我国农村土地制度变迁的制度经济学分析

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英文标题:An Analysis of the Reform of the Praedial Policy in China ——A Policy Economic Perspective LUO Fugong (School of Ec

内容摘要:建国以来,我国发生了四次绩效迥异的农村土地制度变迁。改革开放以来,我国实行了家庭联产承包责任制,曾表现出强大的生命力,释放出巨大的政策效应。然而,按照当时综合环境所设计的制度随着时间的推移和综合形势的变化,表现出了一定的不足和缺陷。文章通过对我国农村土地制度变迁的回顾,从制度经济学角度,分析土地制度变迁的动力和原因,为当前农村土地制度的进一步创新和发展提供思路。

关键词:农村土地制度,制度经济学,制度变迁,渐进式改革,praedial policy,policy economics,policy reform,progressi

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].我国农村土地制度变迁的制度经济学分析.[J]或者报纸[N].新疆师范大学学报:哲社版,(2):86-91

正文内容

  中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:1005-9245(2007)02-0086-06

  建国以来,我国发生了四次绩效迥异的农村土地制度变迁。50年代初,摧毁了封建土地所有制,实行土地农民私有制;1953~1957年,在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社;1958~1978年,土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社;1979年以来的家庭联产承包责任制,实行土地集体所有,由农户家庭经营。四次土地制度的改革和调整,对农业生产和农村经济产生了不同的作用和影响,其中既有成功的经验,也有沉痛的教训。我国当前实行的家庭联产承包责任制,曾表现出强大的生命力,释放出巨大的政策效应。然而,按照当时综合环境所设计的制度随着时间的推移和综合形势的变化,表现出了一定的不足和缺陷。本文通过对我国农村土地制度历次变迁的回顾,从制度经济学角度,分析了土地制度变迁的动力和原因,为当前农村土地制度的创新和发展提供思路。

  一、新制度经济学关于制度和制度变迁的基本概念

  (一)制度的内涵

  作为一种协调社会关系的规则,制度在我们现实生活中无处不在。学者对制度的定义和分类很多,大致有两个方面,一是指“在一定历史条件下形成的政治、经济和文化等各方面的体系”,“社会主义制度”、“资本主义制度”就是在这个意义上使用的,这是制度的宏观含义,也是我们通常所说的“制度”。另一种含义是指“要求成员遵守的、按一定程序办事的规则”。简言之,制度是一种规则,新制度经济学就是在这个意义上使用“制度”概念的,即“制度”是指“众所周知的约束人们的各种规则”。[1](pp.88~100)新制度经济学“制度”概念包含三方面基本含义:一是制度具有一定的适用范围。任何制度都只适用于特定共同体内,离开了这个共同体,制度就失去了约束力;二是制度是众所周知的。制度是公开的、透明的,为共同体成员所共知;三是制度具有约束力。这是制度的强制性,共同体成员必须遵守,违反制度必须受到惩罚。

  (二)制度变迁

  制度变迁是指制度的替代、转化与交易过程。制度变迁受到来自制度变迁主体方面和客体方面的各种变量和因素的约束。从主体方面讲,参与制度创新的行为主体包括个人、自愿性团体和政府这三个追求自身效用最大化的基本单位,他们参与制度创新的根本动机是获取外部的潜在利润。如果不存在改变制度安排会带来更多收益的可能性,或制度创新的预期收益低于预期成本,制度创新便不会发生。新制度经济学建立了一系列制度变迁的实证模型,其中较有影响的是诱致性变迁和强制性变迁。前者指对现行制度做出变更、替代或创造新的制度安排时,是由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实施的;后者是由政府行政命令和法律强制推行和实施的制度变迁。

  (三)制度变迁成本与收益比较

  在制度变迁过程中,要获得制度变迁的收益,必然要付出制度变迁的成本。制度变迁成本就是在制度变迁过程中所支付的各种成本,主要有:设计新制度的成本;预期的制度实施成本;预期的摩擦成本,即清除旧制度的成本,清除新旧制度之间摩擦和减少变革过程中的阻力所需成本;随机成本,即制度变迁过程中不可预料的不确定因素,同时作为“公共物品”的制度及创新本身就包含“搭便车”等机会主义行为和“道德风险”。制度变迁收益是指制度变迁给制度内部成员所能带来的预期收益的总和。制度变迁成本常成为制度变迁的阻碍因素,一般而言,只有制度变迁的预期总收益大于制度变迁的预期总成本,即存在一个净收益(表现为社会福利增加)时,制度变迁才有可能发生。

  二、建国以来我国农村土地制度变迁及制度经济学解释

  (一)农村土地农民私人所有,农民个体经营

  新中国成立初期,随着人民解放战争的不断胜利,土地改革取得了较大的突破。但在广大解放区内,仍约有2.64亿农民仍未进行土地改革。实现这些解放区的土地改革,既是新民主主义革命的重要遗留任务之一,也是为促进农业生产,实现国家财政经济状况好转的必要条件之一。为此,国家颁布了一系列关于土地改革的文件以推动土地改革运动。通过土改,消灭了封建地主土地所有制,实行农民土地所有制,农村土地制度发生了根本性变革,真正实现了“耕者有其田”。这阶段农村土地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民,农民既是土地的所有者,又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动,允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。

  从制度供给角度而言,农村土地农民私人所有、农民个体经营的土地制度改变了土地改革前制度非均衡状态,符合当时的制度环境,明确了产权边界,土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力,激发了广大农民的生产积极性,促进了农业生产的恢复和发展,对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。与1949年相比,1952年全国粮食产量增长42.8%,棉花增长193.7%,农业总产值增长41.4%,农民的购买力提高了一倍。[2]

  (二)农村土地农民私人所有,农民合作经营

  从1953年开始,我国进入了社会主义改造时期。为了在较短的时间内集中最大力量发展农业生产以支援国家大规模的工业建设,国家决定实行农业的社会主义改造,使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。于是全国各地掀起了大办农业合作社的热潮。互助组是建立在农民土地所有制和其他生产资料私有基础之上的农业生产互助组织,它是为了弥补个体农户单干的不足而采取的一定程度的劳动联合,所以它并没有改变原先个体农民的生产资料所有制。它的特点是农户在劳动上进行互助合作,而土地和其他生产资料则保持独立,农产品的分配也保持独立。初级农业合作社的基本做法是:在允许社员有小块自留土地的情况下,社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用,合作社按照社员入社土地的数量和质量,获得土地收益。初级农业合作化还是承认土地归农民个人私有,只是使用权由个人使用变为集体共同使用。为了克服分散落后的小农经济的局限性,国家提倡发展互助合作,是适应当时国家经济形势发展需要的必然选择。尽管曾出现过一些急躁冒进的做法,但总的说来,其发展还是健康的。

  初级农业合作社的建立,克服了以自有土地、自我经营为主要特征的个体小农经济所不可避免的缺陷。其制度创新表现出了显著的优势。农民土地所有权的保留与土地使用权的转移,符合当时的农村生产力水平,渐进式改革没有触动农民的所有权,相对于个体经营和互助组而言,对当时的农业生产潜力进行了进一步的挖掘,使弱小的农民在互助合作的基础上得以进一步增进利益,促进了农业经济的大发展,体现了广大农民的根本利益,应该说是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。[3](pp12~15)

  (三)农村土地农民集体所有,农民集体经营

  从1956年初开始,初级农业合作社没来得及巩固,高级农业合作社就在全国就进入了大发展阶段。高级农业合作化废除了土地私有制,使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。这是农村土地所有制度的又一次重大变革,标志着对农民土地私有制改造的成功和农村集体土地所有制的确立。但是农业合作化的改造过程中存在着过急,工作过粗,改变过快,形式过于简单划一的倾向,突出表现在初级农业合作社在一年的时间内就全部过渡到了高级农业合作社,这在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。生产资料社会主义改造基本完成后,中国进入了全面建设社会主义时期。如何建设社会主义、发挥社会主义制度优越性,迅速改变贫穷落后的面貌,成为当时中国面临的迫切问题。“赶超英美”、“多快好省建设社会主义”的思想占据了人们的头脑,经济建设中“左”倾思想进一步发展,于是促成了“大跃进”和人民公社运动。人民公社化的途径是在高级合作社基础上小社并大社。至1958年 11月初,全国共有人民公社26572个,参加的农户占农户总数的99.1%。[4]通过人民公社化运动,原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。

  人民公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理,分配上实行平均主义。农村土地仍然属于集体所有,由集体统一经营,公有化的程度越来越高,土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中,国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动,土地上的任何权利都不能转移、出租。“三级所有,队为基础”的人民公社制度创新,理论和实践上必然导致产权是残缺的,必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低问题,超越了当时农村生产力发展水平。同时,对农民生产资料所有制非等价、强制性地取消,从根本上触动了农民的切实利益,农民生产缺乏激励,积极性受到严重挫伤,农业生产也毫无疑问受到重挫。这种强制性制度变迁增加了制度的执行成本,违背了一致同意的原则,人为的、不必要的、强制的制度供给造成了农村土地产权制度的非均衡,造成了国家目标与社会和公众目标的严重不一致,产生了巨大的消极作用。

  (四)农村土地农民集体所有,农户承包经营

  为什么人民公社20多年我国的农业生产徘徊不前?为什么许多地方未解决温饱?为什么农副产品长期供应不足?这一系列的疑问都摆在了全国人民的面前。而从这种迷失和彷徨中最早觉醒过来的不是伟大的哲人,而是普普通通的中国农民,是极端贫困地区的农民。[4]安徽小岗村农民举起了农村改革的第一面旗帜——“包产到户”的土地家庭承包制的伟大创举从这里产生,并一举震撼了中华大地。特别是十一届三中全会后,农村土地改革在全国轰轰烈烈地展开。家庭联产承包责任制的确立和发展,是农村土地制度的改革和创新,它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局,采用把土地使用经营权发包给农民的办法,实行以农户家庭为单位的分户承包经营。家庭联产承包责任制的推行,纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集中统一、经营方式单调的弊端,改变了农民与土地的关系,使农民的利益与土地产出直接挂钩,受到农民的普遍欢迎,极大地调动了农民的生产积极性,极大地促进了农村经济的快速发展。到1983年底,全国实行包产到户的农户已占农户总数的94.5%,农户通过“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”利益承诺,换取了土地的使用权和剩余索取权,既保障了国家、集体的利益,也使剩余权机制在生产中的激励功能得以发挥。1980-1984年中国农业出现超常增长,1984年农业总产值达 2380.15亿元,比1952年增长了291.7%。[4](pp.6~8)

  制度创新之所以发生,在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润。制度创新的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。一个有效的制度是能够降低交易成本、促进经济合作、稳定经济预期、克服外部性、提供经济激励的制度。十一届三中全会以来我国农地产权制度创新的最初的出发点主要是克服传统制度下农村经济活动中激励不足的问题,承包制较好地解决了这一问题。理论上讲,农村产权制度改革只有深入到所有权层次上才能取得根本性的突破。但是,在农村土地农民集体所有,农户承包经营制度改革的初始阶段,所有权改革,无论是变目前的农地集体所有为国有还是私有,都面临着巨大的政治成本和意识形态风险。在中国这样一个有着深厚小农经济传统,对土地公平占有有着强烈追求的国家,暂时撇开所有权问题而在土地使用权制度上寻求创新,这事实上是一种最优的选择。

  虽然现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性,保持了农村社会的稳定,有力地促进了农业和农村经济的发展,但是,作为一种制度创新,家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革,一些深层次的问题仍未解决,因此不可能一劳永逸地解决产业生产中的全部问题。

  三、我国现行农村土地制度的不足和缺陷

  家庭承包责任制的制度创新,无疑是中国近代农地制度变革成功的范例,表现出强大的生命力。但是,家庭承包责任制作为一种新的农地制度,是在中国社会发生重大转折时期的特殊历史条件下形成的,它的产生缺乏系统的理论准备和制度设计,是在改革的洪流中主要依靠农民群众的自发力量推动建立的,这就注定了制度本身的不完善性,发展、变迁和后阶段工作的长期性。[5](pp.66-68)

  (一)农村土地制度供给不足

  制度供给是一个社会提供制度的能力和提供制度的多少。我国现行土地制度已表现出明显的制度供给不足。一是农村土地所有权制度供给不足。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有,在此规定下,现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有,农民只是具有土地的经营权而无所有权,即使是作为土地所有者的集体对土地除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外,也并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上,在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权,造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架,与此相适应,我国的农村土地所有权制度应明确农地主体。二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度,产权对它的拥有者来说,应当具有的权能是:占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离,农户拥有了承包经营权,但农户的权利并不是充分和完备的,我国农民在土地的所有权上,只有占有权和使用权,而没有处置权和收益权。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。三是农村土地承包制度供给不足。[6]中央一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定。国家在1984年就确立土地使用权15年不变。1993年底,国家又确定将原有土地使用权再延长30年,并提倡在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的办法。2002年《中华人民共和国土地承包法》同样规定:国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但在实践中,家庭承包制基本采取按人平均承包土地的办法,以保障农民平等的经济权利,不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法,不断重新分配承包地,这使稳定土地承包成为一句空话。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加,在一定程度上阻碍了农民对土地的预期和长期投资。

  (二)农村土地制度结构不合理

  我国农村土地制度除了供给不足以外,另外一个突出的问题是制度结构不合理。从终极意义上说,制度结构问题也是制度供给问题,但在当前制度供给不可能一蹴而就的情况下,注重制度供给的结构优化问题就显的极为突出和重要了。我国目前农村土地制度结构失衡,土地制度的配套制度建设还处在初级阶段。一是农村用地保护制度缺乏。我国人口多,耕地少,在农村,则是擅自建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土,乱占滥用,破坏地力,改变用途;二是农地市场制度发育不良。土地是生产资料,但土地生产资料市场如何建设缺乏明确的理论指导,现实农地经营中,农村剩余劳动力不能从土地使用权转让中获得资本积累丧失了发展非农产业的机会,种养大户不可能通过市场获得相对集中的土地,从而发展适度规模经营。没有系统的农地地价制度,农地资产显化缺乏依据;三是农地金融制度尚待时日。农民缺乏利用农地使用权进行贷款的农业金融机制,导致部分缺失资金的农户无法运用科学技术进行现代农业生产。四是农民社会保障制度缺乏。特别是失地农民的社会保障问题,现行货币化安置中,除一次性补偿给农民外,政府和集体没有解决农民其它社会保障问题。在征地引发的一系列矛盾中,农民处于弱势地位,农民得到的征地补偿远不足以解决失地后的长远生计。由于缺乏社会保障,许多农民存在后顾之忧,许多失地农民为国家建设做出了牺牲,但却沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“无业游民”,其困难程度甚于城市下岗职工。[7](pp.86-90)

  (三)农村土地制度变迁环境尚欠成熟

  新制度经济学所说的制度环境,是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律制度。制度环境不仅决定着人们的基本经济行为规则,还决定着制度变迁的形式和范围。在我国当前制度环境最基本的特点是意识形态刚性。制度创新是经济主体追求外部利润最大化的行为结果,而经济主体对制度的成本—收益的认识,会受到意识形态的强烈影响。因为人们是通过成本—收益分析来获得最大化收益的,而意识形态通过改变经济主体的偏好体系,对成本和收益值具有直接的决定作用。首先是中国社会主义政治体制的影响。我国是社会主义国家,马克思列宁主义经典理论在发展阶段上把社会主义社会划分为共产主义社会的初级阶段,因此,公平、共有、共享等理念深刻影响着我国土地制度的决策者和制定者,改革开放近三十年来,虽观念和形势发生了巨变,但考虑到可能的政治风险和改革成本,人们还是倾向于所谓的“稳步推进”。同时,我国经济制度的基本格局的影响。农村土地经营制度作为社会主义经济制度结构中的一个重要组成部分,其形成与进一步发展必然受到整个社会经济制度基本格局的制约,农村土地经营制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突,农村土地的社会主义公有制应当成为农村土地经营制度形成与进一步发展首先要遵循的基本原则,否则只能导致创新手段与目标的人为异化。[8](pp.79~83)这就决定了当前我国农村土地制度变迁只能采用诱致与强制相结合的变迁方式进行。

  四、对我国农村土地制度进一步创新和发展的思考

  关于农地制度改革的问题历来是仁者见仁,智者见智,但有一点是不变的,就是改革的总体方针是要降低制度变迁的成本,规避制度改革的风险,使农村社会保持稳定发展。[9](pp.17~20)当前,对我国农村土地制度进一步创新和发展,要突出认识好以下几个问题。

  (一)“诺斯悖论”在当前农地制度创新和发展中具有强效应

  众所周知,国家在界定和保护农村土地产权方面有着双重作用。一方面,土地产权是一种有价值的权利,如果没有国家强制性的介入,强制性地保护,任何一个人和利益集团都会按照自己的方式去占有它,并由此造成社会关系的混乱。另一方面,国家也有自己的利益追求,也是一个利益主体,那么,国家有可能按照自己利益最大化的要求去界定产权。因此,制度供给者不能总是维持制度的均衡,它受到制度供给者的偏好和有限理性、意识形态刚性等因素的制约。制度供给者可能是一个长期收益的偏好者,也可能是一个短期收益的偏好者。如果他偏好国民财富的增加,制度供给者会在其权威限度内具有建立最有效制度安排的激励。如果存在交易费用从而新制度安排带给国民的收入较高而带给制度供给者的收益较低,那么建立这种新制度安排就不是制度供给者的利益所在。国民财富的增加只是统治者重视的一个方面,他还有可能更为关心其他方面,为此可能牺牲国民财富而建立其他方面的制度安排。意识形态的刚性则表明,为了恢复均衡而强制推行新制度安排,改变原来的意识形态,很可能会伤害统治者权威的合法性。因此,制度供给者可能不是去创造新的制度安排,而是竭力维护旧的制度安排从而维护意识形态的纯洁性。[10](pp.26~34)人民公社、“赶英超美”思想和制度实现,透彻地体现了这一点。而家庭联产承包责任制的催生过程也充分体现了意识形态刚性。国家的存在,制度的连续性,必然决定“诺斯悖论”在当前农地制度创新和发展中的具有强效应。

  (二)渐进式改革是当前农地制度创新和发展的重要方式

  包括农村土地制度改革在内的中国经济体制改革近三十年来取得了举世瞩目的成绩,其中很重要的一条经验是我们走了一条渐进式的改革道路。中国渐进式的改革道路首先是中国特殊国情的产物,是中国人民自己的创造,是我国特殊的经济结构、政治结构和特殊的历史文化传统以及特殊的改革路线乃至领导集团的特殊偏好的产物。我国渐进式改革获得成功的具体原因是因为我们采取了自上而下与自下而上、局部与整体、体制外与体制内、经济与政治、历史与文化传统相结合的改革方式。我国渐进式改革获得成功的根本原因则必须认识渐进式改革的本质。渐进式改革是在社会主义宪法制度基础上的市场化,因此只有在社会主义的宪法制度具有历史的合理性并能够通过不断的改革实现与市场经济的结合的条件下,我们的改革才能获得成功,有利的初始条件和正确的改革战略才能产生积极的作用。社会的发展总是伴随着社会劳动(人)与资本(现有财产)状况的潜移默化的变迁而变化。现有产权规则和法律不能排除合作障碍时,人们通过合作协议规避交易风险的行为就可能侵害国家、社会或其他人的财产权利,变动产权和修改产权规则与法律的要求随时存在并且势在必行。因此,农村土地新的制度是否降低了交易费用并由此引起经济效率的增长是我们必须在既定制度背景下推进创新和发展的约束条件。[11](pp.24~27)通过渐进的认识,渐进的接受,渐进的措施,最终形成明确的制度,完成制度的创新和发展。急躁冒进的思想和作法在土地制度改革问题上有着多方面的风险。

  (三)制度变迁在当前农地制度创新和发展中的客观影响

  我们期望农地制度的创新和发展一蹴而就,期望农地制度创新和发展是“帕累托改进”,然而,事实上农地制度的孕育、催生是有时滞的,是需要过程的。制度变迁的时滞是指在新的制度需求和制度供给之间所存在的时间间隔,即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。理论上说,任何制度变迁都有时滞,只不过时间长短而已。农村土地制度变迁也不例外。在任何一个社会形态和社会阶段,由于社会处于不断的发展变化之中,适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用,新的社会情境便需要新的制度安排,而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素,新制度不可能随着社会的变化而同步调适,因此,制度变迁的时滞性是必然的。在一个没有重要社会变革的社会环境中,制度的安排会随着社会的逐步发展而展开,时滞性问题表现得不是很明显,而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中,由于整个社会结构都需要调整,因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要,而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就,因此当前我国制度变迁中的时滞性便显得更为明显。[7]这对于我国当前农地制度创新和发展有着重要的指导意义。在对待农地制度创新和发展问题上,既要反对盲目乐观的倾向,又要反对悲观失望的观点。

  收稿日期:2006-12-08

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