农村义务教育遭遇体制障碍

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副标题:——安徽、江西、四川三地教育行

内容摘要:2002年底至2003年初笔者对安徽的绩溪、歙县,江西的景德镇及下属的浮梁、九江市及下属的瑞昌进行了较为深入的调研,并在重庆的三峡库区,四川的西昌、苍溪,浙江的长兴等地进行了随机调查,主要问题是针对税费改革后农村义务教育所遇到的困难,并试图探索其中的原因和解决办法。

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].农村义务教育遭遇体制障碍.[J]或者报纸[N].人民政协报,(0430):C④

正文内容

  2002年底至2003年初笔者对安徽的绩溪、歙县,江西的景德镇及下属的浮梁、九江市及下属的瑞昌进行了较为深入的调研,并在重庆的三峡库区,四川的西昌、苍溪,浙江的长兴等地进行了随机调查,主要问题是针对税费改革后农村义务教育所遇到的困难,并试图探索其中的原因和解决办法。

  严峻现实

  从普遍调查的情况看,无论是率先进行税费改革的安徽省,还是在2002年才开始进入改革的其他省,首先遇到的问题就是从表面上看教育经费出现严重的不足,从原先的政府拨款、教育费附加、教育集资到杂费收入等四大支柱改变为以政府拨款为主,教育经费一下失去了近三分之二。而上级政府依靠预算缺额给予的转移支付又遇到了严重的体制性障碍,难以使教育管理部门按时、足额地得到必须的教育经费,严重影响了地方教育事业的正常发展,严重威胁了农村义务教育的实施。

  普遍实行的“一费制”收费制度虽然表现为透明和公正,但教育面临的捉襟见肘和断然割断发展历程的窘境,使得教育处在多方面尴尬和无奈的境地。

  在笔者2002年底所到的大部分县市,教育经费的缺额和存在的问题是惊人的。

  国拨经费和上级拨付的转移支付款只能基本上满足地方教师工资的基础部分,其他事关教育生存和发展所需的经费缺口很大。以安徽绩溪县为例,据估算,与费改税以前相比,当地教育口每年减少资金约600万元(其中农村教育费附加减征258万元,教育集资减收350万元)。至于目前收取的学费、杂费,按政府的明文规定,小学每年在150元左右,中学在190元左右,其中大部分被教材和书本费占有,学校的办公费、水电费、冬季取暖费等均无固定着落,维持学校的正常教学已经面临很大的困难。自2002年秋季景德镇市也实行了“一费制”,根据江西省的规定,小学生交费95元,初中生交费165元。当年,全市危房改造所需经费的缺口有几千万,一年内相关工程减少了7%。

  地方已经进行的教育建设计划被打乱,“两基”欠债还款无法兑现,造成了一定的混乱,学校的基建负债和仪器设备添置的负债等还不时地会引发经济纠纷,严重地还会造成学校被关、学生流散的严重情况。以九江市的修水县为例,该县有20%的农村中学曾引进社会资金兴建学生公寓,以解决农村中小学危房和增生扩容问题,投入的资金原计划根据原定收费标准还本付息,而现在由于无资金来源和项目出处而无法兑现,累计2000万元的农村中小学负债所面对的危机是,投资方将封闭或变卖抵资,学校将无法开学的阴影始终笼罩在学校之上。再以四川省苍溪县为例,该县的109所各类中小学和幼儿园,有104所有负债情况,占学校总数的95.4%;全县学校负债总额为11062.47万元,其中100万元以上的债务学校有19所,六所高完中共有债务5641.2万元;其中学校垫支102.9万元,银行贷款3020.1万元,教师个人不同形式的借款1998.7万元,建筑单位或供货方垫支5940.69万元。这些债务没有还清之日,学校教育就不会有踏实、正常的运转。

  在各市县的教育经费管理体制中,收支两条线,教育管理者没有经济支配权的奇怪现象比比皆是。

  一方面,上级的转移支付迟迟不能到位,笔者在年底采访时不少市县9月份就应该得到的拨款还没有见到;另一方面,税费改革后面临财政困难的主要是县级政府,而不仅仅是当地的教育部门,因此,上级下拨的转移支付常被视为地方各部门的“公款”,对教育经费截流、平调、挤占、挪用、拖欠、置换的现象难以避免,尽管上级部门命令要以党纪、政绩相规范,但不能按时足额到位的情况非常普遍;另一方面,教育主管部门只有上缴收费的权力,没有利用经济手段、人事手段等进行管理的权力,教育方面的人事改革、效绩评估、奖勤罚懒、奖优罚劣等均形同虚设,没有实际效益。而一些地方的人事和编制部门片面狭隘地认为,只要按规定甚至加码压缩教师编制,就能缓解教育经费不足的问题,其结果是激化了政府各部门之间的矛盾,同时干扰了正常的教育管理。

  由于笔者着重考察的是中西部地区,而且大多数都是贫困市县,因此,从某种角度说,教育的投入成本是相对较高的。如果按常规的要求办,规定严格的经费标准、严格地限制教师编制和师生比,则许多农村学校和教学点均无法维持。在农村的许多地方,学生寄宿、搭伙用餐、用水用电等都需要经费,而在计划的收费中并无这些项目的内容。对于数量增多的学生流失,这也是其中的原因之一。

  另外,不顾原有发展的实际情况,实行“一刀切”的政策措施,看上去是节省了经费,实际上是造成了更大的浪费。如九江的修水县曾用贷款和厂商垫资的形式为5%的农村小学配备了220万元的教学用计算机,由于信息教育费被取消,不仅无法还贷,也使已装备的设备被大量闲置,不仅造成了巨大的浪费,也使农村教育质量的提高和教育现代化的进程受到了严重阻碍。

  问题实质

  在税费改革后出现教育经费的短缺问题,早已是意料之中的事。但从上述问题中反映出来的深层原因是,纵向的体制性问题和横向的体制性问题不仅无助于问题的缓解和最终解决,反而起到了加重困难和推波助澜的消极作用。

  所谓的纵向体制性问题,是指自上而下的“一刀切”式的僵化和生硬的行政命令,没有给下级政府和教育主管部门留有一定的思考和解决问题的空间,更没有考虑到我国地区之间存在的差异和不平衡。在安徽试点所存在的问题还没有根本解决、还没有找出行之有效的办法时,在缺少分层次的政府责任制和教育经费的投入保障体制(曾有人提议出台“义务教育经费投入保障法”)还不完善的情况下,就在全国生硬地推广税费改革及教育收费“一费制”,势必造成更大的被动和危机局面。对于教育事业的发展而言,政策和原则的规定是不应与教育发展的动态平衡相抵触的,其两方面的关系应该是相互适应、不断协调、实事求是和不断完善的关系,而且前者应该更能体现政府的服务意识和引导作用,而不是为了达到限制甚至管死的目的。

  所谓的横向体制性问题,主要是指在同级政府内,教育部门与财政、人事、编制等部门的不协调问题。由于部门利益和条块分割,也由于各部门的垂直系统具有很强的内在封闭性,因此,在推进一项改革和需要整体发展的时候,这些局限于部门既得利益的横向的体制性障碍就会成为最直接的阻力,他们拥有的权力不是用来促进和服务于公共事业的发展,而是窒息公共事业发展的桎梏。在税费改革的过程中,部门之间的理解、协调和相互支持是至关重要的,在这一问题上政府的第一把手将起着重要的作用。

  另外,在上述体制性问题存在的现实中,本来有一个机构是可以发挥重要的协调、监督、指导和协助作用的,这就是业已存在的各级政府督导机构。然而,在笔者考察的大部分市县,督导机构均不完善,督导人员也很缺乏,而且多为“老”、“弱”人士,无法真正起到对下级政府和平级教育主管部门的督政和督学作用。有的市级政府督导部门只有2-3位老者,有的县级督导部门干脆没有专职督导人员,还有的督导人员只是教育主管部门的人,没有对政府行政督导的能力和地位。即便是督导机构健全的地方,督导工作也多是走过场或只重视对成果的表面评价,缺少对教育改革和发展过程的具体参与、指导、协调、扶持、监督等更积极主动的督政和督学工作。各级督导机构没有起到应有的作用,教育改革,尤其是正在铺开的税费改革,就难以在困难的情况下得到有效的扶持和有力的推动,因此,强化教育督导的作用,促进其督导意识和督导方法的创新,是推进教育改革的重要环节,也是突破体制性障碍的关键因素。

  “一刀切”的统一政策和部门条块分割的利益驱动遭遇到了各地教育发展具体情况的严重挑战,各地方经济、文化、教育的发展不平衡现状也要求各级政府和教育的各级主管部门必须具有灵活处置问题的基本权力和能力,同时也要求政府各部门应根据“科教兴国”的基本国策将教育基本经费的投入工作做好、做到位。

  要明确,我们制定政策和策略的目的,为的是促进教育事业的发展,而不是为了将教育管死。为此,从中央到各省,到各市县区,应该切实和深入研究自身的问题,找出问题和困难的症结所在,并实事求是、对症下药地加以解决。改革开放以来的重要经验告诉我们,任何僵化和教条的做法都不会取得预想的好成果,只有用积极的和具有创造性的做法才能打破僵局和困境,促进改革不断成功。

  改革着力点

  教育改革面临问题和挑战并不可怕,中国“穷国办大教育”的现实也是实际情况,因此,在未来教育改革和发展的进程中,我们不应忙于头疼医头、脚疼医脚,而应通过我们的调研、思考、实验、调整,选准未来改革的着力点。中国社会的改革开放和教育事业的发展走到今天,已经再清楚不过地证明,不消除、克服和突破制约教育和社会整体发展的体制性障碍,任何改革都只能是隔靴搔痒、不触根本的。

  当然,消除、克服和突破体制性障碍并非易事,也并非一蹴而就的短暂过程,因为在体制性障碍背后起支撑作用的是传统的、僵化的、懒惰的、保守的、消极的、不实事求是的和教条主义的思想和理念,是强大的习惯势力和既得利益的顽强抵抗。为此,在推进教育和社会整体改革的进程中,首先要确立和推广教育创新的思想和理念,并以此支撑教育体制和政府管理体制的创新,使各级政府部门和教育主管部门增强改革的活力和面对挑战的适应能力。其次,要对中国社会和中国教育的发展有一个实事求是的判断和预测,要将我们的综合国力、地区差异、资源状况、经营管理模式、实验研究成果、发展潜力、社会文化及传统影响、所处的国际背景等了如指掌,并据此构建符合国情和改革发展需要的创新体制。第三,要明确,教育的改革与发展是不能脱离社会的整体改革与发展的,特别在知识经济和学习型社会不断形成和完善的今天,教育的改革必定是社会整体改革的有机组成部分,因此也必须要得到全社会的关注与支持。

  具体到税费改革后教育经费的问题,解决的方案和途径很多,关键是我们的政府管理体制、教育管理体制和教育投入管理体制能否实现创新和得到整体优化。在此基础上,有限的财政拨款和多方面的资源将会得到积极、主动、多元、高效、游刃有余、适应性强和富有创造性的管理经营,同时也会使全社会对教育的关注和支持为教育的改革与发展营建更好的环境和平台,并使各级政府在转变职能、提升服务意识的脱胎换骨的转变中成为教育发展最坚实有力的支撑。

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