当前改善我国劳动政策的思路与对策

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英文标题:Current Ideas and Countermeasures to Improve China's Labor Policies

内容摘要:针对中国现阶段劳动政策中的各种问题,当前应特别注意做好这样几个方面的事情:从社会公正的高度看待劳动政策问题,在基本理念进而在基本制度设计和基本政策安排上真正重视劳动政策;进一步激活工会的应有功能,有两种可能的模式值得考虑,一是使工会主席职业化、社会化,二是直接依靠企业中的党组织开展工会工作;注重雇主组织的规范化建设,有效地解决好独立性问题、自律性问题和公正性问题;形成有效的集体协商制度;把握劳动政策推进的可行性和节奏性。

关键词:社会公正,劳动政策,工人,工会,雇主   Social Justice,Labor Policy,Workers,Trade Union,Employer

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].当前改善我国劳动政策的思路与对策.[J]或者报纸[N].教学与研究,(2):5-11

正文内容

  [中图分类号]C913[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2009)02-0005-07

  1978年以来,伴随着改革开放和现代化进程的推进,中国的劳动政策获得了长足的发展,现代型的劳动政策框架基本形成。但同时应当看到的是,由于种种历史及现实因素的制约,中国的劳动政策仍然存在着大量明显的不足:劳动政策的体系化程度较低,如罢工政策阙失、雇主组织政策基本阙失;劳动政策缺乏同一性和公平性,特别表现在具有城市居民身份的劳动者与农村居民身份的劳动者即“农民工”在收入及福利待遇等方面差别很大;劳动政策的“实然”状况远远低于劳动政策的“应然”状况,具体表现为劳动者的劳动收入同劳动投入不成比例、劳动超时现象比较普遍和严重、劳动安全卫生状况比较严重、社会保障状况仍然不容乐观、劳动监察力量十分薄弱以及职业培训明显滞后。在中国现阶段,已有的劳动政策已经难以适应社会经济发展的现实状况,亟待改善。

  在中国现阶段,就改善现有的劳动政策而言,需要做大量的工作。其中,应当特别注意以下几个方面。

  一、从社会公正的高度看待劳动政策问题

  是否重视社会公正,直接关系到是否重视劳动政策问题。在早期大工业时期和现代市场经济的初期阶段,弱肉强食的丛林法则盛行,根本谈不上社会公正问题,因而也谈不上制定劳动保护政策。作为整个社会经济核心的资本,一方面起着一种“强行”推进生产力发展的客观作用;另一方面则起着一种加剧两极分化、积累社会矛盾以及扭曲人性的作用。在这样的情形下,劳动者必然会由于缺乏基本的劳动保护而处在极为悲苦的境地。诚如马克思对欧洲19世纪工人悲苦处境所作的经典描述那样,“资本由于无限度地盲目追逐剩余劳动,像狼一般地贪求剩余劳动,不仅突破了工作日的道德极限,而且突破了工作日的纯粹身体的极限。它侵占人体成长、发育和维持健康所需要的时间。它掠夺工人呼吸新鲜空气和接触阳光所需要的时间。它克扣吃饭时间,尽量把吃饭时间并入生产过程,因此对待工人就像对待单纯的生产资料那样,给他饭吃,就如同给锅炉加煤、给机器上油一样”。[1](P294-295)工人的这种悲苦情形如果不加以改变,那就必然会导致“剥夺者被剥夺”局面的出现。

  随着经济的发展和现代文明进程的推进,从世界范围看,一个多世纪以来,尤其是20世纪40年代以来,弱肉强食的丛林法则基本结束,社会公正成为社会制度和社会政策的基本依据,对于劳动者基本权利的保护成为整个社会所高度关注的问题。由于股份制、合作社等新经济形式的出现以及生产资料所有权与经营权的分离,使得资本对于整个社会的影响度有所降低,其重要性相对减弱。更为重要的是,资本受到了来自社会层面力量的约束、限制和规范。人类文明的进步、社会主义思想的影响、社会合作的要求以及工人运动的直接压力,使得维护社会公正成为一种历史潮流。对于社会公正的维护不仅成为许多发达国家重要制度和政策的取向,也具体化为许多国际通行的人权公约。国家对社会公正的维护,对于劳动者基本权利的保护起了直接的推动作用。如果说以前劳动关系的进步更多地是来自工人运动的压力,那么,现在则是更多地来自以社会公正为基本取向行为的推动。

  具体到中国社会来说,只有劳动政策上升到维护社会公正的高度,才能在基本理念进而在基本制度设计和基本政策安排上真正重视劳动政策。应当看到,近年来中国社会出现了重大的变化,越来越重视社会公正问题。胡锦涛同志指出,必须“在促进发展的同时,把维护社会公平放到更加突出的位置”。[2]温家宝同志也指出:要“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”。[3]由于劳动是社会成员的基本活动,大部分社会成员是劳动者,社会成员要用大量时间从事劳动,所以劳动权利的保护问题理应成为社会公正最基本的内容之一,是社会公正题中应有之义。显然,要维护和实现社会公正,就必须重视劳动者基本权利的保护问题,重视劳动政策的制定和实施。唯有如此,才能使劳动者获得平等的社会地位,获得基本的尊严;才能使社会各个群体各尽所能,各得其所。如果没有将劳动政策问题上升到社会公正的高度来对待,那么,劳动政策将同以往一样,总是处在一个次属的社会位置,最多只是在考虑社会稳定时将之当成一个比较重要的变数来看待,而一旦社会趋于稳定则依然处于不予重视的不确定境地。如是,中国的社会公正的维护和实现则不可能从总体上有所进展,中国的社会活力也不可能从根本上得到持续有效的激发,甚至中国的社会安全也不可能从根本上得到保证。

  二、进一步激活工会的应有功能

  在现代社会和市场经济的条件下,工会的主要职能应当是,工人(雇员)通过工会组织,通过集体谈判方式维护并改善工人(雇员)的劳动权益和劳动条件。“工会的力量在于集体行动。当工人们用工会的形式联系在一起时,他们不再像一个个孤立的个人那样进行谈判。与单个雇员辞职去寻找更好的工作这种威胁相比,罢工(或怠工)的威胁给雇主造成更多的困难。”[4](P440)这不但是人们的一个共同看法,也是迄今为止的所有发达国家的一个普遍现象。在美国,工会工人要比那些非工会工人的工资高出10%—20%左右。而在目前的中国,有调查显示,参加工会的私营企业工人的劳动报酬要比没有参加工会的私营企业工人高出2.7%;工会工人的教育收益率在不同教育水平上都要大于非工会工人,大学学历和中学学历的工会工人的教育收益率分别比小学及文盲组高出近1倍和80%,而非工会工人同比分别高出80%和9%。[5]在中国,工会的作为有着很大的发展潜力。由于种种特殊的历史原因,工会组织不但一直存在着,而且有着比较重要的社会政治地位,比如,企业之外的工会组织实际上已经成为准政府组织,在县以上的区域甚至已经成为政府系统中的一个部门。所以,工会组织一旦得以改进,同市场经济相适应,那么其潜力就可以被极大地激活,从而能够有效地扮演着维护工人(雇员)基本权益的不可替代的重要角色。

  至于进一步激活工会潜能的有效方式,在中国没有足够经验的情况下,应当进行多种设计,考虑多种可能的路径。在不同类型的企业当中,进行多方位的试点,然后再选择较为成型的方式予以普遍推行。在诸种设计当中,有两种可能的模式值得考虑。

  第一种模式是使工会主席职业化、社会化。这种作法出现在江苏昆山和湖北黄石。这种模式的核心就是企业的工会主席独立于雇主,工会主席不再从企业内部产生,而是由上级工会从社会招聘一批有工会工作经验的人,推荐给企业,再通过民主选举当选为企业的工会主席,他们的工资是通过上级工会发放。[6]这种模式的优点在于很大程度上切断了企业主对于工会主席可能的利益关系,保证了工会主席的独立性,从而有效地发挥工会主席的作用。其缺点是,由于这些工会主席属于外来者,与所在企业工人的联系度较小,对所在企业工人的基本状况一时难以充分了解,所以其工作的有效性受到一定的影响。

  第二种模式是直接依靠企业中的党组织开展工会工作。现在中国的实际状况是,在公共权力部门,突出党的领导和执政的作用,但是在企业当中,党组织的作用缺乏合理的定位与有效的活动。按照企业的运作规律,企业最为主要的目标是追求利润。董事会以及职业经理人负责企业的经济运转。在这样的情况下,企业党组织显然不应进行直接的干预。应当看到,企业当中还有一块十分重要的事情,这就是维护工人的基本权益。而企业党组织目前是以思想教育和日常党务活动为主。应当承认,如是作法,由于同工人的切身利益很容易形成一定的距离,因而容易使企业党组织程度不同地边缘化和虚化,使党的影响力在企业这样一个极为广阔的领域当中出现空档。而以维护工人的基本权利为主要工作任务的做法,则可以使企业党组织的任务明确化,使其工作内容具体化并具有可操作性,更为重要的是,这种作法有助于工会组织进行创造性的转换,有助于提升工会的权威和工作的实效,使工会组织真正起到维护工人基本权益的作用。具体来说,可否进行这样的考虑:其一,企业党委书记一身二任,既是企业党组织的负责人,同时又是企业的工会主席,直接主管企业的工会工作。如是,既可以使工会组织具有权威性,同时又可以使企业党组织的工作具有了实际的、中心的内容。其二,通过基层党支部,同工人进行直接、持续的沟通和联系。其三,建立健全工会组织具体可行的规章制度,以确保工会的活动不流于形式。这种路径的优点在于短时间内就能奏效和大面积推行。其不足在于适用范围有限,这种作法恐怕是更适合于国有企业的实际情况;再者,这种作法有可能会使工会对于政府的依赖性难以消失,因而从长远着眼只能是一种过渡性的做法。

  三、注重雇主组织的规范化建设

  是否有一个规范的雇主组织,对于形成健康合理的劳动关系来说,也是不可或缺的。雇主组织,对于有效地规范雇主的活动,整合雇主的行为,从而公平合理地参与劳资关系的协调和劳动政策的制定,应当说是十分重要的。虽然中国现阶段的劳动关系呈现出明显的“强资弱劳”的情形,但是,我们不能据此就轻视了雇主组织的规范化建设。

  中国雇主组织建设的关键在于必须有效地解决好三个问题。其一,独立性问题。雇主组织应当符合雇主的合理利益、有着特定的职业化诉求和行为。雇主组织既不能成为政府的一个附属物,一切皆以政府的指令行事,也不能被其中某个资本拥有量较大的企业主所操控。目前,中国的雇主组织还缺乏这种应然的独立性。比如,作为三方协调机制当中雇主一方代表的中国企业联合会/中国企业家协会,其国有企业和政府色彩十分浓厚,而在中国经济生活当中有着重要影响的民营企业主组织如工商联却没有在三方协调机制当中占有恰当合理的位置。如此看来,作为雇主组织代表的中国企业联合会/中国企业家协会,其独立性明显不足。这样,就难以代表雇主群体参与三方协调机制,更遑论同其他两方共同制定出公正合理的劳动政策。其二,自律性问题。雇主群体的主要职能是创造社会财富。问题在于,除此之外,作为“社会人”的雇主还应当具有必要的社会责任,而不能唯利是图。要做到这一点,建立必要的法律法规自然是必不可少的,同时,雇主群体也必须有着一种内在的约束体系,即自律性。这种自律性应当通过雇主组织制定的行规为全体至少是大多数雇主所认同和接受。中国目前只有少部分企业获得了SA8000标准认证资格,要想让所有的雇主达到SA8000标准是不现实的。尽管如此,但如果将SA8000标准作为所有雇主一种努力的目标,应当说还是必要和可行的。对于中国绝大多数企业来说,可以将SA8000标准的基本内容再具体分解为不同阶段不同的具体目标,如是,则可以更为有效地推动雇主组织的自律性建设事宜。其三,公正性问题。从社会公正的角度看,社会各个群体都应当依照自己对社会的不同贡献,获得各自在社会经济生活当中恰当合理的位置。从职业分工的角度看,每个社会群体都有着自己特定的职业边界而不能随意越过;从利益获得的角度看,各个群体之间应当“各得其所”,而不能随意侵占别的社会群体的合理利益。但是应当承认,在中国现阶段各个社会群体当中,企业主群体拥有着市场经济社会当中最为重要的稀缺性资源——资本。因此,在市场经济条件下,雇主群体有时会借助于自己庞大的经济势力而成为一个程度不同的左右劳动者群体、甚至是越过职业边界而直接操控某些政府行为的组织,其结果必然是损害劳动关系乃至整个社会关系的公正性,进而有可能会催生某些社会不稳定因素。

  四、形成有效的集体协商制度

  在劳动政策当中,集体协商制度是一项基础性的内容。集体协商制度对于形成公正合理的劳动关系至关重要。劳动者可以通过这一制度,借助工人团体的力量,摆脱弱势的地位,同雇主一方进行平等的谈判协商,从而形成一种能够为自己接受的、公正合理的劳动保护政策。劳动集体协商是指劳动者为了维护自身的劳动权利,通过工会或自己推举的代表,同雇主一方通过平等的谈判协商,签订集体合同。《中华人民共和国劳动法》规定,“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同。”“集体合同由工会代表职工与企业签订;没有建立工会的企业,由职工推举的代表与企业签订。”[7]《中华人民共和国劳动合同法》规定,“企业职工一方与用人单位通过平等协商,可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。”“集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立;尚未建立工会的用人单位,由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。”[8]《中华人民共和国工会法》也明确规定,“工会通过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益。”[9]集体协商制度,现在不仅已成为各发达工业化市场经济国家的一项不可或缺的劳动法律制度,而且上升为国际劳工立法的一项普遍的法律制度。[10]

  如果说集体协商制度对于发达国家的工人十分重要,那么,对于中国现阶段的工人来说就显得尤其重要。中国的工人尤其是农民工在就业方面面临着巨大的劳动力严重过剩的压力,劳动力价格往往被压得很低,因而劳动者在劳动待遇的争取方面处在一种十分弱势的地位,势孤力单,唯恐维权要求哪怕是一些最起码的维权要求一旦提出,就很有可能遭到雇主的拒绝甚至连工作都有可能会被辞退,因而往往只能被迫接受雇主一方苛刻的劳动条件。“由于中国庞大的人口规模、过高的人口增长率,一直以来构成了劳动力资源异常丰富,以及劳动力无限量供给的基础,再由于经济改革的深入,游移出了大量下岗、待岗劳动力,”所以,“所有企业对劳动力的需求与拒绝、雇佣与解聘、提升与降职、工资级别的制定和工资发放形式的选择等都有着绝对优势的权力。”[11]再者,由于工人的文化水准普遍偏低,缺乏基本的维权常识,所以往往不懂得使用必要的法律工具维护自己合理的劳动权益。凡此种种,使得为数众多的工人如果只是凭借自身个体的力量,则无法应对处在强势一方的雇主提供的不公正的劳动条件。在这样的情形下,工人只有通过工会组织,依靠团体的力量同雇主方进行集体谈判协商。简而言之,如果没有有效的集体协商制度,中国的劳动关系必定是不公正、不协调的。

  改革开放以来,虽然集体谈判协商制度获得了明显的发展,但同时也出现了一些明显的问题:集体协商制度在企业当中还没有起到应有的作用,比如,据总工会调查,民营企业开展工资集体协商的只有14.2%;据工商联调查,在民营企业中,工资由经营者决定的占1/3,由人力资源管理部门决定的占27.5%,建立集体协商制度的只有2/5;[12](P5)工会组织的覆盖面还不够大,而且不少工会组织进行集体谈判协商的知识和技能明显不足;集体合同的文本往往出现一种雷同化的现象,而缺乏实际的内容,比如,“一个文本管全县,一个合同管几年”的现象仍然存在,合同缺乏结合本企业的可操作性内容,形不成有效的制约,容易流于形式。从调查情况看,对于工资报酬能够做出量化规定的仅占工会建制企业的50%左右”;[13]集体合同的落实程度往往较低;等等。这些问题的存在,严重地影响了集体谈判协商的有效实施。

  针对中国现阶段劳动者所面临的实际问题,在完善集体谈判协商制度时要特别注重这样几件事情:其一,政府就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等劳动者基本的劳动条件,根据各个地区以及不同行业的实际情况,制定最低标准,使集体谈判协商能够有一个基本的标准可以遵循;同时,政府应当大幅度扩大劳动监察人员队伍,加大劳动监察的力度,组织必需的集体劳动合同的普遍检查,督促集体劳动合同文本的规范化和具体落实的情况。其二,在不断健全工会组织并使之具有独立性的基础之上,企业工会组织应当将集体谈判协商作为自己最为重要的任务,并使劳动集体谈判协商成为工会组织能够熟练掌握的最为基本的职业技能。正如有学者所指出的那样,应当“加强培训,使工会干部、协商代表掌握法规、政策和协商技巧、工资测算等相关知识,以达到较好的协商结果。”[14]另外,各地总工会和行业工会组织有必要将企业集体谈判协商、集体合同签订率及其落实的具体状况作为最为重要的企业工会具体工作的考核指标。其三,对于劳动者本身来说,应当进行劳动合同知识的普及性教育,在进行劳动力基本职业培训时,有必要将基本的劳动合同知识作为必修课列入。

  五、把握劳动政策推进的可行性和节奏性

  维护和实现社会公正、建设社会主义和谐社会以及应对种种社会问题,要求我们必须尽力而为地推动劳动政策的制定与实施,而中国社会所面临的种种难题、劳动政策上的巨大历史欠账、社会管理体制的改革有待于重大突破以及人们现代劳动观念的相对滞后等种种因素的存在,使得中国现阶段体系化劳动政策的制定和实施不可能一蹴而就,这就要求我们在推进劳动政策发展时必须考虑量力而行的问题。基于尽力而为和量力而行这两种准则,必须把握劳动政策推进的可行性和节奏性,以取得事半功倍而不是事倍功半的效果。就此而言,需要特别注意解决好以下几个问题:

  第一,注重基础性劳动条件的保护。应当看到,在中国现阶段,国家能够投入到劳动保护方面的人力和财力相对有限,工会组织和雇主组织正处在一个发育的过程当中,整个劳动体制的改革还需要一个过程,法律法规还不能说是全面的。在这样的情形下,劳动政策的发展可以说是千头万绪,难度很大。所以,要想在短时间之内全方位地实现能够同发达国家完全接轨的劳动政策是不现实的。但不管怎样,我们同时还应当看到的是,有一点是应当而且能够做到至少是基本能够做到的,这就是,从政府的能力以及国家财政实力的角度看,对于劳动者的基础性劳动权益亦即劳动保护的底线方面的劳动政策,如最低工资标准的制定、劳动时间的保护、消除童工和强迫现象、涉及到人的生命的生产安全的保护政策等等,我们在很大程度上则是必须做到也能够做到的。尤其是在民营企业当中,要特别重视、解决好这一问题。而劳动者基础性劳动条件的保护政策一旦真正得以落实,就可以满足现阶段为数众多的劳动者的迫切要求,并为中国整个劳动政策的进一步发展打下一个坚实的基础。

  第二,把握好重要劳动政策出台的时机。劳动政策的影响面十分广泛,不仅对于社会领域、政治领域,就是对于经济发展的速度、结构及质量都会产生十分重要的影响。本来,劳动政策从根本来说对于社会的各个群体都是有利的,但是,在某个特定的时期,如果某项重要的劳动政策的出台时机选择得不是很恰当的话,那么,就有可能对某个领域产生某种不利的影响,使劳动政策的发展欲速则不达或是出现一种事倍功半的效果。劳动政策的实施,对于企业主群体以及企业发展来说,意味着需要增加比以往更大的成本,企业的利润空间会被压缩,因而会遇到程度不同的阻力。这就要求在实施某项重要劳动政策时,应当充分考虑到其出台的时机问题。比如,在出台类似于《劳动合同法》时,最好选择在经济过热、经济过度高速增长而需要软着陆的时期。这样做,不仅可以起到类似于“加息”的作用,而且能够使企业主对新增的经济成本具有必要的承受力,不至于拖累经济的正常发展;或者选择在经济发展需要升级换代的时期,出台某些重要的劳动政策,让某些污染程度过高、技术含量较低而缺乏竞争力以及安全保护很差的企业关闭或转产。如是作法,不仅可以减小劳动政策实施的抵触面,而且可以一举两得,既推进了劳动政策的发展,同时又有利于经济的健康发展。

  第三,宜梯度性地推动劳动政策的发展。区域发展的不平衡性是中国现实社会一个公认的明显特点。中国东部地区的一些城市如上海、北京、深圳以及苏州等城市的发展已经达到了一些中等发达国家的水准,如深圳2007年人均GDP已经达到10 628美元,[15]而西部地区的一些区域,其发展水准还处在比较落后的状况。重要的是,中国的东部沿海地区的发展水准同西部地区发展水准之间的巨大差距在中近期是难以完全消除的。而且,中国又是世界上规模最大的国家,许多省市区域的人口数量和经济总量之大,差不多等于国外一个中等规模甚至是中等偏上规模的国家。各个区域发展水准的巨大差别,使得不同区域劳动者对于劳动政策的具体要求必然有着明显的差别;同时,与发展水准的巨大差别相适应,各个地区的政府在财力、在对劳动政策的认识方面,各个地区的企业主群体在经济运作方式以及社会理念方面也必然会出现较大的差别。在这样的条件下,中国对于劳动政策的制定和实施,不宜试图采取“一刀切”式的、整齐划一的做法,不宜完全按照一个模式去推进。

  显然,在中国现阶段,虽然各个地区在劳动政策的底线方面皆应予以保证落实,在这方面不应存在区域上的差别,即便是欠发达地区也不能以经济发展水准偏低为借口而予以延误,但同时应当基于不同地区的不同发展水准,基于不同的省情市情,在不同的地区采取有所差别的做法,梯度性地推动劳动政策的发展。像发达地区的城市如北京、上海、深圳、苏州等地,完全可以在确保劳动政策底线的前提下,进一步提升其劳动政策的水准,如提高养老保险、医疗保险、工伤保险的交纳金额水准,健全劳资谈判协商机制等,使这些地区不仅在经济发展水准方面,而且在劳动政策方面逐渐缩小同发达国家之间的距离。而在欠发达地区,则应将劳动政策的重心放在劳动底线的保证方面,如重视制定和实施工资最低标准、提高“三险”的覆盖率、实现社会保险在劳动者工作流动后的有效转续、开始发挥三方协调机制的作用、健全工会组织等方面的劳动政策。

  在一个比较长的时间内,中国采取梯度性推动劳动政策发展的策略是十分有益的。这种做法符合中国的实际情况,具有可行性和有效性;而且,在劳动政策上先行一步者的经验,对于后来者无疑有着重要的示范效应,可以在一定程度上为之提供了一种有益的并且是具有鼓舞性的前景。

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