中国城市同城化战略问题研究

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英文标题:A Study on the Urban Integration Strategy in China

内容摘要:随着我国城镇化进程和区域一体化进程的加快,国内许多组城市提出了同城化战略,有的已进入实质性阶段,但有的仍停留在口号和概念阶段。通过在前人研究的基础上对同城化概念进行界定,归纳总结同城化城市的特征,运用产业结构相关系数分析国内5组城市同城化的实施效果并对其中存在的问题进行了探讨和分析,最后提出了相关政策建议。

关键词:同域化,实施效果,产业结构,政策建议

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].中国城市同城化战略问题研究.[J]或者报纸[N].创新,(20146):13-18

正文内容

  [中图分类号]F299.27 [文献标识码]A [文章编号]1673-8616(2014)06-0013-06

  近年来,随着我国城市化进程的加快,很多省市相继提出了都市圈、城市群等一体化战略。然而,因行政壁垒等问题的存在,一定程度上阻碍了这一进程。基于此,同城化应运而生,其中一些城市的同城化发展战略已经进入实质性阶段。因此,准确界定同城化的概念,深入分析同城化产生和发展的前提条件,以及同城化过程中产生的问题并制定相应的对策,对于推进我国城市群和区域经济发展有十分重要的意义。

  一、同城化概念界定

  (一)研究综述

  国内同城化的概念最早出现在2005年深圳市政府发布的《深圳2030城市发展策略》中。在该发展策略中,深圳市政府提出在加强与香港高端制造业、现代服务业等领域合作的基础上实现深港同城。[1]自同城化概念在我国出现以来,国内不少学者从不同角度对同城化内涵进行了深入探讨。高秀艳、王海波(2007)认为同城化实际上是区域经济发展过程中,为打破传统的城市之间的行政分割,促进区域市场、产业、基础设施一体化,以达到提高区域经济整体竞争力的一种发展战略。[2]邢铭(2007)认为,同城化一般是指两个或两个以上城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系,通过城市间经济要素的共同配置,使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制,使市民弱化属地意识,共享城市化所带来的发展成果的现象。[3]桑秋(2009)区分了同城化与一体化,认为同城化实质上是一种区域发展战略,在现实性、针对性和可操作性上都要优于一体化。[4]李开平(2010)从打破行政区的城市规划的角度认为同城化既不是简单的城市合并,也不存在归属和吞并的问题。同城化是城市发展到一定阶段,要求突破现有行政区划的制约,从更大范围内优化配置资源、促进共同繁荣发展而进行的系统工程。[5]焦张义、孙久文(2011)从制度设计的角度认为,同城化是指同一区域内两个或者多个相邻的城市,在经济联系日益紧密的需求下,为协调相互冲突的利益关系而形成的一系列制度安排和运行机制。[6]曾群华等(2012)从新制度经济学的角度对同城化进行了界定,认为同城化形成首先要具有同质的社会经济文化环境,然后相邻城市之间基于更低交易费用诉求进而产生了同城化这样一种制度变迁过程。[7]

  (二)概念界定

  综合目前学术界对同城化的认识,笔者认为同城化是两个或三个地域相邻、社会经济文化联系密切的城市,为了打破都市圈发展进程中行政壁垒和地方保护主义等问题,实现政策与设施共享、产业协调发展、市场相互融合的一种中国特有的新型城市发展战略。其本质是为了促进区域经济的发展,提升区域内城市的整体竞争力。

  同城化在空间对象上限定在两到三个城市,一方面,是因为这种小范围内的渐进式的区域一体化目的性更强,可操作性更佳;另一方面,城市过多会造成同城化战略成本的提高,一定程度上分散了政府资源和削弱了政策效力。

  同城化战略目标强调打破行政壁垒和地方保护主义,促进区域内生产要素的自由跨区流动,这样有利于资源整合。

  同城化战略是基于城市整体及长远发展的考虑,即必须持开放发展的态度,在更大区域范围内进行资源的整合,从而推动城市共赢式的发展。战略问题需要从高层面进行研究,以期达到纲举目张。

  二、同城化战略基本特征

  我国正处在城镇化快速推进阶段,同城化发展的道路具有其开创性,不同的地区与城市会制定不同的战略,进行各自的探索。目前,国内有20多个城市组合提出了同城化或与之相似的发展目标,其中,一部分已进入实质性阶段,一部分仍停留在口号和概念阶段。表1列举了大部分进入实质性阶段的同城化城市。

  

  虽然不同城市间同城化战略的规划和实施内容各不相同,但对比之下可以发现,同城化发展的城市之间仍具有共性。笔者就国内较典型的5组同城化城市进行对比分析:辽宁的沈阳与抚顺、湖南的长沙株洲湘潭、陕西的西安与咸阳、河南的郑州与开封、广东的广州与佛山,并归总其特点如下。

  

  (一)中心城市经济发展水平高,多为省会城市

  同城化主要发生在省会城市和地级市之间,由一个经济发展水平较高的省会城市与一到两个经济欠发达的地级市构成。沈阳、郑州、长沙、广州、西安都是省会城市,而抚顺、开封、株洲湘潭、佛山和咸阳都是离省会城市较近的地级市。作为中心城市,省会城市发达的经济条件、充足的人力资源对于同城化区域产业体系的合理布局可以起到强大的依托和带动作用。作为辅助城市,地级市在同城化产业调整的过程中又会与省会城市有较好的衔接性。

  (二)地理位置毗邻,交通便利快捷

  地理位置相近、城市间距离短有利于同城化的形成与发展。表2中的几组同城化城市中心区之间的距离大都在20千米~40千米之间,处于45分钟经济圈内。较近的距离不仅使得城市文化背景相近,而且使得各种资源要素的流动成本降低,利于同城化过程中资源配置的优化和产业的合理布局。其次,同城化的形成与发展有赖于城市间便利快捷的交通运输系统。国内实施同城化战略的城市大都是先推进城市之间交通网络的建设,健全的交通设施和完善的交通网络能够促进商品和各种资源在城市间快速流动。

  (三)进行区域分工,促进产业结构互补

  合理的区域分工、互补的产业结构既是同城化战略实施的前提基础,又是同城化战略想要达到的目标。区域分工协作有利于资源在同城间的合理配置,避免城市间的恶性竞争和相关产业的重复建设,从而提升区域整体的竞争力。所以说,不是地理位置毗邻的城市就能够实施同城化战略,一定程度上的合理的区域分工、互补的产业结构也是实施同城化所必备的基础条件之一。长三角及珠三角的产业集群都是这一原理的绝好体现,即各城镇都从自己的优势出发,进而做大做强,最后形成城镇明确分工。这样分工和规模经济同时起作用,共生的经济效益随之产生。实际上,区域规划和城市规划的主体内容都是产业规划,所以,产业协同便自然成为同城化的重要内容。

  三、同城化基于地区利益的城市博弈

  同城化是各城市在追求自身利益最大化而实现同城的过程。从经济学角度分析,同城产生规模经济,但对规模经济效益的分享又导致城市博弈,总体上讲,因城市地位、规模、资源、基础等不同,同城的各城市所发展的产业也应该是有差异的,这样就可以避免竞争。但实际上,因产业的差异,各城市均致力于发展有一定潜力,且自己也有一定发展能力的产业,这样,对省会城市转移出来的一些有污染的企业,有些地级市在某种程度上持排斥的态度,于是,理论上“合理”的产业分工的实现就出现障碍。而博弈结果如图1所示。

  

  图1 同城化城市产业转移博弈示意图

  理论上,各城市应遵从现状发展符合自己现有条件的产业,但问题是从发展的角度城市又需要有超前意识,即它们都清楚发展高层次产业能带来巨大的利益,于是,在同城化过程当中,处于低位的城市自然要寻求从同城化的另一城市获得更高层次的产业转移;但规模较大的城市考虑则相反,他们考虑更多的是尽快把有污染、效益低的衰退产业转移出去,把自己高层次产业做大做强,而和高层次产业相关的资源他们不愿让另一城市分享,于是博弈产生。而博弈的结果则是双方各自妥协(在不同程度上)。例如,中心城市的教育、医疗资源在同城化过程当中就可以打破城市界限,以办分校、分院的形式来实现。

  下面,从产业分工的角度来研究同城化的现实状况。

  产业一体化程度的测度指标有多种,本文采用产业结构相似系数。产业结构相似系数反映的是产业机构的同构程度,该指标由联合国工业发展组织国际工业研究中心提出并推广运用。产业结构相似系数结果通常介于0~1,系数等于1,说明两个区域的产业结构完全相同;系数等于0,说明两个区域的产业结构完全不同。产业结构相似系数越小,两个区域的产业结构越不相同,区域分工越合理,产业互补性越强,反之亦然。从动态上来看,该指标可以反映两个区域产业一体化状况的变化趋势,进一步来说,则可以反映同城化战略实施状况。具体公式如下:

  

  其中,表示i市与j市的产业结构相似系数,表示i市k产业占i市全部产业的比重,表示j市k产业占j市全部产业的比重。本文使用城市各行业单位从业人数占城市全部行业总人数的比重代替城市各产业占城市全部产业的比重来简化计算。选取2002-2011年11个城市19个行业的单位从业人数数据,通过计算可以得到实施同城化战略的5组城市在10年中产业结构相似系数的动态变化情况(其中对株洲和湘潭两个城市的数据进行了加总,以便与中心城市长沙计算产业结构相似系数)。样本数据均来自2003-2012年《中国城市统计年鉴》,结果见图2。

  

  图2 2002-2011年5组同城化城市的产业结构相似系数

  结果显示各组城市各期的产业结构相似系数均比较高,但根据以往文献对于该指标的研究可以发现,用产业结构相似系数算出的结果均比较高,所以分析该指标动态变化的趋势和结果更有意义。对比发现,沈阳和抚顺、广州和佛山两组城市的产业结构相似系数有下降的趋势;西安和咸阳的前期下降较快,后期基本不变;而郑州和开封、长株潭这两组城市的前期虽有下降,后期则有明显的上升趋势。理论上,在同城化战略实施以后,由于城市间一体化进程加快,各种资源得到优化配置,区域分工更为合理,产业结构应该趋于互补和完善,产业结构相似系数应该是减小的,但实证分析的结果并非如此。这说明基于地区利益博弈的区域分工是有难度的。

  四、同城化城市博弈的差异协调

  由于省会城市与地方城市的目标、参与积极性、管理方式等方面存在差异,且各地方差异程度不同,故同城化城市博弈应致力于差异协调。

  (一)实施主体对于同城化的影响

  同城化战略的相关实施主体对于打破行政壁垒,协调不同城市区域的一体化进程具有极其重要的意义。实施主体对于同城化规划和方案的推动力度决定了同城化战略的实施效果。具体来说,在广佛同城化的过程中,两市成立了市长联席会议等相关的协调机制作为两市同城化战略的共同领导协调组织。两市副市长和相关部门领导的共同协商配合,有助于重要规划和方案的协调推进和贯彻落实。而在沈抚同城化的过程中,由省委牵头,两市成立了由沈阳、抚顺两市市委、市政府领导共同组成的高层协商领导小组,协助省政府和省发改委制定并落实有关沈抚两市同城化的政策和规划。所以近几年,沈抚同城化的速度大大加快,区域一体化的进展良好。

  相反,长株潭同城化的概念虽然在20世纪80年代就已经提出,但目前仍然处在同城化的起步阶段。以物流产业的规划为例,按三市共同的产业规划应该在株洲建设现代化的大型配送基地和物流中心。但实际的结果是,长株潭三市都规划并建立各自独立的物流园区。究其原因,与其比较特殊的“三城同城”有关。就行政主体而言,同城化的过程中如果相关城市协调不好,必然会造成“多头领导”的问题。没有统一的领导和协调机制,再加上中国长期的唯GDP的政绩考核体系,地区利益压倒整体利益,使得长沙、株洲、湘潭三市在区域规划和产业规划上的配合稍差一些。这也解释了为何在同城化的实施过程中,三城产业结构相似系数后期有所升高的问题。

  (二)实施积极性对于同城化的影响

  同城化战略的实施需要作为中心城市的省会城市与地级市积极配合,但城市间经济发展水平上的差异导致实施同城化战略的意愿和积极性不尽相同。良好的积极性和参与热度有利于同城化的实施和发展;相反,若是一方积极一方冷淡,或者只有省政府有实施同城化的意愿,各城市之间配合不佳,区域一体化的进程难免放缓。

  在广佛同城化的过程中,广州和佛山两个城市的积极性都非常高。在省政府的积极推动下,两个城市都通过各自的努力表达了乐于合作的意愿。通过成立共同的领导协调组织,定期举办工作例会,制定详尽的同城化发展规划,例如《广佛同城化发展规划2009-2010年》。在规划的落实遇到地区利益的问题时,不仅两个城市可以通过有效途径进行沟通,省政府也会积极地进行协调工作,同城化战略得以快速的推进和实施。而在沈抚同城化的实施过程中,相比省会城市沈阳而言,抚顺的同城化积极性更高一些,想解决自身发展空间不足的问题。沈抚同城化的两个城市虽然在起始阶段的积极性一热一冷,但在省政府的积极协调下,也取得了良好的合作和进展。

  西咸一体化和郑汴一体化的情况稍差一些。这两组同城化战略的实施过程中,省会城市西安和郑州的积极性欠佳,而地级市咸阳和开封的热情度较高。虽然省政府极力推动,但是西安和郑州缺乏进行同城化战略的长期意愿。特别是郑汴一体化实施过程中,郑州对同城化的重视程度稍低,与开封缺乏长期的合作,最终导致郑汴一体化进展缓慢。最为特殊的是长株潭,同城化战略实施主体有三个,三个主体之间的积极性更不一致,前期同城化进展缓慢,但近年经过积极协调后已有很大起色。同城化的实施积极性部分解释了实证分析中为什么郑汴和长株潭的产业结构系数在实施同城化战略后逐年上升、同城化战略实施效果较差,而广佛和沈抚的产业结构系数却逐年降低、同城化战略实施较好。

  (三)实施方案对于同城化的影响

  在同城化战略的实施过程中,每个城市组都有着自己的建设规划和实施方案。对于本文所述的5组同城化城市来说,西咸、郑汴和沈抚采用的是“共建新城(区)”的实施方案,通过在省会城市和地级市之间的区域构筑新城的方法来加强两个城市之间的联系,调整城市的产业结构。广州和佛山两个城市城区相互临近,城市之间空间连片、边界模糊,实施同城化战略的条件较好、起点较高,没有通过共筑新城实施同城化战略的必要。长株潭的同城化实施方案的重点是在基础设施和相关网络的构建上,没有共建新城的意向。

  在“共建新城(区)”规划方案的实施过程中,效果较好的是沈抚新城的建设。沈抚新城的相关概念最早在2007年由时任辽宁省省委书记的李克强提出,并根据2009年制定的《沈抚连接带总体发展概念规划》加以实施。目前沈抚新城核心区、生态区、产业区和拉古新市镇的“一核带三区”的规划初步实现,对沈阳、抚顺两市的资源配置、产业结构开始起到优化和调整的作用。西咸一体化的具体方案中规划了沣渭新区和泾渭工业园区,其中沣渭新区位于渭河以南,沣河以东,东接西安市。新区的职能以发展高新技术产业、金融、休闲等功能为主。目前西咸共建区的建设进展放缓,建设过程中出现了资源浪费、重复建设等问题,所以近年西安、咸阳两市的产业结构相似系数基本不升不降。在郑汴一体化中,根据河南省政府制定的《郑汴新区总体规划(2009-2020年)》,郑汴新区东起开封市金明大道,西至郑州市中州大道,规划范围主要包括沿黄生态文化旅游产业带部分地区、郑东新区、郑州经济技术开发区、郑汴产业带、郑州航空港区、郑州九龙国际产业园区以及汴西新区。由于郑州、开封两市地理位置上相距72千米,因此郑汴新区规划面积比较大,大约1700~2100平方千米,这就造成空间利用效率不足等一系列问题。一方面,区域内的各子区域主导功能不够清晰,基础设施衔接不足;另一方面,区域内同类型产业存在重复建设,实际的建设内容与规划目标存在一定程度的偏离。结果是同城化战略的实施效果不佳,区域分工不够合理,这也解释了郑汴产业结构相似系数近年的不断升高。

  五、推进同城化发展的建议

  (一)建立统一的同城化区域管理机构

  对于国内实施同城化战略以及有意向实施的城市来说,建立并完善统一的同城化区域管理机构是十分必要的。确切地说,这应该是战略确立之初就要解决的首要问题。该机构需要职能专一化并有一定行政层级,一方面能够把省政府的意见贯彻到同城化城市之间,提高各城市参与的积极性和意愿度;另一方面又可防止多头领导弊端的出现,有利于同城化的长期实施和发展。借鉴实施进展较好的广佛同城的经验,同城化城市之间可以成立一个领导小组作为统筹规划的区域管理机构,负责同城化过程中重大项目的决策和协调工作。机构下设联席会议办公室和同城化专责小组,负责制定翔实的同城化区域规划,协调两市相关对口部门并监督同城化规划的实施。同城化城市间定期举办市长联席会议和工作协调会议,总结阶段性建设成果,并为下一阶段同城化修改或制定相应的规划。总之,建立一个高行政等级、权责明确、目标明晰的同城化区域管理结构,有利于打破城市间的行政壁垒,提高政府运作效率,最终使得同城化战略合理、有效的快速推进。

  (二)共建新城要进行优化策划

  要根据两或三个城市的经济发展水平制定切实可行的区域发展规划,新城建设面积不宜太大。共建区主要在优化开发区域和重点开发区域展开,建议把有限的资源用在一到两个重点区域的建设上。对于共建区内存在的过分依赖优惠政策,产业结构层次、技术水平偏低等突出问题,首先,在共建区建设的起始阶段就要做好把关和监督工作,积极落实区域规划,不能因为各自的利益而擅自改变共建区的建设内容。建设过程中出现的问题,能解决的通过协商在对口部门中尽快解决,不能解决的反映到统一的同城化区域管理机构协调解决。其次,共建区的建设要有可持续性,引入优质企业,产生良性循环。总之,同城化的城市要加大对城市间经济空白区的开发建设。城市的一体化会加强两个城市的经济社会文化联系,也会加强两个城市市民的认同感,这对于同城化战略的实施和区域的一体化进程都是十分重要的。

  (三)深化同城化概念,全方位推进一体化进程

  目前大多数同城化战略的规划和实施停留在基础设施建设接轨、交通同网、网络同城、电话同城、信息共享的阶段,这些都是同城化的起步阶段,城市间协调起来比较容易。一旦涉及社会保障体系接轨、人才队伍建设以及各种制度层面上的问题,同城化就进入了深水区,利益分割比较困难,现行体制下又没有可以借鉴的经验。我们知道,在实施同城化战略的城市中,作为中心城市的省会城市,对于各种资源的吸附能力是非常强的。如果只注重基础设施等硬件设施的建设,而忽视医疗卫生、教育、社会保障等软件制度上的接轨,同城化战略只会使得各种资源加速流向中心城市,地级市留不住需要的产业和人才,城市之间差距越来越大,这不利于资源的优化配置和区域的一体化进程。总之,在同城化相关政策的制定上,要对经济发展水平较弱的城市进行积极的倾斜,并在医疗卫生、教育、社会保障体系上接轨,建立医疗服务和各种社会保险信息共享与监督机制,统筹完善以最低生活保障为基础的社会救助体系,最终实现城市间全方位、深层次的同城化。

参考文献

[1]深圳市规划局.深圳2030城市发展策略[Z].2005.

[2]高秀艳,王海波.大都市经济圈与同城化问题浅析[J].企业经济,2007,(8).

[3]邢铭.沈抚同城化建设的若干思考[J].城市规划,2007,(10).

[4]桑秋,张平宇,罗永峰,高晓娜.沈抚同城化的生成机制和对策研究[J].人文地理,2009,(3).

[5]李开平,黎云,吴超,黄鼎曦,张嘉懿.城镇密集地区城市规划合作的探索与实践——以“广佛同城”为例[J].规划师,2010,(9).

[6]焦张义,孙久文.我国城市同城化发展的模式研究与制度设计[J].现代城市研究,2011,(6).

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