经济转轨时期我国维护社会公平的行为主体结构分析

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内容摘要:我国经济转轨已进行了20多年,在这个过程中,我国经济社会生活发生了巨大的变化,社会财富持续增长,人民生活水平不断提高。但是,在改革过程中,由于旧的利益格局被打破,新的平衡机制还没有建立起来,导致社会公平问题也空前地凸现出来。本文通过对社会公平概念的廓清,阐明了我国经济转轨阶段维护社会公平具有重要意义,在此基础上,本文构建了维护社会公平的行为主体结构,指出政府在维护社会公平中应当发挥核心作用,第三部门以其优势发挥重要的补充作用,两者通过优势互补,实现合作共治。

关键词:经济转轨,社会公平,行为主体结构,政府,第三部门

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].经济转轨时期我国维护社会公平的行为主体结构分析.[J]或者报纸[N].当代财经,(3):21-25

正文内容

  一、进一步廓清社会公平的涵义

  公平(Fairness)是一个涵义非常复杂的范畴,虽然《现代汉语词典》将其定义为“处理事情合情合理,不偏袒哪一方”,但在实际使用中,由于受学科背景、时代特征以及各人价值观的影响,人们关于公平内容、形式以及衡量标准等方面的认识,却存在很大的差异。① 随着我国改革开放的深入,特别是“建设社会主义和谐社会”目标的提出,人们对“社会公平”概念的关注度也越来越高。与此同时,也出现了一些对社会公平理解比较片面或者脱离实际的情况,无论在理论上还是在实践中都产生了一些不良影响,因此,有必要对其涵义作进一步廓清。

  1.从公平包含的环节看,公平分为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平是指社会成员在行为的初始阶段具备相同的条件,即“站在同一起跑线上”。过程公平又分为规则公平和操作公平。规则公平是指规则制定上的公平,要求在制定规则时充分地协调各社会阶层和社会群体的利益;有了公平的规则,还要保证它的贯彻执行。操作公平重视的是程序的公平,公平的程序有助于实现操作公平。结果公平是指社会成员通过一系列的行为,最终获得了均等的结果。

  公平的复杂性表明,完全绝对的公平是不存在的。事实上,在公平的三个环节中,只有过程公平是比较容易操作和实现的。一方面,由于人一出生就在天赋、家庭背景、生活环境等方面存在着差异,绝对的起点公平是没有的,人们只能通过各种手段和方法减少社会成员在起点上的差异,以寻求最大的起点公平。另一方面,结果公平是一个很难度量的价值判断,很容易导致在平均主义和贫富不均之间产生拉锯。这就要求我们要在全社会树立正确的公平理念。长期以来,存在于社会群众中的公平思想往往等同于“均贫富”,实际是一种平均主义,人们对这样的“公平”心存顾虑。因此,树立和提倡正确的公平观尤为重要,既不能认为只要实现了起点和过程公平,结果公平就会自动实现,也不能将分配公平仅仅理解为收入分配结果的相同。要认识到,当前我国的社会公平应当是指通过“站在同一条起跑线上”的起点公平和公平的竞争过程前提下所获得的包含着合理差距的收入分配状态,这是我们进行公平判断的基本立足点。

  2.从公平的层次看,公平包括伦理公平、经济公平和政治公平。伦理公平是公平的前提和基础,是根据人的最低需求满足原则,按照人口多少实行大体统一的分配,以保障全体社会成员的基本生存条件。这是一种较低层次的公平。经济公平是指社会成员在经济关系方面的公平,它包括生产资料占有关系、交换关系以及收入分配等方面的公平。经济公平在公平范畴中占有重要地位,其中,分配公平是经济公平的核心和集中体现。政治公平是指社会成员在享受政治权利方面要充分体现法律面前人人平等的原则,每个社会成员具有平等的政治地位和参与国家和社会事务的平等权利。

  公平的层次性要求根据不同的具体情况来选择优先重视哪些层次的公平。就当前中国而言,社会不公突出地表现在收入分配领域,这就要求必须首先关注经济公平,特别是要坚持经济领域中的机会均等和收入分配结果的适度差距,承认并接受社会成员通过诚实劳动与合法经营先富起来,并带动后富者共同富裕。

  3.要正确处理好公平与效率之间的辩证关系。由于公平和效率之间往往存在着“此消彼长”的矛盾,因此,如何看待和处理好两者的关系,始终是人类社会发展中难以解决的问题。从一定意义上说,公平是社会主义的本质特征和应有之义,是我们必须长期坚持的价值目标和行为取向。但是,坚持公平必须以效率优先为基础,要正确地理解“效率优先、兼顾公平”的涵义,即在坚持效率优先的基础上,政府应当运用各种调节手段和相关制度保证在再分配领域中“兼顾公平”,实现公平与效率的有机统一。[1]

  二、现阶段我国维护社会公平具有重要意义

  以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志,我国进入经济转轨时期。我国的经济转轨包含着双层含义:体制转轨和发展转轨。

  从体制转轨看,我国经济转轨的体制目标就是要建立社会主义市场经济体制。虽然市场机制是实现资源配置最有效的手段和途径,但是市场不是万能的,是市场机制本身存在着失灵现象。正如美国经济学家萨缪尔森所说:“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是市场既无心脏,也无头脑,它没有良心,也不会思考,没有什么顾忌”。[2] 竞争、垄断以及经济外部性等失灵现象的存在,表明市场不仅不能维护社会公平,而且还会导致社会不公的加剧,尤其是无法实现收入公平分配。

  从发展转轨看,为实现经济的快速发展和现代化目标,在经济转轨初期,党和政府就确立“一部分人先富起来”的发展战略和“效率优先、兼顾公平”分配原则,使人们的收入差距逐步扩大。当时,强调对效率的追求,相对传统的计划经济而言,发展市场经济具有一定的合理性,特别是由于市场经济发展导致社会成员的利益产生分化,获得利益的集团和群体更容易从自己利益出发,强化追求效率的重要性。当经济转轨进入了新的阶段,随着体现效率优先的改革措施取得成效,居民收入分配差距也随之显著扩大,社会成员产生了不满情绪。国际上通常将基尼系数达到0.4作为监控贫富差距的警戒线。统计显示,2004年我国的基尼系数已达到了0.465,这说明我国的收入分配差距超过了国际警戒线。诚然,一个没有收入分配差距或差距过小的社会不是正常的社会,但是,一个贫富差距过大的社会也不是健康的社会,至少不可能是一个稳定的社会。特别是,我国居民收入分配差距中,城乡居民收入分配差距问题最为突出。以基尼系数来反映中国居民的收入分配差距情况,城乡居民的收入分配差距已成为其中的关键因素,贡献度在60%左右,[3] 这还是官方的统计数据,实际情况更为严重。城乡之间的巨大差距必然引起农村居民的强烈不满,引发严重的社会问题。而“社会问题必将会对中国社会产生大面积的负面影响:一方面,会使发展丧失应有之义,使发展成果不为大多数社会成员所共享,从而形成一种‘无发展’的增长情形;另一方面,会引发大量社会不稳定因素,进而有可能形成社会的动荡,使发展失去最为基本的前提条件。”[4] 97一个社会只有提升其公平程度,追求公平的目标,社会问题出现的种类和强度才会减少、减弱,社会成员的凝聚力才会增强。

  需要指出的是,我国经过20多年的经济体制改革,人们的工作和生活已同市场经济密切相关,市场经济所要求的公平竞争、理性选择、机会均等等理念得到了社会成员的普遍认可。因此,如何建立与之相适应的公平规则,获得平等的竞争机会,是当前我国民众最为关心的事情。“现代化进程造就了现实化倾向和客观性精神,使社会成员对于公正理念的理解越来越减少了纯粹理想化的成分,进而使公正的理念同现实社会越来越相适应,成为社会机体的一个有机组成部分。”[4] 96

  正是在这种背景下,党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标,而维护社会公平是实现和谐社会的关键。一个和谐的社会应该是公平的社会,同样,一个公平的社会也应该是和谐的社会。只有人们普遍认同了这个社会是公平的,各种利益关系才能得到有效协调,人与人之间才能融洽相处,人们的积极性、主动性和创造性才能充分发挥,整个社会才能和谐稳定地发展。[5] 不仅如此,和谐社会还应是一个建立在公平基础上的健康发展的社会,这种发展不仅包括经济增长,更主要的是意味着人的发展,是以人为本位的发展。

  上述情况表明,现阶段我国维护社会公平具有特殊的重要意义,正如邓小平1992年在南方谈话中指出:“什么时候突出地提出和解决这个问题,在什么基础上提出和解决这个问题,要研究。可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。”[6] 74

  当然,本文的主旨不仅是为了探讨维护社会公平的重要性,更为关键的是要阐明谁应当承担起维护社会公平的责任。笔者认为,应当结合我国的现实情况,构建一个以政府为核心、以第三部门为重要补充的行为主体结构。

  三、政府——维护社会公平的核心行为主体

  市场失灵本身并不能推导出政府维护社会公平行为,更不能保证政府行为的有效性。但是,市场机制的缺陷,给政府行为的展开提供了足够的可能性。同时,政府的特点和职能也表明它能够承担起维护社会公平的责任。

  (一)公共管理理论的发展和我国的现实决定了政府承担起维护社会公平的主要责任

  政府之所以能够承担维护社会公平的责任,在于政府以公共利益为其行为的根本原则。社会之所以需要政府,就在于它可为社会成员提供由市场或私人部门无法提供的公共产品。政府产生和存在的理由,就是因为社会存在着公共需求和公共利益,政府的价值就是能够提供公共产品和公共服务。[7] 159政府行为以公共利益为目的,是其权力行使的合法性基础,否则,政府就得不到社会成员的支持和拥护。

  在人类政治文明的发展过程中,政府发挥职能的范围逐渐由政治统治转向社会管理以及全面社会管理。② 不仅政府的性质和地位发生了很大变化,而且政府存在的形态和运行机制也发生了很大变化。传统的政府功能主要是进行阶级统治,虽然也承担着一定的社会管理职能,但社会管理职能的规模和力度都比较有限,而且往往出于强化政治统治的动机和为政治统治服务的目的。市场经济的发展为政府职能的转变提供了条件。政府经济管理职能的增强,表明它更加关注社会成员的共同利益和共同发展。但如果过分强调政府的经济管理职能,就会在社会领域出现新的问题,这要求政府在实施管理职能时,应注重全面的社会管理职能。政府应尽可能地理解公共性质的社会需求,并主动地满足这种需求,包括职能结构的根本性变革。

  我国经济转轨的现实决定了政府应当是维护社会公平的核心主体。我国的经济转轨是一个渐进的制度变迁过程。在此过程中,各种利益关系分化改组,新旧势力各不相让,改革旧的制度和建立新的制度同样都是艰巨的任务。它需要有一个权威组织通过汲取社会资源,带领全社会成员,实现经济转轨的公平目标。我国政府是一个在中国共产党领导下的以全国人民代表大会制度为其产生合法性依据的公共政权组织。政府的性质表明,一方面它需要接受中国共产党的领导,贯彻执行党的路线、方针和政策;另一方面又可利用中国共产党的有利政治资源,对社会进行整合和动员,实现其全面社会管理的目标。中国共产党有遍布全国的严密的强大的组织机构和党员队伍,这些组织和人员直接或间接地参与政府行为,成为政府最有利的组织和人才资源,这是其他国家的政府以及国内任何社会组织所不可能具备的优势。

  邓小平所说的社会主义能够集中力量办大事,其意之一就是社会主义中央政府有强大的财力支持。改革开放初期,税制改革在一定程度上削弱了中央政府的财力,但随着1994年分税制改革,中央财政收入比重又有了很大程度的提高,目前中央财政收入占全国财政收入的比重保持在60%以上。中央政府的充足财政为实施宏观调控、转移支付、社会保障以及义务教育提供了强有力的经济保障。

  经济转轨以来,我国党和政府在收入分配领域实行了一系列旨在促进经济发展和收入提高的政策举措。当然,由于这些政策或者本身缺乏科学性、连续性以及完善的配套措施,或者在实践中没有得到有力的贯彻实施,使我国居民收入在整体水平得到提高的同时,居民之间收入的差距也出现了逐步扩大的倾向,加剧了社会不公。党和政府在经济转轨的实践中不断积累经验,根据经济转轨的不同阶段确定社会管理的目标。从党的十四届三中全会提出的“效率优先,兼顾公平”的分配原则到十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,表明党和政府把维护社会公平提高到重要位置,并及时调整了社会管理的目标取向。

  总之,政府本身优势和我国经济转轨的现实表明,只有政府能够在维护社会公平的行为主体结构中居于核心和主导地位。

  (二)政府失灵对其维护社会公平的负面影响

  公共选择等有关理论研究表明,政府在实现其职能时也会因决策失误和实施不力等原因而出现“失灵”,使其非但不能起到补充市场机制的作用,反而加剧市场失灵,带来更大的资源浪费。政府失灵有以下几种表现:

  1.公共决策失误。政府对经济社会生活干预的基本手段就是制定和实施公共政策,以政策、法律及行政手段来弥补市场缺陷,纠正市场失灵。与市场决策相比,公共决策是一个复杂的过程,存在着种种困难、障碍和制约因素,使政府难以制定并执行好的或合理的公共政策,导致公共政策失效。

  2.政府工作的低效率。政府为了纠正市场失灵,要履行提供公共产品职能,然而,政府在进行经济活动时,由于很少将从事某项活动的成本与维持它的收入联系在一起,以及公共产品供求关系的特点,导致政府提供公共产品行为的低效率。

  3.内部性与政府扩张。政府部门和官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利,这种现象被称为内在效应或内部性。公共选择理论认为,由于政府官员也是个人利益最大化者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加其层次,扩大其权力,以相应地提高机构的级别和个人待遇。同时也使他们去制订更多的规章制度,增加自己的俸禄和享受,结果导致社会资源浪费,经济效益降低,资源配置效率低下,社会福利减少;而政府机构扩张直接导致财政赤字,当赤字压力过大时,又会迫使政府增加货币发行,诱发通货膨胀。

  4.权力分配不平等。公共政策措施,不管是纠正分配的不公、规制产业的发展,还是纠正市场的不完善,都是由一部分人将权力强加于其他人。权力总是有意且不可避免地被交给一些人而不给予另一些人。如同市场经济会出现收入分配不公平一样,政府管理也会出现权力分配的不平等。许多公共政策可能是针对收入分配不公平而实施的,但由于权力分配不平等,实施的结果可能是产生新的收入分配不公平。这就不难理解为什么财富和权力往往同属于一个少数集团(或阶层)。[8]

  5.政府“寻租”。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动,或者指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动是政府失灵的重要表现,它导致经济资源配置扭曲,使政府官员之间争权夺利,影响政府声誉和增加廉政成本。[9]

  四、第三部门——维护社会公平的补充行为主体

  政府失灵的存在说明政府维护社会公平的行为并不是万能的,其不足和缺陷应当通过其他的行为主体来弥补,第三部门的发展正当其时,它既是政府自身发展的要求,也是克服其自身失灵的必然结果。

  (一)第三部门及其发展

  第三部门作为分散的社会组织早已存在,但在理论上最早提出这一概念的是美国学者莱维特。它主要是指那些介于政府公共部门与私人营利部门之间的社会组织体系。20世纪90年代以后,受“全球结社革命”的影响,第三部门运动在全世界范围内兴起,无论是发达国家还是发展中国家,民众建立了数量庞大、种类繁多的第三部门,旨在提供人道主义帮助,防止环境退化,保障公民权利及承担许多由政府无法顾及的责任。

  由于第三部门涉及的领域和种类繁多,各国的第三部门内部发展不均衡,很难准确地界定其含义。一般地,第三部门具有几个方面的特征:一是正规性。第三部门是指具有正式注册的合法身份及法人资格,即具有民事责任能力的社会组织。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体,尽管也承担着社会功能,但不属于第三部门。二是非营利性。不以营利为目的,具有公益性或互益性,这是第三部门与其他私营部门的最大区别。但这并不意味着第三部门在运作过程中不会盈利,只是说这些组织不以营利为目的,法律也禁止将组织的盈利分配给组织的经营者。三是民间性。第三部门独立于政府,它既不是政府的组成部分,也不受政府的管制,只服从法律。四是自治性。社会组织实行自我管理的原则,具有自我管理的规章制度,不受组织外管理程序的影响。五是志愿性。社会组织的所有成员及所有活动都是在自愿原则下展开。

  在我国传统的计划经济条件下,政府高度集权,一个外在于国家权威的自治的社会领域缺乏成长的基本条件。改革开放后,政府管理体制改革所引起的社会管理方式的转变使第三部门得以兴起。第三部门具有灵活、高效以及贴近群众等优势,从而有利于弥补政府失灵,维护社会公平。

  (二)第三部门在弥补政府失灵和维护社会公平中的作用

  1.第三部门可充当政府转变职能的载体。在传统的政府管理体制下,主要是由政府行使社会公共权力,这必然要求设置相应的执行部门,从而导致政府机构膨胀。随着政府改革和职能的转变,政府退出了很多领域。这些空间有一部分被私人营利部门充实,还有相当一部分是私人营利部门无法进入或不愿意进入的,特别是在公共产品和收入分配等领域,如果没有相应的组织载体,在政府退出的领域就会出现权力空白,导致经济秩序和社会秩序混乱。而第三部门正是转变政府职能的有效组织载体之一,有利于实现精干的政府目标。

  2.第三部门有利于维护公平的市场竞争环境,促进市场经济健康有序地发展。第三部门中的市场中介类组织,发挥着监督、评估及行业自律等功能,可有效地保证市场主体合法经营、公平竞争,促进经济健康稳定运行。

  3.第三部门有利于减少社会成员的收入差距,创造和谐的社会环境。第三部门的志愿者、基金会等组织,致力于给予社会弱势群体以经济、教育等方面的关心和帮助,在一定程度上提高了这些社会成员的生活水平,缓和了社会矛盾,有利于社会的和谐发展。

  4.第三部门有利于促使政府决策的科学化与民主化,维护社会稳定。政府决策需要全面、准确、及时的信息,而第三部门的学术等专业性团体深入社会生活,便于掌握真实的经济社会信息,有利于促进政府决策科学化与民主化。同时,由于各利益集团的意见得到了充分表达,减少了决策执行中可能产生的阻力,使政治体系的利益表达与实现机制更加完备,在政府与社会之间起到了“缓冲器”和“安全阀”的作用。第三部门不仅分离了政府的一部分职能,而且更有利于保障社会成员的合法利益不受侵害,监督政府行为的合法性与合理性。

  第三部门一方面维护了竞争性的市场经济体制,有利于克服市场竞争的盲目性与无效性,并在一定程度上抑制了市场的外部负效应;另一方面,又可弥补政府不足,满足某些特殊的社会需求,从而避免政府可能产生的供给失效。可见,发展第三部门是弥补市场失灵和政府失灵的重要途径。

  从维护社会公平的行为主体来看,由于我国第三部门的发展刚刚起步,还不能独立完成维护社会公平的使命,第三部门本身面临着发展与规范的问题。从这个意义上说,否定政府在维护社会公平的核心地位,人为地制造第三部门的“神话”,在转轨时期的中国是不现实的;但认为第三部门是“辅助衍生物”,以致忽视对第三部门的培育,也不符合现代社会的发展潮流。

  总之,作为社会组织,政府、市场和第三部门都不是全能的,都存在缺陷。在实现社会公平的艰难目标中,政府和第三部门优势互补,共同发展,实现合作共治。在维护社会公平的过程中,不仅要发挥政府主导作用,还要发挥第三部门的参与作用,确立起以政府为核心的多元主体共同合作的治理模式。

  注释:

  ①公平与公正、正义(公正和正义两者在英文中都为Justice)、平等(Equality)等词比较相似,除了在不同的语境中涵义有所不同外,也存在着一定程度的语义交叉。由于本文的主旨不在于探讨三者之间的细微差别,因此,不占篇幅进行区分。

  ②这里的“社会管理”是沿用张康之的界定方法,即广义上的社会管理。参见张康之编著的《公共行政中的哲学和伦理》,北京:中国人民大学出版社,2004年版,第217页。

参考文献

  [1]熊慎教.论新阶段公平与效率的统一——对构建社会主义和谐社会的一点思考[J].江西财经大学学报,2006,(1).

  [2][美]保罗·A.萨缪尔森,威廉·D.诺德豪斯.经济学(上册)[M].北京:中国发展出版社.1993.

  [3]国家发改委宏观经济研究院课题组.居民收入分配差距与低收入群体问题研究[J].经济学动态,2003,(6).

  [4]吴忠民.社会公正论[M].济南:山东人民出版社,2004.

  [5]肖玉明.如何构建和谐社会——兼从经济学的角度看和谐社会建设[J].湖北行政学院学报,2005,(2).

  [6]邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993.

  [7]万俊人.现代公共管理伦理导论[M].北京:人民出版社,2005.

  [8]曹玉俊.论市场缺陷与政府缺陷[J].社会科学辑刊,1996,(5).

  [9]王文奎,史向军.从公权的历史演进规律看我国的行政体制改革[J].江西财经大学学报,2006,(4).

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