论中国国有企业产权制度的改革

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内容摘要:用社会主义市场经济的战略眼光审视传统国有企业制度,客观上存在着不适应市场经济要求的三个深层次矛盾。这就决定了中国国有企业的改革必须是以变换企业产权制度为核心的

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].论中国国有企业产权制度的改革.[J]或者报纸[N].经济学家,(05):4-11

正文内容

  用社会主义市场经济的战略眼光审视传统国有企业制度,客观上存在着不适应市场经济要求的三个深层次矛盾。这就决定了中国国有企业的改革必须是以变换企业产权制度为核心的根本性改革,改革的基本方向是建立现代企业制度。在具体运作上,要采取“分类改革、三线推进”的方略。

  中国现在正面临着一场历史性的企业制度创新浪潮。探求与社会主义市场经济相适应的企业组织形式,并由此而牵动企业制度的其他方面发生深刻的变化,将在相当程度上决定着未来整个经济体制改革的成败。

  一、市场经济的要求与传统国有企业制度之间的内在矛盾

  社会主义市场经济问题的提出,向国有企业提出了挑战。因为,传统的国有企业制度是与计划经济结合在一起、休戚与共的。现在已经确定要抛弃计划经济体制,建立社会主义市场经济新体制,这就产生一个用社会主义市场经济的战略眼光来审视传统的国有企业制度问题。近年来,我对二者之间的关系进行了探讨,认为这里有三个深层次矛盾。

  第一,市场经济要求的产权边界明晰化与国有企业产权关系不同程度的模糊性之间的矛盾。

  市场经济最显著的特征是其具有独立性的品格。所谓独立性是指在市场经济中活动的当事人——企业和个人具有独立性的品格,你是你,我是我,彼此之间以及他们与其他主体之间不存在行政依附关系(更不用说存在人身依附关系)。既然有这样一种独立性,那就意味着当事人有独立的权力、独立的利益、独立的责任,表现在财产关系上就是要使独立的利益得到实现,即要求产权边界清晰化。

  中国国有企业是按照非市场化的“社会巨型科层”的理论构想设计的。在这种模式中不仅财产所有具有明显的非排他性,而且国有企业被塑造成行政机构的附属物,组织资源资格向科层结构严重偏置。从财产关系角度来分析,虽然国有企业的财产法律上的所有权是明确的(归全体人民所有),但是其他方面的产权关系则具有模糊性:(1)国有企业资产的经济所有权关系模糊。目前,几乎所有企业的主管部门和政府其他部门仍然行使着不该由他们行使的经济所有权职能。这些部门在财产权力上明显“僭越”,而真正的全民资产经济所有权的代表却处于“缺位”状态。(2)国有企业法人财产权关系模糊。尽管我们搞了十多年的扩大企业自主权,但迄今国有企业仍然没有成为拥有法人财产权的主体。(3)企业经营关系模糊。独立的经营权主体——经理阶层尚未形成。

  经济所有权关系模糊、法人财产权关系模糊、经营权关系模糊——国有企业财产权利结构的这种混沌性,是传统的国家所有制企业制度的主要弊端。

  国有企业产权关系的模糊性造成极其严重的后果,其突出表现是使个人和企业的行为扭曲非常明显。在国有企业中某人比别人更加努力地工作,或从事创新活动,其私人收益只是社会收益被全体所有者平均分配后的一份,所有者人数越多,私人预期收益与社会收益之间的差额则越大。这就遏制了人们通过努力工作获得收益最大化和不断进行创新的动机。从中国和其他实行传统的计划经济体制国家的实践来看,国有制成员的机会主义倾向相当明显,人们往往致力于在获取同等收益的条件下使劳动付出最小化。受这种体制影响,“吃大锅饭”、“搭便车”便成了一种通病(实际上就是把私人成本随意转嫁到社会成本上)。而当大多数社会成员不是寻求“努力最大化”而是千方百计寻求“搭便车”的时候,其经济发展就不会有生机和希望。

  第二,市场经济所要求的生产要素的高流动性与国有资产封闭性、凝滞性的矛盾。

  市场经济是一种开放型经济。在市场活动主体内部动机推动和竞争压力的驱使下,生产要素不断地在企业之间、部门之间和地区之间流入流出,即使是存量资源(即已经配置在一定地区、一定部门和一定企业的资源),也会随着市场条件的变化重新流动,自动地进行再配置。我把它称为“资产重组”。①实际上,各种资源都在进行重组。在这一过程中,伴随着供求变动和价格涨落的信息,一方面,使千百万人在趋利避害中促使生产要素向高效“瓶颈”部门转移;另一方面,促进生产要素从低效和过剩部门“撤离”。这样,社会需求的“缺口”就会有人填补。社会资源的“闲置”就会有人利用。其结果,使资源不断在效率最高的水平上加以利用,从而不断地实现资源配置的优化。

  然而,在传统体制下,由于国有企业产权的不可让渡性,使国有存量资产运作的流动化机制难以建立起来,大量资产处于闲置状态。对这一点,即使是以研究“短缺”闻名的经济学家科尔奈也颇为重视。他说,在传统的社会主义经济中,实际上“存在着大量的滞存,但它们是不可动用的”,“就一段时期平均来说,有很多资源在很大程度上不能利用”。②中国经济中同样存在资产的严重滞存问题。据统计,我国国有资产的名义总量达3.6万亿元以上,但至少有三分之一的部分不能发挥作用。我把这种凝滞性和不可让渡性称为“刚性结构”。③正因为有这种“刚性结构”,所以需要互换的资产得不到互换,需要互补的得不到互补,从而使名义上的资本总量和实际发挥作用的资本总量之间存在着很大的“落差”。

  第三,市场经济所要求的企业效益最大化与传统国有企业产权运作成本高昂之间的矛盾。

  市场经济是一种“效率型”经济,它要求企业必须实现盈利最大化,进而要求降低产权运作成本,提高产权运作的效率,以达到资源优化配置的目的。

  然而,计划经济国家产权运作效率却颇不如人意。

  国有企业产权制度最明显的功能是排除了任何个人占据财产而获利,国有产权设计者的初衷及其遵循的原则是让每一个产权所有者都平等地行使自己的权利,参予公共决策。但随着所有者人数的增加,为进行某项决策而花费在协商、谈判、妥协、取得共识上的时间和精力会越来越多,产权的行使费用急剧上升。

  为了既保持国有制的基本特点又力求降低国有产权的行使费用,人们设想出一条可行的途径,即让某个机构或组织代表全体所有者行使其所有权。代理组织的建立固然可以大大降低产权的行使成本,但由于传统的公有制经济模式缺乏一套所有者对代理人的约束机制,使代理机构日趋膨胀和僵化,代理组织的运转和调整耗费了日益增多的资源,代理费用日渐升高,产权行使费用过高的矛盾仍很尖锐。

  国有产权制度运作费用高昂,归纳起来主要有以下三类:

  A类:政府组织(行政协调)费用。在传统体制下,政府机构掌握生产资料,企业生产资料的获得不是通过市场,而是由政府按其实物计划来进行,这样政府机构就要在制定计划和监督计划执行上支付费用,具体有:(1)信息费用;(2)会议费用;(3)管制费用。

  B类:企业组织费用。(1)追求“闲暇”的费用。企业经理投入大量的精力与主管部门讨价还价,要求增拨投入量,要求降低产出指标等等。(2)制止“搭便车”的费用。在企业权利不确定的情况下,企业为了制止内部各种要素所有者之间相互“偷懒”和“搭便车”行为发生,必须对之加以监督管理,这要支付监督管理费用。(3)“寻租”费用。

  此外,还有C类:市场组织费用等。

  以上情况表明,国有企业产权运作确实处于低效运作状态,这种格局的形成机制①参见下图:

  传统体制下国有企业产权低效运作生成机制图

  

  由以上分析可以看出,国有企业存在的种种矛盾和弊端,主要是由传统的企业产权制度造成的。因此,企业改革要深化,就必须建立与社会主义市场经济相吻合的企业产权制度,相应地,企业改革的层面就要变化:由放权让利式的“政策调整型”改革提升到“制度创新型”改革的层面上来。

  二、中国国有企业制度改革的方向:建立现代企业制度

  以上从经济运行的深层结构入手,揭示了传统国有企业产权制度与市场经济的内在矛盾。正是这些矛盾的存在,决定了中国国有企业的改革不是枝枝节节的企业管理方式的改革,也不是简单的“放权让利”式的政策调整,而是一场以变换企业产权制度为核心的根本性改革。这一改革的基本方向是:从进一步解放和发展生产力出发,建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度。

  论及现代企业制度,应该说这是中国学术界和经济界迄今仍有争议的问题。有些记者借“法人财产权”尚未表达清楚,或认为现代企业制度在实行中遇到困难,而否定企业改革的这一方向。笔者不赞成这种观点。

  这里的关键是如何定义现代企业制度。我认为,“现代”企业制度是针对“传统”或“古典”企业制度而言的。我给现代企业制度下的定义是:所谓现代企业制度是指在社会化大生产和市场国际化的条件下,适应现代市场经济的要求,以“财产关系大裂变”为理论支柱,以法人产权制度为主体,规范企业各方面基本经济关系,从而使产权得以高效运作的企业制度体系。

  现代企业制度有以下五方面的基本特征:

  (1)产权关系“层次化”。第一层,出资者所有权;第二层,法人财产权(即拥有出资者投资形成的全部法人财产权);第三层,企业经理阶层,拥有企业的经营权。

  (2)企业财产“法人化”。企业拥有出资者投资形成的全部法人财产权,成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。企业以其全部法人财产,依法自主经营、自负盈亏、照章纳税,对出资者承担资产保值、增殖的责任。

  (3)出资者责权“有限化”。企业破产时,出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。

  (4)企业运行“市场化”。企业按照市场需求组织生产经营,以提高劳动生产率和经济效益为目的,政府和投资者都不直接干预企业的生产经营活动。

  (5)管理制度“科学化”。要建立科学的企业领导体制和组织管理制度,调节所有者、经营者和职工之间的关系,以形成激励和约束相结合的经营机制。

  研究企业制度,必然涉及“产权”问题,对“产权”我认为应把握以下三点:

  第一,产权“体系”论。按照产权“体系”论,产权是以出资者所有权为基础的各种行为性权利的综合体系。它包括占有权、支配权、收益权、处分权、转让权等。

  第二,产权“价值论”。产权是一种价值形态的财产收益。产权转让是价值形式的财产所有权的转让。我们要从价值形态来把握产权的真谛。

  第三,产权“可分论”。这种“可分”又可分为两点,其一是可分割性,即可以分割为若干份额;其二是可分离性,即可以实行出资者所有权与法人财产权的分离或者所有权与经营权的分离等。

  要把握现代企业制度,我认为,把握“财产关系大裂变”的理论是“关键”之所在。笔者在《资产重组:中国企业兼并研究》一书中,曾提出了“财产关系大裂变”和建立“法人财产权制度”的观点。按照我的观点,企业财产关系的权力结构是随着市场经济的发展和深化逐步“裂变”的。认识和把握“裂变”的关键是看“公司”这一“奇物”出现与否。公司制产生之前,在只有单一产权主体的情况下,产权界定只限于对初始产权的界定,换句话说,只界定财产归谁所有。这时的产权关系比较简单:财产所有者集全部产权于一身,对企业进行直接控制和经营。各种权能均集中于所有者本人;产权组织形式采取独资或合伙企业方式,不存在社会范围的联合。

  公司产生后情况发生了重大变化,其最大变化是导致了“财产关系的大裂变”。它“裂变”成两个方面的权利:一个是“财产终极所有权”,另一个是“法人财产权”,从而使产权主体也由单一初始主体变为“初始的出资者”和“法人”两个对等的法律主体。出资者所有权在一定条件下表现为出资者拥有股权,即以股东的身份依法享有资产收益权、选择管理者、参与重大决策以及转让股权等权利。在这里,一个明显的变化是,出资者不能对法人财产中属于自己的部分进行支配,只能运用股东权利影响企业行为,而不能直接干预企业的经营活动,这就切断了出资者对企业经营活动的操纵;法人财产权则表现为企业依法享有法人财产的占有、使用、收益和处分权,以独立的财产对自己的经营活动负责。这里要强调一下这种权利不仅是完整的,而且是独立的。所谓独立,指企业具有独立于股东之外的资产,股东除了参加股东大会外,无权随意支配企业的资产;除了依照股票的份额领取股息、红利外,不能侵占企业的任何其他利益;当然,他们除了自己购买股票外,也不必为公司的行为全部责任。这样,“出资者所有权”和“法人财产权”就成为并立的法律主体。

  在当前有关现代企业制度的讨论中,争论的一个问题是:企业法人财产权究竟是财产支配权(控制权)还是财产所有权?我认为,把握法人财产权需从两个角度看:从企业内部财产关系看,即相对于出资者而言,法人财产权是财产的支配权(或称控制权);从企业外部市场关系来看,即相对于其他市场主体而言,法人财产权可以说是财产的所有权。在传统体制下,只有一个产权主体,企业不过是政府的附属物。建立法人产权制度,就是要把原来一个法律主体变成“出资者所有权”和“法人财产权”两个并立的法律主体。这样,就可以满足市场主体独立性的要求。

  按照前面所阐述的建立企业法人产权制度的构想,就是承认企业具有独立的法人地位,并拥有出资者投资形成的企业法人财产,使企业能独立地支配和运用法人财产权进行经济活动并相应承担民事责任的制度。

  对含国家投资成分的企业来说,企业法人制度的实质是确立国家和其他投资者拥有其投资形成的财产所有权,企业有独立的法人财产权,并据此享有民事权利、承担民事责任。确认法人财产权,对民事责任不仅可以做到“有人负责”,而且可以做到“有能力负责”,从而实现企业民事权利能力行为能力的统一。

  在现代企业制度中,由出资者注入企业的“资本金”及其增殖和企业在经营中负债所形成的财产,构成企业法人财产。企业法人财产权是企业对法人财产依法拥有的独立支配的权利。它表现为企业依法享有法人财产的占有、使用、收益和处分权,以独立的财产对自己的活动负责。

  企业拥有法人财产权后,通过“资本金”制度和各种委托经营制度,使企业真正以一个市场主体的身份行其权,尽其责,获其益。这样就塑造了与市场经济体制的内在要求相适应的微观基础,从而有利于在中国实现我所说的“换体”的革命。这是为谋求实现公有制与市场经济相“亲和”的一种探索,能否达到预期目的,当然有待于实践的检验。

  三、中国国有企业改革的运作:分类改革,三线推进

  中国国有企业的资产来源不同,加上后来发展状况不同,中国国有企业的规模、技术有机构成以及在国民经济中的地位是有差别的。正因为国企情况非常复杂,所以很难只靠一个“药方”来解决问题。几年来,我一直主张对国有企业采取“分类改革,三线推进”的方略。

  第一条线是,积极、稳妥地出售部分国有企业的财产所有权,对这类企业实行非国有化。

  1985年,我曾撰文《对微利和亏损企业全部实行包租卖》,包租很快实行了,但“卖”一直没有推开。我当时主张的“卖”主要是针对国营小型企业,特别是微利和亏损企业而言的,现在看来,不只亏损企业,某些效益好的企业也可以出售。

  这里涉及到产权交易的方式问题,笔者认为,未来产权市场上可以有四种交易方式:(1)将产权“拆整为零”,挂牌交易(企业经过资产评估作价后,将产权分割为若干“产权单元”,在产权交易或代理机构发行)。(2)产权拍卖。(3)招标投标。(4)协议交易。

  上述各种产权交易的方式是开放性的,参加交易活动的主体可以是包括国有企业、集体企业、私营企业等在内的企业法人及事业法人和社团法人,也可以是国有资产管理部门及委托的国有资产经营公司;可以是本企业职工和中国大陆范围社会上的自然人,也可以是港澳台同胞、海外华侨;经国家批准,外商也可以进入产权交易市场从事交易活动。这样就能形成一个跨地区、跨行业、跨所有制的开放的产权交易体系。

  在产权转让过程中,防止国有资产流失是特别应该注意的问题。关键是看三个问题。第一,资产评估要科学。现在存在着一种“高值低评”或根本就没有进行评估而进行转让的现象,应当予以纠正。第二,成交价格要合理。不久前,我到珠海一企业考察,该企业的股本1亿股,经评估资产为3.6亿元人民币,即每股值3.6元,转让国家股、法人股按每股5.1元成交,个人股按8元成交。成交价大大高于底价。除此之外购买者还提供了2.5亿元人民币的低息贷款。类似这样的产权转让,我认为就没有造成流失,而且还获得了一些好处。第三,交易资金应及时到位。在前一段的产权交易中,有的企业出售后,资金未及时到位,某些外商以大陆企业做为其“买空卖空”的资本,我们的企业成了某些外商的“垫脚石”。从交易过程来看,我们应该强调资金到位问题。国有企业通过拍卖和其他兼并方式将产权全部或部分转移出去,可以增加需要政府大量投资的基础设施建设和瓶颈产业的资本供给;又可避免大量国有企业“空壳化”和大量国有资产的流失,保证国有资产通过套现保值增值。

  为了促进上述规范化的产权交易市场体系得以尽快建立并使之完善,笔者提出下列几点意见:第一,尽快制定中国产权交易市场发展规划和实施方案。第二,创办全国性的“产权交易中心”和区域性的“产交所”。第三,建立产权买卖公司,培训一代“产权商”。第四,培养公民的产权意识,造就中国自己的“产民”队伍。第五,切实作好企业清产核资和资产评估,为产权交易准备条件。第六,制定有关产权交易法规,利用法律手段规范产权交易。第七,规范政府在产权交易中的行为。第八,要妥善安排转卖企业的劳动力。解决这一问题的方式可以有三种:其一是“买断工龄”,给有关职工发一定数额的补偿费,退休职工照发退休金;其二是由企业定向为职工购买保险,称“定向保险法”;其三是在买主收购企业时负责将企业的职工接收安排,所花费用根据安排职工的数量从收购企业应上交的土地使用费用或其他应上交的费用中予以核减,冲销。从长远看,有待于建立完善的社会保障制度。

  第二条线,是把相当多的国有企业改造成包括国家股、法人股和个人股在内的股份制企业。

  对于一般竞争性国有企业,要更多地实行多元财产关系的融合。其组织形式包括股份有限公司和有限责任公司。在中国国有企业制度中引进股份公司制的根本出发点和主要目的是实行产权结构的革命,从而实现企业制度的创新。也就是说,构造一种适应于市场经济运行规律的能够有效解决公有制内在矛盾的企业组织结构。

  在中国前一阶段股份制试点和发展过程中,股份制企业的设立一般有以下五条途径:(1)通过职工持股组建股份制企业;(2)在新建、扩建企业中设立股份公司;(3)在企业兼并中组建股份制企业;(4)在组建企业集团中设立股份公司;(5)将原有的国有企业改组为股份公司,其做法是:把企业的存量资产评估折股,同时向社会上的法人和个人以及外商公开发行股票,使企业转化为股份有限公司。现在相当多的股份有限公司,都是这样设立的。

  据不完全统计,到1993年底,全国股份制试点企业11560家,股本总额3147亿元人民币。其中,股份有限公司3261家,股本总额2591亿人民币,占试点企业股本总额82.3%。有限责任公司8299家,股本总额556亿元,占试点企业股本总额的17.6%。在试点企业中,由集体所有制改组的占63%,由全民所有制改组的占22%,其余均由国内联营企业组建而成。

  在股份制问题讨论中,有人提出“股份化=私有化”的观点。我认为应进行具体分析。从截至去年2月份的中国上市公司的股权结构的分析来看,中国股份制企业是以国家股和法人股为主的,具体结构如下:①

  上海股市154家上市公司股权结构比重表

   国有股  法人股  发起人股 个人股  外资股 

  合计

  股本额

  215.5亿  54.11亿  22.36亿  61.6亿  42.25亿  895.82亿

  结构比重  54.45%

  13.67% 5.65%15.56%

  10.67% 100%

  深圳股市93家上市公司股权结构比重表

    国有股  法人股 

  个人股  外资股 

  合计

  股本额

   52.3亿  28.7亿   34.25亿  12.76亿  128.01亿

  结构比重  40.86%22.42% 26.75% 9.97% 100%

  从中国目前的现状看,包括有限责任公司和股份有限公司在内的内部公司中存在以下几方面问题:

  1.公司规模普遍偏小。股份公司制诞生的历史背景就是因技术创新的扩展引起规模的扩张,而导致对资本的巨大需求。目前虽然规定股份有限公司注册资本在1000万以上(即使1000万元的注册资本充其量是个中型企业),但实际上部分股份制企业的注册资本达不到这个标准。众多小企业改造成股份制将不能使这一组织创新的效率改进功能充分展露。

  2.企业运行机制不规范。大部分股份试点企业并未真正形成股份公司的运行机制。这表现在:(1)股东大会和董事会形同虚设,董事长由原企业负责人或主管上级委派,企业内部并未形成决策系统和行政系统分立、互相制约、互相监督的机制。(2)沿用传统的企业管理制度和组织结构,尚未确立定期评估和企业财务公开制度。

  3.国有资产流失。(1)未进行严格、准确、公开的资产评估;(2)试点企业多选自经营状况好、盈利高的企业,为迎合个人股东对股利的追求,盲目提高分红派息率;(3)有的试点企业未遵守“股权平等、同股同利、利益共享、风险共担”的原则,优先保证个人股息,在利益分配上歧视国家股,等等。

  从宏观层面上来看,现在存在的问题是:(1)股份制上市公司布局不合理(例如,在地区分布上呈现“两多两少”,即南方多北方少,沿海多内地少)。(2)股票市场的供需失衡。(3)目前国家现行的一套管理办法,包括审计、税务、劳动、人事、工商、统计制度等,也还不完全适应股份制企业的需要。

  解决这些问题,必须采取相应措施,深化并完善中国股份制改革。

  第三条线是,对少数仍需要保留的国家所有制企业,要按照“资本化”的规则重塑国有资产的运营体系,对国有资产实行委托经营。

  笔者在《现代企业创新论——中国企业制度创新研究》一书中曾提出一观点:把“资本”范畴堂而皇之地纳入制度分析,在此基础上,逐步形成了按照“资本化”规则来重塑国有资产运营体系的构思,总体上是一个“三层结构”体系。

  第一层,按照“资本化”的要求,实行“政”“资”分离。在确保全体人民为法律上的资产所有者的前提下,建立和健全全民资产的专门管理机构(独立于政府之外的国家资产管理中心),并通过各个分支机构,统一管理全民资产,行使全民资产的经济所有者职能。这样,政府及其所属部门主要是行使宏观调控方面经济管理职能,国家资产管理中心行使资产管理职能。通过上述分离,形成两个各自独立的系统:经济管理系统和资产运营系统。这就意味着,让政府部门从资产管理系统退出去,真正把资产管理中心建成“放大的巨型财团的总部”,使其执行商务职能。

  第二层,按照“资本化”的要求,建立国有资产经营的中介性组织。国有资产管理中心拥有经济所有权,但它不应成为直接经营国有资产的经济实体。从我国现实情况出发,建立资产经营的中介组织十分必要。中介层次的国有资产组织可以有以下四种选择:第一种是复合型企业集团的核心层;第二种是有控股能力的大公司;第三种是新型的国有资产经营公司;第四种是把政府主管部门内原来执行的资产管理职能独立出来,组建资产经营机构,但采取此形式要防止政府机构翻牌。

  第三层,按照“资本化”的要求,对企业投资,在基层形成占用国家资产、自主经营的法人化实体公司。这种新的法人化实体公司采取法人所有权制度。一方面,公司独立地行使公司实际资产运动的支配权;另一方面,初始委托人总代理通过一系列的机制使公司法人目标与社会目标一致或有机结合。

  通过以上三个层次的协调,即国有中心协调、中介组织协调和公司协调,力图使国有资产按“资本化”的规律进行运营。

  最后要提及的是,推进国有企业产权制度改革,要防止走入“误区”,例如,国有企业在没有进行机制改造的情况下就改成国有独资公司;在确立国有资产和产权主体时,没有实现“政”“资”分离,形成新一轮的“翻牌”;在产权转让过程中,国有资产流失。总之,产权制度改革是一项深层次改革,要大胆、稳健地推进。

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