权力、网络与社会控制

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副标题:——二十世纪三十年代新桂系对广西乡村社会的治理

内容摘要:1930年代,新桂系重新掌握广西政权之后,大力推行乡村基层建设。通过行政编组,理顺了基层行政体系;接着又实行“三位一体”,将乡村基层的公所、民团、学校三种机构有机统一起来;同时,又培训青年知识分子担任乡村基层干部,从而建立和健全了基层政权组织体系,稳固了其在乡村的统治基础。

关键词:广西,乡村,基层政权,建构

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].权力、网络与社会控制.[J]或者报纸[N].社会科学家,(6):183-187

正文内容

  中图分类号:K291/297 文献标识码:A 文章编号:1002-3240(2006)06-0183-05

  1930年代初,新桂系主政广西之后,为了加强对广西的控制,提出“建设广西,复兴中国”的口号,并把乡村建设作为“广西,亦即整个全中国之希望”,[1]制定了“三自”、“三寓”政策,在广西开始了大规模的政治、经济、军事、文化等建设工作,其中“健全政治基层组织,推进建设事业”[2]成为其政治建设的重点。这里的“健全政治基层组织”主要针对乡村而言。今人对新桂系的研究虽然日益深入,然对新桂系时期广西基层政权的研究大多偏重于宏观的把握,而缺少微观的分析,本文则试图从微观角度对广西基层政权的建构做一阐释。

  一、行政编组与政权下移

  广西基层政权的建构是从行政编组开始的。1930年代以前,广西同全国各地一样,县以下并无严密的政治组织。由于广西地处西南边陲,多民族杂居,因而,基层组织形式更加混乱,各种组织层级不齐、名目不一。1928年广西省农民部曾对部分县行政区划做过专门调查,调查发现:上林县为区——团——排(甲)——乡制;宾阳县为区制;横县为区——团制;全县为乡——区——段制;灌阳县为乡——堡——(区)制;平乐县为区制;蒙山县为区——段制;永福县为区制。上林等八县除宾阳、平乐、永福相同外,其余五县均不一致,而且八县包含了一级制、二级制、三级制,甚至还有四级制四种层级结构,行政组织体系较为混乱。[3]

  而乡村行政机构松散、组织混乱的局面,不利于政令传达。政令从上到下传达,往往只能传达到县,很难传达到乡村。正如当时有人说:“乡村乏严密之组织,虽有政策,亦不能深入民间,”[1]从而导致“行政上面常常不能收上下一致之效,上面的精神没有方法直贯到下层,而下层的情况,上层也不容易得到透彻的认识,彼此隔膜,工作上遂发许多障碍”。[4]

  这种混乱的组织形式,与新桂系集团的要求大相径庭。正如白崇禧所说:“举凡政治的组织,都应像宝塔的树立一样,下层的基础愈坚,则上层的建设才能永久,如只单重上层的庞大则上重下轻,成为侧置的形势,则未有不崩溃倒塌的。”[5]时任民政厅长的雷殷也谈到:“国家如是一座大建筑物,地方基层组织就是这建筑物的地基,地基坚固,建筑物就不会坍倒,基层组织健全,国家就不致轻易被撼动”。[6]否则,“一群众多之人民,若不加以编制组织,是谓之乌合,又谓之—盘散沙,毫无用处”。[7]所以,在新桂系看来,要想加强对乡村的控制,必须从根本上重新建立新式乡村行政机构。

  1932年9月,新桂系以广西省政府的名义颁布《广西各县甲村街乡镇区编制大纲》。大纲规定县以下的行政组织编制:农村为乡,城市为镇,农村民户多于城市民户的地方,城市归并农村为乡;城市民户多于农村民户的地方,农村民户归并于城市为镇。乡、镇以下,农村为村,城市为街。村、街之下为甲。甲由户组成,以10户为一甲,10甲为一村(街),10村(街)为一乡(镇)。甲设甲长一人。村(街)设村(街)公所,村(街)长一人,副村(街)长1-3人。乡(镇)设公所,乡(镇)长1人,乡(镇)副长一人。[8]新桂系要求:“凡人必归户,户必归甲,甲必归村街,村街必归乡镇,不许游离自由,无所归宿,这便是本省现行之组织。[9]甚至“工商业团体及公共机关如商店、工厂、公署、学校、会所、社团、寺庙、祠堂、教堂、船舶等皆分别编制为户”。“任何人不分久居暂居或旅行,必须编户及入户,违者由甲长报告村街长依照户籍人事登记惩处”,[10]少数民族居住区也依照广西省政府颁布的《广西各县苗瑶民户编制通则》规定,进行行政编组。这一举措使得广西有效统一了农村的行政组织名称与行政体系。

  此外,乡镇公所都有一定的办公经费。乡镇公所之经费“由县地方收入或区地方收入项下支给之,其有区之县由区地方收入支给为原则。村街公所之经费由乡镇收入项下支给之”。[11]村街公所办公费“最高以每所月支国币2元为度,最低以每所年支国币6元为度”。[12]当时估计一村全年支出用费,包含村公所、基础学校、民团及其他用费,共须300元左右,较大点的村还不够。[13]乡镇公所的各项支出经费按照民政厅规定预算每乡镇公所每月经费43元,全年516元。[14]

  对于区的设置,广西省政府则规定:县之下一级为区,各县各依其原有区域面积之大小,乡镇之多少,及其地方之山川形势,及经济交通等状况,划分为3至10区。每区至少有10乡镇,不足20乡镇之县,且无特殊情形者,不必设区。1934年10月又作进一步修正,规定:县因区域辽阔,形势险要,或户口繁多,得化设为若干区。除地面辽阔,形势险要之区域外,其余每区以万户以上为原则,不满两区以上之县不设区。根据以上之规定,全省经核定204区。区公所之性质,在1935年度之前,属于地方一级基层政权,中间曾经一度全部裁撤,至1938年度,又陆续恢复,虽名称仍旧,而实质上已改为县政府的派出机关。

  至1934年,全省基本完成甲、村街、乡镇、区的组织编制,全省99个县共2312个乡镇,24068个村街,247425个甲,2620742户,13651167人。[15]编组后的基层组织成为县——(区)——乡镇——村街——甲,名称统一,体系完整。通过编制甲、村街、乡镇,新桂系建立和健全了县以下基层政权机构,行政权力下移到基层。行政编组的意义其实并不仅仅在于乡村基层组织名称的整齐划一,而是广西当局借此编织了一张庞大的行政网络,行政的触角直接下延到每家每户之间,把全省人民纳入了掌控之中,从而奠定了新桂系统治的基础。正如黄旭初所言:“整个广西一千二百多万的民众都归到这个系统之下,好似一顶很严密的鱼网笼罩着一样。”[16]“有了系统,好像有了一条绳子把人民与政府上下联结起来,一牵便动”。[17]如此,无疑强化了国家权力在乡村社会中的渗透。

  二、三位—体与军政学合一

  广西乡村的基层组织除了乡镇村街公所之外,还有两个重要机构:一是民团,另一则是国民基础学校,两者并称为广西的“两种特殊建设”。[18]

  清末广西即有民团,新桂系的新民团在内容与形式上与过去相比都有所改进。曾有人概括了新民团与旧民团三个不同点:“其一旧民团乃散漫而无统制之组织;即各村,各乡,各县自为组织,彼此极少联络。新民团则为有统制之组织,以村街为最小单位,各村街组织成乡镇,各乡镇组织成区,各区成县,各县组织成民团区,全省分为八民团区,区指挥部,复以省统制各民团区,使全省成一整体,其二旧民团大都为一部分壮丁之组织,且有行雇佣制者。新民团则为社会中全部壮丁之组织,完全为义务制,其三旧民团多为地方士绅所组织,且有变成豪绅工具者。新民团则由政府组织;并以革命主义训练青年干部,派为各民团单位之领导者,使民团成为真实之民众武力。”[19]这基本上道出了广西民团最主要的特点,民团的名称虽并无变化,但实际上其作用已大大改变,新民团处于政府强力控制之下。新桂系把民团作为推行“自卫”、“自治”、“自给”,进行政治、经济、文化、军事建设的组织和原动力。正如黄旭初所言“民团是民众自卫的武力;民团是组织民众训练民众,使大多数的民众能参见政治的一种工具;民团是民众劳动协作的组织;民团是灌输民众政治教育的机构,是提高民族文化的利器,是普及国民基础教育实施成人教育的有力辅助,是养成民众社会集团观念的要素。”[20]新桂系通过民团的组织形式,把广西日常生活状态下的居民,大部分地卷入了民团的网络之中。可以说,民团已经承担了部分基层政权的功能,成为基层政权的一部分。

  国民基础学校,则是1930年代新桂系推行国民基础教育运动的重要机构。新桂系规定每个法定村街设立一所国民基础学校,每乡镇设立一所中心国民基础学校,由乡镇村街长兼任校长。[21]所有适龄男女儿童和16岁以上45岁以下的失学男女成人。国民基础学校的组织与普通学校不同,“国民基础教育不仅在求儿童及成人教育的普及,并须以国民基础学校作为改良社会的中心机关。尤须注重于民团训练,巩固村(街)自治的组织,推进合作运动等工作。”由此而看,国民基础学校不仅注重教育,似乎更注重教化。国民基础学校的训练工作,“不仅注意于义务教育、与传统之课程、教材、训育及组织等问题,乃是通盘筹划整个农村各部门训练上之连锁关系与办法。因此,国民基础学校之使命,乃是训练集团之力量,严密下层之组织,以谋全村建设事业为起点,以谋民族复兴之出路为归宿。”[22]这评论虽有夸大之词,但还是概括了广西国民基础学校的特点。“以谋民族复兴之出路为归宿”是假,“严密下层之组织”才正是国民基础教育的目的之所在。可见,国民基础学校已非普通的教育机构,与民团一样,成为基层政权的一部分。

  新桂系把设在乡村的公所、民团、学校三种机构有效地结合起来,形成独具特色的“三位一体制”。它的主要特点是:“乡(镇)、村(街)两级必须设置三个主要机关,在乡(镇)是乡(镇)公所、乡(镇)中心国民基础学校、乡(镇)民团后备大队部;在村(街)是村(街)公所、村(街)国民基础学校、村(街)民团后备队。”从人事方面说,一人兼三长,即乡镇长兼任中心国民基础学校校长及民团后备队大队长;村街长兼任国民基础学校校长及民团后备队队长。从事务方面说,就是乡镇公所,中心国民基础学校,民团大队部三机关合并办公,一所三用。再从工作的性能方面说,则是以乡镇村街公所为中心领导机构,运用民团的组织力量推动建设,以基础学校实施教育,以教育的力量,辅助建设工作的进行,而统一于乡镇村街长的掌握之下。”[8]参看下图:

  武鸣县基层政权组织图①

  

  “三位一体”制下,民团、学校与公所均非单一职能部门,而是成为融政治、经济、军事、文化为一体的复合体。新桂系称,实行乡村行政“三位一体”制,是为了统一事权,集中意志,“形成以乡镇村街公所为领导中心”,通过民团的组织“以发挥民众集体力量”,通过国民基础学校运以用教育力量来促进建设工作的进行。[23]样,“不但人才经费可以节省。并且由后备队队部来训练民众,由村公所来管理民众,由基础学校来教育民众,而把三者俱于一体。在教育方面不论男女老幼,和哪一种职业的从事者,都要使他们受教育而并无丝毫妨碍工作”。[24]从而,民团、学校与公所形成了密切的互动关系,乡镇村街公所与民团及学校密切联成一体,在具体事务上,难分彼此。同时,三个机构合并办公和“一人三长”,又可以减少人力、物力和财力的开支,提高工作效率。

  “三位一体”制是新桂系加强基层政权建设的又一重要措施,也是1930年代广西乡村政治的一大特色。“三位一体”的推行,使新桂系有效地统一了乡村的政治、军事、教育三权,整个广西乡村社会“上下有系统,左右有联络,便不像一盘三沙,而成为一个团体;[25]“三位一体”更是成为一种无所不包,涵盖甚广的庞大网络,网络的经纬线又凭借行政、人事、教育的不同触角而伸向基层社会的各个方面,使得地方行政机构日益正规化的同时,国家的权力直接伸入到县以下的各级行政组织。对于基层社会而言,国家权力的存在,是通过“三位一体”制度的控制实现的。“三位一体”既是政府统治的手段,又是国家控制权力的象征。乡村的行政主管、军事领袖与学校校长合而为一,在地方上形成极大的权力,使得其所作所为,均具有高度的合法性与有效性。[26]

  三、干训生与基层“新人”

  在进行行政改革的同时,新桂系还进行了乡村人事改革。接受过新式教育的新桂系领导层,对基层干部的重要性深有认识,白崇禧多次强调“推行一种新的政治主张或制度,必定要有受过相当训练的新的人才出来负责,然后这种新的政治主张或制度才可以实现。……行新政,一定要用新人,有了新的中上级干部,还要有新的中下级干部。[27]白还认为,当时的乡村干部“多半是已经老朽腐败了,纵然有些不老,他们对于军事学完全不懂,又那能充任后备队长呢?”[28]广西的民政视察员视察时也发现:区乡村甲长,“公正少而恶劣多,至办事方面,强干少而柔懦多。[29]可见,当时基层干部的素质难以符合新桂系的要求。在所需基层人才大量短缺,旧式人员又无法适应,以及新桂系领导人高度重视的情况下,新桂系提出了“行新政,用新人”的口号。

  何谓新人?黄旭初曾提出了认定“新人”的三个起码标准:“其一,须具有三民主义革命者与民众运动领导者的精神及行动。其二,须具有行政官员的基本素养,对行政制度有深切的了解,对各种基层行政工作,有计划力,指挥力,办理力。其三,对于基层政治经济文化军事诸方面的建设工作,对民众组织训练活动,皆须具有领导能力与推动技术。”[30]无疑这是全方位的、综合性人才的标准,在当时经济欠发达、教育尚未普及的情况下,要达到上述标准,无疑困难重重。

  新桂系领导层也意识到,在现实社会中不会找到一大批适合需要的现成人物,所以必须要特设学校,特设教育环境,以造就推行新政的基层干部人才。新桂系对基层干部的训练最早是从1931年5月在南宁成立的警卫干部训练所就已经开始了的。1933年7月由各民团指挥区设立民团干部训练队,选择现任乡镇村街长,分期训练,“此为广西基层干部普遍训练之起始。”[8]民团干部训练队虽名称为民团,而实际上“是培植社会基层人才的教育机关,也就是推行三位一体的制造厂”。[31]1936年5月,原来的八个民团干部学校,合并于南宁,改称广西民团干部学校。1938年6月,广西省政府通过并颁布了《广西省训练基层干部人员计划大纲》,对训练基层干部,进一步作了较为全面的规划,规定训练干部的目的在于培养政治、经济、军事、文化四大建设人才。确定“基层干部人员之训练,由广西民团干部学校分期办理”,训练的主要对象是乡村长。并明确规定“凡未受训之村街长,一律分别调训,又曾任乡镇村街长及小学教职员一年以上著有成绩者,亦得由县斟酌需要,考送受训”。[32]

  经过民团干部学校毕业的学员被称为干训生,成为基层新人。至1939年,广西民团干部学校被改为广西地方建设干部学校,迁往桂林前,新桂系培训了大批的基层干部,造就了相当数量的基层新人,改变了基层干部的组成。参见下表:

  1939年春广西基层干部状况②

  内容 总数 受训状况年龄状况

  52579 干训毕 百分比 未受干 百分比 20-30 百分比 30-40 百分比 其他 百分比

   职务

  业者

  训毕业岁 岁

  乡镇长

  4565

  3820

  83.68 74526.32 25971

  49.39 18864

  35.88

  7744 14.73

  村街长 48014 10178

  21.20

  3783678.80

  依上表来看,到1939年,广西全省已近84%的乡镇长和约21%的村街长经过了干部培训。新桂系未能完全以“新人”取代原来的乡村基层人员。所以在基层干部中,非干训生仍占有很大比例,尤其是在村街一级。在受训人员中乡镇长受训的比例远远大于村街长,这也可以说明,新桂系对乡镇一级的控制要比村街一级的控制严密,新桂系的国家权力还不能完全渗透到村街中去。同时,干部的年龄层次也有了很大的变化,基层干部以青年为主,20岁至30岁的青年所占比例已经接近50%,若再加上30至40岁的中青年,则比例高达85%。从学历上看,基层干部有学历者占82%,除干校毕业外,还有中等学校、基础学校,甚至还有高等学校毕业的。可见,广西基层干部的文化素质还是比较高的。

  对于干训生在乡村基层的表现,李宗仁曾大加夸赞,他说:“我虽不敢武断地说,受过训练的都是健全的干部,没有受过训练的都是不健全,不过,受过训练的,他们对于军事政治经济文化各部门的建设,都有了一个基本的认识,对于国家的政治动向,政府的施政方针,有相当的了解,并且他们受过精神上的训练,热心勇敢,也比未受过训练的好些,这是健全基层组织中最重大的问题”。[33]以上言词虽然不乏溢美之处,但也在一定程度上表现了基层“新人”的新形象。在推行政令上,“这些年纪较轻,又经过相当时期严格训练的地方精英,在开始担任村(街)长职务,又手握地方武力指挥权(民团队长)以及地方教育权(国民基础学校校长或教员)之后”,[34]“都能以新受训的精神,来办理政治,对于传达命令指挥工作,都很便利,上级政府一道命令下来,很迅速地达到一般民众身上,马上实行”。[35]

  而且与以往不同,广西的乡镇村街长、乃至甲长都不再是义务制、政府的编外人员,而是被纳入政府体制之内,领薪俸的正式公务员。这一大批有文化、又受过比较系统的现代知识的训练的青年,成为新的乡村社会精英,担当了新桂系政府的代言人,对于传达政令,贯彻新桂系的统治意图无疑起到了积极作用。

  综上所述,新桂系先是通过行政编组,理顺了行政体系,接着又改造民团,建立学校,实行三位一体制,形成了自上而下的行政、军事、教育三种网络权力,在这种制度下民团已不是单纯的军事组织,而成为政治、经济、军事、教育四种的复合体;同样,国民基础学校也已不仅仅是学校,也同样成为政治、经济、军事、教育四种的复合体。民团、学校、公所所形成的自上而下的军事网络、教育网络、行政网络相互交织,成为一种无所不包,涵盖甚广的庞大网络,网络的经纬线又凭借军事、教育、行政的不同触角而伸向基层社会的各个方面,网络的结合点又是受过新桂系培训、纳入其体制内的青年知识分子,从而把基层社会牢牢掌控在政府之手。到1939年,广西的“县以下基层组织严密,政令之行疾应如响。”[36]足可凸现广西基层建设之实效。国家政权下移到基层,昔日散漫无章的乡村社会被有效纳入新桂系的权力体系之内,乡村社会完成了国家化过程,奠定了新桂系在广西的统治基础。

  收稿日期:2006-09-08

  注释:

  ①资料来源:《广西省政府公报》,第166期,1937年4月5日。

  ②资料来源:邱昌渭《广西县政》,桂林文化供应社,103-104页。

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