美国实施反倾销贸易政策的动因、绩效与启示

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英文标题:Causes,Economic Effect and Enlightens of USA's Anti-dumping Trade Protection Policy SUN Wen-yuan HUANG Jian-kang

内容摘要:文章通过对美国反倾销贸易保护活动特征的分析,探讨了美国实施反倾销贸易保护政策的动因及其相关影响因素的强度,并对其经济效应进行了分析。反倾销贸易保护措施的实施往往受到利益集团的牵制,对一国整体福利来说并不一定有利。因此,在全球竞争中,为提高贸易效率,各国应建立更加开放的贸易体制。

关键词:贸易保护政策,反倾销,经济效应,Trade-protect-policy,Anti-dumping,Economic effect

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].美国实施反倾销贸易政策的动因、绩效与启示.[J]或者报纸[N].国际贸易问题,(1):95-101

正文内容

  一、反倾销贸易保护实践活动的特征

  反倾销是美国大力推行的战略贸易政策工具之一(A.Blonigen and J.Prusa,2001),GATT/WTO反倾销守则也是以美国反倾销法为蓝本的;同时,美国采取霸权主义行为①,其国内反倾销法可以不受WTO反倾销守则的约束,因此,在此背景下,美国反倾销贸易保护活动呈现出如下特征:

  1.美国一直是国际反倾销的主要指控国,也是迄今为止国际反倾销案最多的一个国家。美国1969-1979年反倾销案例248件,年均22.5件,1980-1989年反倾销案共386件,年均38.6件,1990-1999年反倾销案共408件,年均40.8件,分别占同期全球反倾销案的44.4%、22.4%和16.1%。

  其中,在WTO成立前后5年,美国反倾销的国际地位变化很大。1990-1994年美国反倾销指控案件为276件,占同期全球反倾销案的21.6%;1995-1999年只有132件,占同期全球反倾销案的10.6%,比WTO成立前下降了一半多②。于是美国国会和学术界就有人呼吁要强化反倾销申诉。因此,也就有了《2000年持续倾销与补贴抵消法》,其目的是要大力提高美国对外反倾销申诉案件。事实上,确实起到了作用。2000年到2003年6月,美国对外反倾销案件又有了较大提高,为174件,占同期全球反倾销案的比例上升到16.6%,比1995-1999年上升了6个百分点。

  2.从美国1980至今反倾销案做出的肯定性裁决的3年移动平均比例和征收的反倾销税率的3年移动平均的趋势来看,美国一直在加强反倾销措施(工具)的使用。美国对反倾销案件作出肯定性裁决的比例越来越高,如图1所示,且在作出肯定性裁决的案例中,美国3年移动平均反倾销税率增长速度更快。

  

  图1 美国对反倾销的肯定性裁决率和征税率

  3.美国的反倾销活动得到其相关法律的适时支持。早在1916年美国的税法中就首次对外国的倾销产品规定了反倾销措施,于1921年美国制定了反倾销法,在《1974年贸易法》中,对1921年反倾销法做了大量修改,该法扩大了倾销定义的范围,把产品在出口国和进口国以低于成本销售的行为都视为倾销,并对跨国公司通过第三国的倾销做了规定,同时,该法增加了当事人的听证程序,给予了美国申诉人请求司法审议的机会,并且增加了对来自“国家控制经济”的倾销进行了规定。

  1979年,美国国会废除了《1921年反倾销法律》,通过了《1979年贸易协定法》,吸收了1921年反倾销法以及其后历次修订法中有关反倾销法的基本规定,同时借鉴使用了总协定《反倾销守则》的若干内容,对美国反倾销规则作了重大调整,缩短了反倾销调查中的时间,并且将原来由财政部负责的确定反倾销幅度的调查工作转移到商务部。这些修改和调整主要是考虑到可以更快地作出倾销与损害的裁决,以利于对美国本土产业提供及时的“救济”。

  1984年贸易与关税法、1988年贸易与竞争综合法和1994年世界贸易组织的反倾销条例都对反倾销活动进行了相关的规制。尤其值得注意的是,2000年10月,美国国会通过了《2000年持续倾销和补贴抵消法》(又名《伯德修正案》),作为1930年《关税法》的补充。其中明确规定由美国财政部将海关征收的反倾销税和反补贴税以“抵消款”的形式发放给提起反倾销调查申请的国内生产商,其目的是要大力提高美国企业反倾销的积极性。《伯德修正案》违反了WTO《补贴与反补贴协议》的有关规定,不合理地助长了美国国内产业通过寻求贸易救济,排斥进口产品的做法。该法案出台后,很多国家表示了强烈反对,欧盟等11个WTO成员将该问题诉诸WTO争端解决机构。2002年9月17日,WTO专家小组裁定《伯德修正案》违反WTO规则,应予以撤销。2003年1月16日,WTO上诉机构在裁决中也支持专家组意见。

  二、实施反倾销贸易保护活动的动因探析

  下面对美国实施的反倾销进行实证分析,从而来阐释美国贸易保护政策实施的决定因素,以期找到其贸易保护政策的影响因素及其强度大小。

  拟选择的指标及其代表的含义分别为:出口增长率,代表出口行业集团的利益;进口增长率,代表进口竞争行业集团的利益;经济增长率,代表政府对全社会整体利益的考虑;当年大选,代表政府中官僚的利益;通货膨胀率,代表当年的宏观经济因素;雇佣成本指数,代表整个企业的利益;失业率代表劳动力所有者的利益;当年法律变动,代表政治体制的制度因素。拟选取这些指标作为反倾销的影响因子,对美国各年提起的反倾销进行回归分析,试图找到美国在提起反倾销的过程中各种影响因素的重要性及其影响强度。

  回归方法采用计数模型(Count Model)中的泊松模型,因为考虑到因变量是美国每年反倾销发生的次数,是离散的整数且数值小,而自变量多是表示美国当年的经济运行特征如经济增长率的高低、进口增长率的高低等分类的属性变量。故对自变量进行了如下处理,其中,进口增长率以5%为界分为高低两类,法律以当年有无相关法律变动情况分为两类,经济增长率以2%为界分为高低两类,雇佣成本指数以1%为界分为高低两类,出口增长率以0为界分为正增长和负增长两类,失业率以5%为界分为高低两类,政治变量按当年有无大选分为两类,通货膨胀情况按是否发生通胀情况分为通货膨胀和通货紧缩两类。考察的是1980-2003年的数据,并按照一定的方法对各个变量进行分类,分类结果如表1所示。

  在进行建模时,为防止多重共线性,在引入虚拟变量时,需要人为去掉一个。通过软件包Eviews3.0进行回归分析,结果如下:

  

  括号内为z统计量,*表示为1%显著性水平。

  计数模型回归的结果比较满意,都较高比例的通过检验,整个模型的拟合度也比较高,说明本模型具有较高说明问题的能力。

  

  其中,ANT表示反倾销的数量,EXZ表示出口正增长率,EXF表示出口负增长率,IMZ表示进口增长率超过5%,IMF表示进口增长率低于5%,INZ表示通货膨胀,INF表示通货紧缩,GRZ表示经济增长率大于或等于2%,GRF表示经济增长率低于2%,UNG表示失业率高于5%,UND表示失业率低于5%,PLY表示当年有大选,PLN表示当年没有大选,ECG表示雇用成本指数高于1,ECD表示雇用成本指数低于1,FL表示当年法律有变动情况。

  模型中的系数表示自变量对因变量的效应,反倾销数量与当年法律变动、经济增长率、雇佣成本指数、进口增长率和失业率呈现相关性。反倾销数量与低的经济增长率呈现正的相关关系,与高的失业率呈现正的相关性。即经济增长越缓慢,失业率越高,反倾销数量越大;经济增长率越高,失业率越低,反倾销数量越少。反倾销数量与进口增长率呈现正的相关性,说明进口竞争行业面临的压力增大,美国国内企业的市场占有率下降,提起反倾销的动力增强。我们还发现,出口增长率对反倾销也有显著相关性,这与我们先前的经验判断不太相符。此外,当年大选的变量并没有通过检验,说明其相关性不是很高,故在后面的回归分析中,我们舍去了该变量。雇佣成本指数也没有通过检验,但这并不能说明其没有影响,而可能是与进口增长率及通货膨胀等因素具有某种相关性。

  从回归分析中,我们发现,在反倾销中,政府考虑的主要是整个经济增长的情况,进口竞争行业的利益和工人(就业者)的利益。这也说明,美国政府除了考虑整个经济的状况之外,也考虑了利益集团的诉求——企业的利益。

  从变量的显著性来看,通过比较各个回归系数的大小,我们发现:经济增长率与进口增长率最为显著,也就是说,经济增长率对反倾销数量影响最大。其次,是考虑进口竞争行业这一利益集团的因素较重要,他们也是现实中最有动力提起反倾销诉讼的。再次,是法律变动和通货膨胀因素。最不重要的是出口行业和消费者(劳动者)利益,其在反倾销活动中重要性较低。

  马吉(Magee,1982)对美国在1933-1977年期间的影响因子进行了研究,发现失业率提高了19%,伴随着贸易保护压力9%的增长;通货膨胀每增长一个百分点,贸易保护压力降低5.7%。艾文(Douglas Irwin,2004)研究了美国1947-2002年的数据,通过5种不同的回归方法,研究表明失业率、经济增长率、进口占GDP比率、法律变动都对提起的反倾销数量有一定的影响。这也部分验证了本文的观点。

  三、反倾销贸易保护活动的经济效应分析

  (一)价格效应

  反倾销活动主要是通过征收反倾销税等手段来影响倾销产品的进口价格进而影响国内生产和消费的。征收反倾销税后,进出口商会将税负通过提高产品价格转嫁给美国国内消费者。反倾销税的价格提升效应有两种实现途径:一是出口价格不变,进口商缴纳反倾销税,进口品国内售价提高;另一种是出口商提高出口价格主动规避反倾销税。美国反倾销税是在追溯基础上征收的,最初确定的反倾销税只是一个估计,进口商据以缴纳保证金,最终征收的反倾销税通过行政复审在事后重新确定。外国公司可以通过调整出口价格规避反倾销税。

  布隆尼和海耶斯(Blonigen & Haynes,2002)考察了美国1992-1993年对加拿大钢铁产品进行反倾销前后有关产品价格的变化情况,发现反倾销税的大部分都转嫁到加拿大钢铁产品在美国的售价中。

  (二)对美国进口和国内生产的影响

  由于反倾销活动导致美国进口品价格提高,对进口品的需求和实际进口数量下降,在某些情况下来自反倾销调查指定来源的进口会完全停止,国内生产增加,这就是反倾销措施的贸易保护效应。史泰格和沃拉克(Staiger & Wolak,1994)考察美国1980-1985年反倾销措施和反倾销调查对进口和国内生产的影响,发现肯定性初裁、终裁以及中止调查的决定对相关产品的进口和国内生产均具有显著影响。征收反倾销税使进口减少约0.5亿美元(初始平均值为2.91亿美元),国内生产获得大致相同规模的增长(初始平均值为21.67亿美元)。上述变动各有50%发生在肯定性初裁和终裁后。

  价格的提高和国内产出的增加使得美国国内进口竞争厂商从实施反倾销活动中受益。哈提盖等(Hartigan,Kamma & Perry,1989)通过对美国资本市场20世纪80年代上半期美国非钢铁上市企业反倾销与其股票收益率变动关系的研究,发现肯定性的反倾销裁定对反倾销申请企业的股票收益率有显著的积极影响。

  (三)贸易转移与直接投资效应

  1.贸易转移效应。反倾销指控一般只针对部分进口来源国家或地区,这些进口国家或地区列在美国国内厂商的反倾销申请和反倾销当局发起反倾销调查的公告中。

  在反倾销不能针对全部进口来源的情况下,对一部分进口来源的反倾销,会在减少来自指定国家或地区进口的同时,为未指定国家或地区增加出口提供了市场空间,从而产生了贸易转移效应。这在一定程度上抵消了进口国国内产业期望从反倾销中获得的利益,降低了反倾销的保护效应。科鲁普和波拉德(Krupp & Pollard,1996)通过考察1976-1988年美国化工行业反倾销对调查中指定进口来源和未指定进口来源的影响,分析了反倾销的贸易转移效应,结果发现反倾销调查对来自指定进口来源的进口产生不利影响,反倾销调查和肯定性裁定增加了来自未指定进口来源的进口。普鲁萨(Prusa,1997)利用美国1980-1988年所有得出肯定性终裁结论的倾销产品的贸易数据,判断贸易转移效应是否存在于各个行业。他发现在所有的反倾销案件中(不管最终结果如何),从未指定国家的进口在案件发生1年后增加约20%,在案件发生5年后增加40%以上。在反倾销税率很高的案件中,贸易转移效应较突出,在反倾销税率较低和被拒绝的案件中,贸易转移效应也很显著。

  2.直接投资效应。另一种可能降低反倾销指控对美国国内产业保护效应的因素是外国公司为跨越反倾销指控或征收反倾销税而进行的直接投资。哈兰德和沃顿(Haaland & Wooton,1998)分析发现,反倾销指控会引诱外国公司将生产转移到利用反倾销保护本国产业的国家,最终因进口国国内竞争加剧而使国内企业境况比以前更差。巴莱尔和潘恩(Barrell & Pain,1999)对日本对外直接投资对美国和欧盟反倾销指控的反应进行了实证研究,发现反倾销具有显著的直接投资效应。不过,反倾销税体制差异对跨越反倾销税直接投资的动机有一定影响。贝尔德博斯(Belderbos,1997)发现肯定性反倾销裁定将日本电子企业对美国直接投资的概率从19.7%提高到35.95%,而对欧盟直接投资的概率从19.6%提高到71.8%。主要原因是,在美国体制下,实际反倾销税纳税义务在追溯基础上通过行政复审确定,外国企业可通过提高出口价格相对容易地降低须支付的反倾销税,通过直接投资规避反倾销税的压力较小;而在欧盟体制下,反倾销税确定后,企业很难降低反倾销税负担,外国企业通过直接投资规避反倾销税的压力较大。布隆尼(Blonigen,2000)通过对1980-1990年受美国反倾销税影响的所有外国企业的反应进行分析后发现,直接投资只是发达国家跨国公司面对反倾销时的一种战略选择。

  贸易转移效应和直接投资效应的存在,在一定程度上降低了反倾销税对美国国内产业的保护,相对增加了反倾销的成本。

  (四)对美国国内消费者福利的影响

  反倾销涉及的产品可以分为两类,一类是最终产品,供消费者直接消费;另一类属于中间投入品,被国内企业用于生产其他产品。反倾销指控对消费者的影响包括了上述两类消费者所受的影响。对直接消费品面临反倾销指控,提高了消费品价格,降低了消费者的购买力,消费者剩余减少,福利恶化。对中间投入品采取反倾销措施,将提高下游产业的生产成本,降低下游产业的国内与国际竞争力,并且成本上升会通过“波纹效应”(Ripple Effect)波及其他行业。进口产品与整个经济的投入-产出关系越密切,反倾销活动造成的成本上升对经济的负面影响越大。杜兹(Dutz,1998)分析美国20世纪80年代反倾销措施时发现,由于反倾销集中在初级投入品上,反倾销的“波纹效应”非常广泛。在受反倾销活动影响的产业类别中,基础金属、电子电器、化学品和纺织品服装皮革四个产业包括了涉案产品产值的85%以上。其中许多产品,尤其是前三个行业的一些产品,在美国经济中具有重要的投入-产出联系,不能利用国际上成本最低的投入品对相关行业的竞争力产生广泛的负面影响。

  迪沃特(DeVault,1996)对美国1987-1992年首次实施的30项反倾销税的研究表明,每年给消费者造成的损失达5-8亿美元。美国国内生产商通过反倾销活动保护每增加1美元收入,消费者付出的代价为3.2美元。

  (五)对美国经济总体福利的影响

  对美国来讲,反倾销措施是否具有经济合理性取决于反倾销对其整体福利的影响。前面的分析表明,反倾销对国内生产商和消费者福利的影响是不一致的。从总体上看,国内进口竞争产业生产商受益,消费者利益受损。如果生产者利益的增进超过消费者福利的损失,整个国家则会获得净福利改善;反之,美国总体福利恶化。对反倾销总体福利效应的一般均衡分析表明,反倾销会给美国造成净福利损失。

  有两项研究结果支持上述观点。一是美国国际贸易委员会(USITC,1995)对美国反倾销和反补贴政策进行系统研究,运用可计算一般均衡模型(CGE)测算出1991年美国反倾销和反补贴措施给本国经济造成的损失达15.9亿美元,相当于美国当年国内生产总值(GDP)的0.03%。二是伽拉维等(Gallaway,Blonigen & Flynn,1999)运用相同方法再次考察美国反倾销和反补贴措施的总体福利效应。研究发现,1993年名义反倾销税与反补贴税给美国造成的福利损失在2.09亿美元,但考虑到许多出口商通过提高出口价格成功地在行政复审中降低了倾销幅度,减少缴纳反倾销税,从而将美国政府的税收收入转化为出口企业的收入,反倾销反补贴每年给美国造成的福利损失在20—40亿美元。这些福利损失使反倾销和反补贴成为美国代价最昂贵的贸易保护措施。由于反倾销案例的数量相当于反补贴案件的两倍,上述福利损失应主要来源于反倾销活动。

  对反倾销措施总体福利效应的分析表明,反倾销通常以损害消费者利益和国家整体福利为代价保护国内进口竞争产业,在一般情况下并不是一种具有经济合理性的政策措施;一个合理的解释就是特定利益集团的作用。

  四、结论与启示

  本文通过对美国反倾销贸易保护活动的特征和经济效应等的实证研究发现,在反倾销中,美国政府主要考虑的是整个经济增长的情况、进口竞争行业的利益以及工人(就业者)的利益。从总体上看,由于反倾销活动,美国国内进口竞争产业生产商受益,消费者利益受损。对反倾销税总体福利效应的一般均衡分析表明,反倾销税通常会给进口国造成净福利损失。在反倾销损害进口国整体利益的情况下,反倾销运用的扩大表明,反倾销已经成为保护国内产业的工具,一种针对性强、方便有效的贸易保护主义的措施。

  (一)贸易保护政策往往都反映国内利益集团的利益倾向

  美国的贸易保护政策反映了其国内利益集团的利益倾向,如对进口竞争部门的利益的考虑,对失业工人(工会)利益的考虑,各种利益集团的游说对政府产生了强大的压力。贸易保护政策的形成和存在,是政策市场的供求双方相互博弈的均衡,供求双方出于本身利益最大化的贸易利益驱动的结果。在国内政治这一层面上,各种利益集团谋略对政策形成过程施加影响,并使最终出台的政策对自己最有利;执政者则审时度势,合纵连横,通过与不同的利益集团结盟使自己的利益最大化。

  (二)发达国家往往使用反倾销等灰色区域措施,以有效避免多边贸易体制的限制

  在国际层面,各国政府在执行贸易保护政策时,在尽量满足本国各利益集团的要求条件下,在可能的范围内尽量使用WTO所许可的手段,以使本国多得,外国少得。因此,采取具有隐蔽性和灵活性的反倾销等措施。反倾销手段与其他贸易政策工具如补贴等相比,具有一定的合理性,反倾销手段是WTO框架内的正常贸易救济手段。即使引起争议,由于评判标准难以统一,结果难以协调,即使通过WTO争端解决机构,争议的时间一般较长,要公平解决反倾销等战略贸易政策工具引起的争端,也绝非易事。

  (三)为应对全球贸易竞争的挑战,我国应切实关注和研究发达国家的贸易保护政策走向,并制定应对策略

  尽管大部分国家都加入了WTO等国际组织,受到各种多边和双边的约束,但各国在国际贸易的过程中都或多或少地实施战略贸易政策以追求本国利益的最大化。在这一过程中,发达国家的政策是值得注意的。尽管发达国家的政策与发展中国家相比更为开放,但仍存在着使用反倾销等貌似合理的工具保护本国产业的情况,并且由于其在国际贸易总量中的比重及影响巨大,加上本来国际贸易利益分割的不均衡,使得发达国家的贸易保护政策更值得关注。

  随着全球化的进一步深化,企业正向跨国性成长,各国拥有越来越相似的产业结构。国际市场上各国的竞争也越来越激烈,正面冲突会越来越多。各国政府会越来越关注政府政策在企业博弈中的重要作用,这实际上是一种国际和国内的双层博弈甚至是多层博弈。

  因此,面对经济全球化的挑战,我们必须制定贸易战略进行动态应对。当我国遭遇到前所未有的反倾销调查时,我国的许多企业也在遭受外国企业产品的冲击。其中有些就是对我国的倾销。遇到倾销时企业与政府都应该积极应对,正确行使反倾销法律赋予我们的合法的权力。在采取反倾销措施时,要考虑到多方面的利益。不仅考虑生产厂商的利益,同时要考虑消费者的利益及上下游产业的利益。对反倾销实施后的经济效应有一个充分合理的预期,如反倾销实施后的价格效应、对国内进口竞争厂商生产的影响、对进口的影响、可能的贸易转移效应(如我国对于美国、加拿大和韩国的新闻纸产业的反倾销,就导致了大量的俄罗斯的新闻纸的进口)、可能的直接投资效应以及对于国家的整体福利的影响。只有在权衡各方利益的基础上,才能准确把握和实施好反倾销这一政策工具。

  注释:

  ①近几年来,欧盟、日本、巴西等20多个国家和地区向WTO争端解决实体投诉美国反倾销法(Antidumping Act of 1916)违背WTO反倾销守则就足以说明问题(WTO争端解决机构最后裁决美国反倾销法违背WTO反倾销守则)。西雅图会议上由于美国认为现行的反倾销法无须修改,而否决了日本、欧盟等提出修改现行反倾销法的建议;多哈会议上,日本、欧盟、韩国及巴西等一些发展中国家要求修订反倾销协议条款,由于美国的坚决反对无果而终。

  ②这并不能说明美国反倾销政策的松动。因为同期美国的反补贴案件增加了。1921-1979年美国反补贴案共479件,年均8.1件,而1989-1999年反补贴案共400件,年均20件,比前一阶段增加了1.5倍,美国反倾销指控案件下降的同时反补贴案件却在大幅度上升,若将反倾销反补贴案一起计算,美国对外指控案件依然超过欧盟而排名第一。

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