我国农业经营体制的40年演变与未来走向

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英文标题:40-year Evolution and Future Direction of China's Agricultural Management System

内容摘要:40年来,我国农业经营体制经历了不断演变的过程,特别是集体成员获得的土地权能经历了从债权性的“生产经营自主权”到物权性的“土地承包经营权”的演变。土地承载的就业和增收功能在下降,外包环节的增多使家庭承担的生产经营职能在下降,农村代际差异扩大影响着人与土地的关系。创新农业经营体制,应围绕提高农业劳动生产率和农业竞争力这个核心,着力释放生产型、服务型和集聚型规模经济。应把握好历史耐心与紧迫感之间的平衡,发展生产型规模经营与发展服务型规模经营、集聚型规模经营之间的平衡,政府引导与市场力量之间的平衡。

关键词:农业经营体制,农地功能,农业经营形态,代际差异  agricultural management system,function of agricultural

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].我国农业经营体制的40年演变与未来走向.[J]或者报纸[N].农业经济问题,(20186):8-17

正文内容

  中国改革发轫于农村,农村改革以实行家庭承包经营制度为突破口。40年来,中国农业经营体制改革取得了明显绩效,并推动了农业农村领域的其他改革。在未来中国现代化进程中,如何顺应城乡经济社会的重大结构性变化,进一步创新农业经营体制,以支撑乡村振兴,需要从多个维度进行深入研究。未来创新农业经营体制,应紧紧围绕提高农业劳动生产率和农业竞争力这个核心,着力捕获生产型、服务型和集聚型规模经济,促进小农生产向多种形式的适度规模经营转变。

  一、小农生产体制重新确立以来农业经营体制的演变脉络

  经过20世纪70年代末、80年代初的农业生产责任制改革,到1984年包干到户责任制占主导、农户成为独立的生产经营主体后,中国基本确立了土地集体所有制下的小农生产体制。1984年,全国农村基本核算单位中实行包干到户的占99.1%,实行包干到户的农户达到全国农户总数的96.5%,全国农民户均承包耕地0.54公顷,平均被分为8.7块,平均每块0.06公顷(国鲁来,2013)。以此为起点,无论在认识层面还是实践层面,中国农业经营体制都经历了不断演变的过程。

  (一)从对农业经营体制的认知来看,经历了从“生产责任制”到“双层经营体制”再到“经营体系”的演变

  改革初期,人们把从生产队集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配的经营体制中演化出来的各种具体经营形式称作集体经济组织内部的“生产责任制”,是劳动组织、计酬方法的改进(叶兴庆,2013)。1978年12月,中共十一届三中全会提出,人民公社各级组织必须认真执行按劳分配原则,在计算劳动报酬时,可以按定额记工分,也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联产计酬、超产奖励,但不许包产到户、不许分田单干。1980年9月,中共中央印发75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,把中共十一届三中全会以来一些地方实行的“小段包工定额计酬”“包工包产联产计酬”“专业承包联产计酬”等集体经济管理方式称作农业生产责任制,同时,允许在特定情形下可以包产到户。1982年中共中央1号文件指出,“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”,对包产到户、包干到户的容忍度大大提高。

  随着“分”的发展,如何发挥生产队等集体经济组织“统”的作用,把“统”和“分”的优势结合起来,引起各方关注。1983年中共中央1号文件指出,联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则;人民公社原来的基本核算单位(即生产队或生产大队),应当按照国家的计划指导安排某些生产项目,保证完成交售任务,管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产,为社员提供各种服务。1986年中共中央1号文件指出,地区性合作经济组织应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制;由于各地社会经济条件差异较大,统分结合的内容、形式、规模和程度也应有所不同。1991年中共十三届八中全会要求,把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。鉴于“联系产量计算劳动报酬”已不再是农业责任制的核心特征,1998年党的十五届三中全会通过的《决定》开始采用“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”的表述,1999年修改《宪法》第八条时采用“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的表述。

  针对实践中“分”的分化和“统”的多元化①,人们逐步强调构建新型农业经营体系。2013年中共十八届三中全会要求,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。2017年中共十九大进一步强调,巩固和完善农村基本经营制度,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接。

  从以上对农业经营体制的认识和概括的演变来看,家庭经营的基础性地位一直受到高度重视,小农生产存在的弊端、如何向适度规模经营转变等问题逐步引起关注;统一经营主体在不同时期差异较大,从早期的集体经济组织逐步转向现在的集体经济组织、合作社、专业大户、涉农企业等多元主体;鉴于统、分、统分联结机制各自的多元化,农业经营体系的概念逐步得到确立。

  (二)从集体成员获得的土地权能来看,经历了从债权性的“生产经营自主权”到物权性的“土地承包经营权”的演变

  实行家庭联产承包责任制的早期,集体成员得到的土地权利是按债权思路设计的(刘振伟,2017)。这是一种由集体经济组织内部的承包合同约定的“生产经营自主权”。这时,集体所有权的权能仍较饱满,集体成员获得的土地权能仍较狭窄。

  自1984年以来,国家政策允许承包户转移土地使用权。与此前包工、包产、包干等各种生产责任制中农民获得的生产经营自主权相比,土地使用权是一种权能更加完整的权利。以2003年颁布施行《农村土地承包法》为标志,集体成员获得的土地权利,被正式称作“承包经营权”,并正式获得国家法律赋权,依法享有承包地使用、收益和转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权的权利。以2007年颁布施行《物权法》为标志,集体成员获得的土地承包经营权正式成为具有占有、使用、收益权能的用益物权,实现了从债权到物权的跨越。此后,土地承包经营权的权能在继续扩大。2008年中共十七届三中全会强调,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,这实际上是强化了承包户的占有权权能。2013年中共十八届三中全会提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,这实际上是新增了抵押、担保两项处分权能。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对家庭承包经营制度框架下集体成员获得的土地承包经营权进行了分割,在流转情景下,从土地承包经营权中分离出土地经营权,而且土地经营权是一种相对独立的权利。2017年中共十九大提出,“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这进一步明确了承包户的占有权权能。

  40年来,土地承包期限经历了第一轮15年、第二轮30年的延展,即将延展第三轮30年;农地权利结构经历了所有权与承包经营权的“两权分离”、所有权承包权经营权的“三权分置”;集体所有权的权能不断收缩,集体成员获得的土地权能特别是处分权能不断扩大,目前已包括占有、使用、收益三大权能,以及除继承、赠予、买卖外的其他大部分处分权权能(见表1)。

  

  (三)从农业经营形态看,经历了从“家家包地、户户种田”到“流转集中、规模经营”、从社区集体经济组织提供服务到多元主体提供服务的演变

  40年来,以家庭承包经营为起点,农业经营形态的演变大致沿着“分”“统”和两者结合方式三个层面展开。

  在“分”的层面,以土地的流转集中为主线,逐步发展多种形式的适度规模经营。经过短暂几年的改革,到1984年年底时,全国农村基本形成“家家包地、户户种田”的局面。此后,随着乡镇企业的发展,部分农业劳动力“离土不离乡”、就地转向非农产业就业;随着沿海地区工业化和全国城镇化的发展,部分农业劳动力“离土离乡”、外出打工。伴随农业劳动力的转移,土地流转面积逐步扩大,流转方式日趋多元。特别是进入21世纪后,农村税费改革减轻了农业经营者负担,对流转土地的需求增加,土地流转开始加速。据农业部统计,截至2017年6月底,全国共有7434.3万户承包农户流转耕地3313.3万公顷,分别占承包户总数的27.7%和家庭承包经营耕地面积的36.5%;在流转面积中,流转入农户的占56.8%,流转入农民专业合作社的占22.4%,流转入企业的占10.5%,流转入其他主体的占10.3%;从流转方式看,转包占47.5%,出租占35%,互换占5.6%,股份合作占4.8%,其他占7%②。土地的流转既促进了普通农户经营规模的扩大,也促进了家庭农场、土地股份合作社、种植型企业等新型经营主体的成长。

  在“统”的层面,围绕一家一户办不了、办不好、办起来不合算的生产经营环节,逐步培育新型服务主体。在实行家庭联产承包责任制的早期,政策层面非常强调要设置社区集体经济组织,并发挥为农户提供各种服务的作用。20世纪90年代初期以来,专业合作组织、农业产业化龙头企业、专业大户等逐步成为新型服务主体。截至2017年6月底,全国30个省份(不含西藏)纳入统计的农民专业合作社为164.3万个③。农业产业化龙头企业已成为现代农业经营体系的重要组成部分,通过“公司+农户”“公司+合作社+农户”等组织模式,为农户提供多种生产经营服务。截至2016年年底,全国各类龙头企业达13万家④。运销专业户、农机专业户等也承担着为农业生产者提供服务的职能。

  在“统”与“分”的结合层面,逐步建立多元利益联结机制。在主要依靠社区集体经济组织履行“统”的职能、为承包户提供农业生产经营服务的时候,承包户要上交共同生产费、出劳动积累工和义务工,维系两者关系的纽带是行政强制。在乡镇企业比较发达的部分地区,社区集体经济组织用工副业收入为农户提供各种农业生产经营服务,实现社区内的“以工补农”。随着农民专业合作组织、农业产业化龙头企业的发展,作为“分”的承包户通过入股、订单等方式,与作为“统”的合作社、龙头企业建立起相对固定的利益联结机制。近年来,一些地方通过资源变股权、资金变股金、农民变股东的“三变改革”,或者成立社区合作经济组织,或者与外来资本共同成立公司制现代农业企业,以产权为纽带,使“统”与“分”重新融为一体(叶兴庆,2016)。

  二、在未来现代化进程中创新农业经营体制必须顺应结构性变化大趋势

  在未来的现代化进程中,中国城乡关系、农村经济社会等都将发生深刻的结构性变化。创新农业经营体制必须顺应这些重大结构性变化。

  (一)顺应土地功能的结构性变化,以有利于发挥土地的要素功能为目标创新农业经营体制

  长期以来,人们有一个根深蒂固的观念,认为中国面临的是“三农”问题,而非仅仅农业效率问题,农业效率问题与农民出路问题必须统筹解决;土地流转集中势必造成农民失地,失地农民势必成为流民、危及社会稳定;创新农业经营体制、完善土地权利结构,必须充分考虑到土地对维护小农生计的极端重要性,充分认识到土地承载的生计保障功能和社会稳定功能。这个认识有其合理性,但也有其局限性。

  从合理性来看,一个时期以来,土地确实承载着多种功能,不能单纯从效率的角度考虑农业经营体制。1985年“家家包地、户户种田”的格局刚刚形成时,全国乡村人口数占全国人口总数的76.3%,全国第一产业就业人数占全社会总就业人数的62.4%,土地提供了近2/3的全社会就业、提供了绝大部分农村户籍劳动力的就业;全国农民人均纯收入中,种植业家庭经营净收入占比为48%,种地提供了近一半的农民收入。那个时候,农民基本没有社会保障,子女教育、医疗卫生、养老等都得靠土地。此时,把土地视作农民最可靠的生计来源、突出强调土地的社会保障功能,是恰当和合理的。受此影响,尽管后来农民就业和收入来源日趋多元化,农村社会保障制度逐步健全,国家政策层面却始终强调土地承载的生计保障和社会稳定功能。

  从局限性来看,土地承载的多种功能在快速分化,解决农民问题的出路日趋多元,继续忽视效率问题不利于农业现代化和农业竞争力提高。首先,土地承载的就业和增收功能在下降。2017年,全国第一产业就业份额下降到27%,全国农民工达到28652万人,农村集体经济组织成员中的劳动力从事农业的比重已经很低。同年,全国农民人均可支配收入中,种植业家庭经营净收入占比下降到18.8%,种地收入已不足农民收入的1/5。其次,土地承载的社会保障功能逐步被政府主导的农村社会保障体系替代。自2003年试点以来,全国新型农村合作医疗的参合率和筹资水平逐步提高,2017年各级财政对新农合的人均补助标准达到450元、农民人均缴费标准全国平均达到180元。自2009年试点以来,全国新型农村社会养老保险制度的推进速度超出预期,原定2020年前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标已于2012年提前实现,全国每人每月基础养老金标准由最初的55元提高到目前的70元,部分地区标准更高,如2017年北京城乡居民基础养老金标准达到每人每月610元。从2007年开始,最低生活保障制度由城镇拓展到农村,此后全国农村低保标准逐步提高,截至2017年9月,全国农村低保标准达到每人4211元/年。第三,农民的出路不再局限于土地。在进入工业化城镇化时代之前,土地是农民唯一的出路,土地兼并往往导致流民出现、进而导致社会动荡。进入工业化城镇化时代之后,越来越多的农民在土地之外寻找出路。1978年中国城镇人口和乡村人口分别为17245万人和79014万人,如果城乡之间人口不流动,按照全国9.467‰的年均人口自然增长率推算,2017年全国城镇人口和乡村人口分别应为24903万人和114104万人,但实际分别为81347万人和57661万人,这意味着40年来全国累计有56444万人从乡村转入了城镇。贵州省湄潭县已实行了近30年的“生不增、死不减”试验也表明,在工业化城镇化时代,天无绝人之路,即使没有承包地,新增农村人口也可以在其他领域找到谋生之路,甚至生活得更好。

  以上分析表明,随着时代的发展,土地的生计保障功能在减退,农民的出路在多元化。对越来越多的农民而言,继续持有承包地主要是为了增加目前的租金收入和未来可能的征地补偿收入,以及心理上的安全感。诚然,目前政府主导的农村社会保障体系所提供的保障水平还不高、土地还能为部分农民提供一定的收入来源,为数众多的农村转移人口还没有融入城镇、处于不稳定状态。但从政策导向上⑤,与其把农民的生计保障继续寄托在一亩三分地上,不如在健全农村社会保障体系、促进进城农民市民化上采取措施。推进农业现代化、增强农业竞争力,需要彰显土地的生产要素功能,这为完善农业经营体制提出了新要求;而土地的生计保障功能在淡出,财产属性在增强,这为完善农业经营体制提供了新空间。

  (二)顺应农业经营形态的结构性变化,以有利于捕获多种形式的规模经济为目标创新农业经营体制

  农业是自然再生产与经济再生产相交织的特殊产业,劳动成果与劳动过程存在分离,对劳动过程很难实行及时、有效的监督,需要劳动者在劳动过程中具有高度的自觉性和责任感。而这种自觉性和责任感仅靠道德说教是不够的,需要合理的制度安排。家庭就是一种有效的制度安排,家庭成员结成了利益共同体,彼此之间搭便车的概率极低,无需进行高成本的监督(杜志雄,2018)。这是以家庭承包经营替代生产队集中劳动后中国农业实现快速发展的内在逻辑,也是目前家庭经营在全球农业中占主导地位的重要原因。

  然而,随着要素相对价格的变化、以信息技术为核心的现代农业科学技术的广泛运用,农业经营形态正在发生深刻变化,甚至是颠覆性变化,对“农业天然适合家庭经营”提出了挑战。一是外包环节的增多使家庭承担的生产经营职能下降。从产前、产中到产后,农业生产经营可以分解成为若干个环节⑥。在典型的家庭经营中,几乎所有这些环节都由家庭内部自己完成。但不同环节所需要的物质技术装备、人力资本是不一样的,规模报酬出现拐点时所对应的土地规模也是不一样的,有些环节通过服务外包由专业化的服务商完成更具效率(刘守英,2017a)。最早出现的这种环节是小麦收割,随着农业劳动力机会成本的上涨,雇请收割机收割比靠自家劳动力收割更划算。随着要素相对价格的变化、信息技术的进步,适合外包的环节越来越多,服务外包的覆盖面越来越大。据农业部统计,2016年,全国从事农业生产托管的服务组织有22.7万个,服务农户3656万户,托管服务土地面积1500多万公顷⑦。二是土地股份合作制的发展直接替代了家庭的生产经营职能。与专业合作社只对部分生产经营环节进行合作、农户继续保持独立生产经营主体地位不同,土地股份合作制中农户把土地入股、由合作社统一经营。虽然农户作为股东可以参与合作社的经营管理,家庭劳动力可以到土地股份合作社务工,但农户不再作为一个独立的生产经营主体而存在。截至2017年6月底,全国家庭承包经营耕地流转入农民专业合作社的约742万公顷,约占全国家庭承包经营耕地流转面积的22.4%⑧。三是农业企业的发展直接替代了家庭的生产经营主体地位。凭借资金、技术、管理和市场营销等方面的优势,一些工商资本租赁农户承包地发展高效农业,农户除了收取租金外不再参与农业生产经营管理。特别是农业生产组织的工厂化、生产过程的流水线化,使劳动过程的监督效率接近工商业,超越了家庭经营在这方面的传统优势。截至2017年6月底,全国家庭承包经营耕地流转入企业的约348万公顷,约占全国家庭承包经营耕地流转面积的10.5%⑨。

  目前中国农业中家庭经营仍占主导地位。截至2017年6月底,在全国家庭承包经营耕地中,63.5%仍由原承包户自己经营,在36.5%的流转面积中有20.7个百分点流转入其他农户,农户经营合计达到家庭承包经营耕地面积的84.1%⑩。但从发展趋势看,土地股份合作社、农业企业经营的耕地面积将继续增加;仍然由农户经营的,服务外包也将继续发展。创新农业经营体制必须对这一变化趋势有足够的估计。

  (三)顺应代际差异的结构性变化,以契合农二代的行为特征为目标创新农业经营体制

  中国农村社会结构正在发生千年未有之变革,突出标志是代际差异快速扩大(刘守英,2017b)。如果把开始实行家庭承包经营时分得了承包地的农民称作农一代,把1984年以后出生、未分得承包地的农民称作农二代(11),这两代人的就业选择、对土地的依赖和对乡村的眷恋程度、对城市和外部世界的适应能力都明显不同。这种不同,不仅影响中国城乡结构的变迁,而且影响“谁来种地”和乡村振兴。

  从就业选择看,两代人存在明显差异。全国农业生产经营人员中,以农一代为主。据第三次全国农业普查,2016年全国农业生产经营人员为31422万人,其中,年龄在55岁及以上的为10551万人、占33.6%,年龄在36~54岁之间的为14848万人、占47.3%,年龄在35岁及以下的为6023万人、占19.2%,35岁以上的农一代合计占80.8%。与此相比,全国农民工中农一代占比更低、农二代占比更高。据国家统计局发布的全国农民工监测调查报告,2016年全国农民工为28171万人,其中,41岁以上的农一代为13015万人、占46.2%,40岁及以下的农二代为15185万人、占53.9%(见表2)。由于统计口径的原因,这两组数据揭示的代际差异比人们印象中的代际差异要小。如果有条件对全国农村集体经济组织成员中各年龄段劳动力的就业情况进行分析,会发现农一代和农二代之间存在更明显的结构性差异。四川省泸县的典型调查表明,农一代与农二代的就业结构的确存在更明显的结构性差异(见表3)。据清华大学中国农村研究院2012-2016年连续5年的暑期调查,纯务农人口平均年龄约55岁,比外出务工劳动力大16岁;受教育年限平均不足7年,比外出务工劳动力平均受教育年限低3年左右(何宇鹏,2017)。

  

  从居住地选择看,两代人的差异开始显现。农一代大多在农村有宅基地,通过家庭经营收入和外出务工收入的积累,在宅基地上不断建造更高质量的农房,既是为了给日后的生活提供保障,也是一种增加财富积累和成就感的载体。但农二代在城镇长期生活和定居的意愿正在增强,一个突出表现是在城镇购房的人在增加。例如,近年来农村新婚家庭在城镇购房的越来越多,而以前农村新婚家庭一般是把婚房建在村里。又如,农民工在务工地和城镇购房的也在增多,2009年全国仅有0.9%的外出农民工在务工地自购房(12);2016年全国进城农民工中,购房的已占17.8%,其中购买商品房的占到16.5%(13)。在外买房的大多为替农二代着想的农一代,他们希望农二代能够在城市扎下根来。

  从外出农民工返乡务农意愿看,两代人之间也存在较大差异。农二代是在中国工业化城镇化快速发展的进程中成长起来的,比农一代就业机会更多,选择余地更大,因而离农倾向和进城定居愿望更强烈;农二代大多数没有种过地,对土地没有农一代那样的感情,对农村没有农一代那样的依恋(韩长赋,2012)。一些局部地区的抽样调查表明,农二代回乡务农的意愿很低。据徐家鹏(2014)对陕西389位新生代农民工的返乡务农意愿及其影响因素的调查,73.78%的人表示将一直留在城镇务工,不愿意返乡务农。据深圳市总工会(2010)对5000个样本的调查,新生代农民工中没有务农经历的占85.4%,只有1%的人愿意回农村务农。日本的情况也表明,是否有过务农经历对外出务工人员是否返乡务农有重要影响。2015年日本新进入农业的人员为65030人,其中60岁及以上者为32300人、占49.7%,这些人大多在外出务工前曾在家务过农,类似中国的农一代(生源寺眞一,2017)。

  代际差异对中国农业转型和乡村振兴的影响将逐步显现出来。农一代中,目前仍在务农者今后外出务工的可能性越来越低,目前在外务工者中的相当部分随年龄增长将逐步返乡;农二代中,目前仍在务农者中的大部分将外出务工,目前在外务工者中的大部分却不会返乡务农。顺应这一变化趋势,既需要进一步完善农业经营体制,为大量继续务农的农一代提供社会化服务,实现小农户和现代农业发展有机衔接;也需要深化农村集体产权制度改革,为退出农业农村的部分农一代和绝大部分农二代建立土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产份额权的市场化退出通道。

  三、在未来现代化进程中创新农业经营体制的总体思路与基本原则

  在未来现代化进程中进一步创新农业经营体制,必须立足大国小农的基本国情,以顺应三大结构性变化为遵循,以推进三种经营形态共同发展为依托,以捕获三种规模经济效率为目标,最终构建起以多种形式适度规模经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

  顺应三大结构性变化,就是要提高改革的前瞻性,准确把握土地生计保障功能下降、生产要素功能彰显的变化趋势,更多地从提高土地资源配置效率的角度推进农业经营体制创新;准确把握小农生产弊端凸显、规模经营条件日益成熟的变化趋势,对各种规模经营创新更加包容;准确把握农一代难进城、农二代难返乡的变化趋势,处理好土地三权分置、特别是土地承包期再延长30年与放活土地经营权的关系。

  推进三种经营形态共同发展,就是要提高改革的包容性,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,为小农生产留出生存空间,为家庭农场创造成长空间;发展新型集体经营和合作经营,以土地产权为纽带,通过确权确股不确地、土地股份合作、共营制等方式,扩大土地经营规模;发展企业经营,通过土地租赁、承包经营权入股等方式,把分散在小农的土地集中起来,按现代企业制度进行经营管理。

  捕获三种规模经济效率,就是要提高改革的指向性。向规模化生产要效率,基于劳动力不可分割,促进作为规模报酬递增要素的土地向家庭农场集聚;基于职业经理人不可分割,促进作为规模报酬递增要素的土地和普通劳动力向生产型合作社或企业集聚。向规模化服务要效率,基于生产工具不可分割,促进作为规模报酬递增要素的部分生产经营环节向服务型专业户集聚(14);基于职业经理人和生产工具不可分割,促进作为规模报酬递增要素的部分生产经营环节向服务型合作社或企业集聚。向规模化布局要效率,基于区域性基础设施、区域公用品牌、产业技术体系等不可分割,促进作为规模报酬递增要素的同类产品的若干生产和服务主体向一定空间集聚(见表4)。

  

  按上述思路推进农业经营体制创新,涉及的因素很多,必须把握好各因素之间的平衡关系,切忌攻其一点不及其余。

  一要把握好历史耐心与紧迫感之间的平衡。小农生产向规模化生产转型,要以大量小农离农进城为前提,而这又取决于工业化城镇化对农业劳动力的稳定吸纳能力、离农进城农民对城市社会的适应能力和对未来生活前景的预期。目前中国城镇化对农民的接纳是选择性和不稳定的,进城务工的农一代中相当部分难以在城市留下来,农二代中也有部分人今后恐将折返农村。这意味着小农生产将长期存在。从这个意义上,我们对小农生产的转型要有足够的历史耐心。但同时,我们也应当看到,随着工业化城镇化程度的提高,中国农业生产的比较优势在快速减退,小规模农业缺乏竞争力的问题日益彰显。这倒逼我们要在扩大经营规模、提高劳动生产率和竞争力上有所作为。我们既要重视服务小农、将其纳入现代农业轨道,也要重视促进小农退出农业、离农进城,防止落入日本式小规模兼业经营长期化、稳固化的陷阱。

  二要把握好发展生产型规模经营与发展服务型规模经营、集聚型规模经营之间的平衡。针对小农生产将长期存在的现实,可以通过发展生产性服务业,将小规模农户“办不了”“办不好”“办起来不合算”的产前产中产后生产经营活动承接过来,进行社会化、规模化供给;还可以通过区域化布局,形成区域公用品牌、产业技术体系、大型物流基础设施,获取更高层级的规模经济。要看到这方面的现实必要性、经济可行性和巨大潜力。但是,也应看到,以土地流转集中为核心的生产型规模经营,是有效开展服务型规模经营、集聚型规模经营的基础。从一些地方的土地托管、农机服务等实践看,服务型规模经营主体更愿意为家庭农场、土地股份合作社等生产型规模经营主体服务(15)。因此,不能把发展服务型规模经营和集聚型规模经营与发展生产型规模经营对立起来。无论是突出前者还是侧重后者,都要避免“一脚踩刹车、一脚踩油门”,防止政策效应对冲和耗散。

  三要把握好政府引导与市场力量之间的平衡。发展生产型规模经营需要土地的流转集中,土地作为一种生产要素应通过市场进行配置。发展服务型规模经营需要服务供给商瞄准生产者需求,由市场决定服务的价格。发展集聚型规模经营需要各参与主体基于自身利益作出集中布局的决策,自由进入退出。但土地的非生产要素性决定了土地市场存在失灵问题(16),单靠市场难以实现流转集中,需要发挥政府的引导作用和集体所有权的“发包、调整、监督、收回”权能作用。一定地域范围内农业服务的自然垄断性决定了服务市场竞争不充分,这需要政府在标准、价格等方面加强监管;部分服务具有外部经济性,并不适宜使用者付费制度,而更适宜政府购买服务。发展集聚型规模经营,需要政府做好区域规划,在起步阶段还需要通过扶持政策吸引各参与主体向规划的区域集聚。

  ①例如,在“分”的层次,承包户在逐步分化,不再局限于家庭经营,出现了兼业农户、专业大户、家庭农场、土地股份合作社、农业企业等多种生产经营主体;在“统”的层次,除了集体经济组织外,还出现了农机专业户、农民专业合作社、农业服务企业等多种服务主体

  ②③农业部农村经济体制与经营管理司.当前农村经营管理基本情况.http://www.jgs.moa.gov.cn/txjsxxh/201801/t20180105_6134218.htm

  ④高鸣,郭芸芸.2018中国新型农业经营主体发展分析报告(一).农民日报,2018-02-22:4

  ⑤2018年3月26日,人力资源和社会保障部、财政部印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》,试图逐步解决保障水平低、缴费激励约束不强等问题

  ⑥中国农业大学国家农业农村发展研究院组织的农业社会化服务问卷调查,把农业生产经营分解为23个环节。见蔡海龙等(2017)

  ⑦农业部农村经济体制与经营管理司,农业部农村合作经济经营管理总站.中国农村经营管理统计年报(2016).中国农业出版社,2017

  ⑧⑨⑩农业部农村经济体制与经营管理司.当前农村经营管理基本情况.http://www.jgs.moa.gov.cn/txjsxxh/201801/t201801056134218.htm

  (11)1984年以后、特别是二轮承包时,一些地方调整过土地承包关系,新增人口分得了承包地。为便于分析,本报告将这部分人口纳入农二代范畴。在对农民工的分析中,一些人曾把1980年以后出生的农民工称作新生代农民工或农民工二代,并比较了这代农民工与农民工一代的多维度差异

  (12)国家统计局.2009年农民工监测调查报告.http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html

  (13)国家统计局.2016年农民工监测调查报告.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html

  (14)现实生活中,生产型家庭农场购置的部分设备如果仅在家庭内部使用是实现不了规模经济的,从利益最大化出发,他们会为周边农户提供服务,进而演变成为服务型专业户,见杜志雄(2018)、刘俊杰(2018)

  (15)山东省郓城县张营供销社成立的“农业服务中心”,为农户、专业大户、家庭农场和合作社等提供作业外包服务,但在其服务业务中,2/3来自新型经营主体。见叶兴庆(2015)

  (16)土地是一种生产要素,要遵循市场配置原则。但土地问题涉及生态涵养、文化传承、维系乡愁,具有非生产要素的属性,在这些方面市场机制难以发挥作用

参考文献

[1]蔡海龙,李军,马玲,吕之望,辛贤.农户对社会化服务的利用现状及政策建议.中国农业大学国家农业农村发展研究院《政研要报》,2017(16).

[2]杜志雄.家庭农场发展与中国农业生产经营体系构建.中国发展观察,2018(3~4).

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[4]韩长赋.新生代农民工社会融合是个重大问题——关于新生代农民工问题的调查与思考.光明日报,2012-03-16.

[5]何宇鹏.推动农村由传统向现代转型——从“百村千户”调查看党的十八大以来中国农村社会变迁.清华大学中国农村研究院《“三农”决策要参》,2017,24(总第200期).

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[10]邵海鹏.人大教授刘守英:宅基地改革是止住乡村衰败的关键.http://www.yicai.com/news/5389809.html?_t=t.

[11]深圳市总工会,深圳大学劳动法和社会保障法研究所.深圳新生代农民工生存状况调查报告.2010-07-15,http://acftu.people.com.cn/GB/67582/12154737.html.

[12]徐家鹏.新生代农民工返乡务农意愿及其影响因素分析——基于陕西389位新生代农民工的调查.广东农业科学,2014(22)

[13]叶兴庆.农业经营体制创新的前世今生.中国发展观察,2013(2).

[14]叶兴庆.对山东供销社服务规模化探索为何成功的思考.服务规模化与农业现代化——山东省供销社探索的理论与实践.中国发展出版社,2015.

[15]叶兴庆.以产权制度改革提高资源配置效率——六盘水“资源变股权、资金变股金、农民变股民”调查.中国经济时报,2016-02-29.

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