中国工业污染防治的制度性缺陷及其纠正

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内容摘要:“十五”期间,中国工业污染防治计划完成得并不理想,造成这一问题的主要原因在于,中国工业污染防治存在三大制度性缺陷,即成本—收益分析制度缺乏、科技创新政策与环境保护政策整合不足、激励型生态补偿制度不完善等,正是这三大制度缺陷,使得环境保护政策难以满足完美可执行性的条件,引致环境保护中的软约束现象的产生。环境政策完美可执行性条件得以满足的制度基础是“十一五”期间中国环境保护建设的最根本任务,“十一五”的环境保护目标能否实现很大程度上取决于这项任务能否完成。

关键词:工业污染,环境管制,完美可执行

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].中国工业污染防治的制度性缺陷及其纠正.[J]或者报纸[N].中国工业经济,(8):29-35

正文内容

  “十五”期间,中国经济发展的各项指标大多超额完成,但环境保护的指标没有完成。中国正处于工业化的过程中,快速推进工业化依然是保证中国经济稳定高速发展的重要举措,工业污染防治计划完成的好坏,直接影响环境计划完成的好坏。工业污染防治计划执行不理想是“十五”期间全国环境保护计划没有实现的重要原因。今后一个时期工业污染物排放如继续维持“十五”期间的态势,“十一五”规划纲要中要求污染物排放总量降低10%的目标就不可能实现。

  一、“十五”期间工业污染防治情况

  1.“十五”工业污染防治计划执行不理想,主要污染物减排没有实现10%的目标

  按照国家“十五”环境保护计划,到2005年,二氧化硫、尘(烟尘及工业粉尘)、化学需氧量(COD)、氨氮、工业固体废弃物等主要污染物排放量比2000年减少10%;工业废水中重金属、氰化物、石油类等污染物得到有效控制;危险废弃物得到安全处置;此外,“十五”环境计划还对工业污染物排放设定了总量控制指标,但执行情况并不十分理想。2005年,全国工业废水排放量为243.1亿吨,COD排放量为554.8万吨,工业氨氮排放量为52.5万吨,三项指标中只有COD排放实现了计划目标(见表1)。由于钢铁、水泥、电解铝等高耗能行业过热发展, 对电力等能源需求大幅度攀升,“十五”期间的工业二氧化硫排放量不仅不减,反而呈逐年递增之势;在此期间,固体废弃物的排放大幅度下降,固体废弃物的综合利用率有所提高,2005年达到了56%,但如果扣除处置量,综合利用率则没有实现超过50%的目标。在固体废弃物排放中,危险物的产生量也没有得到有效控制,2004年全国危险废弃物产生量995万吨,危险废弃物排放量1.1万吨,大量危险废弃物没有得到有效、安全处置,给人们的生产、生活带来严重隐患。

  

  表1 “十五”期间全国主要工业污染防治计划完成情况

  注:①计划指标按减少10%计算;②以2001年为基数计算;③为综合利用率。

  资料来源:根据《国家环保“十五”计划》和各年《全国环境统计公报》计算。

  如果把主要工业污染物减排10%作为全国各地污染物最低减排目标,以2004年的数据与2000年的数据进行对比推断各地“十五”污染物减排计划目标完成情况,结论则是没有一个地区完全实现“十五”计划污染物减排指标,完成“十五”计划目标达到67%的地区有7个(北京、辽宁、吉林、黑龙江、上海、贵州、宁夏),达到50%的有6个(山西、湖北、海南、重庆、西藏、甘肃),达到33%的有14个(天津、河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、四川、云南、陕西、青海),完全没有实现的有4个地区(内蒙古、广东、广西、新疆)。在“三废”排放中,绝大多数地区的废水、废气排放没有达到减排10%的标准,固体废弃物减排形势略好,但山西、内蒙古、广西、甘肃、新疆等地仍没有实现最低减排目标。①

  2.“十五”期间工业发展与环境保护的关系仍没有越过倒U曲线的顶点,排污强度不降反升

  西方很多经济学家运用各国数据对经济发展与环境的关系进行了估计,一些研究发现了环境库兹涅茨曲线的存在,即经济发展从低水平向较高水平迈进时,与环境的关系初期会出现恶化趋势,但经过一临界点后,其关系会得到改善,单位GDP的污染排放会下降(James et al.,1998)。1992年世界银行在《世界发展报告》中,对此进行了较为深入的讨论,发现部分环境指标随着经济的发展而恶化后,又会随着经济的进一步发展得到改善,与倒U曲线描述的情形相吻合,但也有些环境指标与发展的关系像直线型,经济越发展,代表环境质量指标的数值就越差,或者反过来。世界银行以及后来的其他研究虽然发现,经济发展与环境的关系就不同的指标而言会呈现不同的形态(Panayotou,2000),但这些发现无法完全否定倒U曲线的存在。一些环境指标处于恶化状态,并不意味着它们将持续恶化,只要时间足够长,这些指标总会发生转折;随着经济的发展而直线向好的环境指标,由于和经济发展之间不存在矛盾,至少在经济学的意义上失去了研究价值。所以,倒U曲线仍可作为研究经济发展与环境保护关系的基本形态与参照(张其仔,2004)。

  以倒U曲线评价中国工业发展与环境保护的关系,基本的结论是中国的工业发展与环境保护的关系还没有跨越倒U曲线的顶部进入到良性互动阶段。工业废水、废气的排放强度“八五”期间下降显著,“九五”期间下降速度虽明显放缓,但仍在下降通道运行,“十五”期间却没有延续这个趋势,工业废水、废气的排放强度出现反弹;工业固体废弃物的排放强度“八五”期间出现下降趋势,“九五”期间有所反弹,“十五”期间再次下降(见图1)。工业污染排放强度的曲折波动变化说明的是,中国工业发展与环境保护的关系已经爬过了倒U曲线的左半部,进入顶部区域,但是还没有穿过倒U曲线的“顶部隧道”,进入稳定持续的下降通道。

  

  图1 工业污染排放强度的变化

  注:图中数据为对数值。

  资料来源:根据历年《中国统计年鉴》和《中国环境年鉴》计算,产值为现价。

  二、工业污染防治的制度性缺陷

  “十五”期间中国工业污染防治计划没有很好完成,最根本的原因还在于环境保护政策缺乏完美可执行性。完美可执行性环境政策需要满足两个条件:一是把环境的外部性内部化,二是外部性内部化的成本最低。而中国工业污染防治制度存在三大明显缺陷,即成本—收益分析制度缺乏、环境政策与科技创新政策整合不足、激励型生态补偿制度不完善等,使完美可执行性的这两个条件难以满足。成本—收益分析制度的缺乏、环境政策与科技创新政策的整合不足使得完美可执行环境政策的第二个条件难以满足,生态补偿制度不完善使环境政策难以满足完美可执行性的第一个条件。

  1.环境管制中缺乏成本—收益分析制度

  中国已经建立起来较为完善的环境影响评价制度,但与环境影响评价制度的日臻完善形成鲜明对照的是,中国对环境管制的经济社会影响评价制度迄今仍是空白。中国作为发展中国家,一直面临着解决环境污染与经济发展之间的权衡问题。这就要求政府在改善环境质量状况的同时,尽可能减少成本和效率损失,降低其对经济与社会的负面影响。如果政府不能以合理有效的方式实现既定的环境目标,环境政策就不可能得到很好的执行,其结果将是环境保护目标不得不为经济活动做出让步(伯特尼等,2004)。长期以来,中国的环境保护经常以关、停、并、转中小企业为代价,寻求环境质量的改善。这一做法虽然有利于环境保护,却加剧了社会分配不公,加重了各地执行环境保护的经济成本,使环境保护政策难以获得广泛的社会支持,提高了违规激励,引致了环境保护中“软约束”现象的产生。而打破此类“软约束”的重要前提,则是要在环境管制中选择成本有效的政策工具,建立环境管制的成本—收益分析制度则是实现这一前提的前提。

  2.环境保护与科技创新政策缺乏整合

  在环境管制与经济增长、产业竞争力关系的研究上,早期的研究者普遍认为,环境管制的强化会有害于产业竞争力和经济增长。这个观点在20世纪晚期受到波特等人的挑战。他们认为,环境管制会通过刺激创新从而有利于提升国内企业竞争力,从而提出了环境管制有利于竞争力提升的“波特假说”(波特,2003)。波特假说的提出,引发了一系列相关的经验研究。这些研究尽管由于研究者所使用方法的不同,在环境保护与产业竞争力、经济增长之间的关系上得出了不同的结论(Gray et al.,2002;Trent Yang et al.,2005),但都强调了环境管制要获得环境状况改善、生产效率提高的双重红利,就必须在环境管制与科技创新之间架起连接的桥梁。环境管制要有力地推动科技创新,实现科技创新方向的重大转变,即科技创新不仅仅要提高生产效率,而且要促进环境保护,必须用可持续发展的思想贯穿科技创新的整个过程。但中国目前环境保护政策与科技创新政策的整合性仍然不高,其结果是,中国的工业污染防治仍以外延式为主,即单位工业产值污染物排放强度下降主要是靠发展污染密集度较低的产业,提高其比重来实现,而污染密集型行业通过技术进步实现降低污染密集度的作用在此表现并不十分明显,具体体现为重点行业经济贡献率与污染贡献率偏离的格局没有发生根本性转变上。

  电力行业作为二氧化硫排放大户,其二氧化硫排放与控制一直受到环保部门的高度重视,但电力行业的经济贡献率与二氧化硫污染贡献率的负向偏差仍然十分突出。除电力工业外,5大重点污染行业中的非金属矿物制品业、有色金属矿物制品业等的负向偏离程度虽有所下降,但仍然为负值,黑色金属冶炼、化工制造的偏离度虽为正值,但幅度十分有限,化工制造业甚至还呈现出了下降趋势(见表2)。造纸、食品制造、烟草加工及食品、饮料制造、化工制造、纺织等行业是废水治理的重点行业,“十五”期间这几个行业总的经济贡献率与COD 污染贡献率的偏离度一直在-50左右徘徊(见表3)。

  

  表2 重污染行业经济贡献率和二氧化硫污染贡献率偏离度

  注:偏差度=经济贡献率-污染贡献率。经济贡献率指行业的工业总产值(现价)与行业总产值之比(%),污染贡献率是指该行业某种污染物的排放量与统计行业此污染物排放总量之比(%)。

  资料来源:根据2004年全国环境统计公报计算。

  

  表3 重点行业经济贡献率与COD污染贡献率的偏离度

  资料来源:根据2004年全国环境统计公报计算。

  中国工业污染排放的集中度较高。41个工业行业中,废水排放量位于前4位的行业依次为化工制造业、造纸业、电力业、黑色金属冶炼业,2004年这4个行业排放的废水占重点统计企业废水排放量的54.6%。电力工业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼业、化工制造业、有色金属冶炼业的二氧化硫排放占到工业总排放的80%左右。工业固体废弃物集中在煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼及压延加工业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、化工制造业,2004年这5个行业工业固体废弃物排放量占统计工业行业固体废弃物排放总量的72%左右。由于工业污染排放的集中度较高,加之这些行业部分具有基础性或原材料工业性质,压缩规模与产量的难度极大,如果不能通过环境保护政策与科技创新政策的整合以促进技术进步的方式有效地降低这些行业的污染密集度,工业主要污染物减排10%的目标就不可能实现。

  3.激励型生态补偿制度不完善

  生态补偿就是一种环境管制工具的创新,在国内外也是一个热门话题,但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性,到目前为止还没有一个统一的定义。如卡佩斯将生态补偿定义为,对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域(Cupers,1990)。毛显强等将生态补偿定义为,通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的(毛显强等,2002)。总体来说,在20世纪90年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词,可以称之为惩罚型生态补偿;但20世纪90年代以来,生态补偿则更多地指对生态环境保护者、建设者的一种利益驱动和激励机制。到今天,生态补偿已经不再是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿,它也包括对环境正效益的补偿,可以称之为激励型生态补偿。

  惩罚型生态补偿与激励型生态补偿虽然都以外部性理论作为理论基础,但两者还是存在重大差异。前者实际上是把环境的使用权授给了受害者,后者则把环境的使用权授给了环境服务的提供者。这两种不同的权力配置,对环境保护有着十分重要的影响,后者比前者更有利于环境的改善,特别是在环境遭到重大破坏需要对环境进行修复时,实施激励型生态补偿的意义更为重大。中国虽然正处于这样一个历史时期,但中国的激励型生态补偿机制建设却严重不足,已经成立起来的,也多具有工程性质,没有可持续性。中国目前的区域生态补偿制度很不发达,导致排污区域治污积极性不足和污染产业的跨区转移,那些经济较不发达地区牺牲环境以谋求经济发展的动机很强。“十五”期间中国发达省份工业产值的贡献率与污染贡献率的偏差度向好,一些经济不发达地区工业产值贡献率与污染贡献率的负向偏离度呈增加趋势就是对此最好的证明。它反映出在经济发达省份,其经济增长越来越依赖污染密集度低的产业发展带动的同时,一些经济相对不发达省份开始成为污染密集型产业转移的承接地和发展的中心,特别是中部地区,表现尤其突出。

  环境保护中没有建立成本—收益分析制度、环境保护与科技政策缺乏整合以及激励型生态补偿制度不完善,都会影响环境保护政策的执行,引致环境保护中的“软约束现象”的产生,就是实际执行的环境标准低于设计标准。假定环境保护标准变化的成本与收益曲线如图2。曲线R[,0]R[,0]和C[,0]C[,0]是按成本有效性原则,并考虑了科技创新能力和收益内部化后设计环境保护政策时的边际收益曲线和边际成本曲线,如果政府追求环境保护收益最大化,则两条曲线相交的环境标准就是设计的环境标准,这个标准在实际中也能得到很好执行,所以,也同时是执行的标准。当对环境保护政策缺乏成本—收益分析制度时,政府更可能选择成本较高的政策,使边际成本曲线上移变为C[,1]C[,1]。此时,政府设计的环保标准虽然不变,但实际执行的环境标准却是S[,1],低于设计标准。环境政策与科技创新政策缺乏整合的作用与此相类似,相当于推高了边际成本曲线至C[,2]C[,2]。激励型生态补偿机制不足的作用有所不同,它的影响体现在对边际收益曲线的影响上。由于环境服务的外部性特征,提供环境服务的地区只能得到部分环境服务收益,如果不对其进行补偿,其边际收益曲线就会低于R[,0]R[,0]如处于R[,1]R[,1]的位置,此时,地方政府实际执行的标准是S[,01](<S[,0])。

  

  图2 制度缺陷与环境保护中的“软约束”

  三、建立完美可执行环境保护政策的制度基础

  进一步完善中国的环境保护政策与机制,使环境政策完美可执行是实现“十一五”规划纲要中环境保护计划的根本保证。要使环境政策变得完美可执行,其关键任务,就是要在现有环境政策与机制的基础上,引入成本有效性分析制度,加强环境保护与科技创新政策整合,进一步完善激励型生态补偿制度。这三项制度的建立不仅有助于克服环境问题固有的外部性,而且有助于以最有效的方式实现环境保护目标,实现污染防治方式由外延式逐步向内涵式转变。

  1.建立环境保护措施的经济社会影响分析制度

  国外对环境管制进行经济分析的经验表明,对环境管制的有利效果进行估价的难度很大,其收益与成本的比较也往往带有很大的争议性,美国的经验表明,运用成本有效性分析比那些试图将收益与成本进行比较的努力能得出更为清晰的结论(伯特尼等,2004)。所以,政府在环境保护措施的经济影响分析中可以仅运用成本有效性分析,政府要对拟议中的环境措施和已实施的环境措施成本有效性进行评估,在实现预定环保目标的过程中尽可能节省成本,对不能选择成本最小措施的做法政府有责任向社会做出解释。

  环境保护还可能造成社会不公,导致就业与生产方式调整,让部分群体承受政策转变的成本,所以,政府要对拟议中的环境措施和已实施的环境措施进行成本分担分析,特别是要分析其对弱势群体、小规模企业以及落后区域的影响,防止产生严重的分配不公效应。对于那些受到环境管制严重不利影响的群体,政府应通过提供失业补偿、重新培训以及其他援助等方式,让社会共同分担政策转变成本,最小化政策转变给弱势群体带来的转型成本。

  2.促进环境保护政策与技术创新政策的整合

  科技进步对环境的影响是双刃剑。如果科技进步是朝着环境友好型、资源节约型的方向迈进,科技进步就有利于环境保护,否则,就不利于环境保护。为了防止科技进步偏离环境友好、资源节约的方向,一方面在环境保护的工具箱中,中国应尽可能选择有利于技术创新的政策,如建立基于潜在技术驱动型标准,新政策出台后运用免责工具,管制中充分运用市场诱因等;另一方面则需要加强对特定科技创新的环境后果评价。

  高新技术企业是中国技术创新的主力军,引领中国科技发展的方向,在中国资源环境形势严峻的形势下,高新技术企业必须同时是资源节约与环境友好型企业,所以,环境友好、资源节约型标准应构成高新技术企业认定条件的重要内容。高新园区是中国科技成果转化的基地和科技创新的核心区,对高新园区的考核应更多地纳入环境友好与资源节约型标准,增加其分量,以促使各级政府、高新园区管委会更加重视资源节约和环境保护工作,引领科技创新与环境保护有效地结合,促进中国的环境保护由外延型向内涵型转变。

  3.建立激励型区域补偿机制和进行系统的生态税改革

  近年来,随着资源和环境保护要求的日益迫切,中国也开始运用税收手段调节消费者和生产者行为,以更好地实施可持续发展战略,但这种调整都是局部的、零散的,和中国要求实施节约发展、清洁发展的要求不相称。目前应以生态税改革为主线,整合各种与生态环境保护相关的税种,优化中国的税收结构。

  开征生态税要坚持在不削减现有税收规模的基础之上进行。开征生态税的目的就是要改变中国目前的税收结构,提高生态税在税收总量中的比重,开征生态税之后,社会总的税负不应增加。这就需要在开征生态税的同时,必须降低其他税率。为了保护环境,节约资源,中国提高了部分产品的税率,但在提高这部分税率的同时,没有出台与其对冲的相应减免措施,实际上提高了社会的总体税负,对经济发展和产业竞争力都会产生不利影响。

  由于我国当前的跨区、跨界污染严重,并且严重影响到了环境保护政策的执行(张其仔等,2006),所以,建立区域性生态补偿基金来解决区域之间的利益冲突是当前我国建立激励型生态补偿制度的重点。区域环境保护由于涉及到受损补偿、建设补偿等多种类型的补偿,所以,宜采用综合补偿机制,就是建立区域补偿金,受益地区按经济总量的一定比例支付,由利益相关的地区以及中央政府相关部门共同组成区域性环境保护委员会,协调各方利益,共同管理资金。

  为了使生态补偿的建立具有明确的法律基础,改革生态环境保护的权责利界定原则是十分必要的。中国目前的生态环境保护的权责利界定是“十六字”方针:“谁开发,谁保护,谁破坏,谁恢复,谁使用,谁付费”,这“十六字”方针没有包括生态环境的保护者、建设者的权责利界定原则。为了使那些对生态环境进行保护、治理的单位利益得到保证,在目前“十六字”方针的基础上,需增加“谁建设(保护),谁受益”原则,并加强此方面的制度建设。对从事生态环境建设、有利于生态环境状况改善的单位,实行减免税政策;出台生态环境建设者补偿规定,对于那些专门从事生态环境建设,提供无法通过市场途径实现价值和收益的环境服务的单位,政府根据社会平均利润水平,对其进行补偿。

  注释:

  ① 计划完成率的计算方法如下:完成废水、废气、固体废弃物减排10%目标中任何一项单项指标,定义得分1/3,完成两个单项指标为实现目标的2/3,全部完成为1,一个单项也没有达标的为0,若两个单项指标数据出现下降,就假定其完成目标的50%。

参考文献

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