论GATT94第20条的发展前景及中国的应对

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副标题:——贸易与环境争端的视角

内容摘要:围绕GATT94第20条发生的国际贸易争端对现今的多边贸易体制构成了挑战。虽然世贸组织的争端解决机构在实践中对该条作出了一定的发展,但是并未能从根本上解决问题。发达国家与发展中国家在应否对第20条作出修改的问题上争执不下。对实践中出现的发达国家由主导“规则制定”向主导“规则解释”的新动向,中国应当在积极参与争端解决的基础上,进一步推动世贸组织价值形态的转变,并积极推动“发展优先”的目标以及国际经济新秩序在世贸组织中的确立。

关键词:世界贸易组织,第20条,贸易,环境

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].论GATT94第20条的发展前景及中国的应对.[J]或者报纸[N].世界贸易组织动态与研究,(10):13-19

正文内容

  众所周知,GATT/WTO规则从“一开始就有灵活性和实用性”[1],这一点集中体现在GATT94第20条的例外规定上。在实践中围绕第20条问题,发达国家与发展中国家之间存在着较大的矛盾与冲突。发达国家与发展中国家在应否对第20条作出修改的问题上争执不下。面对“环保主义”与“新贸易保护主义”的兴起,第20条的未来发展充满了变数。

  一、争端解决机构对第20条的发展性解释

  由于第20条的“一般例外”身份,该条在措辞上极为宽松与模糊,从而导致实践中产生了不少与环境有关的贸易争端。争论的焦点主要集中在(b)款和(g)款上。[2]因此,GATT/WTO的争端解决机构为解决纠纷,不得不在DSU规定权限下对相关条款做出澄清。从GATT/WTO争端解决的历史来看,争端解决机构在第20条的解释态度上主要发生了两大转变:

  1、由例外条款“从严解释”转变为“有限度地宽松解释”

  从实践来看,争端解决机构在对第20条中的模糊词语作出解释的初期,往往遵循的是例外条款“从严解释”这一原则。例如,在对(b)款中“所必需”的涵义的解释上,在1990年GATT受理的“泰国限制进口香烟和国内征税”一案中,专家组认为第20条(b)款中“所必需的措施”是指“在不能选择符合关贸总协定的措施或没有关贸总协定抵触较少的措施的情况下”所采取的必要限制措施。这种评价方法是一种以贸易自由化为起点的“反推法”。但在绝大多数情况下,争端解决机构总能设想出某种符合要求的“替代措施”。因此几乎没有什么措施能逃过“必要性审查”。[3]

  到了WTO时期,由于有关协议和争端解决机构的裁决确认了WTO成员方享有国内相关事项的自主权,从而WTO争端解决机制对“所必需”的审查要求起点不再是仅仅局限于从属的考察措施与WTO实体义务的相符性,而且还要根据个案进行复杂的“权衡”。在1996年世贸组织第一案“美国汽油标准案”中,上诉机构认为(b)款中“所必需的措施”应被理解为“除采取该措施外,没有其它可供采用的符合GATT的或者与GATT最少抵触的任何替代措施。”同时,还从援用方所追求实现的公共目标的重要性和采取的措施对实现这一目标的有效性与可行性角度进行综合考察,从而使争端解决机构对该款所规定的“所必需”的审查更加人性化且更具合理性。

  再如对(g)款“可用竭的自然资源”概念的解释,在美墨“金枪鱼——海豚案”中,专家组通过回顾GATT起草者们的意图,认为(g)款仅适用于保护“采取保护措施的国家管辖范围之内的自然资源”,而不适用于旨在保护位于采取措施国管辖之外的自然资源。然而在两年之后的美欧“第二金枪鱼案”中,针对同一个美国政府的法令,该案的专案组认为解决此类贸易争端时没有必要考察GATT起草者们的意图,认为(g)款并没有明确限定需要保护的自然资源的范围。这里的“自然资源”可以是位于采取保护措施地国家管辖范围之内的,也包括该国管辖范围之外的,还可以是不属于任何国家管辖领域的。

  从这两个实践中的案例可以看出,争端解决机构在第20条的解释问题上,逐渐重视对成员方权利的尊重,开始步出例外条款“从严解释”的窠臼,因时制宜地走向“有限度地宽松解释”。

  2、审查具体措施时,在“具体例外事项”与“前言”适用顺序上的转变

  从内容上看,前言部分并不是在阐述措施的具体内容,而是在明确成员方在采取措施所应当遵守的一个基本原则——“诚信原则”(Good Faith),从而避免破坏GATT/WTO多边贸易体制追求贸易自由化的宗旨。这一目的也在“美国禁止虾及虾类制品进口案”中得到了上诉机构的确认。因此任何一项例外都是成员方“对WTO实体义务的有限的和有条件的背离”,成员方只能在“山穷水尽”的情况下才能援用和第20条的规定采取相应的贸易措施。但针对一项具体的贸易措施,争端解决机构在审查时,是先审查其是否符合前言部分还是先审查其是否符合各项具体例外的事项问题,在实践中曾出现过一些混乱。

  在GATT时期的有关案例中,专家组在审查涉及第20条的争端时,并未注意到前言和各项具体例外的审查次序问题。如在1982年“加拿大诉美国金枪鱼案”中,专家组首先审查了美国采取的措施是否与前言相符,然后才审查其是否与(g)款相符。在其它案例中也没有确定出明确的审查次序。对这样一个重要程序问题的“忽视”,反映了在GATT时期的多边贸易体制,尤其是争端解决机制中存在着根深蒂固的“贸易自由化优先”观念。这就使得实践中缔约方依据第20条所享有的权利形同虚设,从而引起各国的普遍不满。但在“美国汽油标准案”中,上诉机构对这一问题作出了澄清。上诉机构认为适用第20条的顺序为:首先根据当事方所采取的措施特征来判定是否符合第20条(g)款;然后再审查该措施是否符合第20条前言规定的条件。WTO上诉机构这种论证次序的转变,不仅仅是一个简单的审查程序或法律技术问题上的转变,更深层次上它反映了WTO对第20条的法律意义的看法发生了根本性的变化。[4]

  二、GATT 94第20条实践中面临的挑战

  由于关于第20条法律规则措辞模糊、缺乏确定性与可操作性、解释零乱等矛盾,无论是WTO本身的条约法规定还是争端解决机构在司法实践中的解释,都没有能对第20条做出圆满的规范,从而对GATT第20条以及世贸组织本身的发展都带来了诸多挑战。

  1.条文本身的模糊性给世贸组织带来的“合法性危机”

  由于涉及第20条的系统协定还不完善,而条文措辞本身的模糊性在增加GATT/WTO争端解决机构任务的同时,也给实践带来了诸多不确定性。这种不确定性,使得成员方依据第20条所享有的权利变得不可捉摸,从而会导致成员方对世贸组织的不信任,更会给其发展前景带来“合法性危机”。

  世贸组织处在全球经济一体化最前沿的位置上,然而其结构却是陈旧的,尤其在公共决策方面,与现代化的标准很不协调。在当前反全球化浪潮中,世贸组织是受到质疑与抗议最多的。因此世贸组织需要在与全球广大公众建立更广泛联系的基础上,重建其合法性基础。因为世界贸易体制需要实现的不仅仅是经济的发展目标,而且还要去关注其他社会发展方面的问题,如:减少贫困、保护环境、提高公众的健康水平等等。基于第20条的与环境有关的贸易争端实践表明,该条作为贸易政策制定者排泄国内政治压力的“通道”,必须保证成员方援引权的实现。虽然国际法受到国际政治时隐时现的制约,这是当前国际社会中存在的一个不争事实。但是作为当今世界贸易体制的推动者,世贸组织必然要为成员方国内的政治进程保留出单独的空间。

  2.解释的松散与零乱,使世贸组织规则缺乏确定性与可预见性

  在GATT/WTO涉及第20条的一系列争端实践中,专家组或上诉机构对该条的解释显得松散与零乱,对其含义做出发展的同时,也给该条的真正含义带来了不确定性。使得贸易争端的当事方不能对案件的审理产生“合理的预期”。从而不但不能很好的解决争端,有时还有可能会对争端当事方的贸易环境造成恶化,不利于世界贸易体制健康正常的发展。

  理论上,争端解决报告虽可结合具体案情对条文进行解释,却只能对争端案件的当事方具有法律效力,并没有普通法上的“先例”效力。但从实践来看,为了确保“裁决的一致性和连贯性”,先前的报告却经常被后续的案件所援用,从而具有了事实上的“先例”的效果。这种规则与实践中的不一致,不但不能实现“裁决的一致性和连贯性”,反而会使世贸组织规则缺乏法律规则所应有的确定性与可预见性。由于世贸组织规则中并未确立“遵循先例”的原则,因此在过去的争端解决实践中,也曾出现过对第20条的含义作出前后矛盾的解释的情形。不难预测,随着国际经贸形势的变化以及国际环境的变迁,这种情势的发生会随之变得越加趋于频繁。

  由于WTO体制中的“司法”及“立法”机构之间在权力分配上存在着较明显的不平衡。虽然部长会议和总理事会享有专有的解释权,但由于解释制度存在着程序及结构上的缺陷,使得DSB难以将有关解释问题移交部长会议和总理事会处理。即使移交,关于解释的决定也会由于部长会议和总理事会须以3/4多数通过而难以通过。从而造成了部长会议和总理事会对专家组和上诉机构所作的解释缺乏有效的“立法回应”,实践中对专家组和上诉机构的报告采取放任的态度,这在一定程度上破坏了多边贸易体制的可预见性和安全性。

  3.围绕第20条实践中呈现的“自由贸易至上”理念,使得世贸组织形象受损

  GATT94第20条涉及的是世贸组织成员方自身发展的重要问题,尤其突出在贸易自由化与成员方在国内公共政策决策问题之间冲突的协调方面。从更积极的意义来说,它是在多边贸易体制和国内公共政策目标之间、在多边贸易自由化目标和若干人类共同利益之间、在WTO与其它重要的国际组织之间架起了沟通桥梁。[5]但是现实中围绕该条的争端解决实践,却呈现出自由贸易凌驾于第20条之上的价值倾向。

  第20条在GATT/WTO的发展史中所发挥的作用是不可忽视的。而随着时代的变迁,贸易体制的不断发展与扩张,不仅是不可避免的,而且也是发展所必需的。随着经济一体化的深入发展,世界贸易体制的发展也不能再仅仅局限于推动贸易的增长。贸易议程不可避免地会更多的直接地涉及到其他领域的议题和价值目标,与其他领域的政策目标摆在一起进行利弊权衡,并对其他领域产生深刻的影响。但是由于世贸组织没有解决贸易争端以外问题的专门人员,每次当世贸组织做出题为“与贸易有关的……”决策时,都会被认为是超出了其决策能力的范围。实际决策中呈现出的“自由贸易至上”理念也使得世贸组织在国际社会中的形象受损。

  三、GATT94第20条的发展前景

  现今自由贸易正如日中天,两百年来,它不仅跨越了诸多障碍,而且有能力应对目前所遇到的诸多困难与挑战。但是,世贸组织在它取得成功的同时就已经孕育了今天的困境。世贸组织在GATT94第20条问题上,正处于发展的十字路口。在第20条未来发展趋势问题上,笔者认为以下几点值得我们关注:

  1.多边环境协定与WTO规则之间的协调统一问题上——第20条将维持现状

  《建立世贸组织协定》已将“可持续发展”、“保护环境”作为与“贸易自由化”平行的宗旨和目标确定了下来。地球生态环境平衡是全人类共同的资源,保证贸易同时不损害人类生存环境也是WTO的责任。但是,目前现存的多边环境协定中许多与贸易有关的环境措施是与WTO的基本原则背道而驰的。[6]因此,如何将多边环境协定与WTO制度之间的矛盾协调统一在同一个国际法律体系中,便成为当今国际社会面临的一大难题。为此,各国的专家学者都对此提出了一些解决两者之间的矛盾的一些方法。如:豁免义务法、事前解决方法、战略性的专门协定方法等等。[7]但是,协调多边环境协定与WTO规则之间的关系并非易事,既不能给予贸易以不符合市场经济规律的限制,导致限制各国特别是发展中国家发展的结果,又不能放任自由贸易加速环境恶化的可能。因此,随着与环境有关的贸易争端日益显性化,西方学者们对修改GATT第20条的呼声也随之高涨。

  但是,在协调多边环境与WTO规则的问题下,发达国家与发展中国家存在着比较大的意见分歧。以欧盟为首的发达国家要求修改WTO规则,以使多边环境协定中的环境措施能够得到WTO的“事先承认”。但是大多数发展中国家认为,WTO现有的第20条已经为环境保护提供了足够的空间,WTO的争端解决机制也完全有能力解决与环境有关的贸易争端,因此完全没有必要对WTO规则尤其是第20条做出修正。发展中国家的这一立场也得到了世贸组织贸易与环境委员会的支持。而且从现实来看,WTO所具有的巨大凝聚力和吸引力以及现有机制的完备性使其完全有可能利用以贸易与环境委员会为核心的一系列机构、机制来致力于统一各国的国际环境保护行动。况且,受限于修订WTO规则的程序性规定,在可预见的将来,要想通过修订协定来解决矛盾是不可能实现的。因此,维持现状仍然是世贸组织在贸易与环境问题上的基本立场,这也将是第20条今后发展的基本方向之一。

  2.世贸组织争端解决机制将有所作为——DSB的发展性解释

  从贸易与环境问题在GATT框架内开始讨论起,就伴随着自由贸易主义者与环境主义者之间的激烈交锋。在双方对峙的背后,众多的经济学家也对贸易与环境的关系问题进行了深入的理论分析和探讨。一方面,“一般例外”中有关环境问题的规范突出强调了各成员方的“环保例外权”,而却对行使此种权利缺乏有效和明确的约束性规范。而且,由于其含糊其辞、模棱两可,缺乏严谨的规定,给了贸易保护主义者以可乘之机,很可能被贸易保护主义者所盗用。由于环境法律本身的技术性特点,在环保技术与环境标准方面发达的工业化国家在科技上处于优势地位,当WTO承认各国有权根据自己的标准和技术采取贸易措施时,在技术和标准上处于落后地位的国家很容易被“绿色贸易壁垒”排斥在贸易之外。从而对全球贸易自由化,尤其对发展中国家的贸易潜藏着巨大的威胁。另一方面,WTO在环境问题上没有对发展中国家做出有差别的或更优惠的安排,这种在环保上对发展中国家和发达国家“一刀切”的做法,貌似公平,实则无视发展中国家和发达国家在环保能力上的差异性这一客观事实。使一些规则很容易为贸易保护主义者所滥用,可以凭此更堂而皇之地实施环保壁垒,这会使发展中国家面临更加严峻的形势,在国际竞争中处于更为不利的竞争地位。因此随着“环境贸易壁垒”争端凸显,世贸组织成员方之间,尤其发达国家与发展中国家成员方之间的贸易争端将会更为突出。

  当争端诉诸世贸组织后,DSB在此问题上的作用将会变得越来越重要。在目前没有对GATT94第20条以及WTO协定做出相应修改的情况下,DSB在这些案子中就必须承担起解释第20条的责任和义务。鉴于贸易与环境关系问题的复杂性,在业已发生的贸易与环境争端中,DSB已经对第20条进行了发展,并且力图谨慎地在促进自由贸易与保护环境之间取得某种平衡。但这种平衡不可能是固定的或一层不变的,它将会随着争议措施的种类和形式的不同以及具体案件在事实问题上的差异而做出相应的调整。但可能肯定的是,在缺乏新的条约明确规定的情况下,贸易自由化与环境保护之间的微妙平衡只能由DSB通过个案解决的途径来建立了。但在具体实践中又会给世贸组织争端解决机制带来新的挑战。[8]因此,DSB在此方面的实践以及对第20条做出的发展性解释必将受到世人的关注。

  3.“规则解释”上发达国家将占主导地位

  随着经济全球化的深入开展,发展中国家整体实力有所上升,参与规则制定的能力与意识也有所增强。因此,发达国家已无能力再独霸国际经济规则的制定权与决策权。因而,不得不在规则制定权上对广大发展中国家作出妥协。但是,发达国家并没有放弃规则上的主导权。因此,在丧失规则制定上的“霸权”地位的同时,他们开始转向重视规则的“解释权”,意图在规则实施的解释中抵消对发展中国家有利的成分,以实现他们对利益的最大限度的追求。这对发展中国家而言又构成一种新的潜在威胁。

  由于世贸组织相对有效的争端解决机制使人们认为,涉及范围很广的一些贸易争端同样可以在世贸组织范围内得到解决。实践中,发达国家在规则制定上主导权的削弱使得他们更重视在规则解释上的主导。由于世贸组织在机构运作上的缺陷,DSB现在是解释世贸组织法的“权威”。虽然世贸组织在DSB中未明确建立“遵循先例”的原则,DSB也无任何造法的权力,“但是DSB的裁决丰富了法律的内容,扩充并澄清了WTO有关协议的含义。”因此,发达国家在不通过修改WTO协定达到其目标的前提下,开始重视寻求在第20条的解释上主导DSB,以作出对自身有利的解释。在争端解决实践中专家组和上诉机构在提交的报告中所作的法律解释,“引人注目地增加了发展中国家的义务,损害了发展中国家的权利。”[9]

  四、中国的应对之策

  为应对上述第20条未来的发展趋势,笔者认为中国应当积极转变姿态,从本国利益出发,积极推动实现世贸组织规则的“发展化”与“公平化”。要实现这一目标,主要应从以下几方面入手:

  1.积极参与世贸组织的争端解决实践

  中国作为一个发展中的世界第三大贸易国,应当从本国经济实际出发,为维护本国环境利益而依据第20条采取相关的贸易措施。当发生争端时,应敢于援用第20条在DSB中证明本国所采取贸易措施的正当性。在GATT94第20条问题上,不但要争执在国际经济规则的制定权,更要进一步争取对规则解释的主导权。因此为应对发达国家在“规则解释”上的主导,中国应当积极争取本国专家成为WTO的上诉机构成员,在实践中抵制发达国家的主导倾向,从而切实推动DSB的解释朝符合发展中国家利益的方向发展。

  2.努力推动世贸组织价值形态的转变

  关贸总协定签订于20世纪中期,当时的时代背景决定了其目标就是实现贸易的“自由化”。随着世界经济的发展和社会进步,以美国为首的西方国家主导的多边贸易体制在价值形态上发生变化,开始倡导“公平贸易”。在注重“自由”的同时更加关注“公平”问题。但是,西方国家所主导的“公平”只是形式上的公平。虽说WTO中的某些协议是发达国家和发展中国家妥协的产物,但主要反映的仍是“西方大国的意志和利益”。而“将一些形式上平等的规则平等地适用于经济实力相差悬殊的成员方,所产生的是实质上的不平等。”[10]因此中国应当积极参与世贸组织的决策与实践,进一步推动世贸组织价值形态的转变,即从“形式公平”向“实质公平”的转变。

  3.推动“发展优先”的宗旨与价值目标在世贸组织中的确立

  当前,发展已经成为当代人类社会共同的主题。在经济全球化时代的今天,发展权已经成为当今国际社会普遍认同的一项“不可剥夺的人权”。[11]但是发展并不简单地等同于经济的增长,不仅仅在于贸易壁垒的减少,因为“贸易自由化”只是国际社会实现经济与社会发展的手段,而发展才应当是最终目标。

  在此背景下,中国应当在世贸组织规则和政策的制定过程中,积极推动“发展优先”的宗旨与价值目标在世贸组织中的确立,并将其作为世贸组织“主要的重点和主要的工作原理”。[12]世贸组织及其争端解决机构在与环境有关的贸易争端解决实践中,应当将“发展”作为对成员方依据第20条采取的措施的检验标准。不应该看它是否是对“贸易”产生了变相的限制或“扭曲了贸易”,而应当看它是不是“扭曲了发展”。因为避免阻碍发展的需要应该优先于避免阻碍贸易的需要。而所谓的“贸易扭曲”在某些情况下也可能恰恰是实现成功发展的一个必要条件。

  4.加强多边合作,积极推动国际经济新秩序的建立

  从关贸总协定的缔约历史来看,当环境问题被成员方提议加入第20条(a)款时,建议并没有为大会所采纳。这在于当时的资本主义处于工业化的上升时期,经济发展是他们的“第一要务”。因此,他们也不可能去强调或重视经济增长的环境代价。但是西方资本主义国家在经济上进入后工业化时期,其经济增长受环境制约的因素越来越小;而与此同时的广大发展中国家正处于经济发展的初级阶段,经济增长对本国以及世界环境资源的影响程度还较高。在这种背景下,发达国家提出环境问题,将环境保护与贸易问题挂钩,其本质在于维护不合理的国际经济旧秩序,深层目的在于阻碍发展中国家的发展以维护他们的经济“霸主”地位。

  因此,在现行的国际经济秩序中,贸易与环境问题的实质就是改变旧的、不平等的国际经济秩序。[13]中国应当进一步加强与广大发展中国家多边合作,增强行动上的一致性,共同努力推翻旧的国际经济秩序,建立真正公平、合理的国际经济新秩序。

参考文献

[1] GATT:《争取较好未来的贸易政策——行动建议》[J],金星南,任泉译,载《国际贸易》1985(7)。

[2] GATT94第20条对(b)款和(g)款的规定是:“本协定的规定不得解释为禁止成员采取或加强以下措施,但不得在情形相同的国家之间构成任意的或不合理的歧视,或构成对国际贸易的变相限制:……(b)为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施;……(g)与国内限制生产或消费的措施一起生效,以保护可用竭的自然资源的有关措施;……”

[3] 余劲松:《跨国经济交往法律问题研究》[M],武汉:武汉大学出版社2002年版,第129页。

[4] 陈卫东:《WTO例外条款解读》[M],北京:对外经济贸易大学出版社2002年版,第206页。

[5] 陈卫东:《WTO例外条款解读》[M],北京:对外经济贸易大学出版2002年版,第7-8页。

[6] 参见徐淑萍:《贸易与环境的法律问题研究》[M],武汉:武汉大学出版社2002年版,第43页以下。

[7] 陈立虎:“论WTO规则与多边环境协定贸易条款的协调”[A],载陈安主编《国际经济法论丛》(第5卷)[C],北京:法律出版社2002年版,第76-79页。

[8] 参见陈立虎:“论WTO规则与多边环境协定贸易条款的协调”[A],载陈安主编《国际经济法论丛》(第5卷)[C],北京:法律出版社2002年版,第79-81页。

[9] [马来西亚]许国平:《多边贸易体系:发展前景》[M],马来西亚:第三世界网络,2002年版,第12页、第53页。

[10] 余劲松:《WTO与国际经济法研究》[A],载陈安主编《国际经济法论丛》(第7卷)[C],北京:法律出版社2003年版,第181页。

[11] 汪习根:《法律社会的基本人权:发展权法律制度研究》[M],北京:中国人民公安大学出版社2002年出版社,第12页。

[12] [马来西亚]许国平:《多边贸易体系:发展前景》[M],马来西亚:第三世界网络,2002年版,第15页。

[13] 王曦:《国际环境法》[M],北京:法律出版社1998年版,第365页。

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