渐进式高等教育制度变迁的动力机制研究

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内容摘要:中国市场化经济改革改变了高等教育制度环境。由于扩大高校自主权和资源配置方式的变革,高校成为制度变迁需求的主体。在财政紧缩、政局稳定、国际竞争、人民支持率的压力下,迫使政府滞后地提供制度变迁的供给。制度需求与供给的不平衡是高等教育制度变迁的内部动力。内外动力的共同作用,规定着中国高等教育制度变迁的走向。

关键词:制度变迁,渐进式改革,高等教育,动力机制,供求模型

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].渐进式高等教育制度变迁的动力机制研究.[J]或者报纸[N].高教探索,(01):17-20

正文内容

  大量研究文献表明,中国进行的改革是以渐进式改革为主线的制度变迁过程。高等教育制度变迁更呈现缓慢、递进、反复的过程。我国高等教育规模从改革初期在校生不足百万人增长到2004年的2000多万人,制度创新是高等教育发展的决定性力量。到底是什么原因导致高等教育制度创新,影响制度创新与变迁的因素有哪些?本文试图从制度变迁经济学的观点,从制度环境及供求角度分析高等教育制度变迁的动力机制。

  一、高等教育制度变迁的理论基础

  对高等教育制度变迁研究有指导意义的理论大致有四种。①以诺斯为代表的建构主义制度变迁理论。制度变迁的诱致因素在于制度变迁的主体(组织、个人、国家)希望获取最大的潜在利润,制度安排具有某种确定性,即制度是人理性设计的结果,国家意志往往导致制度变迁。②以哈耶克为代表的演进主义制度变迁理论。制度的变迁是一个自发演进过程,不是一个理性设计的人为制造过程。比较上述两种观点,哈耶克制度变迁理论是自由主义的,是一种客观的自然发展;诺斯的制度变迁理论是理性主义的,是一种主观的理性设计。③奥尔森的利益集团理论。制度变迁源于利益集团的形成和发展,利益集团的强大会产生坏制度,利益集团的削弱会产生好制度,既不认为制度是完全理性设计的产物,因为不同利益集团的博弈,才是决定一个制度优劣的根本原因;也不认为制度完全是自然演进的,因为利益集团显然是一个对制度变迁具有决定作用的、并且具有明确利益目标的主体[1]。 ④林毅夫的诱致性制度变迁(指一群人或个人为追逐利益所进行的自发性的变迁)和强制性制度变迁(由政府法令引起的变迁)模型[2]。根据诺斯观点,潜在利益是制度变迁的根本,故制度在形成过程中都是诱致性的,归根到底是利益集团博弈均衡的结果。制度变迁的强制性,更多的体现在对利益集团因利益引诱而达成的非正式制度予以承认,并以法律的颁布形成正式制度,同时无论是否有人对此不满意,都予以强制性的推行。因此,诱致性制度变迁是利益集团在利益诱致下开始的一种博弈,要求国家以法律形式界定为基础性规则并强制推行,只有相对反对者来说才是强制性制度变迁。

  依新制度经济学家看来,制度变迁就是制度(制度是约束人们行为的一系列规则,包括正式制度和非正式制度及其实施机制)的替代、转换和交易过程。依照诺斯的理论,国家合理存在是制度变迁的前提,但是由于有了国家,制度变迁似乎总是逆向发展,这显然是一个不言而喻的悖论。哈耶克的制度变迁理论也面临相似的困境:根据达尔文的进化论,制度应是越来越趋向完美的制度,但实际生活中,制度变迁过程却不是理想主义的最终设计,恰恰是与自然演进可以获得最好制度的逻辑相反的实践结果。奥尔森的利益集团说使人产生困惑的是:是不是一个社会能够抑制强大的利益集团,一个好制度就会长久地存在呢?现实的答案显然不是这样的。因此,林毅夫的制度变迁模型能更好地理解制度的变迁。

  制度学派认为,制度创新的发生是由于制度失衡的缘故,但是,“当制度失衡发生时,制度变迁的过程,是从由历史决定的结构中的一种安排的变迁开始的,然后逐渐延伸到其他安排。制度变迁因而取决于现存的结构”[3],即“路径依赖”。根据林毅夫关于中国经济改革道路的选择分析中划分为增量与存量两类改革措施,凡“不从对资产存盘的再配置入手,而着眼于资产增量的配置上引进越来越多的市场机制的改革措施,统归为增量改革,反之,涉及到现有资产再配置的改革则应为存量措施”[4]。

  因此,我们认为渐进式高等教育制度变迁,就是高校利益集团在与政府的相互博弈中,非正式高等教育制度经由政府以法律或政府政策形式界定为正式制度的过程,这个过程实质是高等教育制度从落后的僵滞阶段经由创新阶段而至均衡发展阶段,是由制度僵滞、制度创新和制度均衡所构成的周期性循环过程。

  二、制度环境的改变是高等教育制度创新的外部动力

  通常探讨改革开放以来高等教育增长的原因,理论界有以下几种看法:一是政府重视并直接指导改革的结果,二是经济增长导致的对高层次人才需求的增长,三是人民群众对高等教育日益增长的需求,四是高等教育自身发展的需求等。然而,这些原因仅是高等教育增长变化的必要条件,而非充分条件。上述因素在改革前同样存在,只是程度上有差异。[5] “大学是环境与遗传的产物。”[6] 能够直接引起高等教育发展的制度环境的改变是决定性的外部力量。

  1.人才供求失衡与增量改革

  改革初期,由于高等教育外部经济制度环境的改变,更多有自主权的市场主体需要专业人才,但从国家正式计划分配中却不可能配置到大学毕业生。人才的统分统配因外部制度环境的变化而突破,最先解决人才供求危机的方法,是通过政府先默认后认同的走读自费生。1978年3月4日,国家计委和教育部联合发出通知,为充分利用学校的办学能力,在普通高校招生走读生。走读的学生,在校期间和毕业后的待遇,与住校生相同。走读生是对完全计划内招生的突破。高校在地方政府的帮助下,在招生计划上出现了“双轨制”。1986年,《普通高等学校招生规定》允许招收少量委培生、自费生。自此高校从招生开始脱离对于中央政府的完全计划依赖,开始部分地直接面对人才需求主体,这一转变的核心是人才供求制度的创新,突破了计划体制的单一框架。

  随着市场主体对人才需求的多样化,招生分配制度的变革经历了“双轨制”、“供需见面”到“双向选择”再到“自主创业”,其主要的改革动因是源于高等教育的制度环境发生了重大变革,因此,主动适应社会需要就被默认为高校的职能和办学方向的决定性因素之一。

  2.高等教育资源配置制度转换

  改革初期,高等教育投资均来自于国家财政投入。从1977年到1986年,教育事业费占社会总产值的比例在1.1%左右,远低于发达国家和一般发展中国家4%—5%的平均水平。教育的财政投资降低,但国家对于人才需求因经济发展而有增无减。为破解发展与资金投入难题,在扩大学校办学自主权,适应社会经济改革要求下,开始了以招收“走读自费生”的双轨制,争取到了地方政府与个人资金的投入。1983年—1985年以后的一个时期,在高教恢复性发展后,由于个人与单位以委托和自费的资金方式介入,出现了大发展,仅1985年增加高校114所,学生从120.7万人增加到170.3万人。这一在原有体制不动的情况下,由于外部制度环境的变化,实行的增量创新改革路径,一直延伸到20世纪90年代初期,并从本科生扩展到研究生。

  随着地方经济发展,地方财力得到增强。为减缓中央财政的压力,中央不断的放权,地方政府为主的管理得到增强,高校办学自主权不断扩大,并出现了像沙洲职业工学院等县政府主办的大学。通过放权增加的资金是促进高等教育发展的主要力量。20世纪90年代后期,“上学交费,不包分配”的改革与社会人才市场的需求一致。国有民办二级学院、独立民办高校的大发展,后勤社会化,学校申请贷款,学校购买优惠土地以扩大校区等一系列改革与创新,体现了市场化改革方向的坚定性与资源配置制度的突破。

  人力资源配置随着主要人才市场的建立与完善,开始构建教师自由流动与聘用的制度并趋向市场机制。校内人力资源配置的改革,呈现不断反复的特点,且每次有突破,但都不是根本性的改革,这既与市场经济成熟过程的滞后影响有关,也与政府主导的约束性要求有关。随着我国加入WTO,市场经济改革的深化, 高等教育进入大众化发展的新阶段。自2000年以后的人事制度改革,特别是以2003年7 月北京大学教师职称评聘制度改革,标志着高校教师人力资本投资的激励安排,已从受外部影响的被动地流动发展到受内部激励机制的主动流动的转变。事实上,这是在高校获得办学自主权后,主动适应人力资本市场,特别是国际人力资本市场,实现高校自身发展的内在需求而进行的主动革新。

  市场经济改革使高等教育生存与发展的环境发生了根本性的改变,市场主体的多样化与市场配置资源的基础性作用日益增强。从市场的特征看,分散的市场主体决定了其活动区域在获取信息上的局限性,同时也决定了市场主体在供给上存在着区域间的巨大差异性。大量民办高校的迅速发展,说明了与生存环境的关系。显然,市场经济体制为高等教育资源配置转换提供了创新的基础条件。

  3.全球化视野下的高等教育市场与社会公平的共同作用

  面对全球化和知识经济的兴起,知识生产、应用、传递与管理成为社会经济增长与财富增长的关键。信息革命对新知识的重组、传播,以及应用与转化都离不开大学。在全球化时代,知识已经不再仅被学术领域独享,而且也成为一种商品。[7] 知识的商品化构成了全球市场竞争的主要内容。在高等教育扩张与政府财政紧缩的压力下,高等学校正积极应对全球化引起的时空压缩对高等教育的影响,促使高等教育成为全球贸易中的重要的服务性产品。全球化和知识经济对高校提出了更高要求,高校面对知识传递、生产、运用的直接压力。市场经济对高校外部影响日益加深,市场的竞争与供求原则在高等教育领域广泛实施,如国家减少计划管理的干预,指导性计划代替指令性计划,资源的配置更多的采用了市场竞争的手段等,促进了高等教育市场的形成,加剧了学校间竞争,增强了学校成本—效益意识,改善了高等教育质量。

  在高等教育领域市场作用不断强化,效率成为关注热点的同时,高等教育社会公平问题,在制度环境变迁过程中,同样受到关注。新公共行政学强调以公共行政的“公共”部分为研究重心,主张政府不仅要关注经济改革,提供高质量的公共服务,更要强调把社会公平作为公共行政所追求的目标,把社会公平作为公共行政的核心价值,“公共行政追求社会公平就是推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们”。[8] 现代社会中,高等教育利益分配对于人们的生活越来越具有重要的意义。市场机制的影响导致在教育领域和学校之间产生以竞争、选择、权力下放、付费与利润、服务与回应性为主要内容的社会关系,对高等教育公平产生了明显的不利影响。由于高等教育资源的有限性,市场条件下体现弱势群体多样化选择的差异平等与体现弱势群体优先扶持的差别原则之间的矛盾,已成为在市场经济体制环境条件下,高等教育必须面对的问题。解决这一问题,同样有赖于高等教育政策的不断创新安排。

  三、渐进式高等教育制度改革的供求分析

  中国高等教育改革的过程主要是沿着“扩大高校自主权”和市场经济条件下高校资源的配置方式的制度调整两条主线进行的。

  从制度变迁的需求角度,按诺斯—德姆塞茨的分析思路,利益诱导(制度变迁的需求)机制是改革的动力机制之一。制度变迁的供给主要来源于政府。当改革造成高等教育发展机会(利益机会)后,高等学校的利益动机产生改革的需求;由于政府的财政能力下降的现实迫使政府增加制度的供给。

  1.需求动因

  高校管理者有转移国有资产的动机和说谎动机,这是有损政府和政府官员利益的,因而,高校提出的改革要求并不一定会全部得到满足,如高校自主权的扩大是一步步的缓慢下放的,并在此过程中出现反复的放权—收权—再放权。政府教育官员有寻租动机和贪污腐败动机,因而会想方设法在改革过程中寻求经济租金,有阻碍改革进程、保持控制权利的动机,并试图使这种进程放慢,如招生的计划控制、就业分配过程中的派遣证控制等。

  高校管理者的效用在于个人形象和财富的组合,但个人形象和个人财富之间存在一定的替代性关系,个人财富越多,说明贪污和转移国家财产越多,个人形象越差;贪污和转移国家财产越少,工作越敬业,越具有教育家精神,个人形象越好,但其收入水平越低。当然,这里需要排除“不求有功,但求无过”的平庸之辈。

  高校管理者这样考虑:若监督较严而不能把国家主办的高校财产转变为个人财产,就使高校利益最大化,从而通过表现自己管理学校的才能而得到地位提升;如果可能就尽力转移学校资产。这里,个人财产越多,高校管理者的效用水平越高;高校价值越高,高校管理者的个人形象越好,从而效用水平也越高。政府的审计监督能力使得高校管理者的个人财产和高校利益二者之间存在一定的替代性,政府的监督能力越强,高校管理者的个人形象的效用高于个人财产的效用;政府监督能力越弱,高校管理者的个人财产效用替代个人形象的效用越强。高校管理者总是试图与政府谈判,通过争取更大的高校控制权来获取更大的利益。

  总之,高校及其管理者的获利动机是制度变迁的需求引致动因。这种获得动机有两种表现形式:一是高校自主权扩大的要求,以便使高校绩效得到改善;二是寻租等活动,使得个人效用水平提高。

  2.供给动因

  制度供给的阻碍因素是政府官员的寻租动机和权利控制欲望。但通过“权利交易”的寻租活动,可以使与高校管理有关的行政权利变成可交易的对象,从而在交易中提高社会的效率。制度的供给者是中央政治家和政府官员,其利益主要是政府教育经费支出、稳定的政治局面、高的人民群众支持率和国际竞争优势。

  在高校提出改革要求时,政府官员往往出于寻租动机和权利控制欲望而减少相应的制度变迁供给,但由于社会经济市场化改革的大背景,高校参与竞争的社会资源投入减少,以及高校管理者的机会主义及偷懒行为,高校绩效不断下降,从而导致社会群众的不满,这将引起政治家不满,从而督促官员制度变迁供给。

  仅仅是利益诱导机制是无法单方面推动改革的,制度变迁的供给机制更是一种压力机制。即计划对于政府和政府官员来说是保持自身权利和利益的手段,故不愿意主动发展改革,但由于市场经济改革和国际高等教育改革的大背景,高校及其管理者为了自身利益和管理自主权试图向上级主管部门申请扩大自主权。起初,政府和官员一般不愿意轻易放弃自己的计划权利,由于高等教育经费不足,投入的不断下降,高校绩效下滑,与人民群众的教育需求不相适应等,迫使政府和官员不得不答应或默认高校自主权利的要求。改革的压力机制一种是内部的,如高等教育经费的压力;另一种是外部的,特别是国际竞争的压力。

  政府官员的考虑是:要么要求高的行政权利,要么通过寻租放弃部分行政权利。政治家考虑的是高等教育的发展、人民群众的支持率和政局的稳定。政治家反对政府官员的寻租活动,但因监督的困难和争取他们的政治支持,不得不容忍一定程度的寻租活动的存在。在中国大陆,政治家指国家级领导者,而部、省及以下行政机构的官员主要属于行政官僚。可将政府官员与政治家合并考虑,政府官员的寻租、行政权利和政府的高等教育经费投入越少,高校价值越大。

  由此可见,上述因素中的高校策略对改革产生需求引致因素,高校经费投入不足、高校绩效下滑、社会对高等教育的不满意、国际竞争力下降等原因引致制度供给增加,制度需求和供给的不平衡是制度变迁的内在动力机制。

  四、渐进式改革的制度变迁供求模型

  1.制度变迁的需求

  高校的收益动机产生改革的需求。这里的收益可以分为物质的和非物质的两类,后者如高校的社会认可程度、知名度、社会影响力等。改革的需求(D(r))可表示为一个不变的高校收益或同层次或同类型高校的平均收益(P[,0] )与高校实际收益的差:D(r)=P-P[,0],改革的需求是高校收益的函数,即高校的收益动机驱动着高校寻求政府的改革支持。

  收益率是高校的收益与成本之比。在高校产权约束下,高校的收益P 是高校数量N、成本C、社会需求D、高校管理者的努力程度E、改革的制度供给S的函数:

  P=f(N,C,D,E,S) S.t.R=R(r)

  很显然:,即成本越高,高校的收益越少;,即高校数量增加将使高校收益减少;,即社会需求增加使高校收益相应增加;,即高校管理者越努力,高校收益越多;,即改革可以增加(扩大)高校自主权,从而增加高校利益。

  激励增强、收益提高导致社会需求增加,高校将开始增加投入、扩大规模,使收益(P)增加。收益的增加将诱使新高校建立(N的增加),从而竞争加剧,可导致收益下滑,从而D(r)增大,使改革的需求增加。收益下降有两个作用:一是高校的净收益(如教育质量、人才培养规模等)减少,从而增强了改革的压力;二是政治压力,如社会的稳定、公民教育期望与教育实际差距扩大、政治家的支持率下降、国际竞争力下降等,致使改革增加难度。

  高校及其管理者要求政府改革来提高自己的利益。由于高校竞争的加剧,成本—收益率在下降,高校管理者发现提高收益难度不断加大,高校的管理增加了困难。

  2.制度变迁的供给

  制度供给的主要因素有:制度基础环境的改革(如政治体制、市场化经济改革等)、加入WTO、技术变革、高校绩效与社会期望的偏差、教育服务价格与支付能力的变动等。制度变迁的供给可以表示为:

  附图

  政府的效用引致的改革供给S[,s]是社会收益P、社会稳定S和官僚利益A的函数。当社会收益P或社会稳定程度S超过界限,或当官僚利益没有被触动时,就会产生改革的制度供给(S[,s]=1),否则就不可能产生改革的制度供给(S[,s]=0)。政府透过改革的制度变迁供给可以达到提高高等教育的收益和社会稳定的程度。可行政官僚会因自己的行政权利,往往阻碍这种扩大高校自主权制度的供给,只有当高等教育的收益与期望收益相差过大,引起社会不满或普遍反映,政府官员才会被政治形势所迫提供制度变迁的供给。

  3.非正式制度的作用

  制度安排分成两种:即正式的制度和非正式的制度。非正式制度安排的例子有价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态等。[9] 即使在现代社会,正式制度也只占整个制度的很少的一部分,人们生活的大部分空间仍然由非正式制度来约束。[10]

  中国一直具有重视教育的传统和习惯。高等教育供给不足的长期存在,为正式制度变迁提供了巨大的空间。中国高等教育服务由国家完全付费(计划经济)到教育成本分担,民办高校由受教育者承担全部教育费用的改革顺利实施,与中国民间重视教育的传统和习惯不可分割。

  意识形态一直是马列主义关注的重点,强大的意识形态力量大大减少了改革成本的支出。中国科教兴国的基本国策宣传,使意识形态的资本效率更高,节约了人们选择投资的决策费用,保证了高等教育创新制度供给的有效性。

  五、结论

  制度环境的改变是中国高等教育制度渐进式变迁的外部动力。适应社会变革对人才的需求,沿着扩大高校自主权和资源配置方式变革两条主线发生的中国高等教育制度变迁,使高校成为制度变迁的需求主体。在制度变迁中,非正式制度变迁的作用不应忽视。在财政紧缩、政局稳定、国际竞争、人民支持率的压力下,迫使政府滞后地、阶段性地提供制度变迁的供给。制度需求与供给的不平衡是高等教育制度变迁的内部动力。内外动力机制的共同作用,规定着中国高等教育制度变迁走向。

参考文献

  [1]程虹.制度变迁的周期[M].北京:人民出版社,2000.38,31,101,316.

  [2][3][4]林毅夫.再论制度、技术与中国农业发展[M].北京:北京大学出版社,2000.37.

  [5]康宁.我国高等教育资源配置方式转换与制度环境[J].北京大学教育评论,2004,(4):23-28,33.

  [6]阿什比.科技发达时代的大学教育[M].滕大春等译.北京:人民教育出版社,1983.125.

  [7]Slaughter,A.,Leslie,L.L.(1997).Academic Capitalism:Politics,Policies and the Entrepreneurial University [M].Baltimore:Johns Hopkins University Press.

  [8]H.G.Fredericksa.(1980).New Public Administration[M].The University of Alabama Press,P[,p]7.

  [9]盛洪.现代制度经济学(上下卷)[M].北京:北京大学出版社,2003.

  [10]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003.

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