宋代州县官职务交割述略

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英文标题:A Brief Introduction to the Official Handover of the County Magistrate in the Song Dynasty

内容摘要:州县官职务交割在有宋一代已相当完善严密,这表现在以下几点:首先,这时出现了权力交割的基本流程。其次,交割内容细致、详密,涉及了其职务范畴的方方面面。第三,对州县官员交割方式也制订了相关规定。第四,明确了州县官员职务交割的期限和监管机构。总的来说,在宋代,州县官员的交割活动,日趋走向制度化。

关键词:宋代,州县官,交割,职务

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].宋代州县官职务交割述略.[J]或者报纸[N].浙江学刊,(20185):173-183

正文内容

  南宋人岳珂曾得到北宋皇祐(1049-1054年)年间敕牒一份,其内容为:“中书门下牒光禄寺丞钱中立:牒奉敕,宜差知处州赣县事,替阮士龙过满阙,候到交割县务诸般公事,一一点检,依例施行。牒至准敕。故牒。”岳珂评价道:“如‘候到交割点检’数语,祖宗之重民事、谨职守,不厌于详且复,盖于此有稽焉。”①岳珂所赞扬的县务交割制度,学界对此尚无深入探讨。今笔者不揣浅陋,试从宋代州县官职务交割中涉及的权力转移基本流程、内容、方式、时限及监管等方面,对宋代州县官职务交割做简要梳理。②

  一、宋代州县官职务交割之权力转移基本流程

  官员交割的实质是官员之间行政权力的转移。行政权力转移的基本形式是权力授予,它“是指通过某种程序使某人拥有大家公认的权力。”③从宋代州县官职务交割的相关资料来看,其权力转移的基本流程有三:文书下达、牌印交换、批写印纸。

  (一)文书下达

  宋代州县官员的权力交割转移,需要有朝廷下达的正式文书任命,官员之间并不能随意移交牌印、批复印纸批书,以达到离任或继任目的。宋徽宗时,任梓州(今四川三台)知州的吕陶即将离任致仕,然苦等离任致仕敕命未得。为此他“屡差人自本州以去至凤翔府沿路根究前件”,未有所收获,他认为应该是“在路沉失”为此,他不得不再次上书:“臣尚未受到致仕敕命,离任未得,伏望圣慈,检会臣前奏状,别降致仕敕命。付臣照会,以凭离任。”请求再降致仕敕命用以交割离任。④又如宋宁宗时,知湖北汉阳军(今湖北武汉)的黄榦因病请求离任,企图将职事交给次官刘宣教,但刘宣教并不接受。究其原因,在于刘宣教“即不曾被受交割郡事指挥”,而黄榦“所授省札亦无交割与以次官明文”。⑤离任官员想要将职权移交给次官,因为没有朝廷正式文书的下达,次官并不敢接受职事,进行交割。可见,官员权力交割的决定性因素,是朝廷下达的正式文书。

  (二)牌印交换

  官员权力交割须交接牌印,方能完成权力转移。官印是政府信用物之一。在宋代,官印不可由个人随身携带。宋政府在配发官印的同时,配一铜牌,官印平时由官员负责保管,铜牌则由相关属吏持有。需钤印时,由属吏向官员交牌拿印,用完后,交印将牌拿回。⑥在宋代,牌印是官员行政权力转移中最具有实物性质的承载物和象征物。《庆元条法事类》中就规定:“诸守臣因事罢黜指挥已到,就当日将牌印交以次官,批罢离任。如违,监司觉察以闻。”⑦即地方行政官员,因事罢任,需要将权力证明物的“牌印”交给权力继承者。同时需要印纸批书的批复,才可以离任。如果违反此规定,将受到一定的惩罚。文彦博判河南府时,就有一则他与牌印的趣事:元丰三年(1080年),文彦博“除太尉判河南,文彦博至河南,未交印先就第庙坐以见监司,即交府事,见监司府官如常式。或以问彦博,彦博曰:‘吾未视府事,三公见庶僚也。即交印河南尹,见监司矣。’”⑧文彦博在交印之前,并没有赋予其通判河南府的职权,也不具备通判河南府的官员身份,所以他见监司之时,用的是“三公见庶僚”之礼;交印之后,表明文彦博获得新的权力,随即身份发生改变,故以河南尹的身份拜见监司。可见,交印行为的发生,标志着官员身份和权力的巨大变化。官员交割行为的实施,不再依据礼俗,其主要依据转变为为政府颁布的诏令和法律法规。

  (三)批写印纸

  继任官员到任与前任交割后,需由上级官司批书于印纸之上。最新发现的徐谓礼文书中就有与此相关的内容。徐谓礼在宋理宗端平元年(1234年)知溧阳县(今江苏溧阳),在交割职事后“备申使府批书施行”,经“本县保明是资”,申报建康府。建康府主管官员则在考订文后,批写了有关印纸,即给予了批书。⑨此外,宋代地方州县官员离任、到任之时,都需要将其到任、离任时间,完结与未完结的行政事务写在印纸批书上。其格式为:“据某官官状或牒,自某年月日到任至某年月日合成第几考,替罢零日亦推此。”⑩徐谓礼文书中就有此类印纸批书的存在。这一是对官员任期时间、业绩的有所记录,便于日后考核;二是官员获得或被剥夺某些行政权力时限的证明,以便出现问题时可以追究到人。可以说,印纸批书的批复标志着官员交割活动的正式结束。

  二、宋代州县官职务交割之内容

  宋代州县官职务交割的基本内容可分为财务交割、户籍交割、司法交割、军政交割、祠祀交割、公用设施交割、垦田荒田数交割等方面。但随着州县官员具体工作内容的变化,交割内容也会有所改变,如在交割中就曾短暂出现有关职田交割及经界交割的内容。

  (一)财务交割

  财务交割是官员职务交割的重中之重。在宋代有的官员离任之时,往往会对地方财赋的真实状况进行隐瞒,用以获得较高的考评,利于其升迁,更有甚者,隐报漏报地方财政数额,利用职务之便攫取国家资产为自身谋得利益。同时,宋政府在对于地方财政数额核查之时,多会因官员交割时,财产审查的疏漏,责任划分不明确,帐籍混乱等问题而无法了解地方财政的真实情况。为避免这些情况的发生,宋廷规定:

  请监司守臣满替及罢任并,开具见管钱物实数,移文后政,或以次官交割,仍申尚书户部、御史台置籍。其后政,或以次官限一月内保明前政有无妄作名色、虚破钱物及将交到实数申本部、御史台稽考。(11)

  离任官员必须将自己任期内的政府财务状况,以书面形式向继任官员进行详细说明,上报户部,御史台也要对此备案,以便日后盘查。如果继任官员并未到来,大多情况下,需要将政府财务状况的说明文书移交给次官。继任官员或次官,也需要将接管职务之时的财务状况,进行检查核实,其后将具体情况上报到御史台,并规定以一个月为检查上报的期限。

  (二)户籍交割

  户籍,是宋代地方政府对下属百姓展开各项工作的重要依据,是州县管理的根本所在。宋太祖建隆四年(963年)就曾下诏说道:“萧何入关,先收图籍;沈约为吏,手写簿书。此官人所以周知其众寡也。如闻向来州县催科,都无账历。自今诸州委本州判官、录事参军点检逐县,如官元无版籍,及百姓无户帖、户抄处,便仰置造,即不得烦扰人户。令、佐得替日交割批历,参选日铨曹点检。”(12)要求地方官员设置帐历,查验百姓的在户情况,对没有在户籍之上的百姓,要登录在册。其目的有二,一为明确地方州县人口多寡的具体情况,二为州县催科提供依据。“令、佐得替日交割批历”明确说明州县官员交割时,必须出示此文书,这样既有利于继任官员了解州县财赋户籍情况,也利于离任官员任期情况的考察。

  到了宋真宗咸平二年(999年)时,就对地方州县官,交替时的户籍交割作出了更加明确的规定:“知州军、通判、本判官、录事参军、诸县令佐到任日,交管户籍,新旧逃户数目书于印纸历子。”(13)知州、知军、通判、录事参军、诸县令、县佐等州县主要官员,交割之时,要将本州县户籍情况交与后官,当地的新旧逃户数目也要书于印纸上,以便今后对官员任内政绩进行考核。南宋时,对户籍交割也有相关规定。宋高宗绍兴五年(1135年),“诏诸路曾经残破州县,最亲民官到任日,据见存户口实数,批上印纸,任满亦如之,以考殿最。”(14)可见,户口一直是宋代州县官员交割时的重要内容。

  (三)司法交割

  州县官员的司法职能,主要体现在民事诉讼的审理之中。李元弼的《作邑自箴》中说道:“已上据多寡,分阔狭,雕印板如一幅,纸大均为四幅,或所在更有可添门临时裁入,用薄板二片,如其纸大逐日早贴所印纸在板两百,逐幅末后旋落日押字置书案上一一亲自写,号件数内判状,词状指擿上簿,闲慢者,略去余合上簿者,上讫对勾谓之,公事单子,逐日晚揭下,连粘押缝以青夹紬袋子封,收入宅次日取出相换粘缀不可散失,十日一次封起事,少半月以千字文为号,家中以柜封锁事,未了者检举行遣,其纸以俸钱买,任满纳与交代。”(15)官员更替之时,州县官员任职期间的判状、词状等文件档案都是需要交割的。

  宋代规定,州县官员任内的司法案件没有完结,是不能离任的。元祐八年(1093年)御史中丞李之纯建议民间诉事“其所差定夺官员如承受经百日不为结绝者,虽得替交割,并须勒留,候毕了日方给与批书历子前去。”,(16)得到了宋廷的批准。至此,州县官员任内诉讼案件完结,官员方可离任。实施此项规定的目的在于“如此则不敢迁延,幸兑民间诉事早得办正”(17)提高官员的案件办理效率,使民间诉讼案件早日完结,减轻民众的负担。

  (四)军政交割

  宋代州县官员的军政交割,主要体现在军事防御设施和器材的交割上。绍圣四年(1097年)工部言:“防城楼橹战具,现责知县令管勾交割,修葺其赏罚得替,并依都监寨主等法从之。”(18)又如宋哲宗元符元年(1098年)“遂诏河北诸路安抚司密切指挥逐州军知州、通判,因此霖雨之后,逐料检计城壁,渐次修整,其防守器具什物等。亦以次整葺,不得张皇,得行遣如不遵禀,重行黜责。遇替移递相交割,如诏旨施行。”(19)这都说明了城墙这一重大防御建筑和与其配套的某些防御器材也在官员交割内容之中。宋孝宗时,廖行之任岳州巴陵(今湖南岳阳西北)县尉时,“照对某到任交割……其兵器甲仗并无存在,近来亦不曾承受州县给下,今本尉亦无库银籍记。”(20)说明兵器、甲仗的存量也在官员交割的范围之内。

  (五)祠祀交割

  祠祀事务是地方政府借助神权实施精神统治的重要内容。宋代州县官员交割之时,对于管辖地内所涉及的祠祀事务也要进行相应的交割。比如“诸州县长官到任,亲谒社稷点检坛壝,若春秋祈报,非有故不得差官。监司巡历检察得坛壝修饰有不如仪者,具事因奏闻。”(21)继任官员要对官方祭祀之地要进行查看,对前任官员的维护情况有所了解,又可对前任官员维护不周之处进行查明,明确了责任归属。还有对先代帝王陵庙的交割。为了保护先代陵寝,宣扬自己对先代帝王的尊重。宋太祖乾德四年(966年)对前代帝王陵寝所在县的县令规定:“罢任日,具有无废阙批书历子。”(22)宋廷将维护先代帝王陵寝作为州县官员职能的一项,官员离任之时要写入印纸批书进行考核。以此推断,官员交割之时,也要对先代帝王陵寝的情况进行说明和勘察。宋仁宗朝时规定:“诸州天庆观圣祖殿,自今请令群官到任、得替洎朔望,并斋洁朝拜奉辞”(23)设有天庆观的各州官员,在其得替交割期间都要去当地的天庆观圣祖殿进行朝拜辞别。

  (六)公用设施交割

  官舍、官府陈设等公物交割也是州县官员交割的一个内容。乾德六年(968年)诏:“自今节度、观察、防御、团练、刺史、知州、通判等罢任日,具官舍有无破损及增修文帐,仍委前后政各件以闻,其幕职州县官候得替,据增葺及创造屋宇,封书新旧历子,方许给付解由,损坏不完补者,殿一选,如能设法不扰人整葺、或创造舍宇与减一选,无选可减者收裁。”(24)地方官员离任之时,要将官舍有无破损以及破损情况,官舍新建增修情况向后任官员交代,并在印纸上说明,作为其考任的依据。对于官府内的陈设,在官员交割之时,要一一查验。《庆元条法事类》规定:“一供堂供张什物陈设等,今后得替日,依数逐一牒公库交纳,不得将带前去及作名色销破”。(25)其目的是避免“监司、知、通接送人从,往往巧做名色,过数差破,违法借请及供张从物等,倍有浮费,重困民力”(26)的情况出现。除此之外,官府内的其他公物也需要交割。如宋孝宗岳州巴陵(今湖南岳阳西北)县尉廖行之记载:“照对某到任交割,点检本尉器仗,止有新旧旗十五面、铜锣二面、大小鼓三面。”(27)对官府器仗进行了交割。

  此外,水利设施的建设与管理,是地方州县官员行政管理的重要内容。现在并未见到官员交割在水利设施建设方面的直接记载。但是从绍兴八年(1138年)御史萧振上书,“仍于县官罢任之日,书所兴修水利若干于印纸,量加旌赏,以劝来者”。(28)的内容看,水利设施建设,也是官员离任时需要上报的重要内容。

  (七)垦田荒田数交割

  南宋高宗时,大臣就“淮南东西荆湖等路,比年宁靖民稍复业,而户口未广,田野渐辟,而旷土尚多”(29)的情况,请求由县令主持垦田,并根据垦田数额的多寡,给以相应地奖赏。实施时,就有对前后官员交割时,有关垦田和荒田数量交割的具体规定:“县令到任日,具着业户口、垦辟田亩、税赋、抛荒田土实数申明,本州覆实,保明申转运司,知州到任申转运司准此。转运司保明申尚书户部。”(30)县令到任,要将垦田、荒田数,申州郡核实,确保无误后,上报转运司;知州到任,则需将垦田、荒田数等情况申转运司核实,确保无误上报户部。“县令每岁终,具措罝招诱垦辟田亩、增添税赋及有无却抛荒田土实数,交割付后官”。(31)官员离任之时,也要将垦田、税赋、荒田数交与接任官员,州郡要对离任官员所在地方政府的垦田荒田数额进行再次核实可见,垦田、荒田的数量,也是地方官员交割的重要内容。

  (八)职田交割与经界交割

  宋真宗咸平二年(999年),应宰相张齐贤之奏请,下诏恢复职田。采用按官府给田的办法,由官府统管统收,统一分配给官员个人。具体方式为宋真宗天禧二年(1018年)规定:“诸路职田,自今三月、四月、九月或值闰月内,官员、使臣赴任者,并依条;月分以后上官,例给与前人,不得更理闰月。”(32)在三月、四月、九月以及闰月到任交割的官员,享受当年职田的收益。而其他月份交割的官员,当年的职田收益则归于前任官员。就是说在粮食的播种季节,进行交割的官员,可以得到当年职田的管理权,进而得到收益。错过播种时节的官员,则丧失了当年职田的使用权。天圣元年(1023年)又将该条例进行补充:“今后缺官职田,如正官到任该得敕限,即给;或不该,尽收入官,更不给权管勾者。”(33)某些职位空缺时,此职位所拥有的职田收益归国家所有,这一职位的暂时代理者并不享有职田收入。其后,宋仁宗庆历七年(1047年)又补充道:“诏定诸职田,若后官不该合得月分,如前官有不种土地,许后官耕种,收取地利。”(34)对于那些没有在给田月份交割到任的官员,如若前官有不种之地,则允许继任官员耕种,增加其收入。这一做法使得“士大夫贪冒者,或穷日之力以赴期会,或交书请嘱以幸权摄,奔竞之风长,廉耻之节丧”。(35)为此,宋神宗熙宁二年(1069年)曾变限月之法为均给之法在两川地区实行。具体做法是将成都府路各州、军、县拘收的稻麦等物色,出卖变钱,然后将一路所收钱数,按当时的价钱折成稻谷一色,自知成都府以下等第均分。并随年景好坏,或增或减。宋哲宗时,也曾将此法推广到全国,然几经兴废,并未得到有力推行。

  经界法开始于宋高宗绍兴十二年(1142年)。到了绍兴二十年(1150年)全国各地的经界工作基本结束,但经界法的正式结束要到宋理宗时期。地方上,经界法的实施多由知州、通判、县令、县丞负责。因此,在一段时期内,经界法与经界交割也是官员交割的一个内容。绍兴十五年(1145年),随着经界法的展开,有官员指出两浙地区“措置经界日久,未见就绪”,原因在于“所委官有任满在近之人,不肯用心措置结绝”的缘故。对此宋廷规定:“今相度,如经界所委官有任满之人,并乞权暂存留,更予限两月,须管措置一切了办。若限满未了,即令住支请给,予新官同共措置。候均税了毕,方得批书,放令离任。”(36)在经界划定期间,如果官员任期已满,并不能马上离任,政府多给予官员两个月的任期,将手中的经界事务完成了当,才可以离任。

  三、宋代州县官职务交割之方式

  宋代州县官员职务交割强调前后任官员双方亲自交割地方事务的重要性,官员亲自交割完毕,才能离任。

  (一)亲自交割——候到交割方可离任

  在北宋官员移交的各种规定中,朝廷多次强调继任官员到来后,离任官员方可离任。如宋英宗治平四年(1067年),朝廷下诏:“今后京朝官知县被移者,如所移处阙限未满,见任替人未到,并令且依旧管勾,未得离任。”(37)朝廷规定了京朝官担任知县,如果遇到“所移处阙限未满”并且“见任替人未到”的情况,将离任官员需继续担任知县一职,不得离任。宋廷规定离任官员需等待继任官员到来,方能离任,目的在于避免随着离任官员离去,继任官员未到,出现地方行政事务无人管理的情况。如周必大在《奏孙绍远差除赈籴减价两三事》中就有“昨日已议定除孙绍远作湖北运判,替周颉,恐离任,则广西都无监司,欲降指挥候叶大廉到日离任”(38)的记载。此材料虽是对监司缺失的记载,但也侧面反映出朝廷对州县官员职位空缺的担忧。宋哲宗元祐五年(1090年),对于州县官的离任替移行为做出了进一步的规定:“应在任判司簿尉举移令职官知县人……若申状未到,已有先注拟待阙人,亦下待阙处促新官,候到,方得罢任。”(39)对于申状未到,已经有注拟待阙的军巡判官,司理、司户、司法参军,县主簿,县尉等离任官员,宋廷规定必须在替任官员到来后,才能离任。

  到了南宋初年,北宋朝的诸多制度需要再次申明或重建,这就包括州县官员交割制度。宋高宗建炎元年(1127年)诏:“应州郡守臣遇有缘事改移、冲罢,并候后官交割职事毕,方可离任去职。”(40)明文规定官员离任需要与继任官员交割事务,在交割事务完成之后,离任官员才能正式离任。但其范围只是因事离任的官员。这一规定是对北宋官员交割制度的重新申明与完善,既体现了宋代官员管理制度的不断发展,更说明了官员交割过程中出现的问题越来越多,不得不引起朝廷的重视。其后,宋高宗绍兴元年(1031年):“诏今后守臣在任改差并依昨降指挥,候新到官交割讫方得离任。”(41)规定官员在任期间,改差其他职务,需要等待接任官员的到来,亲自交割职务完毕,才能真正离任。对于宫观官的交割方式,宋廷也做出了相应地规定。宋孝宗乾道五年(1169年)“今后郡守宫观人,并许先次解任,依旧以次官摄。如任满得替,即须伺候替人交割,方得离任”。(42)郡守、宫观官在任期内,朝廷允许其离职时,可以不等待接任官员先行离任;假若是任期任满的正常离任情况,则需要等待继任官员的到来。以上这些规定都说明官员的交割方式已经受到中央政府所控制和管理。

  (二)间接交割——不候交割先次离任

  州县官员亲自交割地方行政事务,确实是有诸多好处,但也要看到在某些特殊或者紧急情况下的等候官员交割,往往会由于等候时间过长,错过事件解决的最佳时机产生不利影响。为此,宋政府也规定了官员因事罢黜、致仕和授予宫观者以及某些特殊情况下可不候交割,先次离任。

  1.因事罢黜

  绍兴元年(1031年),官员反映:“近闻诸郡守臣有以罪罢而新官未至者,皆以近降候新官到交割指挥之故,犹复在任。往往自以为既罪,不复顾籍,岂徒废弛职事,殆有纵意所如、肆为不法者。”(43)地方州县官员因罪被罢免,因继任官员未到,仍旧管理地方事务。由于已经获罪,不再考虑晋升考核等问题。所以,对于地方事务往往不能尽职尽责,更有甚者利用自己手中的权力,为自己谋取私利。面对这一情况,绍兴元年诏:“自今诸郡守臣,改移及罪罢者,并不俟新官,先次罢任,令转运司选以次廉干官权行主管,其帅臣则令监司权摄。”“以言者奏罪罢之人无所顾藉,肆为不法故也。”(44)此后,对于因罪被罢免的官员,宋政府就不再要求离任官员候新官到来亲自交割了。《庆元条法事类》中载:“诸守臣因事罢黜指挥已到,就当日将牌印交以次官,批罢离任。如违,监司觉察以闻。”(45)这一规定,正式以法律形式得到巩固。

  2.致仕与授予宫观

  在对待致仕和继任宫观官的地方官员交割问题上,宋朝最初要求其等待继任官员到来才能离任,但这一规定出现了一系列的问题。“今天下之长吏,上而为监司,次而为守、倅、县令,皆民命之所寄,财计之所系也。幸而得贤,信之任之可也;不幸而不贤,毒民已甚,去之惟恐不早,法令之行又胡可缓乎!今乃有罢命已闻而省箚逾月不下者焉,有报罢已发而复令候替起离者焉,有已得祠禄而仍使时暂权摄者焉。知其去而未即去,则背公营私之意将益自放而无顾藉矣。”(46)因此,朝廷在宋宁宗庆元五年(1099年)规定:“令已得宫观人径将钱物交付以次官,一面离任。如以次官妄有支动,许新人点检,具申朝廷请旨施行。仍令监司觉察。”(47)规定对于地方官员中即将致仕离任和已经授予宫观官者,不需要等待继任官员的到来,直接将职事交给次官,离任即可。到了宋宁宗嘉定十五年(1222年),又再次对离任官员已经得到宫观官职位的或者是因罪被罢免的官员,作出规定:“乞明考吏之法,严传命之期,凡郡县官吏以罪罢者及已得祠者,并令交割与以次官,即日离任。如此则余毒无得以复肆,而郡县根本庶可以复固。从之。”(48)强调其必须将行政事务交给次官,即日离任。

  这样一系列规定的目的主要是避免行政效率的低下和因身份不明造成的责任不明。事实证明,这一规定,在南宋得到了很好的实施。如朱熹卸任漳州事后,被授予主管南京鸿庆宫的职务,就曾说道:“昨蒙圣恩权发遣漳州事在任陈乞奉祠,今月二十七日准尚书省札子奉圣旨,依淳熙十六年(1189年)正月二十三日指挥除祕阁修撰差主管南京鸿庆宫任便居住,熹已于当日望阙谢恩,将本州牌印职事交割次官,通判军州事高伉管干讫。”(49)又如知汉阳军黄榦“昨因感冒病势危笃,深恐有妨郡事,遂申制司乞备申朝省于今月二十一日准省札奉圣旨依所乞与宫观,即于当日,将军事牌印交割与以次官,佥判刘宣教”。(50)黄榦因病情严重,无法处理地方事务,因此请求授予宫观官,在其得到朝廷准许的当日就将事务移交给了次官。

  3.特殊情况

  除了因罪罢任和致仕、得祠离任以外,我们还可以看到一些其他的情况下官员不候交割,先次离任。比如因磨勘而提前离任,绍兴三十一年(1161年),吏部侍郎凌景夏言,“欲将应选人任幕职官、令佐属官之类,若成三考,有举主、考第应得磨勘格法,许缴连合收使举主,吏部告示,经所属陈乞,保明申部,方许不候替官罢任,赴部磨勘。或在任别有规避,妄称举主、考第应格,乞行罢任之人,从本部具因依及保明不实官司,申朝廷施行”。(51)又如官员在任病故等紧急情况下,往往也不需亲自交割。如宋神宗熙宁九年诏“赵卨且交割延州事与以次官,速来赴阙。皮公弼病故也”。(52)对于地方官员不候交割,先行离任的行为。朝廷是要将其在敕命诏书中明确指出的。比如嘉熙二年(1238年)刘震孙从吴兴(今浙江湖州)离任之时,就有“四月二十六日被旨,将职事交割以次官离任”(53)的记载。

  宋政府有关不需等待继任官员便可离任的规定,往往基于两个方面的考虑:其一,避免官员在等待继任官员期间利用职务之便,进行犯罪。对于因罪离任、致仕离任、得祠离任的官员不用等待继任官员,便可离任的规定就是基于这样的目的。其二,是基于某些紧急事件进行迅速处理的目的。不用等待继任官员亲自交割有利于对紧急事件进行处理,官员能够迅速的磨勘待选,在一些特殊情况下,也是有利于防止官员贪腐。做到了具体问题,具体对待。但应看到还有一些弊病需要我们注意,如不利于继任官员迅速接手地方行政事务,不利于地方官员之间的相互监督等。

  四、宋代州县官职务交割之期限与监管

  宋代州县官员的交割期限为一个月。宋代政府并没有设立专门的机构,对州县官员的交割活动进行管理。上级主管部门、中央相关机构与御史台共同构成州县官职务交割的监管机构。

  (一)宋代州县官职务交割之期限

  政和四年(1114年)正月五日户部尚书王甫上书:“自来任宫观差遣、位便居住之人,任满即不系吏部使阙差人填替,见任人往往不申官司批书罢任,及不依条限赴部公参。吏部执以无法,更不催促归选。遇有干取会事,缓急无处根逐虚繁名姓。”(54)对于得祠官员,往往贪恋旧职,不愿离任,不向中央上报任何有关离任的手续,也不上京述职。由于没有相应地法规,吏部也无法管理。对此,王甫请求“今措置,乞行下诸路,应任宫观岳庙人每遇到任、罢任、事故,并令限一月具到罢年月日申所在州县,报吏部销注揭贴”。(55)这一请求得到宋徽宗的赞同。这是关于官员到罢任活动,最早的期限规定。这时的宋朝政府开始关注到了官员交割期限的问题,但涉及的只是官观官。

  更加具体的对州县官员交割期限问题作出明确规定,是在宋孝宗朝。宋孝宗时,在选人担任的州县地方官中,出现了本该离任,但却藏匿朝廷命令,继续任职的情况:“选人任曹幕官、县丞、监当者皆有三考,在任一年而荐章及格,即该关陞,许外移。既注新任,自可去官,而辄匿命不罢,苟延岁月,无由察见其弊。”(56)对此,隆兴二年(1164年)有臣僚提议:“乞自今选人关升外移者,限一月离任,于给降外移文字日,径自使阙行下本处,便令罢任,仍报后官赴上。”(57)遂得到了朝廷的认可。虽然对官员的离任时间,有了明确的一月之内的规定,但是其针对的对象是选人。其后,淳熙十一年(1184年)进一步规定:“令户部检坐申严,仍仰新到任人限一月内将交割到数目从实具申。如违,许本州部具名奏闻。”(58)规定继任官员到任,要在一个月内将交割的具体财政数额上报中央。最后,这一制度性的规定,在宋宁宗朝得以发展、固定和延续,并以法律条文的形式颁布。这就是《庆元条法事类》中的“诸监司守臣满替及罢任,并开具见管钱物实数,移文后政,或以次官交割,仍申尚书户部、御史台置籍。其后政,或以次官限壹月内保明前政有无妄作名色、虚破钱物及将交到寔数申本部、御史台稽考。”(59)继任官员要在一个月内,对交割事务的具体情况,以文书的形式上报中央。而文书上报的完成,也就意味着前后任官员职务交割的正式结束。

  一个月的交割期限,对于州县官员来说是十分充足的。正常情况下,州县官员都能在此期限内完成交割。如徐谓礼端平元年(1234年)四月二十六日知溧阳县到任,交割职事管干讫,有专门的交割完毕的批书。这一批书虽没有标明具体日期,但从端平元年五月的年月判断,徐谓礼的整个的交割时间是不超过一个月的。(60)除此之外,赵以夫从庆元府(今浙江宁波)离任时,郡守题名中记载:“嘉熙四年十月十七日准省札交割与通判张公亮,日下前来供职,二十二日交割离任。”(61)从十月十七日准省札交割,到十月二十二日交割离任,花费时间是五天。谢焱被任命为岳州(今湖南岳阳)知州,“淳祐十一年正月初三日新知岳州当日交割离任”其交割仅仅用了一天。(62)可以看出,州县官员的交割基本是可以在一个月之内完成的。有些甚至是当日交割离任。

  在某些特殊情况下,多根据事务的具体情况做出新的规定。宋仁宗天圣八年(1030年)诏:“今后外任官僚因公事冲替者,仰疾速差人交替离任。”(63)要求官员因事离任,需要“仰疾速差人交替离任”,以最快的速度完成交割活动。如官员即将上任之地遭遇了火灾等险情。宋孝宗淳熙十四年(1187年),知建康府(今江苏南京)赵善俊言:“昨蒙恩差知鄂州,未到任间,于淳熙十二年十月初十日夜,居民遗火,延烧万家,焚溺者千余人。兼程疾驰,交割职事。居民暴露,将有转壑之忧。”(64)淳熙十二年(1185年),赵善俊出任鄂州(今湖北鄂州)知州,还未到任交割,鄂州城就发生大火,死伤者达千余人,为了使受灾民众得到尽快的安置,赵善俊迅速赶往鄂州交割职务。又如因罪离任、致仕离任和得祠离任的官员,朝廷要求其将职事交与次官,即日离任。

  无论是正常情况下的一个月之内上交前后任官员交割职事完毕,还是因罪、致仕或者得祠的情况下的即日离任,都说明宋代统治层对于官员交割是有一定的时间控制。州县官员交割时限的制订与官员从离任到赴任这一时间缺乏有效的管理关系密切。对此,宋人感慨道:“今乃有罢命已闻而省箚逾月不下者焉,有报罢已发而复令候替起离者焉,有已得祠禄而仍使时暂权摄者焉。知其去而未即去,则背公营私之意将益自放而无顾藉矣。”(65)离任官员离任诏命下达,继任官员到来后,不迅速和继任官员交割职事,将地方事务仍掌握在自己手中。这样,官员即无管理监督的上级部门,却又手握一方大权,这就形成了宋代行政管理中的重大漏洞。官员极易在此期间,利用漏洞,为自己谋得不正当利益。正是因此,宋政府要求继任官员在一个月内,上交交割事务的接收具体数目,并保明其数额的准确性。以交割期限和继任官员的监督作为制约离任官员的手段。

  (二)宋代州县官员职务交割之监管

  官员交割事务,在宋代并没有一个专门的机构进行管理,而是由诸多机构共同监管。州县官员的交割活动,属于地方官员行政事务的一部分,因此,受到上级主管部门的管理。另根据官员所交割事务的类别、内容,分属于掌管这些事务的不同部门。御史台本身具有纠察百官的职能,对于州县官员的交割活动也在其管理范围之内。

  1.上级主管部门

  宋代州县官员的交割活动,属于官员行政事务的一部分,往往还受到其上级部门的管理。如《徐谓礼文书》中,有一则专门的交割完毕的录白印纸载,刚刚到任溧阳县的徐谓礼,需要向其上级机构建康府提交到任交割完毕文书(66)上级机构要对下属官员的交割职务的情况进行管理勘察。如若没有问题,要对其交割的职事的具体数额和内容进行保明,出现问题要负有连带责任。

  监司是州县官交割中最重要也是最直接的监督管理机构。宋代所谓的监司主要包括转运司、提点刑狱司和提举常平司。监察和管理地方官员也是其主要职能:“朝廷外置监司以为耳目之官,提振纲纪。天下官吏有贪墨而不廉者,有违越而无操者,有残毒而害民者,有偷惰而弛职者,一切使检察其实以闻,朝廷所赖以广聪明于天下而行废黜。”(67)监司是一个宽泛的概念,在州县官员交割活动中,究竟是由哪一机构负责?这主要是根据各个监司的不同职能以及官员交割的内容决定的。如绍兴十九年(1149年)下诏:“县令到任日,具着业户口、垦辟田亩、税赋、抛荒田土实数申明,本州覆实,保明申转运司,知州到任申转运司准此。转运司保明申尚书户部。”(68)涉及户口、垦田、荒田和赋税的财政交割的内容,由于转运司本身被统治者所赋予的总领一路财赋的职能,因此财政交割的内容受转运司的管理。

  2.中央相关部门

  在宋代州县官员交割中,涉及某些具体方面的交割内容,则由涉及这一方面的具体部门管理。以财政交割为例,州县官员的财政交割活动,从整体上受到监司的管理,但对于财政交割中的某些具体问题,则由户部进行规范和监督。元丰改制后,户部拥有了掌管钱谷收支情况;考核属官、地方财政官员及辟举僚属;编修本司条例及《会计录》等职能。因此,涉及州县官员财政交割活动的诸多方面都是由户部进行管理和督查的。比如淳熙十一年(1184年)规定:“令户部检坐申严,仍仰新到任人限一月内将交割到数目从实具申。如违,许本州部具名奏闻。”(69)这一诏令的监督管理机构,就是户部。

  3.御史台

  御史台具有监察百官、规谏皇帝参议朝政、维护朝会和朝廷宴会秩序、参预司法工作和监察司法部门、参与文武百官的管理、举荐官员的职能。也正是由于御史台有纠察文武百官在行政事务中的违法、违规行为,因此官员交割活动中的重大违纪行为,是由御史台考查的。淳熙九年的一则材料,可以很好的为我们表明监司、户部、御史台三者在州县官员交割之中的关系。

  诸路守臣任满,开具本州实在财赋数目及有无拖欠诸色请给,并有无少欠人户钱物,不管以在库虚数及不系本州合用之数在内,具公文交割与交代。如正官未到,并以交割以次官,及具一般文状,省部置籍稽考。如有不实,许监司、台谏觉察奏闻。总领及转运司依此施行。(70)

  由此材料可见,在州县官员财政交割的主要监督管理部门是户部。但是由于监司对于地方官员的管理职能,使得其在州县官员交割的管理上,一直占有主要地位。州县官员财政交割的监察,是由监司和御史台一起完成的。与监司相比,御史台在州县官员交割之中的作用较小。其作用多体现在,交割过程中渎职事件发生后的再次调查上。庆元二年(1196年),因为“妄用亏损元交割钱数”,“知无为军李洪特降两官,知平江府雷潨、知楚州熊飞各特降一官。”这一事件的审查过程,是“以臣僚奏,御史台考覆。”(71)这就是先有官员上奏,再经御史台调查复核,才得以最终定案。

  多方机构共同管理官员的交割活动,使得官员交割活动的方方面面得到了相关机构的监督,为防止官员利用职务之便,为自身谋求利益,起到了一定的作用。还应看到,这些机构的职权在此处重合,在没有特别明确划分责任归属的情况下,官员交割会成为政府管理中的“三不管”地带,不能有效的将地方州县官员交割的有关规定落实到实处。加之官员交割期间,前任与后任官员的权力、责任、义务的划分是相当不确定的,一旦出现问题,中央政府很难追究到真正责任人,无法保证做到妥善、公平、公正的裁决。

  宋代州县官职务交割的内容丰富、细致,涉及面广。在交割方式上,强调亲自交割的重要作用,这样能使继任官员迅速熟悉地方事务、明了地方状况,有利于下一步行政工作的展开。同时,官员亲自交割使得地方事务不会出现无人管理的情况,责任划分也极为明确,有利于防范离任贪腐的发生并有效地防止了宋代州县胥吏,独霸地方事务,架空地方官员权力的情况产生。此外,宋代政府具体事物具体分析,对于因罪或者致仕、得祠离任的官员,根据其实际情况可不候交割、先次离任。从交割的监管机构来看,多重机构共同治理,使得监管较为严密。宋代政府对于地方州县官交割的管理十分细致、规范,这是宋代中央政府对地方控制强化的重大反映。制度的建立,不可能是完美无缺的。宋代州县官员交割也是如此,也不可避免的存在一些弊端。从交割内容上看,缺乏对内容的详细明确规定。从宋代州县官员交割方式上看,亲自交割,浪费时间,缺乏第三人监督,容易造成官员相互包庇。从交割期限和管理机构上看,交割时间充足,为官员作假提供可能。监管机构重合,往往会形成三不管地带。此外,虽已经有相当严密的交割制度,但依旧有诸多非制度因素,影响着地方州县官交割制度的顺利执行。如因个人喜好、个人情绪而导致交割不能顺利进行的情况,在宋人典籍中屡见不鲜,朱熹就曾说过一则有关富弼的交割故事“富公守某州,鲁直为尉,久不之任,在路迁延,富有所闻大怒,及到遂不与交割,后幕干劝之,方肯及。”(72)鲁直赴任途中花费时间过长,富弼大怒,不愿交割职事。因此,从多重角度共同考察和看待宋代地方官员行政活动应得到学界的重视。

  ①[宋]岳珂著,朗润点校:《愧郯录》卷一三,中华书局,2016年,第171页。

  ②作为本文研究对象的宋代州县官员,指监当官和武官之外的主管民政、财政、司法等事物的地方州县级官员。“交割”一词,成为官方指代新旧官员事务交移的专有名词,始于唐,沿袭于宋。明清时期,则多用“交代”一词,指代官员交替。有关官员职务交割,学界并无专门著作,相关论著中也鲜少提及这一方面。唐代官员交割方面的研究有贾志刚《唐代地方长吏的交接替代》(《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期)一文。清代州县官员交代制度的研究较多,有朱英《清代州县交代制度浅析》(《剑南文学》2013年第12期)、赵碧云《清代州县官交代研究》(《黑龙江史志》2015年第13期)、张佩佩《论清末清理财政中官员交代制度——以东三省规范官员交代为例》(《长江论坛》2012年第1期)、陈丹《〈福惠全书〉研究——以州县铨选、交代和交漕制度为例》(华东师范大学硕士学位论文,2013年)等文。但对于宋代官员交割,学界尚无相关论著进行研究探讨。

  ③王宗文:《权力制约与监督研究》,辽宁人民出版社,2005年,第17页。

  ④[宋]吕陶:《净德集》卷五《乞别给致任敕状》,中华书局,1985年,第57页。

  ⑤[宋]黄榦:《勉斋集》卷三○《乞离任申省》,景印文渊阁四库全书本,台北商务印书馆,1986年,第1186册,第339页。

  ⑥高慧:《宋代官印研究》,西北大学硕士论文,2010年。

  ⑦[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷五《职制门二》,黑龙江人民出版社,2002年,第56页。

  ⑧[元]富大用:《事文类聚新集》卷一《坐见庶僚》,景印四库全书,台北商务印书馆,1986年,第928册,第9页。

  ⑨包伟民、郑嘉励编:《武义南宋徐谓礼文书》,中华书局,2012年,第220-221页。

  ⑩[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷六《职制门三》,第85页。

  (11)[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷五《职制门二》,第51页。

  (12)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》六九之十六,上海古籍出版社,2014年,第8054-8055页。

  (13)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》五九之五,第4638页。

  (14)[宋]李心传撰,胡坤点校:《建炎以来系年要录》卷九一,绍兴五年七月甲午,中华书局,2013年,第1761页。

  (15)[宋]李元弼:《作邑自箴》卷四,续修四库全书,上海古籍出版社,2002年,第753册,145页。

  (16)(17)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·刑法》三之二十,第8403、8403页。

  (18)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷四九一,绍圣四年九月戊午,中华书局,2004年,第11651页。

  (19)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷五○一,元符元年八月戊子,第11936页。

  (20)[宋]廖行之:《省斋集》卷五《论造器甲札子》,景印文渊阁四库全书,台北商务印书馆,1986年,第1167册,第345页。

  (21)[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷七《职制门四》,第120页。

  (22)[宋]佚名:《宋朝大诏令集》卷一五六《前代帝王置守陵户祭享禁樵采诏》,中华书局,1962年,第586页。

  (23)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷八九,天禧元年五月戊午,第2061页。

  (24)[宋]佚名:《宋大诏令集》卷一九○《令外郡官罢任具官舍有无破损及增修文帐诏》,中华书局,1962年,第696页。

  (25)(26)[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷十《职制门七》,第190、189页。

  (27)[宋]廖行之:《省斋集》卷五《论造器甲札子》,景印文渊阁四库全书,台北商务印书馆,1986年,第1167册,第345页。

  (28)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》七之四五,第6139页。

  (29)(30)(31)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》六一之八二,第7489、7489、7489页。

  (32)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》五八之四,第4617页。

  (33)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》五八之五,第4617页。

  (34)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》五八之十,第4620页。

  (35)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》五八之一四一一五,第4622页。

  (36)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》六之四六,第6110页。

  (37)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之二九,第4326页。

  (38)[宋]周必大:《文忠集》卷一五○《奏孙绍远差除赈籴减价两三事》,景印文渊阁四库全书,台北商务印书馆,1986年,第1148册,第644页。

  (39)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷四四八,元祐五年九月甲申,第10771-10772页。

  (40)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之二一,第4277页。

  (41)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之二二,第4278页。

  (42)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之三七,第4286页。

  (43)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之二三,第4278页。

  (44)[宋]李心传撰,胡坤点校:《建炎以来系年要录》卷四八,绍兴元年十月丙寅,中华书局,2013年,第1002-1003页。

  (45)[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷五《职制门二》,第56页。

  (46)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》七五之四二,第5095页。

  (47)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之五一,第4293页。

  (48)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》七五之四二,上海古籍出版社,2014年,第5095页。

  (49)[宋]朱熹著,刘永翔、朱幼文校点:《晦庵先生朱文公文集》卷二三《辞免秘阁修撰状一》,《朱子全书》,第二十一册,安徽教育出版社,上海古籍出版社,2002年,第1030页。

  (50)[宋]黄榦:《勉斋集》卷三○,景印文渊阁四库全书,台北商务印书馆,1986年,第1168册,第340页。

  (51)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》一一之三九—四十,第3334-3335页。

  (52)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷二七二,熙宁九年正月癸酉,第6661页。

  (53)[宋]谈钥:《嘉泰吴兴志》卷一四《郡守题名》,宋元方志丛刊第五册,中华书局,1990年,第4786页。

  (54)(55)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·选举》二五之一四,第5735、5735页。

  (56)(57)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·选举》二四之二二—二三,第5715、5715页。

  (58)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之四三,第4288-4289页。

  (59)[宋]谢深甫撰,戴建国点校:《庆元条法事类》卷五《职制门二》,第56页。

  (60)包伟民、郑嘉励编:《武义南宋徐谓礼文书》,第220-221页。

  (61)[宋]罗濬等:《宝庆四明志》卷一《郡志》,宋元方志丛刊第五册,中华书局,1990年,第5007页。

  (62)[宋]陈公亮:《淳熙严州图经》卷一《历代沿革》,宋元方志丛刊第五册,中华书局,1990年,第4306页。

  (63)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》七一之二六,第4961页。

  (64)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》五八之一八,第7366页。

  (65)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》七五之四二,第5095页。

  (66)包伟民、郑嘉励编:《武义南宋徐谓礼文书》,第220-221页。

  (67)[宋]李焘:《续资治通鉴长编》卷四一○,元祐三年五月己酉,第9988页。

  (68)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·食货》六一之八二,第7489页。

  (69)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之四三,第4288-4289页。

  (70)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》四七之四三,第4288页。

  (71)[清]徐松辑,刘琳、刁忠民点校:《宋会要辑稿·职官》七三之六六,第5039页。

  (72)[宋]黎靖德辑,郑明等校点:《朱子语类》卷一二九《本朝三》,《朱子全书》,第十八册,安徽教育出版社、上海古籍出版社,2002年,第4029页。

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