效审计项目进行选择的意义在于:

  (一)对审计项目进行选择可提高公共资金绩效审计的效益

  在逐步构建和完善公共财政框架的过程中,公共资源用途日益广泛,而负责管理和使用这些公共资金的政府部门职能各异,所以公共资金绩效审计的内容很丰富,选题范围也比较广泛。但是,审计资源在客观上具有有限性的特征,审计机关的工作不可能面面俱到,只能量力而行。为提高公共资金绩效审计的效益,在确定审计任务时,必须对绩效审计的对象和范围作出恰当的限定,有选择、有重点地开展公共资金绩效审计工作。

  (二)围绕政府工作重点对审计项目进行选择,可充分发挥审计机关的机构职能

  公共资金绩效审计主要由国家审计机关来实施,而国家审计机关作为政府行政序列的组成部分,其职能必然包括为政府宏观经济管理提供服务。审计机关只有依据一定的原则,选择那些能体现国家政策导向和工作重点以及战略规划内容的项目,通过实施绩效审计,找出存在的突出问题,提出促进提高效益的审计建议,才能更好地履行审计机关的机构职能。

  (三)通过项目选择回应社会关注点,是优化公共资源配置与运用、提高政府公共治理能力的途径

  社会公众作为委托人,赋予各级政府及其工作人员设计、执行公共政策和运用公共资金方面的决策权,同时希望政府以最经济、最有效的办法管理和运用公共资源,使公共资源的配置和运用达到预定目标。审计机关通过公共资金绩效审计项目选择,有意识地对当前阶段和时期的社会关注点进行回应,满足社会公众作为委托人的要求,可以监督和推动政府不断强化公共管理职能,促进其更高效地提供公共产品和服务,进而提高政府的公共治理能力。

  (四)对绩效审计项目进行选择是取得审计成果,提升审计质量的基础

  在充分考虑降低审计风险和取得审计效益的各种因素的前提下,对绩效审计项目进行有目的的选择,能够为最终取得审计成果、提升审计质量创造基础条件。这也是对绩效审计项目进行选择的现实意义所在。

  二、选择与确定公共资金绩效审计项目的原则和因素

  (一)选择与确定公共资金绩效审计项目的原则

  选择与确定公共资金绩效审计项目的原则是指公共资金绩效审计项目立项决策机构在选择和确定绩效审计项目时,必须遵循的准则。

  根据公共资金绩效审计工作的特点和要求,选择与确定绩效审计项目的原则主要包括:

  1.增值性[1,2,3]

  所谓增值性,是指选择的绩效审计项目本身应具有一定改进空间,能够通过审计达到价值增值,包括经济效益的增值和社会效益的增值。通过开展绩效审计,最大限度提高公共资金的经济性、效率性和效果性,有助于促进经济、社会的协调发展,也有助于促进社会公平的实现。在公共资金绩效审计项目的选择与确定上要以增值性作为第一原则。

  2.重要性

  所谓重要性,是指选择的审计事项涉及金额相对较大或经济和社会影响较大。具体包括:政府公共财政收支和投资的重点部门(单位)、重点行业(领域)、重点资金和重点项目;社会公众关注的热点、焦点领域或项目。在进行绩效审计项目选择时,把这些事项作为公共资金绩效审计的对象,具有现实意义,是绩效审计机关履行自身职能的需要。从树立“以人为本”科学发展观的长远目标来看,政府关注点和社会关注点应该是一致的,即社会关注的有关公共资金绩效的热点问题必将是国家和政府关注的重点,也是审计机关应关注的热点、焦点。

  3.可行性

  所谓可行性,简单地说就是选定的审计项目应是现有审计条件下审计机关力所能及的。具体包括:一是审计经费保障和审计人员数量、素质等审计资源承受能力与审计项目规模大小、复杂程度相匹配;二是具备顺利实施该项审计任务的政治、法律、社会、技术等审计环境基础;三是被审计单位对评价标准的认同程度和对绩效审计的理解程度。值得审计机关注意的是,绩效审计中,争取被审计单位对审计工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。

  (二)选择与确定公共资金绩效审计项目应考虑的具体因素

  选择和确定公共资金绩效审计项目时,在遵循上述三项基本原则的基础上,应重点考虑以下几个具体因素:

  1.国家政策方针和工作重点

  公共资金绩效审计是政府审计的一项重要内容,必然要把促进经济资源效率配置、为政府宏观调控提供政策依据作为自身工作使命。因此在绩效审计项目的选择上,必须围绕国家方针政策和工作重点,并为这些重点工作服务。

  2.项目受社会关注的程度

  项目受社会关注的程度,即被审计项目本身影响力水平。只有选择那些受到社会普遍关注的热点、焦点的项目和领域,或者直接关系到人民群众切身利益和社会稳定的事项去开展绩效审计,才会得到政府和社会的支持,审计结果才能受到重视,审计成果才能发挥作用。

  3.项目的重要程度[4]

  选定公共资金绩效审计项目时应重点考虑被审计项目的重要程度,一般从被审计事项涉及的性质和金额两方面考虑,应选择公共资金投入较大的财政专项资金和重要的政府投资项目。资金规模越大,资金性质越重要,项目的重要性程度越高,该项目被选择作为公共资金绩效审计项目的机会越大。

  4.项目存在绩效低下的可能性程度

  项目由于内部控制不完善、管理体制和机制存在较多问题等原因,存在绩效低下的可能性,才具有开展绩效审计的必要性。具体而言,对那些可能发生严重损失浪费、效率低下、制度不完善、控制薄弱的项目要优先选择开展绩效审计。

  5.评价标准的公认程度

  目前,我国绩效审计的评价标准主要来源于有关法律法规和规章制度、方针性文件、行业标准(或同业标杆)、ISO标准和国际公约等,还没有形成一套适用于各种情况的审计指标或标准。评价标准的这种相对性和灵活性的特点,要求审计人员在绩效审计过程中,尽可能与被审计单位就评价标准取得一致意见。评价标准的公认程度关系到整个审计项目的质量。因此在选择绩效审计项目时,必须充分考虑该项目可供选择的评价标准是否相对全面、完备,是否能够得到社会、专家和被审计单位的认可。

  6.审计环境适宜程度

  审计环境包括审计的政治环境、法律环境、社会环境、技术环境等等。绩效审计是审计发展到较高阶段时开展的工作,相对于财务收支审计来说,其对审计环境的要求也更高。绩效审计项目选择应充分考虑当前的审计环境,考虑对该事项及所涉及的领域进行审计的复杂程度,考虑现有审计技术方法是否能发现和揭露存在的问题并作出客观、恰当的评价,不宜选择那些过于复杂、政治敏感度较高或存在较高审计风险的事项或领域作为绩效审计项目。

  在进行项目选择时,应对上述各项因素进行综合考虑,不能只强调某一个因素,而忽略其他因素,比如一味地选择资金规模大的项目,而不考虑审计资源的承受能力,导致审计工作难以达到预期目标,甚至审计任务无法完成。

  三、选择与确定公共资金绩效审计项目的步骤与方法

  (一)选择与确定公共资金绩效审计项目的步骤

  一般说来,绩效审计项目的选择与确定过程,主要包括以下几个步骤:

  第一步,建立绩效审计项目库,初步确定备选项目

  审计项目的选择与确定是审计工作循环的开端,也是审计机关加强审计项目计划管理的关键步骤。审计机关应建立审计项目选择的日常工作机制,设置专门机构或安排专门人员收集、研究宏观经济信息和政策动态,走访国家有关部门和机构,咨询专家和学者,开展广泛调查研究,建立和完善绩效审计项目库和相关数据库。当新的工作循环启动,着手拟定审计计划时,可以根据当前对审计工作的具体要求,从项目库中划定备选项目范围,初步确定若干可选项目。

  第二步,收集备选项目的相关信息

  审计人员要围绕初步确定的若干备选项目,对被审计单位的方针、政策、目标、主要活动、主要资源以及开展绩效审计的风险进行充分了解并收集相关信息。在这一步骤中,获取这些信息的来源主要有三个方面:一是被审计单位,如被审计单位的年度报告和业务计划等重要文件,有关的信息数据、业绩和目标等;二是外部有关组织与机构,如被审计单位的上级主管机构和监督机构的相关文件或报告等;三是审计机关本身,如以前年度的审计报告和以往财务审计的资料取证等。

  第三步,综合各项目的选择因素信息,进行量化分析

  对上述收集到的信息,按照选择与确定公共资金绩效审计项目应考虑的几项具体因素进行梳理和量化,采用因素评价分析法,对各备选项目进行综合打分,排出优先顺序,选出最优审计项目。

  第四步,征求意见和反馈

  采用征求意见函、调查问卷或访谈等形式,将通过因素评价分析法选定的绩效审计项目向负责具体实施审计的审计机关、国家有关部门和机构、专家学者及社会公众等广泛征求意见,取得支持和关注,为审计实施营造有利的环境。同时根据各方反馈的意见,对拟选项目及相关内容作出调整或补充。

  第五步,可行性分析和正式立项

  经过上述一至四步,初步确定绩效审计项目后,要组织人员对该项目进行成本、效益和成本效益比可行性分析。根据可行性分析结果决定是否提交审计机关行政首长会议审定。经过审计机关行政首长会议审定后的绩效审计项目将进入正式立项程序,由计划部门依照相关管理办法办理手续,纳入审计计划。

  (二)选择与确定公共资金绩效审计项目的方法

  1.因素评价分析法[5]

  绩效审计项目选择与确定中的因素评价分析法,是指通过对可选项目各自具备的项目选择因素逐一进行评价,通过综合分析确定绩效审计项目的方法。如,某审计机关拟安排一项公共资金绩效审计项目,绩效审计项目库中有A项目、B项目、C项目三个绩效审计项目可供选择。审计人员需分别对各项目的应考虑因素进行分析和评价,量化为具体分值,并恰当设置各因素的相应权重,计算综合得分。如表1。

  表1 因素评价分析表

  应考虑因素

  项目 1.国家政策 2.项目受社 4.项目存在 综合

  3.项目的重 5.评价标准 6.审计环境得分

   方针和工作

  会关注的 绩效低下的

  要程度 的公认程度

  适宜程度

   重点 程度 可能性程度

   A 996

  9 67 7.9

   B 885

  5 67 6.35

   C 886

  3 67 6.05

  权重 0.2 0.15 0.20.250.1 0.1——

  表1中各因素的权重是笔者虚拟设置的,仅用于示范。在实际操作中,审计机关要根据实际情况和现实要求对应考虑因素进行取舍,对各因素权重进行调整(所设各项权重之和应等于1)。各因素的单项得分以10分为满分,考察因素的强弱程度进行评分。综合得分等于各因素单项得分乘以相应权重后之和。例如,A项目的综合得分=9×0.2+9×0.15+6×0.2+9×0.25+6×0.1+7×0.1=7.9分。

  根据表中三个项目的综合得分,确定三个项目的可选顺序是:A项目优先于B项目,B项目优先于C项目。如果只安排一个绩效审计项目,应选择A项目纳入绩效审计计划。

  2.征求意见函法

  征求意见函法,是指审计机关采用信函、电子邮件、互联网网页等形式制发征求意见函,向有关部门、机构或人员征求对初步选定的绩效审计项目的意见,解释选择该项目的理由,并要求被征求意见单位(个人)进行回复。应该注意,这里的征求意见函法是就初步选定的项目向有关方面进行进一步咨询和扩大宣传求得支持,而不是请被征求意见对象提出新的审计项目建议,这有利于保持审计项目决策机关在选项方面的独立性。征求意见函应对被征求意见对象回复意见的范围、重点、方式、时间等作出明确指引,以利于审计机关对回复意见的汇总和采纳。

  3.问卷调查法

  问卷调查法,是指审计机关设计出一系列对拟选绩效审计项目各种应考虑因素进行描述和分析的命题,调查和统计被调查对象对各命题的认同程度和同意各项目立项的票数及比率,以确定是否选择该审计项目。问卷中各命题的设计应该围绕主题,简短清晰,格式统一,对答复意见预设量化指标,要注意尽量避免多项选择。对回收的调查结果,要依据问卷既定设计思路选取相应的统计公式和分析模型,进行汇总分析,特别要注意汇总中权重的选择和影响。问卷调查法具有简单、明了的特点,便于被调查人作出明确答复,也便于审计机关对调查结果进行统计,其适用对象和范围比较广泛,是一种相对经济的方法。但这种方法在实际运用中对问卷设计和调查结果汇总分析等环节的技术要求比较高。

  4.访谈法

  访谈法包括走访和座谈两种形式。走访是一种提问者和回答者之间交互式获取信息的方式,可以用来调查情况、发现问题、了解观点、收集信息等。审计机关采用走访法来获取绩效审计项目选择的相关意见,需要作为提问者的审计人员具有一定的沟通技巧。这种方法的费用支出相对较高,耗时也较长,更适用于向少数重点部门、机构或专家征求意见和了解情况。座谈是指邀请有关机构代表或相关专家以及拥有不同知识、经验和观点的人员等进行集体沟通和讨论。召开座谈会是收集信息的有效方法,审计机关可以利用这种形式广泛地听取各方意见,集中更多人的智慧,也有利于互相启发,最后统一思想,确定出绩效审计项目。与问卷调查法的广泛性特点不同,访谈法的对象是精心挑选出来的,通过这种方法取得的意见和建议具有较强的针对性和较高的权威性。

  四、公共资金绩效审计项目的成本效益可行性分析

  公共资金绩效审计项目的成本效益可行性,是指在可预测的成本控制范围内,拟选择的公共资金绩效审计项目能够顺利实施,并按方案要求达到既定目标,取得审计效益。在公共资金绩效审计项目初步选定后,对项目进行成本效益可行性分析,对于完成审计任务、节约审计经费、达到审计目标都有着重要作用,是决定绩效审计项目能否最终确定的不可缺少的关键性环节。

  成本效益可行性分析的步骤和方法主要有:

  (一)绩效审计成本测算与分析

  确定某个绩效审计选项是否恰当,需要合理估算其所需的审计成本,以便根据现有资源状况作出合理安排。一般而言,测算审计成本应考虑的因素包括:审计所需财务资源,即整个审计项目所需耗费的经费;审计所需人力资源,包括审计人员的数量和专业结构。

  1.直接成本测算。即绩效审计外勤经费支出(预计工作量×日人均经费开支标准)。综合考虑审计项目性质、审计目标要求、被审计单位有关情况、审计人员数量和素质,参考以前年度实施同类项目的实际工作量,并征求项目执行单位意见,合理预测项目工作量,测算审计外勤经费总支出。

  2.间接成本测算。包括参加该项绩效审计的人员基本工资与津贴支出、教育与培训费用、绩效审计项目的间接管理费用等。

  绩效审计成本在审计机关本年审计计划成本控制范围内,才具有可行性。效益相等时,成本越小越可行。

  (二)绩效审计效益评估与分析

  绩效审计的主要目标是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理,即更好地计划、安排公共资金,更经济、更有效地使用稀缺资源,最终实现价值增值。绩效审计效益,即审计机关开展该绩效审计项目的收益,包括促进被审计单位按审计建议改进工作后,提高审计事项的经济性、效率性、效果性,改进被审计单位或项目的服务质量;促进被审计单位或项目更有效地计划、控制和管理,进一步明确经济责任,提高绩效信息的透明度、准确度等等。这些审计效益有些是可量化的财务效益,有些则是较难量化的社会效益。在确定审计项目阶段估算某项绩效审计项目的审计效益时,不仅要尽可能地将各种预期效益进行量化,还要根据绩效审计项目社会效益所占比例较大的特点,将可量化效益与不可量化效益综合考虑,对该项绩效审计效益进行综合评估。选项阶段的绩效预期审计效益评估过程和结果,还应注意咨询独立第三方的意见。

  可量化审计效益的衡量依据主要包括:提高经济效益金额、损失浪费等违规违纪金额等。不可量化审计效益的衡量依据主要包括:审计建议被采纳条数,审计促进科学计划、控制和管理的情况,提高公共物品供给量和公共服务质量等。一般认为,判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务,关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计,其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳,并逐项得到落实。

  (三)绩效审计成本效益比分析

  按照经济学投入产出理论,如果一个项目的投入远大于它的产出,那么这个项目是不经济的,也是不可行的,绩效审计项目也是如此。在制订绩效审计计划时应该充分分析项目的预期成本效益比,以确定其是否可行。澳大利亚联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益计算方法主要有三方面,其一是重要审计建议的数量,其二是绩效审计带来的成本节约,其三是被审单位对审计建议的采纳情况(通常用被接受数占总建议数的百分比来表示)。借鉴澳大利亚的经验,可以将绩效审计预期成本效益分析过程进一步完善为对“绩效审计项目的预期投入产出比”,即“绩效审计项目预期效益与预期成本的比率”指标的考察。

  具体模型如下:

  

  上述模型仅仅是提供了预期成本效益比指标如何确定的思路,模型中分子和分母的量化过程需要依靠大量的实践积累和经验数据分析。可量化审计效益在总审计效益中的占比越大,则该“预期成本效益比”模型越符合实际情况。预期成本效益比越大(一般应大于1),项目立项的可行性越大。当效益与成本均不限定时,也可采用预期效益与成本的差值为辅助衡量标准,正差值越大,可行性越大。

参考文献

[1]英国国家审计署.绩效审计手册[M].2003版.//罗美富,李季泽,章柯.英国绩效审计.北京:中国时代经济出版社,2005.

[2]最高审计机关国际审计组织.最高审计机关国际审计组织绩效审计实施指南及其附录[M].//邢俊芳,陈华,邹传华.最新国外效益审计.北京:中国时代经济出版社,2004.

[3]鲍国明.国外绩效审计方法与案例[M].北京:中国时代经济出版社,2004.

[4]董大胜.审计技术方法[M].北京:中国时代经济出版社,2004.

[5]刘力云.效益审计程序与方法研究[M].//中华人民共和国审计署审计科研所.中国审计研究报告—2004.北京:中国时代经济出版社,2005.

推荐10篇