中国金融业对外开放进程回顾与评述

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内容摘要:2006年12月,根据我国加入WTO的承诺,中国银行业已对外资银行全面开放,银行业对外资金融机构的所有限制被取消,外资银行将可以为中国居民提供全方位金融服务。  与此同时,中国国内也在日益关注有关金融开放的问题:中国银行业的开放程度是否恰当?怎样在承诺兑现市场开放的同时推

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].中国金融业对外开放进程回顾与评述.[J]或者报纸[N].西南金融,(2):11-15

正文内容

  2006年12月,根据我国加入WTO的承诺,中国银行业已对外资银行全面开放,银行业对外资金融机构的所有限制被取消,外资银行将可以为中国居民提供全方位金融服务。

  与此同时,中国国内也在日益关注有关金融开放的问题:中国银行业的开放程度是否恰当?怎样在承诺兑现市场开放的同时推进中国金融架构的重塑?在开放的过程中如何把握国家金融主权和金融安全?要想回答这些问题,我们有必要回顾一下中国金融开放进程,是否有些开放措施已超越了我们的承诺或者欧美发达国家金融业的开放程度?

  一、中国金融业开放进程

  (一)滥觞阶段(1979年~1993年)

  与经济改革开放同步,中国金融业的开放也滥觞于20世纪70年代末。自1979年起,我国逐渐开始向外国金融机构开放。一是允许外资金融机构在华设立代表处,以1979年日本输出入银行在中国设立代表处为首例。二是随后外资金融开始在我国设立营业性分支机构。该阶段我国已经开始了证券融资的国际化进程。1982年中国国际信托投资公司在日本东京发行100亿日元私募债券,这是我国首次在海外发行债券。20世纪90年代初期相继开始发行B股、H股、N股和S股。1992年美国友邦保险公司上海分公司的开业标志着中国保险市场开放的起步。在这一阶段,外汇管理体制方面进行了初步改革,对出口企业实行外汇留成制度,1993年颁布《外汇调剂市场管理规定》,进一步规范了我国外汇调剂市场的活动。

  (二)迈向市场化阶段(1994~1995年)

  1994年我国对外汇体制进行了重大改革,实现官方汇率和外汇调剂市场汇率的并轨,开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度,开始采用银行结售汇制。1994年4月1日在上海成立了中国外汇交易中心作为全国统一的银行间外汇市场,从而在人民币汇率形成机制的市场化问题上取得了实质性的进展,为后来的改革打下了良好的基础。外汇体制的改革促使我国对外经济联系不断加深,1993年我国外汇储备为212亿美元,到了1994年增长到516亿美元。1995年8月,颁布了《中外合资投资银行类机构管理办法》,在此基础上建立了我国第一家中外合资投资银行——中国国际金融有限公司。证券市场在亚洲崭露头角,成为日益重要的新兴资本市场

  (三)驶向国际化阶段(1996年~2001年)

  1996年我国接受《国际货币基金协定》第八款正式成为第八条款国,开始实现人民币经常项目下可兑换,建立起了我国新外汇体制的基本框架。1996年12月,开始允许符合条件的外资金融机构在上海浦东进行经营人民币业务的试点,开启了外资金融机构在华经营人民币业务的金融活动。在1997年东南亚金融危机不断蔓延的严峻局面下,我国曾出现对继续实施金融开放的动摇情绪,管理层的坚定决心保证了中国金融开放健康有序的顺利进行。1999年,进一步放松了外资金融机构在华经营的地域限制和规模限制。到2001年,获准经营人民币业务的外资银行数量达到31家,人民币资产总额达到410亿元。1996年B股市场的首部全国性法规《境内上市外资股的规定》发布并实施。在华外资保险公司数量和规模继续增大。

  (四)履行加入WTO承诺、融入金融全球化阶段(2002年~至今)

  我国金融开放最后一个阶段发轫于中国加入世界贸易组织。自加入WTO起,我国金融业就做出了银行业、证券业、保险业开放的一系列承诺。2001年12月20日颁布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,对指导我国入世后引进外资金融机构的发展战略有着深刻的意义。中国银行业2001年已全面放开外汇业务,2003年12月,将外资银行人民币业务的客户对象扩至中资企业。已有13个城市允许外资银行经营人民币业务。2005年10月27日中国建设银行股份有限公司在香港联合交易所的挂牌上市,则标志着我国国有商业银行走向国际资本市场的开始。证券业方面,在加入WTO很短的时间内,我们已经完全兑现了当初的金融开放承诺。截至2005年10月,沪、深证券交易所已经分别有3家和4家特别会员,有39家和19家境外证券机构可以直接从事B股交易。截至2006年11月底,我国已经批准成立了8家合资证券公司(包括入世前获准设立的中金、中银国际及光大三家中外合资证券公司)和24家合资基金管理公司,其中11家合资基金管理公司的外资股权已达49%。“在认真履行WTO承诺的同时,我国还超出WTO承诺。在人民币资本项下未实现完全自由兑换的情况下,2002年12月颁布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》,四年来QFII制度的实行对我国证券市场的规模、结构与投资观念等都产生了深远的影响。目前已有五十多家合格境外机构投资者投资于中国A股市场,累计投资在百亿美元左右。作为对外开放的另一项安排,2006年2月1日,《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》正式实施,允许外国投资者对已完成股权分置改革的上市公司进行战略性投资”①。此外,2005年7月21日是这一阶段乃至1994年以来汇率改革史上最重大的时刻,我国于该日19时开始正式实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,从此人民币汇率不再盯住单一美元,形成了更富弹性的人民币汇率机制,这对于我国经济金融的长远发展是浓墨重彩的一笔②。2006年9月21日,穆迪收购中诚信国际信用评级有限责任公司49%股权,中国信用评级市场大门开启。

  截至2005年10月末,已有40个国家和地区的173家银行在华23个城市开设了238家代表处,有20个国家和地区的71家外国银行在华23个城市设立了238家营业性机构;在华外资银行资产总额达到845亿美元,占我国银行业金融机构资产总额的2%左右③,其中外汇贷款额占中国外汇贷款总额的20%。

  二、中国与其他国家金融业开放程度比较

  加拿大西安大略大学经济研究中心主任约翰·瓦莱(JohnWharley)教授认为,中国最初做出开放承诺是因为中国希望融入世界,希望以外力促使国内金融业的改革和发展。为了加入WTO,中国在金融领域的开放承诺是世界各国历史上所没有的。

  事实上,中国金融业不仅全部履行了当初的承诺,而且做出了许多超出承诺的金融市场开放。超出承诺的开放包括:容许外资银行入股中资银行,将单个外资参股中资银行比例从15%提高至20%;减少外资银行分行营运资金的档次和数量要求;允许外资银行从事衍生品业务和保险公司外汇资金境外托管业务;允许境外投资者参股国内商业银行;2002年颁布和实施了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》;允许外国投资者对已完成股权分置改革的上市公司进行战略性投资。

  

  2005年以来,中国银行业股改进入了高潮,国有银行的股权出售一浪高过一浪,外资在中国银行业更是“急跑马、广圈地”。在此期间,无论是中西部二线城市的商业银行,或是全国性股份制上市银行,甚至是国有“航母”建行、中行和工行,在其股东名单上,都出现了洋股东的身影。迄今外资银行已参股了二十多家中资银行,入股国内股份制银行的比例已达83%。其中,美国新桥投资和花旗银行已分别是深圳发展银行和广东发展银行的第一大股东④。在花旗银行和法国兴业银行角逐控股广发银行的行动中,为了增加胜算,美国前总统老布什甚至破天荒地亲自致信中国政府,力荐花旗银行入主广发银行。到目前为止,境外战略投资者已经和即将对国内银行的股权投资总额达200多亿美元,相当于内地银行资本总额的17%。通过参股和控股,外资将获取中国银行业超过10%的市场份额,远远高于外资银行占中国银行业不到3%的市场份额。从发展趋势来看,未来几年内,几乎国内所有的银行都将把部分股权出售给境外战略投资者⑤。有专家预计,中国监管层可能会放开25%的股权限制,使内地银行进一步吸引外国资金。至2011年,外资银行入股国内银行的比例将会达到内地银行资本总额的25%以上,间接分享内地银行在中国的四分之一“江山”。

  中国银行业的这种开放速度,从全球来看,属于较快之列。许多发达国家虽然加入了WTO,签署了服务贸易条款,但迄今为止仍未对外资银行开放本币业务,并对外资银行实行地域限制。1995年,美国外资银行资产仅占其全部银行体系资产的3%,澳大利亚、比利时为5%,加拿大为7%,法国为8%,南非为2%,意大利、瑞士、挪威为1%,而丹麦、芬兰、瑞典竟为0%。只有英国(19%)、德国(25%)、西班牙(31%)、新西兰(91%)较高。而目前,通过参股和控股,外资银行直接和间接控制的资产占中国银行体系总资产的比重已在10%以上,大大高于美国、法国和澳大利亚等发达国家。中国银行业的开放程度与一些新兴市场经济国家或发达国家相比也可以说是有过之而无不及。譬如,根据新加坡银行法规,如果一个银行的控制权在外国政府,或政府的代理机构,新加坡政府就不会批准这个银行在新加坡开展银行业务。这个限制性条款的关键是50%的控制权,或管理人员的任命是由政府或其代理机构任命的。星展银行是新加坡政府通过其控制的机构,其中淡马锡持有28%的股份,其他的是公众股。但星展银行的人事任命是淡马锡作为控股股东决定的。中国银行在新加坡至今没有领到完整的银行执照(fullbankinglicense),而新加坡政府控制的机构淡马锡以及星展银行,在中国大量购买中国的银行股份、基金管理公司股份,甚至要在中国控制一家全国规模的银行,而我们却没有类似于新加坡政府的政策。

  大多数人可能认为作为经济金融超级大国,美国银行业开放程度一定大大高于中国,然而现实却是,美国在遵循WTO条款下,对外资银行的管制远比我们严厉。美国从1991年开始,就有一个关于外资银行的法案,外资银行要在美国做零售业务,要加入存款保险公司,这是根据世贸原则中的国民待遇原则作出的规定。但要加入美国存款保险公司,必须是一个法人机构。这样你就还要向美国有关机构申请银行牌照,还要注入资本金,符合美国的资本充足要求等等。国内一位学者访美时曾经问美国货币监管总署的官员:你们这样做可以理解为一种美国本土保护吗?该官员没有直接回答,他说实际上他们主要是对存款保险资金的一种保护,对本土银行体系的一种保护。如果一个经营不善的银行分行在这经营,出了问题,要动用存款保险机构去救助它,在一个庞大的跨国银行网络下,一个分行的经营好坏,显著地受到其总行的影响。但如果是于行就好一些,监管机构可以查其资本充足率、准备金的充足率等多个指标。这样在客观上加大了外资进入美国市场的成本,同时也使得很多外资银行难以在美国经营业务。它的做法,既遵循了WTO的原则,又在客观上起到了适度保护美国本土金融机构的效果。

  此外,保险市场也是发达国家(特别是欧盟)亟待进入的市场。经过激烈的讨价还价,我国守住了一些关口:一是外资进入寿险领域只能设立中外合资寿险公司,而且,外方股份不得超过50%,外方不能拥有管理控制权;二是不承诺保险经纪公司进入中国市场;三是拒绝了外方要求的每年必须开放若干家外资保险公司,只承诺按审慎原则审批准入。尽管如此,中国保险市场的开放起点还是高于其他新兴市场国家。如泰国,从允许外资准入到外资在合资企业中拥有49%的股权的时间跨度为11年(1993~2003),拥有50%的股权则需要15年(1993~2007)。

  信用评级业是个很特殊的行业,在WTO的金融开放中并没有包括评级业,国外也没有哪个国家同意开放评级业,而我们在这方面已“先人一步”。

  2006年6月,中国银行业改革的重要国际智囊之个一——詹姆斯·R·巴尔斯(James R.Barth)在广州接受《中国经济周刊》专访时认为:中国银行业开放度已超过一些WTO成员。而即便是发达国家,对金融业的开放也是慎之又慎。美国财政部的研究显示,在135个WTO成员国中,对外资银行没有明显限制的只有13个。正因为金融的重要,外国政府总是千方百计地对他国金融资本进入设置障碍。试问中国的金融企业能轻易地在西方发达国家设立分支机构或廉价获得他们金融企业的股份吗?中国建设银行在纽约和伦敦已设了十多年的代表处了,至今还不能升格为分行。并不富裕的中国人民把数以百亿的利润通过中石油、中石化等公司的股权出卖贡献给了美国巴菲特等投资者,美国国会并没有同意把尤尼科以185亿美元的高价卖给中海油。序幕正在拉开,中国金融业即将开始重演石油业、汽车业、会计师事务所的发展悲剧。但其杀伤力则远远超过后者⑥。

  三、思考

  首先,虽然对外开放是我国的一项重要经济战略,但是维护国家经济和金融安全才是我国的最重要战略。我们不能为了追求短期的经济发展而盲目对外开放金融,忽视经济金融安全问题。金融是现代经济的核心。金融和国防是衡量一个国家是否强大的标志。因为在国际分工已十分发达的现代世界中,许多需求都可以通过交换或贸易得以满足,但惟有金融和国防是花钱也买不来的。金融是配置社会资源的最重要的手段,通过配置资源引导各种生产要素,重新塑造经济乃至社会格局。在当今世界,谁有发达的金融市场,谁有强大的金融产业,谁就能成为世界金融中心,也就能成为社会经济舞台上的主角。美国之所以成为世界强国,除了它的国防实力外,还因为它掌握着全球最主要的金融市场,它的金融业,无论是商业银行还是投资银行,在全球都是最有竞争力的。在美国最强大的产业——金融产业面前,中国的资本金融公司和市场还存在较大的差距。

  改革开放以来,经济的快速发展与社会的持续繁荣,使得相当一部分国人以及相关监管部门居安而忘危,忽略了世界范围内后进国家因经济、金融附庸而导致的严重后果,对全球化下没有把握好对外开放的步骤与秩序而引致的金融与经济危机没有引起足够的警惕。因此,在重大决策时逐渐缺乏经济金融安全方面的考量,忽视了国民经济和金融均衡开放、产业结构协调发展、工业体系相对独立与完整对国家安全的重大意义,忽视了全球化下的经济、金融风险的形成与传递规律以及巨大破坏力。事实上,相对于当前社会比较关注的制造业安全,金融安全更为重要。在国际上,很少听说因为制造业安全而导致国家经济和社会动荡的,相反由于金融风险所导致的经济乃至社会危机则屡见不鲜。原因很简单,金融是现代经济的核心,金融虽然难以立国,但是可以强国,可以弱国,还可以亡国。金融竞争是国际经济竞争的核心,金融安全是主权国家经济安全的核心⑦。

  其次,从平等互惠的意义上说,开放市场让国外企业与投资者进入中国,这是手段,目的在于换取对方国家同样和同等程度的市场开放,双方对等享有对方国家的“国民待遇”。然而,目前的情况是,外国投资者进入中国市场的数量大,中国企业进入外国市场的数量小,如美国在中国的投资已超过520亿美元,而中国对美国投资仅仅为10亿美元,中国金融机构进入美国的数量较少,一些银行长达十多年都得不到在美国正式从事业务的许可,可美国银行却大举进入中国,持股比例更高达百分之十几、二十几或85%(集团),同时在中国也设立了众多的分支机构。这说明中外金融开放是不对等的,是不可持续的和不正常的。

  此外,中国金融业对外开放是发展经济的手段而非目的,对外开放的最终目的是通过经济增长来提高国民福利,我们不能为了开放而开放。但是,在现实中我们却一味追求金融业开放的速度和力度,并不重视由此带来的结果和效用。金融对外开放不只带给我们收益,它也带来了巨大的成本,我们在制定每一项金融对外开放政策时都应认真地进行一番成本收益分析。如果预期成本大于收益,那么它最终带给我们的就是国民福利损失,我们就不应急于实行这项开放政策。只有当一项金融对外开放政策最终有助于、有利于和有益于提高国民福利,那么它才有实施的必要和可能。目前,美国向中国政府频频施压,要求中国进一步开放资本市场。而我们务必要认真而全面地权衡过快开放金融市场的利弊得失。中国资本市场正处于构建一个完善框架之中,且当前面临的强大的流动性过剩导致这一构建过程面临产生泡沫的危险,美国资本正在世界各地投机,如果开放度过大,会使得这一改革过程更趋复杂和难以监管,我们很可能会付出沉重的代价。

  最后,金融开放并非无国界。事实上,“经济爱国主义”由来已久。1841年,德国政治经济学家德里希·李斯特提出,在自由竞争的条件下,一个落后国家如果没有保护,要想成为新兴的工业国家是不可能的。在此理论的指导下,德国最终实现了工业化,跃进世界发达国家的行列。无独有偶,美国也是在保护幼稚产业的前提下,经济获得长足发展而成为世界巨人。因此,保护幼稚工业的理论与实践应算是“经济爱国主义”的滥觞。中国银行业在资本实力、服务水平、内部管理及风险控制能力等方面与外资银行存在较大差距,对于加入WTO后过渡期内可能出现的高度市场竞争形势可能会有个痛苦的适应过程。过快、过大幅度地开放金融服务业市场可能导致中国受到短期内无法有效应对资本流动冲击。外资银行对中国银行的并购和垄断在将来可能会妨碍有效竞争,扭曲市场资源配置,削弱中资银行的竞争力。其实,所谓“经济无国界”只能是一种畅想。只要有国家边界,就有经济国界;只要有经济国界,就有“经济爱国主义”。

  目前的关键问题是,注意把外资进入的“量”控制在国家金融安全不受影响的限度内,特别是对外资金融机构的进入一定要有限制。这点我们要向西方发达国家学习,即使被认为最为开放和充分市场化的美国及欧洲的许多国家,至今境内外资银行的比例也不过10%左右。另外,对引进外资要树立正确的观念。固步自封固然要不得,但过分依赖外资同样要不得。

  经济全球化虽然意味着国界的日益模糊,但绝不意味着各国经济失去了独立意义。因此,在经济日益全球化的大背景下,力图在与他国的经济往来和市场竞争中取得有利地位,尽最大的可能保护本国金融业,以求获得更大的利益,仍然应该是我们努力追求的目标。

  注释:

  ①刘欣然,2006,WTO五周年中国证监会主席助理刘新华:“三原则”指导资本市场进一步开放,《21世纪经济报道》,2006年12月13日第3版。

  ②赵智,2006,对加入WTO“后过渡期”内中国金融开放的思考,《生产力研究》,2006年第4期,第56~57页。

  ③2%仅指外资在华独资银行机构占有的市场份额,外资通过对中资银行的参股而间接占有的市场份额并没有统计在内。目前,外资通过合资参股已经进入我国的21家商业银行,在我国银行业总资本中,外资已经占到了17%。资本控制资产,这是经济学常识。根据这点,外资对中国银行业资产和市场的控制力至少应与其进入的资本比例相当,即是17%。从这个方面看,过去五年,中国金融业的对外开放程度已经不小。

  ④光大银行事实上由中资控股。

  ⑤白钦先、常海中,关于现代金融发展趋势下金融安全问题的深层思考,“中国金融业的全面开放与金融稳定”论文集,广州:2006年5月。

  ⑥余云辉、骆德明,2005,谁将掌控中国的金融,《财经科学》(双月刊),2005年第6期,第1~6页。

  ⑦江涌,2006,威胁中国经济安全的五大内因,《21世纪经济报道》,2006年11月22日第5版。

参考文献

[1]白钦先、常海中:关于现代金融发展趋势下金融安全问题的深层思考,《中国金融业的全面开放与金融稳定》论文集,广州,2006年5月。

[2]江涌:威胁中国经济安全的五大内因,《21世纪经济报道》,2006年11月22日第5版。

[3]刘欣然:WTO五周年中国证监会主席助理刘新华:“三原则”指导资本市场进一步开放,《21世纪经济报道》,2006年12月13日第3版。

[4]赵智:对加入WTO“后过渡期”内中国金融开放的思考,《生产力研究》,2006年第4期,第56-57页。

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