金融监管:神话与现实

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内容摘要:我今天想讨论的主题是金融监管。一段时间以来,美国大量的报告和评论在讨论监管对金融服务企业经营路径的影响。其中有两份内容特别充实的报告,一份是资本市场委员会出版的中期报告(Hubbard报告),另一份报告的主题是“保持纽约和美国在国际金融业的领导地位”(Bloomberg Schumer

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].金融监管:神话与现实.[J]或者报纸[N].中国金融,(18):30-31

正文内容

  我今天想讨论的主题是金融监管。一段时间以来,美国大量的报告和评论在讨论监管对金融服务企业经营路径的影响。其中有两份内容特别充实的报告,一份是资本市场委员会出版的中期报告(Hubbard报告),另一份报告的主题是“保持纽约和美国在国际金融业的领导地位”(Bloomberg Schumer报告)。

  报告特别指出英国的金融监管优势,一是因为英国设定了单一的金融监管,二是归因于英国有分寸的监管程序。我认为报告将英国的监管程序表述为“轻度监管(light touch)”是一种误解。

  对英国金融监管制度的褒奖似乎过度了,我们必须清醒地意识到实际情况远比那些报告和评论的描述复杂得多,就像神话和现实之间差异巨大一样。让我举两个实例来说明这些报告和评论对英国监管体系的误解所在。

  以原则为基础的监管(Principles based regulation)

  英国的监管体系首先被描述为“以原则为基础”,这一概念屡屡出现。诚然,英国金融管理局(Financial Services Authority,简称FSA)确实用许多原则来管理公司和个人的金融活动。我们的核心原则只有11条,194个单词,能写在一张小卡片上。《金融服务与市场法》赋予了FSA执行各项原则的权利和义务,其前提是监管符合成本收益分析,监管有益于市场的良性竞争。但FSA 也组织编写了庞大的规则手册(rule book),各种规则和市场指引多达8500页。因此,FSA有可能被认为或误认为是一个以规则为基础的监管机构。事实上,不论现在或将来,我们将始终把FSA的监管方式建立在一般原则和特殊规则相结合的基础上。我们不断地在这两方面之间寻求新的平衡,更多地倚仗一般原则,尽量少用特殊规则,但要做到这一点很不容易。一方面欧盟的新规则不断涌现;另一方面许多企业和贸易联合会虽然表示更愿意遵循各种原则行事,但在实践中却经常表现出固执地坚持某些FSA想要废除的特别条款。我们常常在企业中发现,主席和首席执行官支持FSA多用原则进行监管,但律师和具体运营的管理者则反对FSA所作的这种努力,偏好特定的规则。

  我们不断地在原则和规则间寻找平衡点,因为我们相信这么做能使FSA更好地履行法定义务。有许多理由支持这么做,我只提其中的两点。第一,已制定的特殊规则不可能全部覆盖金融服务企业中不断变化着的各种潜在利益冲突。即使在一些最简单的公司中,利益冲突也是普遍存在且无法避免的。这些冲突能够被管理,但不能消除。管理过金融服务企业的人都明白,冲突的引发有各种各样的形式,新冲突往往层出不穷。以私人股权为例,它会导致银行与客户间的纷争。正因为如此,我们有一条原则——FSA基本原则的第8条——简单地表述为 “公司必须处理与客户之间,以及客户与客户之间的利益冲突”。第二,我把金融市场的本质称为“变化多端”,市场在永无止境地追求新工具、新的交易战略和新的分解与管理风险的方式。如FSA避免批准新产品——这一程序可能使金融创新的动力变得不足或僵化,因此我们制定了对所有公司、所有市场行为和所有产品都适用的原则:基本原则的第3条要求各公司建立起充足的、尽责的和有效控制的风险管理体系;第4条是资金充足性原则;第5条规定了市场行为的正确标准。有些原则项下有详细的规则支撑。例如资金充足性原则规定参照巴塞尔协议或欧洲委员会立法对巴塞尔协议的解释。“市场行为”则有详细的规则手册。我们的目标是更倚重于原则,少用具体的规则。例如,最近我们已用基本原则第3条的有关有效控制方面(共2页纸)替代了长达57页的具体规则来监管打击洗钱活动。我们也正着手压缩商业规则指南,即把在零售市场上管理公司与客户之间关系的各种规定压缩掉一半,大约350页。在 2008年年底,我们将进行回顾——我希望各种监管规则大幅度减少,使企业用于合规的管理成本下降80%以上。

  但是,我们正在做的寻求原则与规则之间平衡监管的所有努力,从来不应被简单地归纳成“以原则为基础”。

  轻度监管(Light touch)

  第二个神话是将FSA描述成为一个“轻度监管”的监管者,暗示英国监管体系的吸引力在于默许其他地方禁止的实践活动。最极端是将“轻度监管(light touch)”曲解为“软监管(soft touch)”。

  事实上,在许许多多情况下,FSA不是什么“轻度监管”。在金融服务业的某些重要领域,我们监管了绝大多数国家都未监管的金融活动。例如,对冲基金经理人在英国的监管体系中受到约束,但在美国和其他欧盟国家的监管实践中还没有相似的做法。有趣的是,虽然在英国的对冲基金经理人受到监管,但他们管理的对冲基金业务却发展得特别快,大大超过美国对冲基金业的发展势头。因此,监管并没有抑制业务的增长。在其他业务领域,我们也都谨慎地选择一种监管水平,比其他有些国家的监管水平更严格。

  FSA的执行力也不应被看做是“轻度的”,更不是“软”的监管。近年来我们对某些大的金融集团执行过两笔巨额的罚款,但仅仅因此就简单地认定FSA不是“轻度监管”的监管者也是不确切的。重要的是,我们有能力对违反监管原则的公司进行灵活的制裁,尽管它们没有违反具体的条例。对花旗的罚款是因为它违反监管原则,最近对德意志银行执行的630万英镑的罚款也是因为其实际交易与账面不符。

  基于以上这些理由——包括监管范围、有能力执行巨额罚款、有能力对违反监管原则的行为进行制裁,我认为,把FSA 的特征概括为“轻度监管”的监管者的说法是一种误导。

  更确切的描述应是“以风险为基础”(risk based)

  一种更确切的描述应是“以风险为基础(risk based)”。我们既不追求规避所有金融企业的经营失败(这是个不可及的目标,追求这一目标将出现许多不愿见到的后果),也不对所有被监管企业采取相同的监管程序,而是根据企业活动可能对我们法定监管目标的潜在影响来分配监管资源。我们判定对某一类公司需要进行“密切而持续”的监管,被归入这一类型的公司不到所有企业的1%。另外95%以上的企业,我们判定它们的规模很小,小到不足以对我们的监管目标构成威胁。因此,在正常情况下,我们并不采取现场监管和审计,而是对它们上报的数据资料进行分析。

  要使“以风险为基础”的监管方式行之有效,需要做好多方面的工作,这是个艰巨的任务。让我从以往的监管实践中举例说明。

  首先遇到的问题是,虽然我们事前赞同并接受“非零失败政策”(即允许金融企业的经营失败),可在某一失败事件发生后,社会舆论的普遍倾向是认为金融机构的经营失败等价于监管体系的失败。从管理角度来说,很难说服监管机构中受批评的监管者不要反复询问金融机构失败的原因,虽然我们允许经营失败。其实,对金融服务业的监管活动与金融服务业的经营活动相似,也不可能逃脱风险。我们需要监管者和对监管行为进行评论的人们都能认识到风险是不可避免的。

  其次,对小企业的有效执行也是一个问题。显而易见,FSA集中监管执行的资源是至关重要的——像它的其他资源一样——只有集中资源才能最有影响力。这就意味着我们大量的执行活动都直接针对大公司。但接下来重要的一点是不能让小企业认定因为它们小,达不到“雷达”监控的标准,就有可能违法且不受惩罚。如果小企业不受监控,它们就没有动力去主动符合监管标准,因为合规意味着成本支出。当合规企业观察到不合规的竞争者能逃脱制裁后,将引发不满情绪。制度设计的不公平也会鼓励“监管套利(regulatory arbitrage)”行为,即个人更倾向于进小公司工作以逃避监管成本。因此,“以风险为基础” 的监管方式在执行力方面需要制定更周密的程序而不能用简单的经验法则,即规定小于某一规模的企业就可以不受调查。

  再次,在FSA调配资源或变动政策方面,始终需要在实践中坚持“以风险为基础”的监管程序。例如,近几年来,我们把监管资源从重点配置于银行业转移到保险业。资源配置的转换体现了我们对这两个部门风险判断的改变。相似地,我们在提升金融业能力方面的支出显著增加。从2003~2004年度的360万英镑增加到2007~2008年度的1710万英镑——反映出我们的观点是,英国低水平的金融能力将引致范围很大的金融威胁。随着风险评估方式的变化,我们的监管过程也在不断变化。在推进金融业发展方面,为了反映风险的变化,我们的监管侧重点再一次做了调整。例如,在决定风险资本信托产品市场营销的监管政策时,我们先是决定不介入产品的推广工作,但当这些产品已进入市场,营销规模又发生改变后,我们判定它的风险在增大,我们有法定义务介入这一产业,使其推广方式改进。我的基本观点是“以风险为基础”的监管程序对资源分配和政策制定有着实实在在的内涵。它常常需要不作为,即使我们明白一些失败将产生。它也经常需要集中资源应对某一特殊事件或某个公司,即使这么做的结果是对其他许许多多公司的直接监管停留在一个低水平上(但它不是“轻度监管”),就效率而言,它是“以风险为基础”的。

  我已经质疑了对FSA的两种描述:“以原则为基础”和“轻度监管”。前一个说法有一半是对的,后一个就更少有正确性了,两者都在误导。我已说明实际情况,它是很复杂的,需要决策上的不断努力,以及寻求原则和规则的结合与统一。它并不是广受欢迎的,但经过反复权衡,我确信,尽量多用原则少依赖于具体规则、“以风险为基础”的程序以及承认我们不能也不应该避免一切金融失败,这三方面将会得到有力的支持。现实比神话更生动且富有成效。

  最后,纽约与伦敦之间并非“零和游戏(a zero sum game)”的参与者。事实上,纽约成功伦敦则会更加繁荣,反之亦然。因为这两个全球最大的国际金融中心之间存在着巨大的可分享利益,在实践中,这两个中心的金融监管当局一直在密切合作。

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