从城市管理走向城市经营

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英文标题:FROM URBAN ADMINISTRATION TOWARDS URBAN MANAGEMENT ZHAO Yanjing

内容摘要:探讨了竞争环境下,城市制度的演进方向。认为只要存在充分的竞争,城市完全可以像企业一样通过经营,提供公共产品和服务。关键是建立尽可能充分的外部竞争环境和产权明晰的内部责任机制。在这方面,竞争性企业大量的制度资源可供城市学习和借鉴。对于目前我国城市经营中出现的问题,提出了:要在目前分税制的基础上,硬化地方政府的财务约束;通过立法将政府用于城市建设的费用同资产挂钩;政府要严肃财经纪律,不能随意赤字财政、超额举债等措施。

关键词:经营城市,城市管理,制度创新,政府,urban management,urban administration,institutional renovation

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].从城市管理走向城市经营.[J]或者报纸[N].城市规划,(11):7-15

正文内容

  【中图分类号】TU984:F293 【文献标识码】A

  1 政府的角色

  从经济学诞生之日起,政府的角色就成为争论的焦点。1776年亚当·斯密就在其划时代的名著《国富论》中,对国家的作用和政府的动机表示了极大的怀疑。他提出自由制度的三要素是“自私的动机,私有的企业,竞争的市场”(Smith,Adam,1776),并据此认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由。整个社会的经济活动完全由“看不见的手”支配,政府只是社会的一个守夜人。

  在斯密的理论征服了欧洲100多年后,20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大改变。斯密的自由主义经济学说让位给了凯恩斯的经济干预主义学说。凯恩斯从宏观的角度分析了自由放任经济的缺失,认为在“三个基本的心理因素”(心理消费倾向,心理灵活偏好,财产收益预期)影响下,分散的经济行为会导致社会有效需求不足,并最终造成失业。他认为政府必须干预经济采取财政措施刺激消费和增加投资,弥补自由市场的需求(凯恩斯,1936)。凯恩斯的思想影响了一代经济学家,凯恩斯也因此成为“战后繁荣之父”。

  20世纪70年代,西方的经济危机对凯恩斯的学说构成了致命的挑战。面对西方经济危机史上从来没有出现过的滞胀,凯恩斯主义完全无能为力:若采取扩张性的财政政策来解救危机,就必然会给通货膨胀火上加油;若采取紧缩政策去抵制通货膨胀,就势必加剧经济危机。于是,西方学者开始向放任的自由主义复归。以弗里德曼的新货币主义、拉弗尔的供给学派、科斯的产权学派、布坎南的公共选择学派等思想为代表的新自由主义开始活跃起来。他们研究的角度虽然不同,但都力图证明同一个命题,即国家对经济生活的任何干涉都肯定是一件坏事,而不是一件好事(郑秉文,1998)。

  但所有这些理论都解释不了经济生活中公共开支占整个社会开支比重迅速上升这样一个基本的事实。美国在第一次世界大战前夕的1913年政府开支占国民生产总值不到10%,1930年时也不过11%,到了1990年代政府的支出则占到了国民生产总值的1/3强。而美国的这一比值在主要工业化国家中还是最低的,法国、德国和意大利的公共部门支出甚至占到国民生产总值的1/2强(斯蒂格里茨,1998)。

  1956年蒂伯特(Tiebout)发表了其经典论文"A Pure Theory Of Local Expenditure"(Tiebout C.,1956),从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。在蒂伯特以前的所有关于政府角色的讨论中,只存在一个单一的政府或国家。在经济活动中,政府拥有干预其他所有竞争者的特权,这必然会破坏自由经济的运行规则。而政府没有竞争者,因而缺少改进效率的必然动机。在一个理想化的经济里,政府一定是多余的角色,不可能存在有效的监督,单纯依靠所谓民主机制的监督,顶多只能部分地防止政府利用特权牟利,并不能迫使政府改进效率。

  蒂伯特的研究发现,在真实的经济活动中,政府并不是单一的。从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织。只要经济要素(投资、人口等)和资源在这些组织覆盖的不同社区(Community)内可以自由流动,政府之间就会产生竞争。这些竞争会迫使政府像其他经济组织一样改进效率。在蒂伯特的世界中,“用脚投票”比形式上的民主更能迫使政府改善服务。而一旦政府进入竞争性市场,所谓“公共产品”(Public Goods)也就失去了它原来的意义。在蒂伯特的环境里,政府同一般的公司没有本质的区别,城市的公共产品,同一个企业内部的公共产品也仅仅是公共程度上的差异。

  杨小凯对美国式的联邦主义有过精彩的描述,由于“宪法给各州立法权、收税权,禁止各州互相对州际贸易抽税,使得50个州形同50个经济战国,但却互不打仗、互不抽税。人民以脚投票,哪个州的税制最好,哪个州的公共设施最好,就向哪州‘移民’。这样就逼得各州拼命发展高水准的公共设施,又不敢收太高的税。这种美国经济学家蒂伯特称为政府服务的市场,使得美国成为以最低成本,建成最发达的制度和公共基础设施的国家。传统经济学所说的外部效果造成的信息歪曲,在美国已部分地被这种联邦主义的政府服务市场所内化”(杨小凯,1994)。钱颖一和温加斯特(Wingast)等人(Qian and Wingast,1994;Qian and Roland,1994),在实证的基础上进一步论证了只要制度设计得合理(如剩余权结构),分权的地方政府之间的相互竞争,足以使地方政府像一个真正企业一样,在市场经济环境运行。

  中国改革开放以来,越来越多的资源来自于分散决策的市场,政府在资源分配中的作用迅速缩小,同时,财政上的分税制使得地方可以在完成上缴后获得相当大份额的财政剩余。两者的共同作用,导致中国的地区间特别是城市间的竞争日趋激烈。为了吸引投资,各地争相改善城市制度(减免税)和环境(包括基础设施、景观和自然环境)。“经济战国”的局面正在形成。

  在计划经济的世界里,政府既是运动员又是裁判员。它不断根据自己的需要修订比赛的规则。因为政府是惟一的参赛者,因此这是一场没有竞争的比赛。在古典经济的世界里,政府的角色被理解为一个中立的“裁判员”,他不应参加比赛,他的主要任务是保证比赛的公正。但是并没有一种机制保证裁判员有足够的动机主动保持自己中立的角色(当裁判员只有一个的时候,保持中立对他没有好处),中国足球联赛的实践表明,除非有足够的监督(这需要成本),裁判员总是有可能利用权力操纵比赛。

  计划经济的世界和亚当·斯密的世界里,都有一个共同的假设,那就是政府是单一的,不存在政府间竞争。在这个世界里,政府总有可能和动机,通过制度设计和改变规则,为自己谋取私利。因此,所有自由学派的经济学家都相信宪政制度形成的制衡,是限制国家机会主义(State Opportunism)惟一手段(杨小凯,2002)。但是蒂伯特理论对这种“常识”提出了挑战,在蒂伯特世界里,不存在单一的政府,市场面对的是多个相互竞争的政府,正是这种竞争,迫使政府必须做出可信的承诺。诺斯和熊彼特对早期欧洲制度变迁的观察,支持了这一观点(注:根据诺斯的观察,早期欧洲小规模但独立的自由城市之间,存在着激烈的竞争,正是这种竞争的压力,迫使执政者改变制度,为自由的交易提供安全和低成本的制度环境。相反,中国长期大一统的国家形态,却由于缺少竞争而没有制度改进的压力。两者的差异导致了西方资本主义的诞生和崛起,而中国则走向衰落。在约瑟夫·熊彼特《税收国家的危机》中,记述这种竞争的实际过程:在中世纪后期,随着战争开销的增加,统治者不得不放弃一些权利给议会换取赋税,这种变化导致了对国家经济的广泛关注,选民开始要求自主管理经济。而那些不能完成制度转变的国家如西班牙,这种斗争的结果就是不断的破产,任意的没收财产和长达3个世纪的萧条。(道格拉斯·诺斯,1998))。

  2 城市政府=企业?

  在1980年代以前,中国政府从中央到地方,面对的都是亚当·斯密的世界——没有任何竞争对手(注:当中央政府直接面对其他国家的竞争,从某种程度上来讲,它也是处于一个蒂伯特世界。)。城市主要的资产都是国有的,一个城市的发展与否与其他城市没有任何关系。但是随后的几个重要改革,彻底改变了城市政府的角色。

  第一个重要的改革就是城市房地产制度的改革。1990年以前,城市的土地和住房是没有产权(或者说都是属于国家)的。1990年代先后进行的城市房地产制度改革,使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府,使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。如果我们把税收也看作广义地租的一部分,那么城市政府经营核心目标就是如何通过其拥有的土地获得最大的收益。

  第二个改革是1994年的中央和地方财政分税制度。通过这个制度,地方政府第一次取得了剩余权(Residual Right)。正是由于这个制度安排,中央和地方政府之间,地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。地方政府可以自由地在这个边界之内经营,并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。地方政府不用担心中央或其他地方政府“平调”他们的资源,但也因此无法对经营的失败卸责(Shirk)。

  第三个重要的改革就是1980年代开始的国际经济大循环战略,在1990年代达到高峰。正是由于对外开放,使城市政府拥有了第一批“顾客”。这些顾客为城市的土地定价,使得竞争性的土地市场得以迅速形成。特别重要的是,这些“顾客”具有极大的流动性,他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。地方政府必须通过竞争才能将自己的城市推销给他们,这同传统计划经济下通过政治力量和关系分配资源的规则完全不同。地方政府不仅不能通过盘剥这些企业获利,相反他们必须为这些企业创造各式各样的“优惠”,来同其他的城市竞争。从那时起,城市竞争的对象进一步扩大到内资企业和人口。珠江三角洲地区的城市提出“留住富人”,并为吸引来自香港的居民展开激烈的竞争。上海最近的房地产市场,有高达1/4的需求是由非本地居民支持的。随着经济要素流动性的增加,必将有越来越多的资源,卷入城市之间的竞争。

  1980-1990年代展开的这三个重要改革,使中国的城市政府走出了亚当·斯密的世界,进入到蒂伯特世界。正是在蒂伯特的世界里,使得城市经营不仅必要而且可能。它的角色就像是一个联赛的组织者,虽然自己不是赛场里的运动员,但却是另一场比赛参赛者。为了同其他联赛竞争,它必须保证比赛的公正,必须有足够大的市场(观众),必须吸引到高水平的运动员(企业),否则就不可能通过吸引观众而赢利。运动员和观众在不同的联赛之间流动——用脚投票,使得保证比赛的公正和高水平成为联赛组织者本能的目标——惟有好的规则才能保证比赛的成功。在古典的世界里,城市政府不应当是赢利的,他只是公众利益的监护人。但在蒂伯特的世界里,城市政府不仅应该赢利,而且必须赢利。

  钱颖一和温加斯特等人(Qian and Wingast,1994;Qian and Roland,1994)分析了中国的区域分权制(Regional Decentralization)后,认为中国已经形成了一种中国式的联邦主义(Federalism with Chinese Characteristics),即中央拥有人事任免权下的财政分税制。杨小凯也认为正是这种财政联邦主义,构成了中国地方层次改革的动力机制(注:但杨小凯仍然坚持认为中央政府的宪政改革是必须的。钱颖一等人(王一江、白重恩、李稻葵、钱颖一,2000)的最新研究发现,加入WTO后,全球化的竞争会使中央政府也可能维持可信的承诺。)(杨小凯,1994)。在新的制度环境,地方城市政府正在从传统的管理城市的角色,迅速地转向经营城市。

  蒂伯特世界与古典世界的差异,彻底颠覆了传统观念对政府的认识,区分了地方政府与中央政府的不同。在正统的经济学分析框架里,除非有民主宪政制度的制衡,政府的承诺都是不可信的(哈耶克,1944;杨小凯,2002)。在这样的政府下,个人的财产是不安全的,政府拥有无限的征税权力,有垄断所有资源的权力,它既制定规则又参与比赛,私有经济无法在没有保障的制度下成长。由于人民不相信政府不会利用公共权力谋私利,因此,征税极为困难。为了解决税收问题,英国通过民选的议会决定税收,开创了分权的宪政制度(Pipe,1999)以及西方国家的民主选举制度,从而为私有的产权经济成长创造了安全可信的空间。按照传统经济学的推论,在政治改革之前是不可能有经济发展成功的。因为在一个没有财产安全的环境,市场经济根本就不可能存在(杨小凯,2001)。

  但是,东亚国家和地区(新加坡、韩国、香港、台湾甚至早期的日本)在缺少标准民主环境下获得的高速发展,和进入民主环境后经济的失败,中国经济过去20年的高速发展与印度、菲律宾等标准“民主”国家的鲜明对比,对此推论提出了挑战。传统经济学失效的一个重要原因,就是今天的世界越来越像一个蒂伯特的世界,而不是亚当·斯密的世界。在这个世界里,权威主义控制的社会不仅可能而且有动机提供可信的承诺,因为它的竞争对手迫使它必须按规则比赛而不能为所欲为。

  分权制度是有代价,它以损失效率换取信任。人们发现即使是所谓的“民主国家”,在那些效率至关重要的组织(军队、企业)里,也没有一个是采用完全的民主制度管理的。人们从不担心其领导人滥用权利,因为对手会迫使他们自动地改进效率。在这种环境里,竞争是一种比内部监督更有效率的制衡(注:前苏联和东德在奥林匹克赛场上的卓越表现也间接地证明,在蒂伯特世界里权威体制下的组织有可能比表决制民主组织更有效率。而一旦权威体制处于缺少竞争的环境(就像前苏联和东德的经济一样),其效率就要比分权制的民主差得多。)。

  在蒂伯特世界里,城市不会在没有干预的情况下,沿着最佳的路径自然成长。城市政府不仅能够干预经济,而且应当干预经济。只有那些善于经营城市的城市政府,才能使自己的城市在“经济战国”残酷竞争中幸存下来。在这方面,一个城市的市长更像是一个企业家,而不是“法官”或“守夜人”。而城市政府的组织和行为也应当更接近于公司。

  对制度环境的这个分析是极为重要的,它向我们暗示了经营城市的本质和制度设计的方向。使我们可以借鉴大量企业创造的制度资源和实践,缩短城市经营规则和技术的探索时间。

  3 制度与环境设计

  将城市政府看作一个具有自己独立利益的经济实体,一个以经营城市为目标的企业,是中国经济改革的一大创举。它打破了政府必须是中立的,没有自己利益的组织的传统观念。它表明政府可以而且可能通过获利行为提供高水平的公共产品(土地及相关服务)。它甚至暗示了政府职能可以分解给私人民间组织的可能。在国外,你看不到一个城市政府在电视打广告,纳税人会认为你在浪费他们的钱,在中国,你可以看到城市在像一个企业一样通过所有手段——包括广告、各种节日,包装自己推销自己。

  今天中国城市之间竞争之惨烈,甚至是西方市场经济高度发达的国家都难以想象的。在珠三角、长三角城市竞争激烈的地区经常可以听到这样的故事,一个投资商与当地政府谈判一个重大的投资项目,另一个城市的代表就守候在当地,并在第一时间知道双方谈判的成交条件,随后赶在双方签约之前,向投资者开出了更为优惠的条件,硬是将已经确定的项目抢到自己的城市。在迪斯尼选址、壳牌石油等重大项目中,城市间的竞争几乎成了家常便饭。现在城市之间这样的竞争甚至蔓延到城市内部,海淀和朝阳在中央电视台迁址、中关村、CBD等重大项目间的同城角力,在北京早已经不是什么秘密。在中国,你可能听说官员腐败贪污勒索开发商,但更多的是看到政府为了讨好投资者无所不用其极。两者同时说明,政府在经济竞争中卷入之深。

  事实上,将一座城市看作一个企业的做法并非始于中国,而是来自资本主义制度的摇篮——美国。19世纪前,市长暨议会制是美国城市普遍实行的制度。这种制度深受美国独立革命和宪法的影响,反映了人们对政客及行政部门的怀疑。在这个制度里市长只是礼仪上的行政首脑,任期通常很短。部门首长很多是由议会任命或单独直接民选产生。各部门互不隶属或直接向议会负责。这种“弱市长”型的政府构架,越来越无法处理分工不断复杂的城市职能。城市里的公权力处于真空状态,弱肉强食、适者生存的社会达尔文主义使城市陷入半无政府状态。“城市老板”通过政党政治事实上操纵着整个城市(谢芳,2002)。

  19世纪末,正值美国大企业蓬勃发展时期。企业制度的创新启发了人们,专业经理制度被引入城市管理,“按企业管理的模式进行城市管理”成为城市制度改革的方向。1896年著名的改革者约翰·H·佩特森在戴顿市发表的演说中指出:“一个城市就是一个大企业,市民就是股票持有者。”“城市事物应当建立在严格的商业基础上”,“不是由政党——无论是共和党还是民主党,而是应由熟悉企业的人员来管理”(李壮松,2002)。在这个框架下,改革者又提出了一系列相关的改革措施,如考绩制、短票选举、超党派选举等。

  城市纷纷抛弃“弱市长-强议会”制,新的“强市长-弱议会”制、委员会制和城市经理制应运而生。在强市长制里,市长由民选产生,有权决定政策、任命和撤换部门行政首长。议会主要起监督作用。委员会制是将原来分散在许多民选行政部门的权力,集中在一个民选的委员会里,委员会集立法与行政于一身,市长只是其中一员。决策由集体作出。城市经理制是委员会制的改进。在这个制度里,立法与行政分开,市议会由民选产生,相当于董事会,市民为股东,城市经理则是由议会指定的专业人士担任,相当于企业的总经理。市长相当于董事长,是议员中的一个,主要负责礼仪上的事物。

  在美国到2000年,25000人以上的城市中63%的城市、10000人口以上的城市中的57%和5000人口以上城市中的53%,采用了城市经理制。5000人以下的小城镇有时也与其他小城镇共用城市经理。但超过50万人口的大城市,大多采用民选市长的“强市长”制。进入20世纪90年代,美国又兴起了新一轮城市改革的高潮,这次改革的重点是如何更充分地在市政体制上按照企业化管理(注:关于美国市政体制的演进,李壮松在2002年第三期《城市规划》中有详细论述(李壮松,2002)。)。

  从美国的城市制度演进中,我们可以看到一个明显的方向,那就是城市政府越来越像一个企业,原来以监督防范政客为主要目的的宪政制衡制度,逐渐向经营城市,增加城市竞争力为主要目的企业经营制度转化。

  1980-1990年代的一系列改革之后,中国的城市也开始了向市场化组织的转变。“经营城市”口号提出本身,就反映了这场制度改革的方向。同美国从普遍私有的初始状态中,自下而上界定公权力的制度形成路径不同,中国地方政府的权力是从普遍公有的初始状态中,自上而下地从中央政府中分离出来的。因此,中国的“城市公司”和美国的“城市公司”在剩余权(Residual Right)结构上也有所不同——美国是居民拥有剩余权,中国是国家拥有剩余权。换句话说,在美国的城市里,居民更像城市公司的“股东”,居住在一个城市,相当于买了城市公司的股票;而在中国,城市的“大股东”是国家,居民更像是“客户”,居住在一个城市相当于买了城市公司的产品。但是两者制度演进方向却是一致的,那就是城市越来越像一个公司。

  改革前的中国,相当于一个统一的公司,地方政府只是这个大公司拥有无限责任的分公司。地方政府只向总公司负责,其人事、财政理论上都是总公司负全部责任。改革之后,地方政府成为中央政府拥有控股权的子公司,人大是监事会,党委代表国家控制董事会,政府首长是总经理,向董事会负责。投资者是客户。行政辖区范围内的土地是其资本,政府的作用就是不断使土地升值获利,获利的途径是土地转让及随后的税收。投资者就是政府的客户,政府的职能就是根据市场的需求,提供各种基础设施和服务,吸引客户,或者说将城市土地包装成不同的产品出售、出租给用户。

  中国的“城市公司”从一出生,就显示出咄咄逼人的进取性,甚至已经开始使区域内的其他城市感到威胁。这种特殊的组织方式以前只有像新加坡这样的城市国家才有过,但在中国却是大规模的出现,甚至已经开始改变市场经济长期以来形成的天经地义的竞争规则,出现了许多市场经济国家也没有出现过的城市现象(注:例如,按照传统的市场规律,随着大城市的扩张,地价和公共服务的成本上升,会迫使工业等对地价敏感的功能,迁往次一级城市,从而形成产业结构在地域上的重组。现在,香港工业向珠三角扩散,台湾、日本产业向中国大陆转移,都是这种效应的结果。但是,在上海、北京、深圳、广州等城市却同所有城市在所有领域竞争。上海的发展就像一个经济黑洞,吞噬着一切的可能的发展机会。上海、苏州这样的发达城市,甚至能够提供比西部地区城市价格还低廉的土地。由于中国劳动力市场是连通的,价格落差不大,这就使发达地区的城市能够提供比落后城市经营成本更低的投资环境。在长三角,如果项目有吸引力,地价甚至可以为零。珠三角有些城市为了吸引大学,不仅提供土地、校舍,甚至对学校提供补贴。这在其他市场经济国家里是不可想象的。)。

  典型的例子就是新加坡工业园与苏州新区之间的“德比大战”。新加坡在苏州投资和管理的工业园区,无论硬件、软件,都是全国甚至世界一流的。但却败给了区位较差的苏州新区,最后不得不让出园区的主导权。其中一个最根本的原因,就是新加坡工业园区是一个普通企业,而它的对手却是一个“城市公司”。城市政府可以在更大的范围组织它的生产要素,从而最大化其市场竞争力。对于新加坡工业园来说,它必须从工业用地的出售中,收回其所有投资,否则就会破产。但是苏州新区却可以以低于成本的价格出让工业用地,因为政府可以通过至少两个途径获得补偿,第一个途径就是外溢效益,工业的进入可以带动居住和商业需求的增加,这部分的土地增值只要大过工业区的地价补贴,对于城市的整体来说就是合算的。而新加坡工业园完全得不到这部分外溢的效益,因为非工业用地的比例,在一开始就被严格限定了。第二个途径就是税收,由于政府拥有垄断的征税权,可以获得跨期的回报。因此,暂时的补贴,可以通过税收转移到较长的时间内回收。只要预期的税收足够高,城市政府就可以将土地和基础设施费用压到最低。如果我们把土地比作房子,那么税收就相当于房租,对新加坡工业园区来说,它只有“卖房”一途才能收回投资,因为它无权收(更无权免掉)“房租”,而苏州新区却可以将房子送给住户,然后从租金中逐年把投资收回来(注:现在,苏州市政府已经取代新加坡成为工业园区的大股东,我们因此也可以预期,工业园区很快可以走出困局,并以比苏州新区更快的速度成长。)。

  由于苏州新区可以通过在更大的空间和时间尺度内组合其竞争要素,这就使新加坡工业园区从一开始就没有获胜的可能。尽管它的区位更有利,尽管它管理得更规范,尽管它有更好的信誉,但只要苏州新区能够大幅度地减少投资者的风险,能够提供更多的消费者剩余,新加坡工业园就根本没有胜出的机会。苏州的这场同城大战,实际上是亚当·斯密与蒂伯特不同城市制度之间的大战。这场残酷的大战不仅在一个城市内部发生,更多的是在城市之间发生,甚至跨出区域的界限。从香港到台北,从东京到汉城,整个亚洲城市都被中国城市看来没有底线的杀价能力惊得目瞪口呆。昨天还在为获得标准的民主制度而欢呼的城市,却突然发现自己丧失了参与竞争的公权力。面对不守“规矩”的新来者,那些领先的城市,眼睁睁地看着自己在以前不屑一顾的对手面前,突然丧失竞争力。

  4 城市制度改革的方向

  将城市看作一个企业的制度框架,彻底改变了传统政府角色的定位。一旦把城市坐标系的原点从管理转向经营,整个城市问题的方程和解法就可以大大简化。许多规划师以前说不清的问题,在这个框架里都可以迎刃而解。

  城市之间恶性竞争是地方分权后出现的一个典型现象。机场建设就是典型的例子。珠江三角洲地区的机场选址各自为战,导致珠海机场利用不足,广州机场选址则远离珠三角中心,严重地影响了区域整体效率。泉州晋江机场不顾厦门机场已经覆盖本地市场,建成后,长期达不到营运的经济规模。九江机场1996年正式通航民用航班,起初情况还不错,不到半年就进出旅客3.56万人,1997年为3.11万人,1998年达到3.25万人。但到了1999年10月正常航班停运,当年旅客吞吐量只有0.73万人。一个主要的原因就是1999年南昌昌北机场的建成通航。两机场相距不足百公里,客源高度重叠。现在机场4年累计亏损已经达到1700多万元,1个多亿的投资回收遥遥无期(董义昌,2002)。

  面对这种局面,很多人提出重新收权,由更高一级政府协调。但是如果我们把城市看作是一个企业,这些所谓的恶性竞争就是正常的竞争。在市场经济中,企业超出市场需求大量投资,重复建设的现象比比皆是。没有谁认为应该要把这些企业的权力收上来由一个超级企业来控制。相反,企业的垄断才是应该限制的。现在城市出现这些问题,不是由于所谓的恶性竞争,而恰恰是由于市场机制不够健全。在完善的市场机制下,城市间自然会寻找出各方利益最大化的制度安排。典型的例子就是纽约和新泽西,由于使用共同的海湾,面对相同的市场,为了合理使用两地的港口资源,他们不是求助于华盛顿出面协调,而是按照市场的规则共同组成港务局,现在,港务局的业务早已延伸到其他领域(机场、房地产)。如果我们的城市能够真正像企业一样运行,完全可能按照市场的份额和投资的多少,成立城市间的股份公司,投资区域共享的基础设施,建设港口和机场,从而避免不必要的恶性竞争(注:我们可以想象像厦门港和漳州中银-招商局港口如果是一个利益共享的股份制公司的话,完全可以通过将港口超负荷的厦门东渡港的运输功能转向水深条件更好的漳州港,而将影子地价昂贵的东渡港转向更为有利可图的方向(如房地产等),从而达到两个港口的双赢的效果。)。

  在经营的制度环境里,任何权力的重新划分都要十分小心。最近,规划权的上收越来越多地被政府部门谈起(注:最近,有许多人提出希望将历史名城、国家级风景名胜区核心区这些涉及国家利益的地区的规划权收到中央(建设部或成立国家世界遗产局)。从经营的角度看,除非国家付出足够的代价(像美国国家公园那样买下全部产权并承担全部运行成本),否则不可能仅仅把权力收上来,而对当地的发展不负任何责任。),业内人士也在认真讨论城市规划垂直管理的可能(杨秀珠,2002)。但是从城市经营的角度看,规划权与经营权应当而且必须是统一的,如果城市的经营权在中央,城市规划权不仅必要,而且必须由中央垂直管理。但是如果像目前这样,城市的经营权大部分由城市政府承担,就不可能也不应当将规划权完全收到中央或省政府。这就像一个军队的参谋部门不可能是由上级部门直接指挥或一个企业的产品设计部门由与经营不相干的其他机构管理一样。残缺的行政权力,必定意味着城市经营效率的降低,在没有竞争制衡的环境下,规划部门根本没有改进效率的动机,这实际上是从蒂伯特世界向亚当·斯密世界的倒退(注:实践也证明,简单的垂直管理,并不能保证理想的结果。海关、公安、甚至部队这样纪律严格垂直管理的组织,都可能大规模卷入地方的腐败(如厦门走私),证明了权力上收后,只要没有监督,也会导致制度性渎职。另外,规划权力无法证明自己独立的合理性,也是其无法从地方政府分离出来的重要原因。现在规划被大量违反,至少有一半以上的原因,是因为规划本身就不合理。如漳州中心区的建设,规划专家从竞赛中选出他们认为最理想的方案,但恰恰是这个由大量绿化、广场和无直接效益公共建筑组成的中心区,从一开始就使城市失去了赢利性经营的可能。如果地方政府真的按照规划的意见执行,不仅不能给地方经济带来推动,反而会使已经恶化的地方财政雪上加霜。西部地区某市新区建设也是如此,尽管主管领导多次对道路是否需要这么宽表示怀疑,但规划部门一再坚持,加上整个新区由大量不能产生直接效益的绿化、政府部门、体育设施、文化设施组成,实际上,在规划完成的一刻起,整个新区就已经决定了无法实现财政平衡。我们有一种强烈的预感,如果让规划脱离城市经营的约束,完全按照“规划师的理想”设计,并进一步强化城市规划的强制力,一定会导致大量不可挽回的损失,其结果很可能比没有规划更可怕。)。

  又例如,城市内部的民主和公众参与现在已经成为很多规划师的“信仰”(徐永德、伍美琴,2002),规划师们倾向于将所有问题的发生和解决归结为民主制度,而自己则扮演社会公正和正义代表者的角色。但是,如果我们把城市看作一个企业的话,这种“信仰”很可能就是成问题的。就像我们看不到一个建立在民主制度上的军队一样,我们也找不到一个完全民主化管理的公司。不是这些组织没有存在过,而是因为他们缺少竞争力早就被淘汰了。同样我们也可以预言,那些迷信城市民主可以解决所有问题的城市(如台北),早晚会被拥有强大公权力的城市(如上海)所淘汰(注:现在,有一种没有经过任何实证支持的思潮,将香港经济发展中出现的结构性问题归结为政府的权威(“强势政府对弱势民间社会”),并企图通过削弱政府的公权力,通过议会和公众参与规划过程的办法解决香港经济衰退的问题(徐永德、伍美琴,2002)。从城市经营角度看,这副药方完全是文不对题。西方国家规划的公众参与已经实践多年,迄今为止,没有任何有效的证据表明规划权力的民主参与,曾经提高城市竞争的效率,或者使真正意义上的公众的利益得到改进。相反,大量无效率的工作,使政府失去了在瞬息万变的市场上敏锐反映的机制,许多宝贵的发展机会在无效的争论中被丧失。这就像即使所有的车祸都是因为只有一个驾驶员开车造成的,也并不意味着我们需要设计出一个由所有乘客驾驶的而不损失效率、更安全的汽车。无论多大的汽车,无论它的乘客是否变得更加富有,只要我们希望汽车公司提供服务是有效率的,驾驶员就只能有一个。将规划权下放给公众,就像将驾驶汽车的权力下放给乘客一样,它完全不能改进服务,增进乘客的福利,它只不过是给了无能的规划师一个卸责的借口。漳州中心区规划方案的选择就是公众参与失败的一个典型例子,在正式评议前,政府曾将不同的方案进行了有效的公共展示,公众选择的方案和专家选择的方案不谋而合,但恰恰就是这个方案是最不可行的。为什么会出现这种结果?因为所有的人(公众和专家)都不直接为新区建设“买单”,因此,他们不约而同选择了最“豪华”的方案。)。在研究国家竞争力的权威Michael E Porter(1991)看来“旧的关于自由和干预政策的区分是陈腐的。政府,首先和最重要的,必须努力创造一个支撑提高生产力的环境。”

  人们也许会担心没有限制的城市政府会出于自利的动机,侵犯公众利益。但事实上,只要存在竞争,政府就不可能完全为所欲为,这就是蒂伯特世界与亚当·斯密的世界最大的不同。市场经济的实践表明,不论一个企业内部的权力如何集中,只要存在竞争对手,它就会想尽各种办法讨好顾客,其努力的程度远远大于外部的监督。在这里,公众参与就不再是为了限制政府的权力,保护弱势群体利益而建立的机制,而是仅仅是一种企业为了竞争顾客而改善服务的公关手段,同一个酒店征求旅客意见,或一个公司进行产品的市场调查没有什么两样。在完全竞争的市场经济里,制度是比人更好的制衡与监督。

  另一个引起广泛讨论的例子就是行政区的调整,支持者和反对者往往各执一词,哪些城市行政区应当调整,哪些不应当调整也往往缺少判断的标准。但如果我们把行政区的调整看作公司的合并,很多疑问就可以一目了然。熟悉广州兼并番禺和杭州兼并萧山的人都清楚,行政区划的调整过程中包括大量的谈判和交易,从行政级别到资产划分,与大企业之间的兼并非常相似。甚至兼并的原因和理由也十分相似:发展的快的城市缺少发展机会和空间,原有行政区内过度投资导致边际报酬递减,而占有大量资源的城市,虽然有很多高回报的投资机会却缺少雄厚资本。根据公司和市场的标准,我们很容易判断哪些城市需要行政区划调整,现有资源产权应当界定给谁(谁兼并谁)。只要产权是明确的(这就需要稳定的行政边界),资源就可以沿着最大的生产可能性边界组合。凡是不符合这些标准的城市,就不应轻易进行行政边界的调整。

  同企业一样,政府一样存在机会主义的行为,它不是一个慈善机构,它有自己的利益,并且追求其利益的最大化。在新的坐标系里,原来天经地义由政府提供的“公共产品”——教育、安全、法制等,都只不过是政府为了提升城市价值的一种手段,同一个企业免费提供售后服务没有本质的区别。甚至居民自治也不过是政府减少经营成本的一种手段。政府首长和企业经理一样,他不拥有企业,他只是专业人士,被董事会雇佣,通过经营活动使股东利益最大化。他会利用职权为自己牟利,他会超出权力范围冒过度的风险,他会将下任的资源据为己有,也会把问题和风险转给下任。他甚至会像安然公司和世通公司那样作假账欺骗董事会和股东。总之,现在我们将之视为“执政道德”范畴内所有的机会主义行为,实际上都是普通企业中大量存在的问题。正像没有人指望依靠完人来管理一家企业一样,我们也不能指望寻找出道德上的圣人来执掌政府,我们惟一能够做的,就是像企业一样,通过一系列的制度设计,将政府的机会主义行为及其危害减少到最小(注:这并不是说,我们应当降低对执政者操守的标准。相反,对执政者操守的高标准,也是降低经营风险的重要手段。)。

  在“城市企业”的组织框架里,城市规划和规划师也就具有了全新的角色和职能。规划不再仅仅是体现含混不清的“公众利益”的工具,也不再是抽象的国家利益的化身。它本身将不可避免地被市场化(尽管规划师是多么不愿意放弃其传统的角色,也不管他是多么憎恶金钱的铜臭)。在法律允许的范围内(符合国家及公众利益)的前提下,使当事人的利益最大化,应当是规划师的主要工作。他的角色更像是一个“经济战国”中的纵横家(注:在我们为广州提出的发展策略中,我们努力发现一切机会,帮助广州抢占区域的制高点。但当我们为深圳提出发展建议时,我们则毫不犹豫地帮助深圳寻找压倒对手城市的对策。因为我们相信一个城市发掘了所有潜力后,仍然负于对手,并不意味这个城市的失败,重要的是,在竞争的过程中,它自己得到了提高。对于区域来讲,这种竞争的总和结果是一种帕累拖改进。就像激烈竞技比赛的负者并非失去一切,因为它同胜利者一起赢得了观众。面对新的角色,许多规划师感到很难适应,他们常常陷入自己给自己设下的道德冲突之中。他们不愿意看到自己突然沦为利益角逐者的工具。除非规划师愿意走下为自己设置的道德圣坛,否则他们无法逃脱接受当事人报酬后良心的负疚。)——通过游说,将其专业知识“推销”给愿意采纳它的城市。他不是城市间利益的协调者和仲裁者,他的目的就是要帮助“雇佣”他的城市击败对手。这就是规划师所必须遵循的新的职业道德(注:正如米卢带领中国队参加世界杯,惟一的目的就是击败对手一样,对手(哪怕是南斯拉夫队)的利益不在他职业考虑的范围之内。同样,当我们给上海提出发展战略的时候,我们的建议是否会损害东京的利益也不在我们职业的考虑范围之内。市场经济同任何竞技比赛一样,其水平的提高都是建立在激烈竞争而不是互相谦让的基础上的,只要比赛的规则是公平的,我们就不必为将球射进对方的大门感到内疚。在经营的环境下,规划师的角色是一个带有哲学色彩的话题,这需要另外一篇文章专门讨论。)。现在的规划工具也必须加以改进甚至更新,规划师们应当立即从理论上和方法上为已经展开的城市竞争作好准备(注:我们现在的规划方法根本没有为如何获得竞争优势提供可信的规划技巧和专业答案。传统教育训练出来的规划师面对市场的需求,显得是那么无知和浅薄。如果我们不迅速改变这种局面,我们很快就会发现城市规划学科的贬值乃至消亡。在我看来,如果不能持续更新我们的工具,现在的规划师,在未来的10年内,至少有一半会被市场所淘汰。可悲的是,现在的大学还在成群地向社会推出过时的次品甚至无用的垃圾。)。

  城市政府从城市管理转向城市经营,必须首先形成竞争的环境,将政府从垄断的地位推向竞争的地位——从亚当·斯密的世界进入蒂伯特的世界。现在城市政府之所以可以为所欲为,一个重要的原因,就是城市卷入的竞争还不够激烈。而要做到这一点,最主要的就是要创造要素流动的环境,使资本和人员可以在不同的城市之间自由转换。顾客可以通过“用脚投票”,选择自己最满意的区位,同时迫使城市政府改进其服务。现在,城市政府的竞争的压力主要来自开发商,因此,政府的改善也主要是针对开发商需要的环境。随着所得税和财产税在城市财政中的比例上升,争夺纳税人的竞争,将使政府在更大的范围改善自己的服务。卷入城市竞争的资源越多,流动性越大,政府被迫改进的领域就越多,城市效率提高得就越快。也只有在这样的环境里,城市规划才会放弃它自以为是的权威,改进它的服务和技术,并最终赢得与其作用相匹配的社会信任和公权力。

  一个城市同一个企业一样,经营的成败是正常的。纽约在20世纪大萧条和1970年代,就曾两次濒于破产(谢芳,2002)。即使在经营失败的城市中,还要区分哪些是由于自私的动机导致的,哪些是由于缺少经营城市基本常识导致的。政府的监督机制只应当是防止由于自利企图所导致的失败,而不能阻碍必要的创新和冒险。城市应当像成功的企业那样,建立合理的授权机制,使“城市企业家”——市长,能够在合理的范围内,发挥其经营才能。如果我们不分青红皂白,将所有公共建设都指责为“浮夸”“做表面文章”“哗众取宠”,就可能会因噎废食,挫伤地方领导创造合理政绩的积极性。

  市场经济出现的问题,必须用市场经济的方法解决。首先,要在目前分税制的基础上,硬化地方政府的财务约束(Budget Constraints)。明确划分各级政府的财产和权利边界。评估政府可支配的所有资源的市场价值:主要包括土地及各种垄断权、项目(路桥、水厂等)及收费权、固定资产及征税权。地方政府就必须像一个责任有限公司一样,建立自己的可计算和市场化财产和信用。政府的信用应当可以在市场上像普通公司一样评级,政府的资产和债务应当是可以审核的,每届政府的政绩应当能够被正确评估,本届政府转移给下届政府的资产和债务都应当是可以计算的。人大应当像一个董事会那样,监督政府的支出,并由有公信力的机构定期审计和公布。政府投资要和政府财力挂钩,使政府像企业一样,将其行动的后果限制在其责任可以控制的范围之内。而中央政府从一开始,就不能给地方政府任何可以将风险转移给国家的幻想(世界银行,2000)。

  其次,通过立法将政府用于城市建设的费用同资产挂钩。如占全年税收固定的百分比(可根据增长速度调节)。根据评估地方政府的资产(固定资产、土地、税权),然后在考虑增长潜力的情况下,限定政府信用的额度,将政府的信用限制在可控制的时间(一届政府)和空间(不会牵连国家和省政府)范围内。在政府产权一时难以划清的情况下,可以通过建立权力和财产边界清楚的有限责任公司(开发区、城市建设公司)或类似新加坡的法定机构,用一部分可以明确确定的权力(土地一级市场开发垄断权或过桥费)作为资本,将城市经营的成败限制在财务可以控制的范围内。

  最后,政府要严肃财经纪律,不能随意赤字财政,不能超额举债,不能任意欠款。下属的法定机构依托其财产真实的市场价值和垄断经营权,在市场上借款、抵押、上市、获利和破产。其赢利不能被平调和挪用,同时,其经营失败也不应波及整个政府,政府对于法定机构的损失没有连带责任。政府作为一级财务部门,其财产应当是可以计算的。政府不能超过其财务约束任意膨胀信用。要将人大变成城市的“董事会”,监督政府预算执行和重要项目的评估审批。任何对预算的改变,都应通过有效的法律程序。人大要监督财政的收支,所有计划外项目都要有明确的预算,并经人大讨论批准。

  中央和地方政府分灶吃饭,实际上赋予了地方政府在自己财力范围内独立运作的权力(注:斯蒂格里茨(1998)指出:“一般说来,更分散地提供公共物品和服务——由地方社区提供产品和服务,不仅为在社区中开展竞争奠定了基础,而且还获得了蒂伯特(以及在它经典著作之后发表的论文)所强调的潜在利益。我认为,在目前政府所提供的一系列服务中,有很多服务可以以更具有竞争性的方式予以提供。”)。地方政府有权根据自己的判断,配置城市的资源。对于地方政府权力的干涉要非常小心。要像成功的企业那样建立起一套新的考绩制度。在考核地方政府的政绩时,不仅要看“形象”更要看“账本”。对城市政府的监督机制应当主要建立在地方,而不是省或中央。只要建立起规范的考核标准和明确的分权制度,地方政府之间的相互竞争自然会制衡城市主要领导,使之不能为所欲为(注:在明确分权和财务边界清晰的情况下,规划人口过高(只要5年内近期规划是现实的)和提出不切实际的口号(如建设国际性城市)所造成的实际损失就非常有限了。因为这些目标更多地是激励努力,而非真实的资源投入。这就像尽管奥运会冠军只有一个,但所有运动员的目标都是拿金牌一样。事实上,一个城市从来就不会因为其规划人口而影响其真实的成长。城市就像一个人,人不会按照衣服的尺寸成长。在这里,规划人口更多是一种预测和希望,把城市发展过热和不足归咎于城市规划乃是本末倒置。)。

  城市按照企业的规则运行,表明很多公共产品的提供完全可以按市场的规则,由非公共部门提供。理论上讲,在蒂伯特的世界里,很多地方政府的职能完全可以由普通公司提供。美国的迪斯尼公园,实际上完全是一个由私人公司提供的社区。广州的碧桂园、深圳的华侨城、武汉的百步亭等,其规模都可以同小型的城市相比,其中,大量的公共产品(如绿化)和服务(如保安)都是由私人提供,其效率和质量甚至比政府更高。这些大型社区的实践,在一个较小的尺度上证明,在竞争的市场环境里,城市完全可以企业化经营。这些实践不仅为城市政府的管理提供了借鉴,甚至暗示了由私人公司建设和管理的高品质城市的可能(注:福德瓦瑞(Foldvary)在研究了大量北美的实例后,也得出了类似的结论,即像城市这样传统上认为毫无异议的“公共产品”也可以由市场高水平地提供(Foldvary,1995)。)(Foldvary,1995)。

  5 结论

  我们的分析表明,竞争环境下的城市政府,应当是一个远比市场的“守夜人”或比赛的“裁判”更为积极的角色。它是一个更大范围竞争的直接参与者。城市政府不仅应当管理城市,更要经营城市。只有富有远见的决策,坚定不移的决心和小心谨慎的实施,才能使城市所有的增长潜力得到充分的发挥。这种竞争的环境,必将对市长的素质提出更高的要求。高水平的城市企业家,将会成为最为短缺的资源。市长也将因此而成为公共职务中最具挑战性的职业。

  将城市政府看作一个公司,并不意味着城市政府完全等同与普通的公司。城市政府是一种特殊的企业组织,一些特性决定了它同普通企业的差异。例如,城市政府很难破产,即使它经营不善,也很难像普通企业那样,通过破产保护退出市场。但这只说明城市政府需要不同的更严格的比赛规则(注:实际上,每个国家政府都有扩张的动机,关键是财产权力的明确和监管的严密程度。国外政府之所以没有企业有效率,很重要的原因就是,制度限制了其冒险的空间。安全对于政府来讲,是比效益更主要的目标。最近正在讨论的一个热门话题就是地方政府的举债。尽管意见并不统一,但是一点是明确的,那就是政府产权必须明确,责任必须划清,没有“卸责”的空间。否则,地方政府举债,对国家经济安全是十分危险的。最近巴西和阿根廷出现的经济危机,很大程度上与地方政府过度举债有关(世界银行,2000)。),而不意味着城市政府无须参加比赛。

  最后,应当强调指出的是,现在并不是所有的城市都已经进入了蒂伯特的世界,即使是面对激烈竞争的沿海发达地区,也不是所有部门都处于竞争的环境(注:从某种意义上讲,纯粹的蒂伯特世界也许永远不会存在,纯粹商业性的城市组织也永远不会出现。但这并不妨碍在纯粹的意义上讨论城市政府的角色,重要的是我们必须知道制度演进的趋向。实际上,即使最市场化的企业,也承担着大量的社会义务。政府和企业的差别更多地是承担公共义务程度的不同。),大量的地区和部门仍然处于垄断的地位,因此,城市也不可能一夜之间完全转变为公司化的组织,传统的城市政府的角色还具有不可替代的作用。但这只是意味着在目前的阶段,创造经营城市必须的竞争环境,可能比改造城市制度本身更重要。本文无意鼓吹“大爆炸”式的制度改革,而更多的是试图探讨1制度改革方向:随着外部环境的市场化,城市应当逐渐蜕化成为更加符合市场规则的经营性的组织。

  【收稿日期】2002-08-12

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