雄安新区高质量发展的战略选择

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英文标题:Strategic Choice of High-quality Development in Xiong'an New Area

内容摘要:雄安新区是千年大计、国家大事,高质量发展是雄安新区开发建设的内在要求。为实现雄安新区的发展定位,雄安新区应当采取优质承接战略、枢纽城市战略、创新发展战略和智慧宜居战略等四大战略,从而实现高质量发展。积极承接非首都功能疏解是雄安新区高质量发展的前提,打造枢纽城市是雄安新区高质量发展的基础,创新发展是雄安新区高质量发展的动力,智慧宜居是雄安新区高质量发展的落脚点。雄安新区的高质量发展将加快京津冀协同发展战略实施,也将对国内外新区新城建设提供示范与参考。

关键词:雄安新区,高质量发展,京津冀协同发展,Xiong'an New Area,high-quality development,coordinated d

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].雄安新区高质量发展的战略选择.[J]或者报纸[N].改革,(20184):47-56

正文内容

   雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,其设立是集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎的历史性战略选择[1]。作为千年大计、国家大事,雄安新区的设立所体现的重大现实意义和深远历史意义在客观上要求其高水平建设、高效率运营和高质量发展。纵观历史,从改革开放之初的“深圳速度”到如今的“雄安质量”,国家级新区发展焦点的变化既是党的十九大报告强调的作为新时代基本特征“经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的具体示范和区域注脚,更是改革开放40年后我国经济和社会发展的诉求更迭和自信彰显。当下,如何实现雄安新区的高质量发展、持续推进“雄安质量”,需要深入研究。

   一、高质量发展是雄安新区建设的内在要求

   高质量发展是我国新时代经济和社会发展的基本特征。改革开放以来,我国经济在经历工业化初期、工业化中期和工业化成熟期后开始向工业化发达期过渡阶段转变。2017年,国内生产总值中第三产业增加值比重达51.6%,常住人口城镇化水平达58.52%,人均国民收入也已经接近中等偏上收入国家的平均值,国民经济和社会发展的各个方面实现了巨大的突破和跨越[2]。然而,我国数十年的高速度增长所依赖的是以低价生产要素为基础、以破坏生态环境为代价的高投入、高消耗、高污染的发展模式,这种发展模式在新时代已经难以为继并面临着潜在危机,GDP增速的放缓正是这一发展模式弊端的体现。因此,实现高质量发展、推动新旧动能的转换在整个国家层面已经迫在眉睫、呼之欲出。

   党的十九大报告指出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一主要矛盾的概括既是对我国当前经济和社会发展的主要特征、关键问题的精炼总结,也暗示着未来我国实现社会主义现代化的破解方向。毫无疑问,高质量发展是实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展,是实现创新驱动、区域协调、城乡统筹、基本公共服务均等化的发展,是实现生产、生活、生态共生共荣的发展。其中,区域协调、局部优化、重点推进是区域经济高质量发展的重要特征,开发强度较高的东部地区的国土空间优化开发已经成为高质量发展的主要命题[3]。在新时期,以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区是实施区域协调发展战略的重点内容。

   雄安新区是我国新时代区域协调、空间优化的样板,而高质量发展是雄安新区开发建设的内在要求。第一,雄安新区现有开发程度较低、发展空间充裕,具备高起点开发、高标准建设的基本条件。第二,雄安新区地处北京、天津、保定腹地,区位优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力较强,这些客观基础和优势有助于促进雄安新区的高质量发展。第三,雄安新区经济发展水平与北京、天津等地具有一定差距;所处的京津冀地区严重缺水,河北省人均水资源量只有307立方米,仅为全国平均水平的1/7,远低于国际公认的500立方米的极度缺水标准[4];而雄安新区所依托的白洋淀的水质属于Ⅴ类和劣Ⅴ类[5]。这些劣势在客观上要求雄安新区推动高质量发展,以缩小与经济发达地区的差距。

   此外,建设雄安新区作为区域协调发展战略的落实举措对其他城市的高质量发展具有重要意义。一方面,雄安新区将承接大量非首都功能,这对于有效破解北京“大城市病”、深入推动京津冀协同发展具有重要意义。另一方面,雄安新区秉承世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的理念在智慧城市建设、创新要素集聚、住房市场开发等方面将成为全国新型城镇化进程中其他城市和新区的标杆和示范[6]。

   高质量发展是雄安新区发展的必由之路,如何实现雄安新区的高质量发展成为迫切需要回答的问题。路径的选择需要从明确的目标中找寻,雄安新区的设立对于集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎具有重要意义。实现以上既定目标,需要分别采取不同的战略。这里认为,雄安新区应当实施优质承接战略、枢纽城市战略、创新发展战略和智慧宜居战略等四大战略。其中,承接非首都功能疏解是雄安新区高质量发展的前提,打造枢纽城市是雄安新区高质量发展的基础,创新发展是雄安新区高质量发展的动力,智慧宜居是雄安新区高质量发展的落脚点(见图一)。

  

   图一 雄安新区高质量发展战略取向

   二、优质承接战略:积极承接非首都功能疏解优质资源是雄安新区高质量发展的前提

   雄安新区很难完全依靠内生禀赋实现跨越式发展。雄安新区积极承接北京非首都功能疏解的优质资源势必成为其打造“具有全国意义的新区”的必然路径。

   (一)雄安新区承接北京非首都功能疏解的重点内容

   有序疏解北京非首都功能,解决北京“大城市病”是京津冀协同发展国家重大战略的基本出发点。自京津冀协同发展战略实施以来,北京已经在不同程度上对中心城区的人口和功能进行疏解[7]。疏解区域分为域内疏解(中心城区之外的其他北京市域区域)和域外疏解(北京市以外区域),疏解方式也分为分散疏解和集中疏解,而雄安新区则是北京非首都功能域外疏解的集中疏解地。2017年8月17日,北京市人民政府与河北省人民政府签订的《北京市人民政府、河北省人民政府关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》指出双方要合力推动雄安新区产业转型升级。概括而言,雄安新区将严禁承接低端产业,鼓励在京包括金融服务业在内的高端服务业和城市建设类企业的转移、承接以及为雄安新区提供服务。

   雄安新区承接北京非首都功能疏解应当从北京非首都功能疏解的主要内容和雄安新区建设发展的目标两个方面进行考量,从而实现疏解和承接的双边匹配、精准识别和高效开展(见图二,下页)。

   第一,雄安新区承接北京非首都功能疏解,应当充分考虑到北京疏解非首都功能过程中疏解什么、不疏解什么、就地关停哪些产业以及所疏解的机构和企业的适宜距离、基础设施和生态环境要求等,全方位了解北京疏解非首都功能的各项政策和措施。根据《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划(2016~2030年)》,北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。为贯彻落实京津冀协同发展战略,北京市人民政府通过行政、经济等手段和措施有序疏解属于非首都功能的组织和机构,疏解对象主要包括一般性产业特别是高消耗产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能,部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。这些产业和机构是北京疏解非首都功能的主要对象,也是其他地区承接北京疏解的潜在对象[8]。

   第二,雄安新区承接北京非首都功能疏解,应当充分考虑到雄安新区发展的定位与目标。雄安新区要“建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区,努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”。根据以上发展定位和发展目标,雄安新区在承接北京非首都功能时应当重点承接创新潜力大、环境污染少的高端高新产业和机构。

   综合北京疏解非首都功能的主要对象以及雄安新区的发展定位与目标,可以明确,雄安新区承接北京非首都功能疏解的重点是推动符合雄安新区发展目标的北京非首都功能疏解转移,主要包括三个方面:一是教育、医疗、培训等社会公共服务功能,二是行政性、事业性服务机构和企业总部等,三是包括金融服务业、科技服务业等在内的高端生产性服务业和现代服务业。显然,以上三类产业和机构对于雄安新区的创新发展、协调发展、绿色发展均具有重要意义。

   (二)雄安新区承接北京非首都功能疏解的时序路径

   雄安新区承接北京非首都功能疏解需要明确、有效的实施方案与保障措施。虽然雄安新区是党中央、国务院指定的北京非首都功能疏解的集中承载地,然而非首都功能疏解的产业和机构可以选择域内疏解和域外疏解、分散疏解和集中疏解,可以在诸多潜在疏解地之间进行选择,亦即承接地之间面临着竞争关系[9]。因此,雄安新区只有提升自身吸引力、强化软硬环境与设施、明确承接方案与路径,才能实现高效、高质地承接北京非首都功能疏解,进而实现高质量发展。

   雄安新区承接北京非首都功能疏解实质是北京人口、企业和机构的迁入,这就需要确保两点原则:一是增强迁入的动机。不断提升雄安新区的城市品质与魅力,包括软硬基础设施、事业发展预期等。二是提高迁入的可能性。确保雄安新区拥有能够接纳人口就业的企业、满足人口居住的住房、服务人口生活的设施等。因此,雄安新区承接北京非首都功能疏解需要主动吸纳符合雄安新区发展定位的服务业企业,增加就业机会和岗位。在这两点的共同作用下,雄安新区作为人口、企业和机构的迁入地将实现因果循环累积发展。具体而言,雄安新区可以遵循以下承接时序:

   第一,承接行政性、事业性服务机构和企业总部等。这些组织虽然数量和就业相对较少,但是它们率先入驻雄安新区,既是向社会展示政府建设雄安新区的决心,也能够吸引其他辅助性、服务型组织和机构集聚于雄安新区。因此,雄安新区应当积极承接这类机构,着力建设政务及总部承载区。作为北京非首都功能的集中承载地和北京“一体两翼”的重要组成部分,雄安新区应当像北京城市副中心一样,在其行政区范围内明确规划建设片区,以承接行政性、事业性服务机构和企业总部,这有助于实现土地的集约利用和高效的公共服务。

   第二,承接来自北京的教育、医疗、培训等社会公共服务机构。教育、医疗等社会公共服务兼具产业和事业双重属性。一方面,社会公共服务机构尤其是优质公共服务资源是城市品质的象征,优质教育、医疗资源的迁入有助于吸引常住人口和流动人口的集聚,增强北京居民的迁入动机和外来人口集聚的可能性。另一方面,在美好生活时代,教育、医疗所创造的广阔的市场空间有助于增加就业机会和岗位,促使迁移人口留下来。

   第三,承接包括金融服务业、科技服务业等在内的高端生产性服务业和现代服务业。高端生产性服务业和现代服务业是雄安新区打造创新驱动发展引领区、绿色生态宜居新城区的重要支撑。然而,高端生产性服务业和现代服务业对城市的行政等级、交通区位、市场规模等具有较高要求,往往是行政等级越高、交通条件越好、市场规模越大的城市能够吸引和集聚越多的高端生产性服务业企业和现代服务业企业。雄安新区应当主动出击、积极作为,吸引金融、科技、信息等企业的入驻,不应等到本区域软硬基础设施相对完善、公共服务相对健全、交通条件相对发达后再着手承接。

  

   图二 雄安新区发展目标与北京非首都功能疏解对象匹配

   三、枢纽城市战略:着力打造枢纽城市是雄安新区高质量发展的基础

   雄安新区作为京津冀协同发展的重大举措,其高质量发展必然离不开京津冀世界级城市群的持续健康发展[10]。目前,世界级城市群已普遍进入城市化发展的高级阶段,即多中心、网络化发展阶段[11]。从它们的规划经验来看,都已突破最初的规划模式,并通过建设轴带和多中心解决单中心聚焦的困扰,基本形成了多中心、极轴式、网络化的城市群空间格局[12]。多中心、网络化的空间结构具有其结构优势,既能实现城市的规模经济效益,又能解决单中心集聚所导致的“大城市病”问题。雄安新区肩负调整优化京津冀城市布局和空间结构的历史使命,应当打造成为符合世界级城市群发展规律的枢纽城市。在多中心、网络化已成为世界级城市群空间结构演变的一般趋势[13]的背景下,雄安新区实施枢纽城市战略应当重点促进规模适度、完善交通体系。

   (一)规模适度是雄安新区枢纽城市战略的核心

   从世界级城市群发展经验来看,城市群空间发展模式呈现从以超大城市为单一中心向外辐射联系的等级体系向多中心、扁平化的网络型组织体系转变的变化。在此趋势下,未来决定城市高质量发展的不仅是城市规模[14],更取决于城市网络中的地位。雄安新区的城市地位不言而喻,国家重视程度、行政等级、社会关注与预期等都体现其强大的、具有地区意义乃至全国意义的枢纽城市的地位。因此,在世界级城市群体系下,明确雄安新区的人口规模成为雄安新区打造枢纽城市的核心。这也将成为雄安新区高质量发展的决定性因素。

   总体而言,雄安新区人口规模的确定应当以动态、开放的视角来看待,既要考虑到自身的资源禀赋,又要考虑到发展定位;既要考虑到其与其他城市特别是北京的关系,又要考虑到国家经济和社会发展的进程。

   第一,雄安新区人口规模需要充分考虑雄安新区的发展定位。雄安新区作为“首都功能拓展区”和深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署,毫无疑问需要有一定的人口规模作为支撑形成“反磁力中心”,进而建设成为京津冀世界级城市群的重要节点城市。可以认为,雄安新区的发展定位要求雄安新区人口规模不能太小。太小的人口规模难以承接非首都功能疏解,也难以实现国家对雄安新区的发展定位和要求。

   第二,雄安新区人口规模需要充分考虑北京非首都功能疏解的实际进展。作为非首都功能的集中疏解地,雄安新区的人口规模很大程度上依赖于北京的疏解状况。在这一过程中,北京无疑会向雄安新区疏解一定的功能和资源,但是北京及其中心城区本身亦需要一定的规模。加之北京内部功能重组也会承接部分疏解的功能,雄安新区承接北京非首都功能疏解会在一定限度内。因此可以说,北京向雄安新区的疏解只是一个开始,其人口集聚更多地要靠内生发展和吸引来自全国的迁入者。

   第三,雄安新区人口规模需要充分考虑人口发展峰值和城镇化进程。一方面,在人口政策和经济社会发展对人口的作用下,我国将在2025~2030年达到人口峰值,此后人口将呈现总量规模的下降[15]。另一方面,我国常住人口城镇化已经进入后半程,逐渐趋向于城镇化率的稳定阶段,加之东部地区就业岗位减少、房价高企等诸多原因,中西部地区劳动力出现回流迹象,在此大背景下,位于东部相对发达地区的雄安新区在吸引人口方面将受到我国宏观发展环境的影响。

   第四,雄安新区人口规模需要充分考虑水资源承载力。水资源是人类生存和发展的战略性资源,是区域经济发展与社会进步的硬约束。近年来,随着京津冀人口、经济快速增长,水资源越来越成为区域可持续发展的制约性因素。在此背景下,“以水定人”战略应运而生。“以水定人”是将水资源作为区域人口及其经济活动存在和持续的基础条件,测定区域水资源人口承载力并进而调控区域人口规模与布局。雄安新区所处的京津冀地区属于地下水严重超采区,水质也处于较低水平。虽然可以通过改善水质、区域外调水等途径短期内解决缺水问题,但长远来看水资源匮乏将决定雄安新区人口规模不能太大。

   总之,雄安新区人口规模既不能太大,又不能太小。考虑到雄安新区的建设规模以及水资源承载能力,考虑到新型城镇化发展趋势[16]以及雄安新区在京津冀世界级城市群中的地位和作用,雄安新区的人口规模不能太小,但也不能无限制地增长。在此综合考虑下,我们认为雄安新区人口规模不宜超过300万人。

   (二)交通体系是雄安新区枢纽城市战略的重点

   交通枢纽的均衡发展是实现区域经济协调发展的重要路径。完备的交通体系有助于吸引周围地区各类生产要素向枢纽城市集聚,进而实现枢纽城市的高质量发展。然而,京津冀城市群交通体系是发展最不协调的地区之一。交通是京津冀协同发展的优先推进领域之一。

   雄安新区作为京津冀世界级城市群中的重要一极和京津冀协同发展的重大举措,必将承担区域交通枢纽功能,新区各行业的发展也必须要依托完善的立体交通体系。目前来看,雄安新区交通体系的完善需要从域外交通和域内交通两个角度协同推进。

   第一,在推动京津冀交通体系网络化、均衡化的背景下,重点推进雄安新区交通枢纽建设。一是以雄安新区为重要节点,加强域外交通体系的网络化、立体化建设,推动公路、铁路、城市轨道、航空、管道等交通基础设施全面发展。二是加强与北京、天津、保定、石家庄等京津冀地区的重点城市的交通联系,加强与北京新机场的协调对接。三是加强与中国建筑、中国铁建等大型基础设施建设集团的合作,高标准、高起点建设域外交通体系。

   第二,积极打造雄安新区域内畅通有序的交通体系。雄安新区由保定雄县、容城、安新三个县域组成,虽然开发程度有限,但是三个县城所在地已经实现一定程度的开发,并将成为雄安新区内部建设的重要节点。因此,雄安新区域内交通体系建设需要在借鉴我国城市交通发展经验和教训的基础上,充分考虑到未来规划区与已有建成区之间的联系,充分考虑未来人口生产、生活的域内交通需求,充分把握先进交通工具的发展趋势并采用前沿的智慧交通技术,实现雄安新区域内交通体系的畅通有序、智慧管理。

   四、创新发展战略:着力打造创新城市是雄安新区高质量发展的动力

   雄安新区的高质量发展必须依靠创新,这是实现国家对雄安新区培育创新驱动发展新引擎、打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区的要求。为此,雄安新区应当实施创新发展战略,着力打造成为创新资源汇聚、创新产业发展的创新城市。

   (一)积极汇聚创新资源

   雄安新区建设创新城市,没有创新要素汇聚是绝不可能完成的[17]。雄安新区应加大创新基础设施建设力度,构筑完善的区域创新体系,加强区域创新环境与创新网络建设,积极获取区域创新人才,持续增加对创新产业的资金投入,搭建众创空间等创新创业平台,创造创新的地域文化,实现创新资源的汇聚。

   第一,优先发展应用型创新和产业技术创新。作为京津冀世界级城市群的重要节点,京津冀“一体两翼”在创新领域和环节上应当有所侧重,雄安新区应当与北京中心城区实现差异化发展。一方面,北京作为全国科技创新中心,拥有极具优势的高等教育资源和科技研发资源,尤其是在基础科研方面掌握的资源和重大基础性创新领域是其他城市难以比拟的。另一方面,雄安新区所属的河北省是我国重要的钢铁、冶金等工业基地,是“产业转型升级示范区”;而雄安新区毗邻的天津更是“先进制造研发基地”。雄安新区应当以市场需求为导向,优先发展服务于制造业企业的应用型创新和技术创新,积极引进应用型创新企业总部、研发机构、咨询机构等,突出自身的比较优势,实现与北京创新的差异化发展。

   第二,重点培育基础创新资源。雄安新区创新发展必须要培育基础创新资源,要有若干所高水平的高校和科研院所。未来雄安新区一定会承接更多的北京市高端原创性科技成果的转移转化,同时考虑到北京的高校和科研院所,在北京拓展受到用地空间等的制约,就有可能部分转移到雄安新区,助其成为创新之城。如果未来能在雄安新区筹建一所高水平大学(可以考虑由北京市内重点大学分别支持建设其中的一个学院),再适当承接部分院校(可以是分校、二级学院等多种形式)和科研院所的转移,不仅可以支撑自身发展,对于改变河北省高等教育和科研水平,促进河北省的创新驱动发展都至关重要。

   第三,大力吸引创新人才。人才作为区域创新系统中的核心要素,是经济和社会发展最具根本性的战略资源。雄安新区要建成京津冀世界级城市群下的重要一极,在“千年大计”的目标定位下开始实现赶超发展,必须把人力资本结构调整作为重中之重,大力培养和造就创新创业人才,不断优化人才队伍,为促进打造“科技之城”“创新之城”提供源源不断的人才支持。雄安新区应当积极争取国家层面高端人才引进政策向雄安产业发展方向倾斜,主动吸引顶尖科学家、一流专业技术人才来雄安工作创业,参与国家基础研究、多学科交叉前沿研究和重大科技基础设施建设,吸引国内外创新型企业、科研机构在雄安设立研发中心、实验室,组建一流的研发团队,开展高水平的科学技术研发活动。

   (二)着力发展创新型产业

   雄安新区创新型产业的发展应当坚持服务化、高端化和低碳化的原则,积极发展科技研发类产业、新一代信息技术产业等创新型产业,同时发展金融服务业、商务服务业等支持创新型产业的发展[18]。

   第一,发展科技研发类产业。科技服务业是典型的智力密集型服务业,包括研究与实验、设计与咨询、产品与服务、技术与推广等领域和环节。北京市城区有大量的高校和科研院所,使得大量科技型企业集聚在中心城区。雄安新区应为科技服务业创造良好的产业生存环境,积极培育和壮大科技服务业市场主体,打造完善的科技平台和科技创新体系,为科技企业提供共享大型科研设施。探索建立科技成果对接交易平台,开辟绿色审批通道,建立更加开放透明的新技术、新产品供需对接机制和市场推介机制,加速科技成果产业化应用进程。

   第二,发展新一代信息技术产业。新一代信息技术产业作为典型的高新技术产业,涉及核心基础设备的研发与制造、面向客户的服务技术的研发和新一代信息技术的应用三大块。通过承接和发展新一代信息基础产业,夯实产业基础,提高产业总体技术水平。重点发展新一代移动通信技术、物联网、新型平板显示、高性能集成电路和云计算核心技术。以第四次工业革命为契机,大力发展人工智能产业,加强人工智能基础层和技术层的产业发展,抢占产业革命制高点。

   第三,发展金融服务业。金融业是生产性服务业的重要组成部分,是现代经济发展的命脉,是高附加值的绿色产业。金融服务业包括货币金融服务、资本市场服务、保险服务、金融信托与管理服务、金融信息服务等。产业发展离不开金融服务,因此应加大政策扶持力度,优化外资金融机构服务环境,优化对外投资管理服务,扩大雄安新区金融业对外开放水平。进一步拓宽资金渠道,为外资企业设立外资金融服务机构提供便利。

   第四,发展商务服务业。商务服务业作为现代服务业的重要组成部分,对各个生产环节具有重要的“黏合剂”作用[19]。雄安新区起步建设时期无疑需要法律、会计、咨询等商务服务业的有力支撑,因而应当尤其注重对商务服务型企业的吸引与培育,主动搭建服务于商务服务业企业的平台,为其在雄安新区发展提供便利。从长远看,雄安新区应当建立包括知识产权、咨询服务、市场调查等在内的商务服务领域的高标准体系,引导商务服务业科学、规范发展。

   五、智慧宜居战略:着力打造宜居城市是雄安新区高质量发展的落脚点

   城市首先是生活空间,然后才是生产空间。随着工业化和城镇化迈向高级阶段,城市逐渐由偏向生产空间向生活空间与生产空间并重转变。在此背景下,智慧宜居成为现代城市发展的基本诉求,更成为城市汇聚优质资源的根本保证[20]。

   智慧宜居的含义比较广泛,包括环境优美、生活便捷、社会文明等方面。雄安新区的重点任务中,智慧城市、生态城市、绿色交通、公共服务等都可以归结为智慧宜居的范畴。总结不同国际权威机构和知名学者对宜居城市的评价指标体系,可以提取出一些共性的宜居要素:社会的安全性和稳定性;交通的便利性;文化氛围、邻里关系等社会和谐性因素;涵盖医疗、教育等的公共服务设施;环境的舒适性和健康性。这也是雄安新区实施智慧宜居战略所必备的品质,必须在以上五方面达到和谐共生的高水平状态。

   (一)积极推动雄安新区公共服务发展

   对于教育、医疗等社会公共服务功能,雄安新区应当结合本地现有的公共服务资源分布和发展状况,以及北京对外疏解的公共服务资源的状况,通过整体托管、联合经营的方式实现在京资源的疏解和溢出。

   教育方面,雄安新区应当优先发展高等教育,优质发展基础教育。雄安新区应当承接北京哪些教育资源需要从雄安新区发展定位与目标所要求的人才水平以及雄安新区的教育现状与人才现状的角度进行分析。创新驱动发展引领区、开放发展先行区等发展定位无疑要求高素质、创新型人才的支撑,长远发展无疑需要具有内生能力的人才培养与输出机构,这就需要雄安新区具有培养高素质人才的教育层次,如高等院校、科研院所等。显然,这是雄安新区现状所不具备的。《北京市人民政府、河北省人民政府关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》指出,北京市推动优质教育、医疗卫生等资源向雄安新区布局发展,采取“交钥匙”工程方式在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、完全中学各1所;河北省在雄安新区选择现有幼儿园、小学、完全中学各1所,由北京市采取托管、集团化办学等方式,提供办学办医支持。虽然学前教育、义务教育的提质能够作为公共服务的一部分提升雄安新区城市品质,但是无论从服务区域长远发展还是短期集聚高素质人才而言,高等教育都应当是雄安新区迫在眉睫的选择。在这一点上,雄安新区可以效仿深圳。深圳作为一个年轻的城市,在培育自身本土高等院校(深圳大学)和引进外部高校资源(如北京大学深圳研究生院)上创新举措,积累了丰富的经验。雄安新区应积极获取高等教育资源,通过自建、援建或引进的方式逐步构建起雄安新区的高等教育体系,更好地服务于城市发展定位。

   医疗方面,雄安新区应当积极筹建三甲医院,提升基本医疗水平。由于医疗机构服务于患者,在雄安新区没有达到一定的人口规模时,很难支撑大型医疗机构运营。因此,在雄安新区建设发展初期,通过北京优质医疗资源对口支援雄安新区医疗事业发展的方式最为经济。在雄安新区人口集聚到一定规模时,可以通过引进综合性医院、大型三甲医院提升区域公共服务水平。2016年北京市常住人口2172.9万人,三甲医院30座,平均每家三甲医院服务72万人。为保证雄安新区与北京的公共服务水平相一致,雄安新区104.71万人至少应当配置1座三甲医院。但由于城镇化水平低,人口集聚水平较低,而区内目前并没有三甲医院。因此,在雄安新区加快建设和人口不断集聚的情况下,适时引进大型综合三甲医院的分院尤为必要。此外,雄安新区还应当积极完善医疗服务保障,提升区域基本医疗水平,结合雄安科技基础设施和交叉平台研究,在合作建设高端医疗机构和组织的同时,统筹社区卫生服务中心和社区卫生服务站等基层医疗机构建设,完善医疗卫生服务体系。

   (二)高标准高起点打造雄安地方品质

   新时代城市之间的竞争是人才的竞争,而人才的区位在更大程度上取决于城市的品质[21]。雄安新区实施智慧宜居战略应当以提升地方品质为核心,考虑生态环境约束,充分利用前沿的城市管理技术,运用先进的城市治理经验,着力提升雄安新区的吸引力和竞争力。

   第一,严格在生态红线下发展,建设生态发展示范区。一方面,雄安新区要明确湖泊、耕地、生态等基础红线,确保生态安全。在开发建设过程中,雄安新区应始终坚持在不影响生态功能和生态空间的前提下,合理利用、开发区域禀赋资源。另一方面,雄安新区应当着力推进“千年秀林”工程建设,着力推进白洋淀水体保育和水质治理工程,实现煤改气工程全覆盖,着力打造蓝绿交织、严控污染的生态环境示范区[22]。

   第二,采用先进城市管理技术,打造智慧城市。一是加强与阿里巴巴、腾讯、百度等信息和智慧型企业的合作,将人工智能、大数据、云平台等前沿先进技术运用到城市规划、设计和运营中,将“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的发展理念落到实处。二是加强信息技术支撑城市基础设施建设,将智慧建造、智慧交通、智慧市政、智慧安防、智慧城管等理念和技术引入到雄安新区发展中,实现城市的智慧管理与运营。

   第三,完善生活配套措施,提升地方品质。一是完善商业服务保障。强化雄安新区商贸服务等生活服务设施建设,依托雄安城区建设文化商业综合体,培育购物休闲、生活体验有机融合的商业新业态。二是完善旅游休闲服务体系。依托白洋淀、宋辽古战道、温泉等现有生态旅游资源,提升旅游服务品质,建设完善配套服务体系,最终形成山、城、湖相互映照,人、景、水相互融合的具有丰富景致与文化内涵的高端旅游目的地。

   六、结论与建议

   雄安新区的设立意义重大,作为千年大计、国家大事,高质量发展是雄安新区建设的内在要求。为此,雄安新区应当实施优质承接战略、枢纽城市战略、创新发展战略和智慧宜居战略。一是实施优质承接战略。雄安新区应当承接北京非首都功能疏解的优质资源,重点包括教育、医疗、培训等社会公共服务功能,行政性、事业性服务机构和企业总部等,以及包括金融服务业、科技服务业等在内的高端生产性服务业和现代服务业。二是实施枢纽城市战略。雄安新区应当以规模适度为核心,以立体化交通为重点,打造成为京津冀世界级城市群的重要节点。三是实施创新发展战略。雄安新区应当积极汇聚应用型创新环节、科研单位、创新人才等创新资源,着力发展科研类产业、信息服务业、金融服务业等高端高新产业。四是实施智慧宜居战略。雄安新区应当积极推动教育、医疗等公共服务发展,高起点高标准打造雄安地方品质。

   雄安新区四大战略为雄安新区实现发展定位和目标明确了发展方向,特别是在凝聚资源推动雄安新区发展成为共识的情形下,尤需关注以下问题:第一,加强对雄安新区的政策倾斜并持续对雄安新区进行资源投入。雄安新区的发展需要政府资源的调动以在初期形成累积循环因果的发展态势。从以往经验看,当行政资源、政策不再注入政府主导发展的区域时,其发展步伐将有所迟滞。因此,雄安新区应当处理好政府与市场在资源配置中的关系,以政府为引导,打造创业创新的商业氛围,以市场为主导,形成地方发展的循环累积,最终实现雄安新区的可持续发展。第二,创新体制机制。雄安新区在行政区划上隶属于河北省,在地理位置上邻近保定市且在原有行政上受保定市管辖,在发展定位上属于“首都功能拓展区”,在发展层级上属于“国家大事”,错综复杂的关系要求雄安新区发展在体制机制层面进行创新。雄安新区建设应当成为全面深化改革的试验田,积极解决我国新型城镇化背景下城市规划、建设、管理过程中所遇到的问题,形成可推广、可复制的经验并发挥示范作用。概括而言,雄安新区应当实现目标明确、领导统一、政令畅通、令行禁止的城市运营机制,实现现代化城市的高效运营。第三,保持战略定力。雄安新区应当充分借鉴世界级城市群发展规律以及世界城市的治理经验,充分考虑我国城镇化和新区建设过程中的经验和教训,处理好当前利益和长远利益的关系,不拘当下,不急一时,以“千年大计”的眼光、以“功成不必在我”的情怀步步为营、久久为功,实现雄安新区高质量的建设与发展。

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