“量入为出”与“以支定收”

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副标题:——关于当前财政收入增长态势的讨论

内容摘要:一、问题的提出:政府究竟需要多少钱?  近一个时期,中国财政收入所呈现的增长态势,颇为引人关注。来自财政部门的一项统计结果表明,2000年1-11月份,全国财政收入(不含债务收入

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].“量入为出”与“以支定收”.[J]或者报纸[N].《财贸经济》,(03)

正文内容

  一、问题的提出:政府究竟需要多少钱?

  近一个时期,中国财政收入所呈现的增长态势,颇为引人关注。来自财政部门的一项统计结果表明,2000年1-11月份,全国财政收入(不含债务收入)累计为11912.77亿元,比上年同期增加2084.64亿元,增长率达21.2%。将如此强劲的增长速度同8%左右的同期GDP增长率联系起来,并考虑到整个“九五”期间可能不低于17%的财政收入年均增长率(国家统计局,2000),可以认为,当前中国的财政收入已经处于“超常”增长区间。

  无论出于哪一个原因或者哪几个因素的综合作用,我们看到了一个企盼多年亦为之奋斗了多年的结果:随着财政收入“潜能”的逐年释放以及名义税率同实际税率之间距离的日益拉近,财政收入占GDP的比重在不断地提升。继1996-1999年间分别升至10.9%、11.6%、12.6%和14.0%之后,到2000年末,这一比重可望达到甚或超过15.0%。

  但是,财政收入占GDP比重的提升,带给我们的并非只是欣喜。与此同时,在中国经济运行机制中潜伏多年的一种隐忧,亦随之显现出来:现时中国的财政收入不等于政府收入。除了规范性的财政收入之外,可以纳入政府收入系列的,还有预算外收入和各种制度外收入。如果将规范性和非规范性的政府收入相加,并以此为口径来计算政府收入占GDP的比重,那么,根据1996年的推算数字,当时政府收入在GDP中的比重,即为30%左右(高培勇,1997)。正因为如此,朱镕基总理才将政府的收入格局描绘为“费大于税”,将“费改税”列入了新一届政府的改革议程。显而易见,在“费改税”始终未能迈出实质性步伐、非规范性政府收入一直未有伤筋动骨变化的条件下,规范性的财政收入占GDP比重的持续提升,其结果,只能使GDP分配天平上的砝码越来越向政府一方倾斜。或者,只会使企业和居民所承受的来自于政府部门的总体负担,因此而加重。

  尽管因非规范性政府收入的渠道较乱,我们很难得到有关它的精确统计数字,而只能根据典型调查加以推算,但是,一旦我们正视这种现实并分析由此带来的种种效应,一个表面看似简单、实则意义深刻的问题自然要进入视野:照着目前这样的趋势走下去,政府的收入规模还有没有一个量限?或者,企业和居民的负担还有没有一个止境?上述问题又可以作进一步的归纳:政府究竟需要多少钱?

  二、“量入为出”的困惑

  作为一种传统的财政观(或称理财观),“量入为出”的贯彻虽然并非总是一帆风顺,但在计划经济的体制环境中,确有其生存和运转的土壤。笔者曾在不少场合论及,在那个时候,政府是资源配置的主体。凭借着一系列经济社会制度——如农副产品统购统销、八级工资制、工业品计划价格制度和财政统收统支制度的支持,它可以集政府和企业于一身,把几乎所有的社会资源集中到自己手里(高培勇,2000)。既然政府部门能够统筹安排整个的社会资源,那么,作为其中的一个组成部分,属于财政份额领域的收入和支出,也就应当且可以实行“量入为出”。因此,尽管那一时期的某些年份多多少少也会存在一些财政赤字,不过,大致说来,我们还是能够本着“量入为出”的财政观安排财政收支的。

  市场化的改革进程,打破了原有的资源配置机制。随着市场在资源配置中的基础作用越来越大,我们发现,“量入为出”同现实生活之间出现了诸多的不合谐之处。在有些场合,甚至出现了激烈的碰撞。

  比如,我们最初遇到的窘况是,政府不再能掌管整个的社会资源了,其可以从GDP分配中获得的财政收入的量,便同它本已存在或它所需花费的财政支出的量拉开了距离。如果固守“量入为出”,而让支出随收入的锐减相应萎缩,国家机器的运转和政府职能的履行,都会因此陷于困境之中。况且,除了极少的例外,政府支出历来又是不断增长的。让呈膨胀之势的支出在收入的下降面前止升回降,无异于不切实际的幻想。出于无奈或困境中的被迫选择,只得将思路调转过来——根据支出的需要去取得收入。于是,政府部门在资源配置问题上的着眼点,越来越倾注于能够从GDP中拿到多大的财政份额,从而支撑起呈膨胀之势的政府支出的需要。

  再如,按照“量入为出”,不应当或起码在主观上不安排有赤字性支出。但是,摆在我们面前的事实是,不仅宏观经济政策有时需要赤字性支出的支持,而且,政府部门本身的扩张支出冲动也常常逼迫财政作出支出大于收入的安排。其结果,财政赤字与我们相伴的年份远远大于财政平衡或盈余的年份,甚至基本没有什么财政平衡或盈余的年份。

  又如,“量入为出”的一个本意,是以收入约束支出。但是,由“量入为出”又引出一句潜台词能取得多少收入就安排多少支出;由于政府部门往往喜欢多支出并拥有相应的政治权力,我们正在面临这样一个事实:收入非但未能成为约束支出的因素,反而诱使政府部门出于扩张支出的需要而动用政治权力增加收入。正是在这样的背景下,不惜动用非规范性的手段去“额外找钱”的现象出现了,规范性收入占GDP比重的持续下降和非规范性收入占GDP比重的持续上升同时并存的事情发生了,国际罕见的“费大于税”的政府收入格局也形成了。

  问题还有复杂之处。随着“量入为出”走向了它的反面——“量出为入”,由政府收支行为及其机制的不规范所引发的矛盾,接踵而来。一方面,由于政府部门究竟应当维持一个怎样的支出规模始终未有一个清晰的答案,各级政府部门的支出规模均带有不同程度的随意性。另一方面,无论是出于追求政绩还是为老百姓多做实事或者其他别的什么考虑,政府部门总是倾向于多花钱、多支出。有欠规范性的支出决策机制同政府部门扩大支出规模的偏好结合在一起,肯定要导致政府支出规模的急剧膨胀。按照如此的支出需要,超出规范性财政收入制度的界限并动用政治权力去向企业和居民收钱,则无疑要不断加重老百姓的负担,从而陷入一种恶性循环:支出膨胀——收入增加——支出再膨胀——收入再增加。沿着这样的循环走下来,最终的结果就是“不堪重负,民怨沸腾”。在市场经济体制日趋完善、依法治国步伐明显加快的现实背景下,政府收支行为及其机制的不规范,越来越成为可能引发或激化各种社会矛盾的导火索。

  三、“以支定收”的财政观

  在市场经济体制的环境中,究竟应当本着怎样的财政观来安排政府的财政收支?

  其实,这并不是一个十分复杂或多么深奥的问题。循着政府为什么要花钱、又为什么要收钱的线索去追根寻源,可以看到,财政支出的实质,说到底,是政府活动的成本。或者说,是政府履行职能的代价。在市场经济体制的环境中,现实社会存在着不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的人类需要——社会公共需要。要满足社会公共需要,就需要政府提供所谓的公共物品或服务。要提供公共物品或服务,政府就需要花钱。政府要花钱,就需要向消费公共物品或服务的社会成员收钱。很明显,这一支一收之间的联系纽带,应当且只能是社会公共需要,而不是其他别的什么东西;这一支一收之间的数量界限,应当且只能是满足社会公共需要,而不是其他别的什么标准。

  将这个道理加以引申,我们可以得到如下的关系链:市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入。这就是说,在市场经济体制的环境中,应当首先按照社会公共需要把政府的职能界定好。政府的职能界定清楚了,作为政府活动成本的财政支出的规模也就可相应界定下来。以此为基础,便可随之界定弥补财政支出之需的财政收入的规模。这一处理财政收支关系的基本思路,可以简单地概括为“以支定收”。

  易于看出,“以支定收”并非是“量入为出”的简单倒置——“量出为入”。“以支定收”中的“支”,系指按照社会公共需要标准科学地界定了政府职能之后,并且纳入立法机关和社会成员监督视野的规范性的支出,而非根据政府部门本身的偏好或由政府部门自身确定的随意性的支出。“以支定收”中的“收”,系指按照规范性的政府支出需要,并且通过财政收入制度严格界定了的规范性的收入,而非由政府部门自身随意把握或可跨越财政收入制度的规范性和非规范性并存的收入。按照这样的财政观安排的财政收支,显然可控制在“适度”的水平上——既可满足政府履行其职能的需要,又不至于超出企业和居民可容忍的界限。

  从上面的讨论中,似可悟出这样一个道理:随着计划经济向市场经济体制的转变,政府部门已经由资源配置的主体退居为资源配置的“配角”。只要政府部门不再掌管整个的社会资源了,“量入为出”便在相当程度上失去了其操作的可能和意义。只要政府部门循着“拾遗补缺”的思路,以满足社会公共需要为口径界定其职能了,“以支定收”——根据支出来决定收入自然要替代“量入为出”,作为处理财政收支关系的一般原则。显而易见,“以支定收”是一种植根于市场经济体制环境,并且与市场经济体制环境相适应的财政观。

  四、结论与启示

  将“以支定收”的财政观应用于当前财政收入的增长态势以及与此相关问题的判断,我们可以看到不少过去所看不到或者看得不那么清楚的东西。

  第一,关于“两个比重”。

  这些年来,“两个比重”几乎是财政经济领域使用频率最高、使用范围最广的一个特殊概念。每当提到财政困难的现象,我们总要说起财政收入占GDP的比重偏低或中央财政收入占全国财政收入的比重偏低。每当探讨摆脱或走出财政困难的途径,我们又总要论及提高财政收入占GDP的比重或提高中央财政收入占全国财政收入的比重。“两个比重”,似乎涵盖了中国财政困难问题的全部内容,成为压在人们心头的一块重石。

  然而,深究一下“两个比重”各自应当达到怎样的水平才算适当,就会发现,人们的认识并不那么一致。比如,就前一个比重而言,有说25%为宜的,也有认定至少要30%的。当说到后一个比重的时候,有人坚持60%左右,也有人主张70%上下。至于为什么是25%或30%(而不是24%、26%或29%、31%),或者,为什么是60%或70%(而不能是50%、55%或65%、75%),说法差异就更大了。认识或说法既然不能得到明晰论证,也就不能为人们所广泛认同。况且,在不同的国情背景下和不同的经济发展阶段,政府所需要的收入的量也会有一定的甚或较大的差距。将不能得到广泛认同和差异性颇大的数字勉强拿来,作为现时中国确定“两个比重”的依据所在,甚至将其作为奋斗的目标加以追求,所带来的结果当然是财政收支之间的不相匹配;或者取得的收入量赶不上政府履行职能的实际支出量,或者按照取得的收入量安排的实际支出量又大于政府履行职能的需要量。

  看起来,拘泥于从收入到支出的传统思路,不问支出规模是否适当,一味地追求提升“两个比重”,无论如何不是一条可行的路径。迄今为止,我们之所以在振兴财政或重建财政的道路上步履维艰,同我们始终没有找到一个界定政府收支的适当标准和处理财政收支关系的适当思路,恐怕有直接的关系。因此,如果我们的确需要以“两个比重”作为界定财政收入以及中央财政收入适当规模的依据,那么,现实的选择只能是,从支出入手,由支出到收入,在严格界定了的支出和收入的基础上界定“两个比重”:按照作为一个整体的政府职能范围,界定政府支出规模并由此界定收入规模,从而界定财政收入究竟应占GDP的多大比重;按照作为政府的一个级次的中央政府的职能范围,界定中央政府支出规模并由此界定其收入规模,从而界定中央财政收入究竟应占全国财政收入的多大比重。

  第二,关于当前财政收入超常增长的利与弊。

  前面已经提到,相对于政府履行职能的支出需要量来讲,改革以来中国的财政收入规模始终处于严重“缺位”状态。中国财政收支的困难甚至政府收支行为及其机制的不规范,在相当程度上都是由此引发的。由此而言,当前财政收入的超常增长带有“恢复性”增长的意义。它对于缓解持续多年的财政困难以及启动期待已久的各项改革举措,从而构建起与市场经济体制相适应的财政运行机制,的确是一件好事情。但是,在作出上述判断的同时,亦需注意到如下两种可能:其一,中国当前的财政收入只是政府收入的一部分。规范性的财政收入增加了,过去因“填补”规范性财政收入“缺位”而先后登台的各种非规范性政府收入必须相应减下来。否则,整个的政府收入规模,很可能出现不适当的增长。其二,各级政府部门历来倾向于多支出。规范性的财政收入的增加,若不能伴随以非规范性政府收入的减少,很可能会因此弱化收入对政府部门扩大支出偏好的约束,甚至会进一步刺激整个政府支出规模的扩张。

  令人不无忧虑的是,在当前的中国,上述的“可能”已经处于走向“现实”的过程中。如果不能按照“以支定收”的思路很好地解决这个问题,由财政收入的增加带给我们的好事情,完全有可能演化为坏事情。为了化弊为利或除弊兴利,眼下亟待做好下述几项工作:

  一是抓紧财政收入相对宽裕的有利契机,全面启动“费改税”的改革。关于“费改税”的意义,我们已经讨论了一段不算短的时间,笔者没有更多的话要讲(高培勇,1999)。只是想在此强调指出,我们在过去之所以能够容忍规范性的财政收入规模大幅度减少以至长期“缺位”,是以相应的非规范性政府收入能够作为弥补政府支出缺口的补充来源为前提的。再进一步,酝酿已久的“费改税”的改革之所以始终没有迈出实质性步伐,非规范性政府收入之所以至今未有伤筋动骨的变化,一个很重要的原因,就是规范性财政收入留给我们的活动“空间”太小,从而难以摆脱对非规范性政府收入的依赖。所以,在规范性财政收入的增长相应弱化了我们对非规范性政府收入的依赖之际,便应当是我们全面启动“费改税”的改革之时。

  二是将“费改税”同税制改革结合起来,通盘考虑整个政府收入的规模。从根本上说来,不论是税收,还是收费,抑或其他别的什么形式的政府收入,都是政府为履行其职能而向企业和居民取得的收入,也都是政府要以规范性的手段或形式来取得的收入。在它们之间,只有形式上的差别,没有本质的不同。因此,不能仅仅从“费税关系”的层面上去理解“费改税”,而应将其视作规范政府收入行为及其机制的一项重大改革举措。对于“费改税”和税制改革,必须从总体上加以安排。不能各唱各的调,各念各的经。并且,要将它们纳入到统一的财政收入的盘子内,仔细地算一算政府收入占GDP比重的宏观账。既不能只算税收账,不记收费账,也不能税收和收费各算各的账。

  三是立即着手非规范性政府收支的调整,将其纳入规范化管理的轨道。无论是“费改税”本身的启动,还是“费改税”和税制改革的联动,其最终的着眼点都在于将非规范性的政府收支转变为规范性的政府收支,实现政府收支行为及其机制的规范化。只有在这个基础上,政府的收支口径才能统一,我们才可能比较清楚地界定政府收支的适当规模。否则,在规范性和非规范性的政府收支同时并存的情况下,我们怎能说清政府究竟需要多少钱?又究竟收了多少钱?或者,政府收支的适当规模究竟应当界定在怎样的水平上?因此,从现在起,要把规范政府收支行为及其机制作为改革的一个重要目标加以追求。尽快取消制度外政府收支,逐步将预算外政府收支纳入预算内管理,从而形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的财政预算。顺便说一句,到了那个时候,我们也就不再需要如此费劲或反复区分什么财政收支和政府收支的概念了。

  第三,关于公共财政框架的构建。

  作为一种与市场经济体制相适应的财政运行机制模式,公共财政框架的构建已经摆上议事日程,成为中国财政改革与发展的目标所在。但是,必须看到,公共财政决不仅仅是对以往生产建设财政支出结构的简单调整,而是以全新的思路或理念对传统财政运行机制进行的脱胎换骨式的变革。

  那么,公共财政框架的构建思路或理念究竟新在何处?其实,笔者在前面的讨论中已经多少涉及到了这个问题。公共财政有别于生产建设财政的根本标志,就在于它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。从市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入的关系链,就是构建公共财政框架的基本线索。所以说,“以支定收”实质是公共财政框架的灵魂。

  由此可以得到如下几个层面的启示:

  启示之一:满足社会公共需要,而不是其他别的什么方面的需要,是政府的职能范围。因此,构建公共财政框架的重心,是以满足社会公共需要为口径重新规范政府的职能,从而解决好“政府究竟需要干什么事”的问题。应当明确这样一种理念,市场经济条件下的政府是一个特殊的产业部门。它的任务或职能,就是提供与满足社会公共需要有关的公共物品或服务。与社会公共需要无关或不属于社会公共需要领域的事项,无论我们主观上认为有多么重要,也不能纳入政府的职能范围。这些年来,困扰我们的乱收费或负担重的问题之所以解决不了,一个根本的原因,还是政府的职能未能按照社会公共需要的口径加以规范。(注:认真看一下各级政府部门特别是基层政府部门的现状,一个村,支书、副支书、村长、副村长、会计出纳、治安主任、妇联主任,少则五六人,多则十几人;一个乡镇,少则四百人,多则五六百人;一个县,用成千上万来形容,一点也不过分(中国税务杂志社,2000)。暂且不问这些人所从事的活动是否确实属于满足社会公共需要的性质,或者这些所从事的活动是否确实需要那么多的人,仅就如此多的人所需要的开销而论,不管动用什么形式,最终的归宿,只能是企业和居民。)这实际上告诉我们,不解决好“政府究竟要干什么事”的问题,公共财政的框架是无论如何构建不起来的。

  启示之二:政府为满足社会公共需要而从事的活动——而不是其他别的什么方面的活动,是公共财政要保障的资金供给范围。因此,构建公共财政框架的核心问题,是以政府从事的提供公共物品或服务的活动为取舍,重新界定财政支出的适当规模,从而解决好“政府究竟需要多少钱”的问题。为此,应当强调这样一种意识,财政上的钱只能投向于社会公共需要领域。同社会公共需要无关或不属于社会公共需要领域的事项,无论我们主观上认为有多么重要,也不能纳入财政资金的供给范围。这些年来,政府支出增长势头之所以居高不下,我们为控制政府支出而付出的各种努力之所以收效不大,一个很关键的原因,就是政府的支出未能有效纳入提供公共物品或服务的轨道。政府手中的钱用到了许多不该由政府出资的事项或领域,而这些钱又同许多人或部门的既得利益捆在了一起。这也提醒我们,不解决好“政府究竟需要多少钱”的问题,也就谈不到什么公共财政框架的构建。

  启示之三:政府从事满足社会公共需要的活动所花费的钱,而不是其他别的什么方面的钱,是公共财政可以取得或分配的资源范围。因此,构建公共财政框架的另一个核心问题,是以政府从事的提供公共物品或服务的活动成本为准绳,相应界定财政收入的适当规模,从而解决好“政府究竟可以取得多少钱”的问题。应当严守这种信条:财政收入的量,无论是绝对量还是相对量,只能同作为政府提供公共物品或服务活动的必要成本的财政支出的量相联系,既不能超出支出的需要量而盲目增收,又不能不顾支出的需要而随意减收。近年来,政府的收入水平之所以界定不清,政府的收入行为及其机制之所以处于扭曲状态,一个重要的原因就是政府收入规模的参照系多元化,未能走上根据支出的适当规模界定收入规模的轨道。这亦警示我们,不解决好“政府究竟可以取得多少钱”的问题,公共财政框架的构建也就失掉了其题中之义。

  上述的讨论可以归结为一点:客观的经济现实已经向我们提出了这样的要求,换一种思路,站在市场经济的角度上和现实国情的背景下,不失时机地把“以支定收”的财政观确立下来,并以此作为解释或解决财政经济领域一系列问题的一条重要线索。

参考文献

1.《中国统计年鉴》(2000)。

2.高培勇:《市场经济条件下的中国税收与税制》,《人民日报》1997年5月10日。

3.高培勇:《市场经济体制与公共财政框架》,《税务研究》2000年第3期。

4.高培勇主编:《“费改税”:经济学界如是说》,经济科学出版社1999年版。

5.中国税务杂志社:《交完了税费还怎么生活》,《税收特供信息》2000年第31期。

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