论国家教育发展规划的本质:一种比较的观点

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英文标题:A Comparative View on a Nation's Education Development Planning

内容摘要:教育发展规划是50多年来许多国家发展教育事业的常用方法,它与社会发展规划紧密相联。它建立在一定的社会理论基础之上,包括理想的社会形式、社会的结构和功能、人的素质特征以及个体和社会的变革方式等。其基本内容主要体现在以下三方面:实现理想的学习结果;教育对象的确定;提高教育质量和效率。

关键词:教育发展,发展规划,教育功能   education development,development planning,function of educatio

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].论国家教育发展规划的本质:一种比较的观点.[J]或者报纸[N].教育与现代化,(4):75-80

正文内容

  嘉宾主持人:刘尧,浙江师范大学教育评论研究所所长教授

  本期特邀嘉宾:程晋宽,南京师范大学教育科学学院教授博士生导师

  中图分类号:G649.21 文献标识码:A 文章编号:1007-3051(2009)04-0075-06

  中国社会的经济结构以及教育结构在“十一五”规划期间发生着急剧的变化,中国教育在教育全球化和教育市场化的背景下面临着新的转型的需要,教育转型问题是教育发展的一大难题,困扰着世界各国。[1]我国当前正在制订中国教育发展中长期规划,教育发展规划的本质问题将是一个值得关注的课题。因此我们必须深入认识和分析教育发展规划的本质,以便更好地促进中国教育在知识经济社会的转型。

  50多年来,世界许多国家为了实现经济和社会的进步都制订了国家教育发展规划,最为常见的形式是每五年颁布一个新规划,以确定国家教育发展目标以及实现目标的策略。[2]科学地制定教育发展规划是教育管理的首要任务,教育发展规划是社会发展规划的一部分,对社会发展起到了重要作用。

  一、“国家教育发展规划”的语义分析

  美国管理学家麦肯齐认为:规划是一种重新引导社会和经济的力量,使其背离自己所遵循的道路。可见,规划明显不是一项新事物,它有着悠久的历史,但理性的、连续的社会和教育发展规划则是第二次世界大战后的事。20世纪60年代后,国家教育发展规划迅速发展,人们寄希望于教育来开发人力资源,从而致力于社会经济的发展。虽然教育发展规划在许多国家没有取得令人满意的结果,但在复杂、多变的知识经济社会中,教育发展规划仍是引导社会前进和教育改进的一个重要力量,特别是在我国社会经济转型时期,认真制定中长期教育发展规划是非常必要的。

  要讨论国家教育发展规划的本质,首先需要澄清“发展”的涵义和本质。阿考夫等人指出:对个人来说,发展是人们增长能力和愿望的过程,以满足自身及他人的需要与合法愿望;对社会来说,社会系统的发展是一个集体学习和创造的过程,通过不断追求一个没有达到的理想,而完全能够服务其成员和环境。[3]法格林德和萨哈则指出:在整个社会思想史中,发展一直是指朝着一定理想方向的变革。富尔塔多则对社会发展的不同维度进行了分析,认为社会发展具有三个维度:一是社会生产系统效率的提高;二是人民基本需要的满足;三是社会各群体目标的达成。因此可以认为,发展在本质上是与达成目标、满足人民的需要、提高社会效率紧密相连的。

  其次,当“发展”与“国家”一词相连时,它是指国家社会经济状况的发展水平,诸如欠发达国家、发展中国家、发达国家。总体上说,欠发达国家在“国民生产总值、人均收入、就业率、寿命、健康状况、文盲率、教育水平、通讯媒体的拥有量以及生活于贫困线以下人口的比例”等指标方面要低于那些发达社会。不难看出,教育发展是衡量国家发展的重要指标,一个国家的教育发展与国家的社会经济状况有着密切联系。在21世纪初,许多发展中国家的生活条件急剧恶化,那里的人均收入下降、社会福利费用被削减,人们的营养状况、学生就学人数、卫生和健康状况等都存在严重的问题,教育则是解决所有这些问题的关键。

  其三,当教育与发展相配对时,它是指教育结构的演进以及国民教育水平的提高,它是教育系统朝着一定理想方向的变革过程,包括实现理想的社会、提高社会系统的效率、满足人们的基本教育需求、改变个人和社会的观念等,它与教育增长和教育进步既有区别,又有联系:教育发展是目的,是教育“质”上的提高与跃迁;教育增长是表现,是“量”上的演进;教育进步是手段,是衡量教育增长与教育发展的价值准则之一。[4]因此,研究特定社会的教育发展,既要考虑教育发展的数量指标和质量指标,也要考虑教育发展与就业机会的关系,还要考虑教育的平等与效益的问题。

  其四,讨论国家教育发展规划还会涉及到“个人回收率”和“社会回收率”这两个基本问题。前者是指个人投资教育所获得的经济收益;后者是指社会投资于教育在总体上所获得的经济收益。教育经济学家奈特对一些国家教育发展规划的成本-收益做出了经典的结论:(1)各个层次教育的个人收益率通常都相当高,这反过来也说明个人对教育高需求的原因以及教育对政治的巨大压力;(2)各个层次的社会收益率,虽然比个人收益率相对要低,但通常不低于固定资本投资的平均收益率,因此,尽管教育一方面在快速扩张,但另一方面,教育仍不会过剩;(3)通常,初等教育水平的社会收益率最高,而第三级教育水平的社会收益率最低。[5]根据奈特的观点,教育发展无论对个体,还是对社会都是有益的,但对于如何发展教育,使教育发展达到最大的个人和社会收益,在不同的国家则有不同的选择。

  总之,国家教育发展规划就是将合理而系统的分析运用于教育发展过程,使得教育在满足学生和社会需要、达成个人和社会目标方面更有成效和效率。[6]因此,分析国家教育发展规划的本质,首先必须确定国家教育发展规划的发展目标和参照标准,以及隐藏在教育发展规划背后的理论基础。

  二、国家教育发展规划的理论基础

  任何一项教育发展规划都是建立在政治领导人、教育发展规划人员和有影响的社会集团的观念基础之上的。社会的主导观念和具有合法性的社会政治经济制度正是国家教育发展规划的理论和现实基础,主要涉及以下一些方面。

  1.理想的社会形式

  国家教育发展规划通常会在正式的发展规划前言中阐述他们所希望造就的社会形式,不同的国家有不同的理想社会形式,从国家教育发展规划所要实现的社会变革方面可以推断出特定国家的理想社会形式,“理想社会”的样式一般是由发展规划所要达到的总目的所展示的。例如,1964年,东非国家坦桑尼亚独立后,社会政策者宣布:国家发展规划建立在以下三项原则之上:平等并尊重人类尊严;分享我们所努力创造的财富;人人劳动,没有剥削。

  又如,东南亚国家马来西亚成立于1963年,其国家发展规划要实现的理想社会由五个方面组成:(1)实现全体人民更加团结;(2)保持民主的生活方式;(3)创造一个公正的社会,平等享受国家的财富;(4)对丰富多样的文化传统持开明的态度;(5)建立一个进步的社会,以现代科学和技术为取向。

  再如,日本政府在20世纪80年代发布了许多社会和经济发展的文件,认为一个理想的社会应该做到如下4点:(1)在人生的每一阶段保障世俗生活的基本需要;(2)人民能够自由展示其能力,寻求生活质量的改善;(3)保证社会正义和社会参与的机会,作为人民稳定的基础;(4)具有灵活机动、迎接变革的激情。

  这些例证表明,理想的社会形式常常是用非常模糊的概念表述的。一定社会日常生活的确切式样,只有在发展规划要保持不变和予以变革的具体方面得以说明。因此,国家发展规划关于“理想社会”的形式一般缺乏可操作性,是对社会发展的理想追求,教育的发展必须有助于国家“理想社会形式”的实现。

  2.社会的结构和功能

  制定国家教育发展规划,目的是要改变人民对社会、对教育的不满状况,满足人民的教育需求,促进社会发展。一般来说,制定国家教育发展规划必须考虑教育的结构和功能性因素,主要包括以下五大要素:(1)构成教育结构的重大部分,诸如基础教育、高等教育、职业教育、成人教育等;(2)每一部分的目的;(3)各部分的相互作用方式,以及某一部分影响其它部分的相对力量;(4)可能得到的结果;(5)如何实现教育变革。由此提出,制定国家教育发展规划必须明确:(1)国家教育发展规划“五要素”的构型与关系;(2)为了实现理想的社会,国家教育发展规划试图进行怎样的教育改革。

  通常,公开的国家教育发展规划并不讨论社会的结构和功能的假设,但一些著名社会哲学家的论述往往被作为国家教育发展规划的理论依据。例如,伊斯兰社会的国家教育发展规划,其理论基础多来自于《古兰经》以及伊斯兰后继学者的论述;资本主义国家的教育发展规划,则会吸取弗里德曼等自由主义的观念,认为国家的进步和教育的发展是在公正的前提下,借助私人自由行使的积极性而达到。吸取各种社会哲学家的意见,作为国家教育发展规划的理论基础是十分普遍的现象。

  也有一些国家教育发展规划建立在社会发展阶段理论基础之上。社会发展阶段论把社会设想为经过一系列发展阶段而演化的组织,国家教育发展规划就是要确定该国所处的发展阶段,然后制定推动社会向更高阶段发展的教育发展战略。在社会发展阶段论中,最有影响的有:亚当·斯密的《国富论》观点;马克思的社会“五型态说”;经济学家罗斯托的“传统社会、腾飞前期、腾飞、走向成熟、大众高消费时代”五阶段理论等。当然,许多国家并不把其教育发展规划建立在这些普遍的发展阶段论之上,但同时,也没有一个教育发展规划不参照本国和其它国家的现有社会和教育发展状况,并提出一种理想的教育结构和功能,然后设计可以改变现实社会制度和教育制度的策略,使国民教育走向一种新的更高阶段。

  3.人才的素质特征

  人才的素质是指人们获得的种的遗传结构,以及决定人的学习潜力、动机、生理和认知发展的速度和范围、个体差异等方面的特征。所有的教育发展规划都是根据社会对人才的素质特征的要求作出的推断,尽管所公布的国家教育发展规划很少直接讨论人的素质问题,但一定社会的经济发展总是离不开对人才素质的要求,教育发展必须满足国家对各种人才的需求。因此,国家发展规划必然涉及人的素质的理论假设。

  一般来说,关于人才素质的理论假设是潜藏于社会政治、经济发展规划之中的,当教育发展规划讨论劳动力市场的需求目标时,就必须对下列问题作出假设:青年人在什么年龄才能有效地行使各种不同的体力和脑力任务;老年人的能力在什么年龄才急剧下降,成为劳动力市场中的不利因素,应该退休;在不同的年龄层次,人们学习各种新体力和脑力技能的极限是多少;人们最有效地学习不同体力和脑力技能的阶段怎样划分;影响人们工作满意的因素有哪些;怎样才能使人们能热情高昂地完成工作任务,并坚持从事某一职业达到一定的时段;在高新技术迅速变化的职业背景中,有多大比例的人口能够学会所需要的复杂技能等。

  所有这些问题都是潜藏在国家教育发展规划背后的“教育理论”问题。尽管公开发表的这种规划很少直接提到这些问题和概念,但深入分析教育发展规划的内容,则可发现不同国家教育发展规划对这些问题有不同的回答。显然,国家教育发展规划是否取得成功是与人们对人才的素质特征的认识相关的。

  4.个体和社会的变革方式

  国家教育发展规划还必须提出如何改变现有的社会和教育状况,以造就理想社会的设想,这就要求教育发展规划必须对个体和社会的变革方式作出假设和判断。如果教育发展规划违背了个体和社会的变革意愿,这样的教育发展规划就难以实现。

  例如,菲律宾政府1987-1992年发展规划的基本目的是消除贫困,使每一个菲律宾人在一个平等公正的社会中获得更好的生活。于是提出:“近期的策略是通过增加收入,激起需求,从而形成恢复,特别是在农村地区。为了达到这个目标,政府已经发布了‘社区就业与发展方案’,从1986年7月起,在18个月里增加100万个工作岗位。该方案将通过建造小规模的、劳动密集型的基础建设项目,特别是在农村地区,诸如道路的支线、公社灌溉系统、校舍以及农村供水系统等,来提供更多的就业机会。”“为了控制经济,使之能长期给所有的人带来更美好的生活,人口政策将在自愿的基础上提倡家庭的小型化,要加强家长的责任,努力推行计划生育的知识、方法和机会。同样,努力改善妇女的教育、健康并日益提高她们的社会经济机会,以促进妇女得到全部的福利,使妇女的生育率呈下降趋势。”

  上述两段文字不但暗含了菲律宾对各种人的素质要求,而且提出了个体和社会变革的方式。其一是国家大量的失业现象是由于工作机会的缺乏所使然,而不是人们不愿意从事体力劳动,当社会提供体力劳动的机会时,人们就会热情地承担起各种工作;其二是在不需要政府制裁的情况下,人们会采取生育控制措施,来降低人口的增长。

  三、国家教育发展规划的内容分析

  教育发展是以满足各种不同的社会需要为目的的。[7]对国家教育发展规划进行内容分析,其实质也就是要揭示教育发展的社会功能,教育发展不仅要满足国家的和文化的需要,而且要满足社会经济和个体发展的需要。[8]一般来说,教育发展的社会功能大致可分为五个方面:政治的、经济的、文化的、娱乐的和自我实现的。政治的功能涉及人的权力和控制关系的问题;经济的功能主要是如何服务于生产和消费的问题;文化的功能是指一个群体的理想、态度和习惯,以及该群体与其它群体相区别的方面;娱乐的功能是指人们追求自我快乐的活动;自我实现的功能是指使个体达到满足的活动,以及养成个人的价值感和生活目的的活动。明显,教育发展这五个方面的功能并不是相互排斥的,而是相互重叠的。例如,人们的职业常常具有经济的和自我实现的双重功能,一个群体的文化相似性既可以起到稳固群体成员身份的作用,又可以使一个群体成为一个有活力的政治单位。具体来说,国家教育发展规划的基本内容主要体现在以下三方面:

  1.实现理想的学习结果

  学习结果是指学生要获得的知识、技能和态度,下列8类学习结果是许多国家教育发展规划所关注的:(1)基本的沟通技能;(2)健康、安全和营养;(3)自然和社会的知识;(4)国家统一和忠诚于政府;(5)文化认同感;(6)道德和社会价值观;(7)创造性、主动性、决策技能和自力更生;(8)人力资源和人力培训。[9]这些学习结果与国家社会发展存在直接的联系,涉及教育的本质和教什么的重大理论问题,每一种学习结果都具有多样的社会功能。

  2.教育对象的确定

  国家发展规划一般还关心谁应当接受何种类型的教育这一问题。确定教育对象的问题主要涉及入学机会和教育公平问题,以及终身学习的问题。关于普通教育的机会和教育公平问题,国家教育发展规划一般会提出根据人的能力和努力,而不是根据个体的性别、社会经济地位、地理位置、种族背景、年龄、宗教或政治信仰等,使全体人口中获得受教育的机会的比例逐步提高。关于终身学习的问题,国家教育发展规划一般会对以下一些方面做出规定:①提高学前儿童的健康水平、社会技能和智力发展;②为学龄儿童和青少年保证适当的学习机会;③使成人的知识和技能能跟上技术的变化;④提高老年人退休后的生活质量。教育对象的确定是一项复杂的社会系统工程,在一定的社会发展阶段,教育发展必须在平等与效益之间做出取舍。

  3.提高教育质量和效率

  国家发展规划还关注改善教育制度的运营问题,教育要以合理的时间、资金和人力耗费,以及公众最低的不满来产生最高质量的学习,也就是说,教育系统要达到最大的成本——收益率。国家发展规划关注的教育质量和效益的因素有:(1)教育课程对国家发展的适当性;(2)教育人员的数量和质量;(3)受教育者的国家化和地方化;(4)学生入学和升学的比例;(5)师生比;(6)教育事业各部分的协调;(7)校舍和设施;(8)教学供给和设备;(9)教育运营的经费。这些因素不仅影响教育功能的实现,且影响教育自身发展的质量、效率和效益。

  国家教育发展规划在过去的半个多世纪里得到稳定的发展,但它也受到许多批评。人们对教育发展规划不能带来应有的教育改革深表失望,认为教育发展规划不仅没有带来教育变革,反而导致了教育稳定。这其中的经验和教训是十分值得汲取的。

  首先,教育发展规划不仅仅是一种技术性的工作,而且是一种政治性的工作。如果把教育发展规划仅仅看作是一项技术性的工作,只涉及确定教育目标、分析统计数据和得出研究结论,这是对教育发展规划的曲解,这样的教育发展规划也是徒劳的。制定教育发展规划必须由政治上和技术上都过硬的人来担任,深入全面地权衡国家教育发展规划的价值取向,在教育发展的平等与效益上作出合理的取舍。

  其次,教育发展规划比20世纪五六十年代所设想的要困难得多,也是一项冒险的行动。[10]教育发展规划不仅难以控制,而且难以执行,更不能保证它的成功。许多未知的因素都会导致教育发展规划的失败,教育发展规划的本质也没有得到应有的研究和重视。因此,在制定我国中长期教育发展规划时,要充分认识教育发展规划的本质,既要思考什么是理想的社会形式、教育的结构与功能,还要考虑人才的素质特征和教育变革的方式。

  再次,许多教育发展规划试图通过确定教什么和不教什么、教给谁、由谁教等教育基本问题,试图规范和控制教育发展的过程。实际上,这种有目的的过程本身就是目的不明确的,学校教育为开发人的学习潜能提供了渠道和便利,但试图通过教育发展规划来控制、限制、提高或保证教育的发展,这只能是徒劳的梦想,教育的发展在一定意义上是不可控的,任何似乎完美的教育发展规划实际上都存在着这样或那样的问题和偏颇。但这并不能否定教育发展规划存在的理由和价值,教育的良好发展仍需要国家加强规划,既保障人民的基本教育需要,又能够促进社会经济的发展。

  其四,把教育发展规划看作是政策分析、政策制定的过程,这是对教育发展规划的本质的曲解。教育是什么,教育发展是什么,这些还是十分模糊的问题。由于缺乏对教育的正确理解、由于缺乏对社会的充分理解,教育发展规划实际上会把教育引向歧途,把崇高变得狭隘,从而只注重短期利益、经济效率,而忽视了教育作为人类终极价值追求的方式和境界。教育发展规划必须按照教育发展的本质规定性来设计,以服务于社会的健康和谐发展。

参考文献

  [1][8]David Bridges,et al.(edit).Higher Education and National Development:Universities and societies in transition[M].London:Routledge,2007,15,299.

  [2][10]Joseph P.Farrell.A Retrospective on Educational Planning in Comparative Education [J].Comparative Education Review,1997,41(3):277,298.

  [3][5][9]R.Murray Thomas.Education's Role in National Development Plans:Ten Country Cases[M].Praeger Publishers,1992.2;4;12—15.

  [4]张长元.教育发展辨析[J].上海教育科研,1994(2):16.

  [6]袁东安.国外主要教育规划方法述评[J].外国教育资料,1990(6):60.

  [7]肖昊著.教育发展[M].武昌:武汉大学出版社,2004.27.

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