关于积极财政政策若干问题讨论论述

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内容摘要:1998年以来,我国实施了积极的财政政策。到2000年,经济形势出现重要转机,全年国内生产总值增长8%,经济增长的质量和效益得到显著提高,这与实施积极财政政策密切相关。在这个过

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].关于积极财政政策若干问题讨论论述.[J]或者报纸[N].《经济纵横》,(04)

正文内容

  1998年以来,我国实施了积极的财政政策。到2000年,经济形势出现重要转机,全年国内生产总值增长8%,经济增长的质量和效益得到显著提高,这与实施积极财政政策密切相关。在这个过程中,理论界和实际部门对积极财政政策进行了多方探讨。现对有关问题不同观点的讨论予以述评。

  一、怎样理解“积极财政政策”的含义?

  我国实施积极财政政策以后,一些同志对“积极财政政策”的提法提出了异议。一种有代表性的观点认为,“积极财政政策”的表述不够清晰,主张修改这个提法。因为把“特定时期的特定政策”界定为“积极的财政政策”,容易引起误解,即在特定时期以外而采取的财政政策,可能被认为是不积极的,因此建议将“积极的财政政策”表述改为国外通行的“扩张的财政政策”提法。

  我们认为,修改“积极财政政策”的提法似有不妥。因为:(1)“积极财政政策”确实是在我国特定时期采取的一项特定政策。具体说,是指在特定的国内外经济环境下,通过主动地适度扩大中央财政赤字,即增加中央财政支出,更直接、快速、有效地刺激国内需求,促进经济增长。使用“积极”一词,关键在于是“主动”地扩大财政支出,并要取得预期的良性循环效果。它综合考虑了国家经济发展的需要,财政可承受的能力,以及客观上具备发行长期国债的各种有利条件,适度扩大财政赤字和国债规模,不会有大的风险。(2)“扩张的财政政策”,是相对于“紧缩的财政政策”而言的,这是西方经济学的通用范畴。一般说,“扩张”一词是中性的,既包含扩大财政支出、带动经济增长并取得良好效果一面,也包含盲目扩大财政支出、最终引致通货膨胀的不良效果一面。如果我们用“扩张”一词,人们的理解可以是褒义的也可以是贬义的,不完全是“积极”的含义,容易引起误解。(3)一些权威的国际经济组织也认可和理解“积极财政政策”的提法。如国际货币基金组织发表对中国香港特别行政区1999年经济的年度评估报告中也使用了“积极财政政策”的表述。

  二、积极财政政策的着力点是什么?

  积极财政政策进入第二年,也就是1999年上半年,针对当时经济增长再度出现下滑的趋势,学术界流行一种观点,认为积极财政政策的着力点应是增加消费支出而不是投资支出。这种观点强调,现行国债支出主要是用于投资,特别是用于产业链条短、直接经济效益不显著的基础设施投资,其促进经济增长的作用不显著,所以每年到年中不得不再增发国债;与其这样做,不如把相当一部分国债用来较大规模地增加居民收入,以此营造新的消费热点,通过增加消费来促进经济增长。这是因为,消费需求是最终需求,投资需求只是中间需求,如果最终需求上不去,怎样加大中间需求也无济于事,因为最终消费品卖不出去,投资需求即使上去了,也不会持久,最终还会掉下来。当前我国的通货紧缩问题,主要是消费需求不振,一个重要原因就是广大工薪阶层的收入还比较低,需要大幅度地提高工薪阶层的收入水平。国债即使用于投资的部分,也不要都集中在基础设施建设上,而要适当投入能较快产生盈利的加工工业,大力启动和支持民间投资。

  这种观点也有欠妥之处。(1)国债决不能用于增加工资等消费性支出。这是一般国家理财的通行准则,我国也不能例外。因为财政的工资性支出属于消除基金,在预算科目上属于经常性支出,即每年必须要支出的;而国债是通过增加预算赤字的方式进行筹集的,将来必须要还本付息。如果用国债来增加工资等消费性支出,就等于用赤字的方式来增加工资,这样财政将难以承受。例如,某年全社会增加1000亿元工资,那么今后每年至少要保证这1000亿元基数的支出,仅这一项支出,就意味着每年都要发行1000亿元国债来弥补增加工资基数形成的缺口,财政赤字势必年年扩大,财政肯定承受不了。所以,用于增加工资等消费性支出的缺口,只能通过财政收入的增加来弥补。财政收入主要是税收,这是经常性收入,可以保证经常性支出的需要。我国从1999年下半年起能够增加工资和对低收入者的补助,就是因为1999年以来我国的财政税收大幅增加,1999年财政收入总额为11444亿元,比上年增收1568亿元;2000年财政收入13380亿元,比上年增收1936亿元。财政收入大幅增加,就有财力来增加工资,而不会扩大财政赤字。此外,国债资金用于投资建设,将来项目投产形成经济效益后,是可以偿还或部分偿还的;但如果用于工资等消费性支出,是无法偿还的。各国搞财政复式预算,都不会把用于资本性支出的钱用来弥补经常性支出的缺口。因此,不能用国债来发工资。(2)从我国现实情况出发,国债投资只能用于基础设施等方面的建设,这不仅是扩大内需的需要,也是调整经济结构的需要。1998年以来,我国经济结构严重失衡的现象日益突出,加工工业等原来比较容易赚钱的项目,均处于供大于求的状况,而民间资本又不愿意投向投资大、周期长、回收慢的基础设施项目。正是在包括民间投资在内的整个社会投资不振的情况下,由政府出面发行一定数量的国债投入基础设施建设,是唯一正确的选择。水利、交通、通信、电力、环保等方面的基础设施是国民经济瓶颈部门,已欠账多年,加大基础设施建设力度,可进一步优化经济结构,不会导致重复建设。从1999年开始,我们增加了国债支持企业技术改造的力度,这是比较容易赚钱的项目,但前提是技术进步,实现工业结构的升级换代,也属于结构调整的范围。我们搞积极的财政政策,中心目的是要扩大内需、促进经济发展。

  但发展不是盲目进行的,而是与结构调整有机地结合起来,是在发展中调整结构,在结构调整的基础上促进发展。下一步,我们将鼓励民间资本和外资进入更多的基础设施领域,国债投资将广泛采取贴息、参股、招标等方式,吸引更多的社会投资参与基础设施等方面的建设。

  三、要不要实行大规模的减税政策?

  我国连续两年实施积极财政政策以后,理论界和实际部门关于减税的呼声日盛。这种观点认为,从国外的经验看,扩张性财政政策包含方面含义,一是增加财政支出,二是减税。这种观点特别推崇减税,因为在我国通货紧缩的条件下,由于物价负增长,企业盈利空间不断减少,甚至亏损,如果实行大规模的减税政策,使企业税负明显降低,盈利空间扩大,企业投资的积极性就会增加,社会投资就得以启动,进而促进经济增长。但目前我国实施的积极财政政策,一直是以增加国债投资的方式进行的,政府投资力度很大,效果却不明显,包括民间投资在内的社会投资持续不振,所以应将发国债的方式改为减税。具体减税的方式,可考虑降低增值税的税负,将现行的生产型增值税转变为消费型的增值税,同时降低企业所得税的税负等。

  在当前的情况下,这种观点不太可行,因为我国还不具备实行大规模减税的基础和条件。(1)目前我国积极财政政策是以增加财政支出为主要特征的。这是必要的,因为财政支出更能体现中央宏观调控的意图,其效应是非常显著的。我们增加投资支出,主要用于基础设施等国民经济的瓶颈部门,而不能用于生产能力已经过剩的加工工业,有意识地调整国民经济结构;我们增加消费支出,有意识地增加中低收入居民的收入,缩小个人收入差距,提高人民生活水平。减税就很难达到这种效果。相反,企业减税后,盈利空间增加,就有可能盲目增加投资,特别是投入已过剩的加工工业,加剧经济结构的失调。况且,我国财政支出的力度很大,再实行大规模的减税政策,等于使财政赤字双向膨胀,财政将难以承受。所以,只能以财政支出为主要着力点,辅之以必要的减税政策。例如:为扩大出口,我们连续三次提高出口退税率(对出口企业相当于减税),使平均退税率达到15%以上;还颁布了一些税收优惠政策,实际上就是减税政策,但只是局部的、有限的,而不是普遍的、大量的。(2)目前我国的税制结构是以间接税为主,减税效应不大。根据国际通行经验,削减直接税的扩张效应要优于间接税。所谓直接税,主要就是企业所得税、个人所得税等,只要有所得(企业是利润所得,个人是收入所得),才能纳税,所以直接税是以利润或收入的存在为前提,削减直接税,能够使企业利润或个人收入相对增加,因而其刺激效果比较显著。发达国家的税制结构一直是以直接税为主,仅企业所得税、个人所得税一般均占全部税收的一半以上,对减税刺激非常敏感,为刺激经济增长,它们往往采用减税政策。我国是发展中国家,税制结构一直以间接税为主体,大幅度提高直接税的比重还要有一个过程。2000年我国企业所得税(包括涉外企业所得税)和个人所得税占全部税收收入的19%;而间接税中的增值税、消费税(包括海关代征的增值税和消费税)和营业税这三项税收占全部税收收入的70%。如果采取削减间接税方式,一方面减税效应较弱,放弃大量收入而获取较弱的刺激效果显然得不偿失;另一方面削减间接税具有拉动物价下降的功能,在我国通货紧缩趋势下,将进一步导致物价下跌,不利于企业发展和促进经济增长。(3)我国宏观税负较低,减税空间不大。目前发达国家全部税收收入占GDP的比重平均在40%左右,有的高达50%以上,发展中国家一般也在20-25%之间。相对宽裕的税收收入为实施减税政策提供了财力支撑。2000年我国税收收入占GDP的比重约为14%,明显低于世界大多数国家的水平。如果实行大规模的减税政策,势必使财政收入逐渐枯竭,引发财政危机。(4)目前企业负担偏重,主要不是税收负担重,而是非税负担重,如各种形式的收费、基金等,加上乱收费、乱摊派和乱罚款,各种非税负担甚至超过税收。所以,当前工作的侧重点是要大力清理整顿各种收费和基金,杜绝各种乱收费等,以此减轻企业负担,这相当于“减税”。因为无论是减费还是减税,对企业来说,只要减轻了负担,都是一样的。

  四、积极财政政策会否引发通货膨胀和债务危机?

  随着积极财政政策进入第三年,社会上关于积极财政政策持续扩大财政赤字和债务规模、加大财政风险的议论逐渐增多。其主要观点认为,我国在实施积极财政政策以前,中央财政已经是赤字财政,每年赤字五六百亿元,十分困难;实施积极财政政策以后,每年发行上千亿元的建设国债,财政赤字和债务规模急剧扩大,1998-2000年,中央财政赤字分别为958亿元、1792亿元和2598亿元,1999年中央财政赤字和债务余额占当年GDP的比重分别为2.2%和12.7%。如果再把各种财政的隐性债务算进去,包括银行的不良贷款、养老金债务、地方政府债务、外债等,我国政府综合债务余额占GDP的比重已达到或超过国际警戒线。因此,积极财政政策最多实行两三年,不宜继续推行这项政策,否则财政风险将急剧扩大,最终将导致严重的通货膨胀和债务危机。

  应当指出,这种观点是错误的。(1)我国1998年以来实施的积极财政政策,是主动扩大赤字的结果,与1998年以前被动发生赤字的结果是不一样的,可以出现财政投入的良性循环效果。1998-2000年,我国经济增长速度分别为7.8%、7.1%和8%,如果不主动扩大赤字,就要分别减掉国债投资拉动经济增长1.5个百分点、2个百分点和1.7个百分点,这样经济增长速度分别降为6.3%、5.1%和6.3%,这时的就业压力会更大,社会矛盾会更突出,甚至引发社会不稳定等,经济增长下来了,财政收入也会掉下来,反而会引致被动赤字的扩大。相反,我们主动扩大赤字,从根本上扭转了经济增长下滑的局面,经济增长了,财政收入由此大幅增收,1999年财政收入比上年增收1568亿元,2000年又增收1936亿元,其中约有20%的增收额是由积极财政政策直接带来的,出现了“赤字扩大——经济增长——财政增收”的良性循环,赢得了当前经济发展的好局面。(2)实施积极财政政策不会引发通货膨胀。财政赤字引发通货膨胀的必要条件是,通过财政向银行透支来弥补赤字,使货币发行增多,超过社会商品需求量,从而导致通货膨胀。在我国,这些条件均不具备。一是我国财政赤字弥补机制发生了变化。1994年以前,我国财政赤字主要是通过向银行透支来弥补的。1994年财税体制改革以来,改变了赤字弥补机制。财政出现赤字不能再向银行透支,只能通过发行国债来弥补。二是我国长期国债是直接向商业银行发行,而商业银行存款大于贷款的差额正不断扩大,由1998年的1.1万多亿元扩大到2000年的1.3万多亿元,将滞留在银行里闲置的钱通过国债方式用出去,可减轻银行负担,用收取的国债利息支付老百姓的存款利息,改善银行的资产负债结构,没有挤迫银行超发货币。三是有效需求不足已成为影响经济增长的主要矛盾,一般工农业产品供大于求,物价水平较低,即使扩大财政赤字和债务规模,物价也很难大幅涨起来,不会引发通货膨胀。(3)实施积极财政政策不会引发政府债务危机。尽管我国这几年财政赤字不断扩大,但我国国债余额占GDP的比重仍然明显偏低,1998-2000年,国债余额占GDP的比重分别为9.9%、12.7%和14.6%,大大低于国际公认的60%的警戒线指标。目前大多数欧美国家的这一比重均在40-60%,我国发行国债还有一定的空间。况且,从2000年开始,我国遵循国际惯例,将国债的“还本”和“付息”分开,国债利息支出列入财政预算支出项目,这样,偿还利息支出就有了预算监督和保障,以后再发国债,从某种意义上说就是借新债还旧债的问题,不会出现债务连本带息滚雪球式的扩大。至于学术界提到的各种财政隐性债务(有时又称或有债务)问题,如银行的不良贷款、养老金债务、地方政府债务、外债等,不完全等同于财政债务,目前银行等有关部门,正积极采取措施化解本领域的这些风险。应看到,这些债务是多年来国民经济运行所累积起来的,其形成原因是多方面的,它们只构成财政债务风险的可能性。即使如此,也只是一种静态的可能性分析,真正能够分摊多少,何时分摊,是一个动态的可变化的过程,它将取决于国家整体经济实力和控制经济风险的能力。宏观经济运行状况越好,国家控制和化解经济风险的能力越强,各种债务转化为财政风险的压力就越轻,反之就越重。朱镕基总理在2000年1月中央举办的省部级领导干部财税专题研讨班上指出:“所谓‘财政或有债务’问题,这是一个多年累计且由理论推算的概念,真正可直接归于财政,以及可分摊到年度财政的债务是很有限的。当然,不能说绝对没有一点风险。在平常时期,财政风险包括金融风险是完全可以避免和加以有效控制的。但是如果出现突发性,影响国家信用的重大事件,风险就相当大,对此需要引起高度重视。”从中长期看,始终保持国民经济持续快速健康发展的态势,各种隐性债务对财政造成的压力不会很大,还有可能得到逐步化解,随着财政收入的稳定增加,为将来偿还财政债务提供有力保障。当前适当扩大财政赤字和债务,规模,不会引发政府债务危机。

  总之,1998年以来,我国实施积极财政政策已经取得并将继续取得显著成效。在可预见的将来,我国积极财政政策将要实施五年时间,这是一个长达中期的以财政支出为主要特征的持续扩张的财政政策,是宏观调控政策的一次大胆而有益的尝试。面对经济周期的膨胀与紧缩,我们不仅具备了治理通货膨胀的成功经验,也积累了治理通货紧缩的宝贵经验,可以保持经济的持续快速健康发展,表明中央宏观调控能力和调控艺术日趋成熟。随着时间的不断推移,我国实施积极财政政策的重大意义和深远影响,将越来越深刻地展示在人们面前。

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