苏联北方海航道开发历史探析

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英文标题:An Analysis of the Soviet Union's Development History of the North Sea Route

内容摘要:苏联时期是整个俄罗斯北方海航道开发历史中最具系统性和成果最丰硕的篇章。苏联于二战前积极开展北方海航道试航考察,成立了北方海上航路总局并完成了航道一个通航期内的全线航行。苏德战争期间,盟国运输船只通过北极航线将租借物资运至苏联战场。战后,苏联致力于破冰船和港口建设、航道水文地理探测技术和浮冰站建造的发展,还依据历史性权利和直线基线提出对北方海航道全线的管辖权主张,并提出向其他国家开放商业航行。北方海航道开发中的“苏联模式”,是苏联时期航道开发取得诸多成就的关键原因,但同时也导致了一系列问题,如航道的国际化长期受到制约,沿线的社会经济发展十分不充分,北极海域环境污染严重等。但尽管如此,苏联时期的北方海航道开发仍为今天的“冰上丝绸之路”建设创造了基本的雏形,奠定了当今俄罗斯在北极航运事务上的竞争优势和主导地位。

关键词:苏联北方海航道,冰上丝绸之路,北极航运

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].苏联北方海航道开发历史探析.[J]或者报纸[N].俄罗斯研究,(20184):30-61

正文内容

   [中图分类号]D751;P941.62 [文章标识]A [文章编号]1009-721X(2018)04-0030(32)

   北方海航道是北极东北航道中紧邻俄罗斯北部领土、西起喀拉海峡、东至白令海峡的航段和水域。①这段水域海冰密布,通航期短,航行规则严格,决定着北极东北航道的商业化、规模化航行的开发程度,同时也是俄罗斯近年来多次倡议与中国共建的“冰上丝绸之路”。中方于2017年6月发布的《“一带一路”建设海上合作设想》中,提出要“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”,显示着“一带一路”涉北极合作的正式开启。2018年1月公布的《中国的北极政策》白皮书指出,“愿依托北极航道的开发利用,与各方共建‘冰上丝绸之路’”。“冰上丝绸之路”的提法在俄罗斯并非今天才有。实际上,在冰封艰险的北极海域,经过四百年的漫长努力,俄罗斯逐渐探索出一条名为北方海航道的海上之路,“冰上丝绸之路”才有了今天的雏形。而苏联时期则是整个俄罗斯对北方海航道的开发历史中最具系统性和成果最丰硕的篇章。

   在十月革命前的三个多世纪里,俄国对北方海航道展开了持续不断的探索。1917-1991年苏维埃政权在俄国存在的75年间,是俄罗斯历史上北方海航道开发的快速发展阶段,该阶段将北方海航道这一原本只能在夏季进行短距离航行的不稳定水路,逐渐转变为在苏联颇具影响力的常规水上交通干线。苏俄对北方海航道的开发,源于苏维埃政权建立之初对西伯利亚资源的需求,随后在不断的考察试航中实现了航道在一个航期内的全线通航。第二次世界大战开始前,苏联已经完成了两个完整的国家五年计划,在北方海上航路总局(Главное управление Северного морского пути)的主导下,北方海航道的开发形成了一定的规模,苏联于20世纪30年代末提出将其建设为“全国水上交通干线”的目标。二战期间,苏联对北方海航道的战时利用,在一定程度上促进了航道的航运发展,使其成为连接欧洲北部、西伯利亚和远东地区的生命线。冷战时期,苏联建造了世界上第一艘核动力破冰船,航道航期延长,货运量得到了很大程度的提高,航道东西两端各新建了众多港口,水文地理探测活动也获得了长足进展。苏联末期还颁布法律,最终确定了北方海航道的线路范围,并依据历史性权利和直线基线,提出对北方海航道全线的管辖权主张,还提出向其他国家开放商业航行。北方海航道的管理机构,在苏联时期经历了从北方航路委员会到北方海上航路总局,再到北方海航道管理局的转变。北方海航道开发最初的主要目的,是与苏联其他地区建立交通联系进行物资运输,最终也带动了北极地区自然资源的开发。

   苏联时期尤为重视北方海航道开发历史的研究,确定了对北方海航道探索与开发的历史是从16世纪开始的,出现了附有北方海航道自16世纪中叶开始至20世纪30年代间的航行统计数据表等资料的论著。②在国际法和国际海洋法逐渐发展的时代背景下,苏联开始在历史中寻找证据,力图证明俄国在北极各海域、岛屿的长期存在,这类论著明显带有政治意图,对于俄国在北方海航道的开发历史有详细的梳理,但其结论需辩证看待。③一些著作一定程度上夸大了苏共和苏联政府在北极开发中的作用。④二战前的研究论著大多没有对苏联战前的航道开发进行充分、全面的评价;而二战以后的文献虽对二战前苏联在北方海航道的开发活动和政策,进行了较为全面的梳理和总结,但又往往出现过分拔高对其评价的现象。⑤苏联解体后,俄罗斯学术界关于北方海航道开发的历史论著的研究范围,多集中在较短的时间段中航道开发的某个方面,这些论著一定程度上填补了苏联时期航道开发历史梳理中细小但关键的问题研究上的缺失。⑥

   国内学术界近年来对北方海航道、东北航道、北极航运等方面的研究热度有所提升,但对相关问题的研究多集中在现实领域,从历史角度探讨俄罗斯北方海航道开发进程的文献还很少,尚存较大的研究空间。⑦

   一、苏联时期北方海航道的科学考察与航运开发

   十月革命前俄国对北方海航道的探索,基本确立了航道的地理全貌,也证明了航道全线的适航性。俄国也在向西伯利亚不断扩张的过程中,成了北极领土面积最大、海岸线最长的国家,这些都为苏联时期北方海航道的加速开发奠定了基础。苏联考察和开发北方海航道最初的主要目的,是与苏联其他地区建立交通联系,从而进行物资运输。也正因此,苏联时期北方海航道的科学考察与航运开发紧密相关:苏维埃政权成立初期,多次针对北方海航道的科学考察均带有贸易性质,而苏联后期航道航运的快速发展更是离不开科学技术和科学考察的推动。

   (一)1917-1932年:资源需求带动下的考察试航时期

   十月革命成功至国内战争结束,苏维埃政权基本统一了全国。苏俄为努力摆脱从外国进口物资的依赖,决定更多地开发利用西伯利亚的资源来巩固政权和发展社会经济。苏维埃中央政权为此开展了多项以运输西伯利亚木材和毛皮等物资为目的的北方海航道试航,在北方岛屿建立水文气象观测站,为航道航行提供必要保障。考察试航不仅为新生政权带来了西伯利亚的丰富物资,同时还促进了航道的初步开辟。到了1932年,苏联已经可以在一个通航期内完成航道的全线航行。

   苏俄宣布退出第一次世界大战之后,白军和协约国武装干涉军就开始在西伯利亚铁路沿线和远东港口地区对新生政权进行武装干涉,试图推翻沿线的苏维埃政权。因此,要想利用西伯利亚的资源,只能考虑进行海路运输。苏俄于是重新开启了喀拉海(Карское море)至鄂毕河(Обская губа)、叶尼塞河口(Енисейская губа)的商业航线,用于向西伯利亚运送来自俄欧地区的工业产品,并从西伯利亚运出木材。苏俄对喀拉海域综合考察的最初尝试是在1918年⑧,苏维埃海洋人民委员部拨款100万卢布用于北方海航道西段的考察。⑨然而,由于出发前夜阿尔汉格尔斯克遭到了英法武装干涉军的空袭,大部分船只和考察物资被毁坏,考察计划被迫中断。⑩实际上,直到1920年2-3月,阿尔汉格尔斯克和摩尔曼斯克被红军占领之前,苏俄关于北方开发的工作计划都没有付诸实施。

   1920年夏天,苏俄重新开启喀拉海考察计划,并成立了北方科学考察队(11),由两个支队共18艘考察船组成。考察船只大多已十分破旧,并且不具备冰区航行的能力。然而这一年喀拉海域的航行条件尚佳,两个月时间内,考察队将1000吨粮食、1500吨动物油脂和大量可供出口的物品如毛皮、亚麻等物资,从西伯利亚通过北方海航道运输到了俄欧地区。(12)这一次的考察成果使苏俄看到了北方海航道的开发前景和商业价值,立即决定此后每年都进行喀拉海域航行考察。1921年的考察还关注了港口的水文地理观测设施和沿岸无线电设施的改善问题,发现航道沿岸对船只的接纳能力还十分有限,因此在以后的考察中加强了港口的基建工作。1922-1923年间,喀拉海域考察的范围开始扩大,1924年的考察还在进行冰情勘察时动用了飞机。苏联于1924年开始从西伯利亚运出木材,喀拉海的航线此后便成了运输西伯利亚木材的主要交通线,航道运输量也大大增加。1920-1924年间,经北方海航道往来的货运总量为59800吨。而1924-1928五年内,北方海航道货运总量上升到了86200吨。(13)诺里尔斯克(Норильск)的煤矿业同时也开始发展,煤通过驯鹿雪橇运至叶尼塞转河运。(14)1920-1928年间,北方海航道自西向东共进行了62次货运航行,43次到达鄂毕河口,19次到达叶尼塞河口。

   这一时期的北方航行考察中有两艘船失踪,都发生在1921年,并且是在破冰船列宁号(Ледокол《Ленин》)的护航之下,说明了重型破冰船冰情勘测能力的不足。此后直到1928年,苏联在北极海域的考察中仅使用一些轻型破冰船,如谢朵夫号(《Седов》)和马雷金号(《Малыгин》)等。(15)这些轻型破冰船与列宁号相比,破冰能力有限,但冰情勘测能力强,因此航行中更能避免浮冰或等待其移开。(16)1928年以后,为了完成第一个五年计划的贸易任务,提高运输效率,苏联又重新使用重型破冰船。

   1930年,苏联在伊加尔卡(Игарка)成立了锯木厂。伊加尔卡在叶尼塞河口以南725公里处,木材在此地加工后可以通过河运转海运完成运输。伊加尔卡由此开始发展成聚居点,苏联大量将劳改犯迁居至此,在当地建立劳改营。(17)到了1930年,木材运输量达到单年12.8万吨的峰值。随后,受世界经济危机的影响,木材输出开始减少。1931年,喀拉海域木材运输量只有4.9万吨,1932年只有8万吨。(18)苏联对喀拉海域的航行考察也就此告一段落。(19)

   20世纪20年代的喀拉海域考察,是苏联开发北方海航道的第一步。而和喀拉海域正在起步的航运和贸易相比,远东地区的航运业务则显得十分萧条。自1911年起,俄国政府仅每年一次向远东地区运送茶叶、糖、面粉、蜡烛等必需品,且数量十分有限,并不能满足当地生活的需要,其目的主要为了宣示对远东的主权。这一举措一直实施到1917年。1921年,苏俄决定恢复远东地区的物资运输,并于1923年开始实施。(20)1923-1931年期间,苏联进行了科雷马(Колыма)附近海域的考察。这一区域的生产发展刚刚起步,向外输出的大多是毛皮类产品。1931年以后,来往远东地区的航运次数开始增加,科雷马-因迪尔卡地区(Колыма-Индигирка)的经济也随即开始发展。

   为了更好地保障北方海航道上的航行考察,苏联从20年代初便开始在北方海航道沿线的岛屿上建设水文气象观测站、无线电站、科学考察站等类型的极地站。这些极地站在后来航道的综合开发时期,以及二战期间喀拉海域的军事活动中,都起到了十分关键的作用。1922年,苏联开始开发新地岛(о.Новая Земля),并在新地群岛的马托奇金海峡(Маточкин Шар)附近建立了无线电站和冰情气象观测基地,兼具了多功能极地观测站的功能。之前荒无人烟的新地群岛上也逐渐建起了村落。(21)1928年,苏联开始执行第一个国民经济发展五年计划,苏联第一份政府北极科学研究计划也被列入五年计划框架内,(22)计划包括在苏联北冰洋扇形区域内的所有岛屿,尤其是在法兰士约瑟夫地群岛(земля Франца-Иосифа)、热拉尼耶角(мыс.Желания)、切柳斯金角(мыс.Челюскин)、北地群岛(о.Северная Земля)、利亚霍夫群岛(Ляховские острова)、弗兰格尔岛(Врангеля остров)、杰日尼奥夫角(мыс.Дежнева)等地建设无线电水文气象观测站,并建议先对北地岛和泰梅尔半岛(о.Таймыр)进行考察研究。1929年,苏联在法兰士约瑟夫地群岛的太平湾(Тихая бухта)建立了第一个水文气象台。1930年,又在北地群岛建立了水文气象站,并且沿用至今。(23)1932年,苏联在切柳斯金建立水文地理观测站(如今该站叫菲奥德洛夫水文气象观测站)。苏联第一个五年计划期间北极科学研究计划的实施,使北方海航道的航行获得了良好的基础保障。1932年,苏联北方海航道的航行总里程为17万千米,是1928年数据的五倍。(24)

   北方航路委员会在这一时期的航道航运开发中起到了重要的作用。1920年,苏俄在西伯利亚建立政权两个月后即成立了北方航路委员会(Комитет Севморпути),隶属于西伯利亚革命委员会(即西伯利亚地区最高苏维埃政权),负责西伯利亚通过水上运输进行的对外贸易,同时管理、研究水上运输线路,完善沿线设施,安装无线电通信设备等。(25)委员会还设计建造了适合北部水域航行的船只,增强了船只的运载能力,节省了运输成本。1928年,北方航路委员会经历了改组,更名为西伯利亚北部工业及交通国有股份公司,隶属于苏联内外贸易人民委员部,旨在发展运输业务、提高通过喀拉海的海河运输船只吨位、延长通航期,同时在叶尼塞河北部沿岸从事收购木材、建造锯木厂并负责木材运输和在泰梅尔半岛开采石墨矿、在下通古斯卡河(р.Нижная Тунгуска)开采煤矿等事务。(26)直到1933年,由于直接隶属于苏联人民委员会的北方海上航路总局的成立,该公司随即被撤销。北方航路委员会在这一阶段,开辟了海河两用港伊加尔卡以及乌斯季叶尼塞和鄂毕河上的新河港,连接西伯利亚三大河流和喀拉海的西伯利亚北部的水上交通网络,在这一时期得以初步形成。

   1932年10月,由О.Ю·施密特(О.Ю.Шмит)和В.Ю·维谢(В.Ю.Визе)率领的考察队,乘西比里亚科夫号破冰船,在一个通航期内成功完成了从阿尔汉格尔斯克到白令海峡的一次航行。这是苏联首次在一个航期内完成的横穿北方海航道的航行。苏联政府开发北方海航道商业航行的计划因此受到了很大的鼓舞。1932年12月,在克里姆林宫召开了考察队的表彰大会,正是在这次会议上做出成立隶属于人民委员会的北方海上航路总局的决定。

   1917-1932年间,苏联开展了多项以国内运输为任务的考察试航。作为苏联北方海航道开发政策的初始阶段,这一时期北方海航道的总体运输量仍非常小,但已经开始出现大幅提升,航道沿岸增添了多个新港,航道沿线也布置下了最初的极地站网络,初步建立了北极航行的安全保障体系,并于1923年进行了第一次北极冰情预报,1924年进行了喀拉海域的第一次冰情勘测。苏联在初期建设中所做的这些努力,为最初的北方海航道航运业务提供了最基础的支撑。到了1932年,苏联国民经济第一个五年计划和北极科学研究五年计划完成以后,有关政策成果已初见成效,并最终在一个通航期内完成了航道全线的试航,开发西伯利亚资源并进行运输的主要目的基本实现。总体上看,这一时期北方海航道的发展中,科学考察与贸易运输紧密结合,为苏联接下来打造北极统一的水上交通干线进行了可贵的初步探索。

   (二)1932-1940年:北方海上航路总局领导下的全面开发时期

   经过第一个北极科学研究五年计划的实施,苏联在北方海航道不仅实现了一个航期内的全线航行,航道的航运保障体系也初步建立。1932年,北方海上航路总局成立后,北方海航道进入了全面开发时期,并于30年代末期确立了“将北方海航道转变为通往远东的常规水上交通干线”的目标。(27)

   总局成立之初,被赋予的主要任务是开发贯通从白海到自令海峡的北方海航道,并保障航行安全。(28)随后苏联16个北极水文气象考察站、北极研究院以及所有的破冰船队,也归属北方海上航路总局管理。1934年7月,苏联人民委员会和联共中央委员会决议扩展北方海上航路总局的工作职责(29),将原本归属北方委员会的多项职能和部门,划归北方海上航路总局,使其担负起了负责发展极北地区经济和文化建设的职能。(30)1936年6月22日,苏联人民委员会还给予北方海上航路总局在其管辖范围(北纬62°以北)以外建立任何类型工业企业的权力。(31)

   总局成立后的第一个考察任务进行得并不顺利。1933年,总局组织考察队乘切柳斯金号轮船,沿1932年西比利亚科夫号的路线对北方海航道全线进行科学考察,苏联原计划让这次航行成为不在辅助设施支持下完成航行的典范,但考察船切柳斯金号并不完全具备破冰的能力。1933年7月,在考察队已经快要到达白令海峡时,船只被夹在了漂流的冰块中间,并随冰块漂流了两个月之久。在等待救援的时间里,探险队仍未中断科学研究,最终全体队员获救。(32)通过这次的考察,苏联科考人员认为,今后要更加关注船只的维护和建造工作,绘制出更为详尽的地图,使航行不再存在盲区。1935年,总局派出考察队乘破冰船完成了自西向东的全程考察,并在途中进行了多项海洋学研究。(33)自1936年起,总局的水文地理考察便可在冬季的冰上进行,结束了冬季船只在各处越冬的历史。(34)

   北方海上航路总局的管理体系发展迅速,到1937年,已下设52个组织和87个不同类型的科室。然而北极地区经济体系庞大,管理难度大,与中部地区已经建立起来的苏维埃经济体系的接轨难度也较大。总局将很大精力用在北极地区的企业管理上,而最为重要的目标——北方海航道的开发却未能很快达成。1937年,总局派出的考察队经历了严重的失败。考察队准备航行至北极点进行考察,并计划建立世界上第一个浮冰站СП-1号。然而,由于船只设施老旧、对冰情和航行条件盲目乐观等问题,派出的64艘船只和破冰船中,到达北极越冬的只有26艘。这一年的物资运输任务也没有完成。(35)为了集中精力解决航道开发问题,1938年,苏联人民委员会颁布《关于将北方海上航路总局下属企业移交其他机关管理的决议》(36),令北方海上航路总局把工作重心重新转移到北方海航道的开发上来,还确定了“将北方海航道开发成为具有潜力的国家交通干线”的发展目标。(37)自此之后,北方海上航路总局的职能有所缩小,以便于集中力量建设开发北方海航道。

   北极航运在这期间经历了较大的发展。1932年,只有西比利亚科夫号一艘破冰船进行了北方海航道的试航,到了1935年,已有百余艘船只在北方海航道航行,1936年这一数字增加到160艘。1935年有4艘船只横贯整条航线航行,1936年增加到了14艘。1937年,苏联又建造了四艘新的破冰船,分别为斯大林号(《Сталин》)、卡冈诺维奇号(《Каганович》)、莫洛托夫号(《Молотов》)和加里宁号(《Калинин》)。第二个五年计划期间,苏联政府对北方海上航路总局增加了2.5亿卢布拨款用于各项建设,但实际花费却投入了4.65亿卢布。北冰洋沿岸和附近的岛屿上每年都会增加新的企业。苏联在季克西(Тикси)建成了最北端的海港,还扩大了季克松(Диксон)、乌斯季—叶尼塞(Устье-Енисей)、新港(Новый порт)等海港的规模。在冻土区建立了多座新城,如伊加尔卡、马加丹(Магадан)、沃尔库塔(Воркута)、阿姆杰尔马(Амдерма)等。北方海航道经过1932-1937第二个五年计划的发展,总体上已经可以进行较为稳定的商业航行。

   1939年,联共(布)十八大上对北方海航道开发工作提出了新的要求,要求在第三个五年计划结束之前,实现“将北方海航道转变为通往远东的常规水上交通干线”的目标。北方海上航路总局接下来便以此目标为工作中心。1939年的航行考察采用了航空勘探技术、破冰船设备和广泛的长期短期冰情预报系统。(38)先进设施的配备使这一年的物资运输成果相当丰硕。共有104艘船只参与运输,共运送约12万吨各种类的生活物资,比预计还多出了近20%。(39)北方海航道1935-1940年间的开发中,运输量增长了26%。(40)1940年12月12日,联共(布)中央委员会和人民委员会《关于进一步改进北方海上航路总局工作》的决议中规定,将北方海航道由考察性线路转变为常规系统性的水上交通干线,并责成造船工业人民委员部建造一批较强动力的破冰船辅助北方海航道的运输功能,计划于1943年投入航行。同时还规定供北极航行的专门船只不得少于40艘。(41)然而就在这一任务顺利实施时,德军的入侵中断了这一计划。

   尽管发展北方海航道成为全国常规水上交通干线的目标没有达成,但战前的相关工作,仍为二战之后继续这一任务奠定了基础和积累了经验。1932-1941年北方海航道在国家集中规划下发展的十年中,北方海上航路总局在其中发挥了至关重要的统筹作用。正如俄罗斯科学院历史研究所专家Ю.Н·茹可夫(Ю.Н.Жуков)说:“1920-1930年间的苏联北极综合开发措施并非是程式化、形式化的政策文本,而是领导层经过深思熟虑后制定的地区发展战略。”(42)这20年间,通过北方海航道以及西伯利亚河流运输的开发,国家西部与偏远地区开始获得更深入的经济联系,国家海河运输网络也形成雏形。(43)苏联基于北极政策的前瞻性所取得的北极经济领域、交通领域和军事领域的成果早在二战时期就已经显现出来了。

   (三)1941-1945年:北极港口和北方海航道的战时利用

   苏德战争开始后,北极航运一度中断,大型的建设项目叫停,并且中途撤回了多个北极考察队。战争初期,苏联政府将北方海上航路总局迅速改组成为具有军事性质的组织,总局的主要任务变成了粉碎敌人在该地区的进攻。这一时期总局的领导人员、极地工作者都被授予了军衔,许多极地工作者还加入了红军和海军北方舰队。(44)

   为了使破冰船免遭德军摧毁,苏联决定由北方海上航路总局负责,将摩尔曼斯克港口停放的破冰船和重要航运设施撤离该港,并对阿尔汉格尔斯克港进行重修和扩建。(45)该港随后建设了新的码头,加深了码头吃水深度至24英尺。阿尔汉格尔斯克附近的深水港埃卡诺米亚在秋季以后完全冰封,无法与主港往来。为了能够使用该港口,总局在北德维纳河(р.Северная Двина)的河冰上建设钢轨,将卸载于此处的物资运往阿尔汉格尔斯克再经铁路运出。1942年初,德维纳河口新的深水港北德文斯克(Северодвинск)建成,到达该港的护航队已经能够绕过冰情条件复杂的北德维纳河口。(46)阿尔汉格尔斯克港的改建,在战争期间的北方交通运输方面起到了十分重要的作用。到了1941年,从欧洲经北极航线共有七万零六百余吨货物通过阿尔汉格尔斯克港到达苏联。这一年,欧洲经北极航线到达摩尔曼斯克港的货物占31.8%,而到阿尔汉格尔斯克港的货物比重则达到68.2%,(47)很快代替了摩尔曼斯克港,在战争中承担起接纳盟国租借物资的主要港口的责任。

   北方海上航路总局下设的水文地理舰队在二战时期也起到了不小的作用。其编下的船只参与了冰上巡航,研究人员在进行水文冰情实地研究后,制定了新的航行手册和海图供战时航行使用,同时完成了在北方海航道上设立航标的任务。

   在对盟国运输船只进行护航的同时,北方海航道也在正常进行货运通航。在白海(Белое море)航段和拉彼鲁兹海峡(Лаперуза пролив)以及整个北方海航道的冬春两季运输过程中,破冰船的作用功不可没。破冰船队在整个战争期间得以完好保存。

   1941-1945年期间,从欧洲到俄罗斯北部港口的北极航线和北方海航道,成了盟国从美国向苏联运送租借武器、粮食等物资的必要通道之一。(48)战争中的军工需求促进了苏联北极的一些金属、木材等资源的开发,从而也带动了北方海航道货运量的提升。而战争期间新建和改造过的北极港口、浮冰站、气象站等设施,也进一步为航道的航行提供了基础和安全的保障。可以说,苏联对北方海航道的战时利用,在一定程度上促进了航道的航运发展,使其成为连接欧洲北部、西伯利亚和远东地区的生命线。

   (四)1946-1991年:打造“国家水上交通干线”的加速发展时期

   二战结束后,苏联面临着恢复国家社会经济发展的任务。与此同时,冷战铁幕的降临和北约的成立,使苏联日益感受到北极地区来自东西两侧的战略挤压。二战的经验使苏联早已认识到北方海航道重要的军事战略价值。美苏冷战开启后,北极地区直接成为两极对抗的前沿,两国在北极地区展开了海陆空全方位的争夺。保证北方海航道的通航能力、发展破冰船技术,便在冷战时期被赋予了稳固苏联远东地区社会经济发展、保持北极军事竞争的特殊意义。20世纪50年代末,在完成战后经济恢复工作后,苏联开启了海运交通发展的新阶段,在北方海航道上的主要任务,是加快各领域的技术改造和更新,继续完成将其打造成“国家水上交通干线”的目标。(49)在这一背景下,苏联顺应时代科技浪潮,对北极航运的交通技术进行了改造升级:破冰船的更新速度在加快,核动力破冰船的诞生使苏联的极地考察和北极航运事业进入了新时期。北极海域浮冰站的陆续建立,对北方海航道的航行安全和航运发展也起到了保障作用。破冰船与冰级船只体系的建设,以及对浮冰开展的综合研究,使得北方海航道的高纬航线航行、通航期延长以及冬季航行成为可能。苏联借由飞机、船只、极地站和观测台展开的针对浮冰的广泛而综合的例行研究,一直延续至今。

   由于蒸汽破冰船的老化和北极航运需求的增加,加上核技术的发展,更强动力的破冰船建设已提上日程。1957年,苏联制造的世界上第一艘核动力破冰船“列宁”号下水,并于1959年12月7日完成首航。核动力破冰船具有极高的冰上通过能力和机动性,航行速度也比一般的破冰船高出2.5倍,同时具有强大的自给能力,这在冰区航行中是至关重要的一点。核动力破冰船的诞生是北方海航道开发史上的重要里程碑之一,为苏联进一步开发北极资源提供了新机遇。自1961年起,苏联不断建造新的适用于冰区航行的船只,如“阿姆古埃马”号(《Амгуэма》)、“波韦涅茨”号(《Повенец》)等,内燃机轮船“巴斯昆恰克”号(《Баскунчак》)、“萨莫特洛尔”号(《Самотлор》)等。船只动力装备的提升使其在冰区航行的速度逐渐加快,也提高了船只的装载量。这些具有强大动力的破冰船和冰级船只,使得北方海航道西段全年通航成为可能。

   北极海冰的变化深刻地影响着世界气候的变化和北极航运的安全,因此,从北极浮冰站所获得的第一手数据具有无法代替的重要性。(50)为了全面开发北方海航道,保证航行的顺利,苏联在北极海域重建了具有长期观测功能的浮冰站。1950年4月2日,苏联在北冰洋开设“СП-2”号浮冰站,该浮冰站持续工作了376天,1952年4月11日随着浮冰移动而关闭。1954-1955年,苏联同时开设了“СП-3”和“СП-4”两个浮冰站,此后北冰洋上的苏联浮冰站不停地更换,直至90年代初,常设浮冰站开始运行。1954-1957年三年间,苏联各浮冰站共完成了25000次气象观测,发出了8000多个无线电高空测候器,进行了近4万次水文测量和3000多次深度测量。(51)

   得益于北极海上交通技术的现代化改造,北方海航道高纬航行和北极点航行成为可能,通航期也得到延长。20世纪中期,苏联已经积累了足够的高纬航行经验。每一次北方海航道的航行考察,都会在传统沿岸线路冰情条件不佳时评估高纬航线的可行性。这些考察收集了大量北极各海域北部和北冰洋海域冰情的信息,为高纬航行分析和破冰船的通过性提供了数据基础。然而,只有当更强动力的新一代破冰船和破冰性更强的冰区航行船只出现后,北冰洋海域高纬度航行才真正可行。1977年,苏联“北极”号核动力破冰船在线路试航中成功到达北极点。这次试航持续了数昼夜,穿越了多年冰盖,到达了地球顶端,是世界海运史上水上船只第一次到达北极点。这次航行的主要目的,是检验北冰洋高纬度航行的可行性和设备的可靠性。(52)试验获取了北冰洋冰情等科学数据,以及破冰船在恶劣冰情条件下机械设施的运行情况的数据等信息。随后的1978年,又一艘核动力破冰船“西伯利亚”号带领一艘交通船进行了为期18天的高纬航行,经过新地岛、北地岛和新西伯利亚岛(о.Новая Сибирь),跨越北极五个海域,最终到达楚科奇海的谢尔契—卡门角。虽然北极各海域,尤其是东西伯利亚海冰情条件恶劣,但与北方海航道常规路线相比,这条高纬线路自西向东航行比航道的传统线路节省了2100公里路程。(53)除了通往北极点的航行之外,这一时期其他的高纬航行主要是出于建设和维护浮冰站以及科学考察的需要。20世纪90年代起,通往北极点的航行开始增多。1990年,“俄罗斯”号破冰船为北极点送来了第一批游客。自此以后,俄罗斯破冰船至北极点的夏季旅游航线开始常规化。

   北极海上交通技术的进步,还使得北方海航道的通航期得到延长,同时使冬季航行成为可能。从1970年开始,苏联北极航运进入了更快的发展时期。诺里尔斯克金属矿联合公司坐落在叶尼塞河的下游,北方海航道对其有重要意义。积累了足够的冬季航行经验后,苏联于1970年11-12月间进行了从阿尔汉格尔斯克出发经北方海航道航行至杜金卡(Дудинка)的冬季试航,并在中途到叶尼塞下游完成了该公司的货物运输。这次试航是北方海航道有计划的冬季航行的开端,(54)证明了在极夜和恶劣的水文气象条件下,利用破冰船也能完成喀拉海和叶尼塞河的航行。此后北方海航道的通航期逐年延长,到了1978年,北方海航道的西段航线从摩尔曼斯克到杜金卡的航线实现了全年开通,标志着苏联针对北方海航道延长航期目标的阶段性达成。

   由于交通技术的大幅提升,二战后北方海航道航运业务发展迅速。1957年北方海航道的运输总量与1940年相比增加了4倍,与1932年相比则增加了16倍。(55)到1987年左右,北方海航道的年货运量达到了历史顶峰,但由于国内改革和经济危机造成的影响,北方海航道的运输量在经历巅峰后很快又开始大幅下滑。苏联时期北方海航道的航运业务与当今的不同在于,苏联时期主要是为满足航道沿线居民点的物资供应,几乎不存在过境运输。

   在航道管理机构设置方面,二战后苏联逐步缩小了北方海上航路总局的职能范围,到20世纪70年代,新成立的北方海航道管理局将其取而代之。1946年前,北方海上航路总局一直归苏联人民委员会直接管理,1946年开始至1953年则由苏联部长会议直接管理。1953-1964年又交由苏联海运部直接管理。期间,原本归北方海上航路总局管理的摩尔曼斯克和符拉迪沃斯托克两地的轮船公司和破冰船,都移交给了苏联海运部货运船队总局,北方各港口也交由苏联海运部的相应各航运局管理。北极地区采煤生产联合公司、北极地理研究院、几个航空管理处和所有的机场,也都不再由北方海上航路总局领导。(56)北方海上航路总局的职责在几经缩小后,主要负责领导北极破冰船队,协调各海运公司、部门,组织进行航行及其准备工作。由此,北方海上航路总局由成立时统管北极事务的领导决策部门,逐渐转变为以北方海上航运发展为单一目标的执行机关,北方海上航路总局的地位的日益下降,最终在20世纪70年代初被北方海航道管理局所取代。苏联设置统一部门管理北极综合事务的历史就此结束。北极事务管理机构在国家层面逐渐向细分化、专业化、常规化调整。1971年9月16日,苏联部长会议通过《海运部下属北方海航道管理局相关问题》(57)的决议,正式组建北方海航道管理局,并确定了北方海航道管理局的章程。北方海航道管理局的职责包括:对北方海航道作为国家北极交通干线的合理利用进行国家监管;组织北极航运,采取措施保障该地区航运的安全;采取措施防止和消除苏联北方海岸海洋环境污染,并以此目的对往来船只有可能造成环境污染的行为进行监管。

   自1950年起,在全面了解和掌握航道浮冰信息、破冰船技术突飞猛进且居世界前列的大形势下,苏联的北极航运得到了迅速发展,货运量大大增加,北方海航道最终被打造成为全国性的常规水上交通干线。二战后的苏联北极航运政策具有很强的规划性、稳定性和高效性,同时也具有连续性。不但延续了战前的政策方式,即将北方航运发展规划纳入国民经济综合发展的规划之中,而且延续了战前的政策目标,即将北方海航道打造成常规水上交通干线,并最终实现了这一目标。值得注意的是,在长达半个世纪的冷战中,苏联大力发展北极航运技术,其首要目的是满足争霸的军事需求,然而在客观上也惠及了北方海航道航运水平的快速提升。

   二、苏联对北方海航道管辖权的维护

   苏联时期,除了在北极领土问题上坚持以扇形原则进行划界之外,二战以后,苏联在北极的海域空间问题上也秉持扩展的姿态。这一方面是出于冷战时期维护北部边界安全的考虑,需要更广阔的北部海域部署潜艇和浮冰站,另一方面也是基于顺应海洋法发展的立场,对内水、基线、领海、经济区等做出国内立法上的相应规定,并且尽力寻找扩大历史水域范围的理论和实践证据,以期获得海上油气资源开发、航道开发上更多的优势。历史性水域理论的产生给苏联提供了北极空间争夺的新依据。到了20世纪80年代以后,苏联又开始依据领海直线基线划法,维护其在北方海航道的管辖权。苏联末期还颁布法律确定了北方海航道的路线范围,依据历史性权利和直线基线,提出对北方海航道全线的管辖权主张,并颁布了历史上第一个《北方海航道航行规则》。苏联末期尝试向其他国家开放商业航行,体现了苏联在20世纪80年代末期寻求北极国际关系缓和与合作的态度。

   (一)基于历史性权利和直线基线理论维护北方海航道管辖权

   1916年俄国向一战盟国发布的外交照会中,界定了俄国扇形区域内众多北极岛屿的主权归属,这是历史性权利在俄国北极领土主权与海洋权益方面应用的开端,也为苏联利用直线基线对北极部分海域提出内海主张和对北方海航道提出管辖权主张提供了历史基础。苏联时期也基本是利用这些岛屿划出领海直线基线,为自身寻求更广阔的内海空间,再结合“历史性海峡”的理论,从而将管辖权扩展至整个北方海航道水域。

   苏联于1960年通过的《1960年苏联国家边界保护规定》(Положение об охране государственной границы СССР 1960г.)中便采用了历史水域理论来界定内水,认为一些苏联拥有历史性权利的海域和海峡属于苏联内水,并且定义历史性水域为“历史上属于苏联的海湾、水湾、小湾和河口湾的水域,以及海和海峡”,但并没有具体指出哪些海域和海峡属于此列。1964年7月,苏联向美国提交备忘录,称苏联对德米特里·拉普捷夫海峡(пролив Дмитрия Лаптева)和桑尼科夫海峡(пролив Санникова)拥有历史性权利。1966年,苏联发布《海上航行国际法手册》,规定德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡历史上属于苏联。1982年,苏联颁布《苏联国家边界法》(Закон О государственной границе СССР),其中重复了1960年《1960年苏联国家边界保护规定》中关于历史性水域的规定,界定了苏联国家边界的地位,还有专门条款规定苏联的内海、内水和领海。规定内水包括大小海湾、河湾、三角洲、部分海洋和海峡,以及历史上自古属于苏联(俄罗斯)的区域。(58)1985年,苏联在《确认北极海域、波罗的海和黑海基线以计算领水、经济区和大陆架宽度的地理坐标目录》的法令中规定,北极的“历史性水域”有白海、巴伦支海的车什卡内亚湾(Чешская губа)和喀拉海的拜达拉塔湾(Байдарацкая губа)。然而,1985年主张的这些水域并不都属于北方海航道的范围。

   实际上,俄罗斯历史上从没有对整个北方海航道提出“历史性水域”主张,仅对航道上的两个海峡提出主张,认为是其历史海峡。(59)这与加拿大主张整个西北航道为其“历史性内水”有着明显区别。而对于苏联1964年主张的历史性海峡,美国等国在1965年也曾多次提出抗议。美国在其抗议声明中声称,“就算国际法中的历史水域理论可以用于国际海峡,基于历史性根据对这些水域的任何主张,美国是不予认可的。”(60)美国对苏联主张的抗议也体现在行动中。1962-1967年间,美国海岸警卫队在楚科奇海(Чукотское море)、东西伯利亚海(Восточно-Сибирское море)、拉普捷夫海峡(пролив Дмитрия Лаптева)、喀拉海(Карское море)和巴伦支海(Баренцево море)进行水文考察,考察兼具科研和军事调查性质,(61)而这些行动也立即遭到苏联的抗议。

   除了历史水域理论以外,苏联还通过国内立法,对北方海岸采用直线基线划出了内水、领海的界限,实际上造成向外扩展了专属经济区范围的事实。北方海航道上一些重要的海峡和水域也被划作内水。相比于历史水域理论,苏联显然更重视通过划定直线基线的方式,使其主张的水域在法律上构成内水。苏联于1985年通过决议《苏联直线基线:北极大陆沿岸与岛屿、波罗的海和黑海》,对北极陆地沿岸和岛屿的内水采用直线基线划法,将北极众多海峡,包括乌戈尔沙尔海峡(Югорский шар)、喀拉海峡(Карские Ворота)、维利基茨基海峡(пролив Вилькицкого)、绍卡利斯基海峡(пролив Шокальского)、红军海峡(пролив Красной Армии)、扬斯克海峡(пролив Янский)、德米特里·拉普杰夫海峡和桑尼科夫海峡划到基线内,成为苏联内水,并最终确定了领海直线基线各点的名录,还用拉丁字母标出名称与读音。(62)(苏联解体后,俄罗斯在北方海岸继续沿用了直线基线制度。而美国对俄罗斯北方海岸的部分直线基线提出抗议,抗议位置包括几处重要的海峡入口处。(63))

   历史性权利和直线基线在苏联北方部分海域和北方海岸是否适用,在国际法学界至今仍存在很大争议。而北方海航道的法律地位,以及俄罗斯是否拥有对北方海航道整个水域的管辖权,国际社会上也存在着异议。然而在当今的绝大部分北极航运实践中,已倾向于遵守俄罗斯关于航道的国内立法,这还与1982年《联合国海洋法公约》第234条的适用和《极地规则》的强制性有关。但尽管如此,苏联时期尽力寻找扩大历史水域范围的理论和实践证据,以及直线基线在国内立法中的体现,仍为苏联和俄罗斯在北极海上油气资源开发、航道管辖与利用上争取了更多的优势,也为苏联末期《北方海航道航行规则》的出台奠定了法理基础。

   (二)颁布《北方海航道航行规则》

   《北方海航道航行规则》于1990年出台,1991年实施,是苏联历史上首部规范北方海航道航行规则的法规,是苏联维护其在整个北方海航道上管辖权的国内立法体现。苏联在1965年颁布的《维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡实行强制性的引航和破冰服务》的法令中,仅规定了船舶在通过以上四个海峡时必须接受强制性的破冰引航服务的规则,而1991年的《北方海航道航行规则》则规定了除以上四个海峡之外,通过其他区域时,北方海航道管理局的海上指挥中心可根据不同情况,通过岸基、飞机、破冰船引领或破冰船协助引航等方式指导船只航行。(64)通过航道的船只需要提交破冰引航申请,并表明引航要求,还需保证承担海洋环境污染的责任。北方海航道管理局指挥部须向航行船只提供航行信息、破冰与救援服务并按规定收费。如果过境船只事先未向北方海航道管理局递交航行申请,则该船在经过每一处于苏联监管下的水域时都需获得许可方能通过。(目前该规则已被2013年的《北方海航道航行规则》取代,新规则取消了强制引航规定,引航费用也有所下降。)

   《北方海航道航行规则》还第一次通过法律形式确定了北方海航道的地理范围。1971年苏联颁布的《北方海航道管理法》中并未对北方海航道的范围做出清晰界定,而《北方海航道航行规则》则第一次通过法律形式确定了北方海航道的地理范围。《规则》1.2条规定:“北方海航道是位于苏联内海、领海(水)或者毗连苏联北方沿岸的专属经济区内的常规国内海运线,包括适合冰区领航船只航行的航道,西端的起点是新地群岛海峡的西部入口和热拉尼亚角向北的经线,东段到白令海峡中的北纬66°纬线和西经168°58′37″经线。”(65)该定义区别了北方海航道和东北航道,证明了北方海航道是东北航道的一部分,但未对航道的北部界限加以明确,(66)保留了北方海航道延伸到极点的高纬航线的可能,同时表明了苏联坚持北方海航道是国内海运干线而非国际航道的地位。(2013年的新规则重申了俄罗斯在北方海航道地位上“国家海上交通干线”的立场,并将1990年《规则》中的“北方海航道航线(Трасса)”的说法改为了“北方海航道水域(Акватория)”,进一步扩大了航行规则的适用范围。)

   《北方海航道航行规则》还是苏联历史上第一次通过国家立法的形式规定北方海航线对所有国家、所有船舶开放的法规。二战期间,为了接纳盟国运输物资,苏联向盟国开放了北方海航道和空中航线。但除此之外,整个苏联时期的北极交通体系,尤其是北方海航道,对外国基本上处于关闭状态。1967年,苏联海运部长曾邀请外国船舶在北方海航道航行,但前提是必须遵守苏联的航行规则并支付相关费用,还需提前获得苏联商船部的批准。该邀请并没有获得其他国家的实质响应。1987年,戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话,发出了对外开放北方海航道的意愿。然而,直到1991年《北方海航道航行规则》实施后,才有第一艘外国商船经北方海航道过境。

   三、苏联北方海航道开发利用的经验与不足

   “冰上丝绸之路”的经济和地缘优势在当今世界的凸显,得益于多个方面:加速融化的北极海冰,迅速发展的冰区航行技术,中、欧对贸易通道的需求,北极能源开发需求……而早在这一切优势尚未被国际社会所关注的时代,北极国家,尤其是苏联,就已经为北极航道能够早日成为真正的“冰上丝绸之路”作了成体系的铺垫准备。苏联时期对北方海航道的开发治理,显现出了远高于当今和其他历史阶段的发展速度和效率,取得了相当的历史成就,也奠定了当今俄罗斯在北极航运事务上的竞争优势、主导权和话语权。然而苏联北方海航道开发政策同时具有两面性,又在一定程度上抑制了航道商业航行的开放性和发展的内生动力。苏联模式的开发治理带来的弊端,是航道国际化发展的严重缺失、内需的严重不足,以及对环境保护的长期忽视。总结苏联北方海航道开发利用的经验与不足,笔者认为需从苏联的政治经济模式在航道开发中的体现、对航道管辖权与开放性之间的平衡、技术开发与经济社会开发是否齐头并进,以及航道地缘优势凸显的时代背景下的影响等方面来探讨。

   (一)“苏联模式”在北方海航道开发中的体现与得失

   苏联时期采用高度集中的政治经济体制进行社会主义建设,这种被称为“苏联模式”的建设形式和集中一切力量办大事的“举国体制”也体现在了北方海航道的开发中,是苏联时期北方海航道政策最显著的特色,是航道得以快速开发的关键,同时也是导致开发中产生一系列遗留问题的根本原因。

   北方海航道开发中的“苏联模式”主要体现在对北极和航道政策上的高度连续性、管理上的高度集中性、高效性和强制性。连续性主要体现在苏联时期的北方海航道发展主要靠政府财政预算,国家对其开发计划被长期纳入国民经济发展五年计划的框架中,且拥有一以贯之的建设目标。从北方海航道全线航行在一个航期内得以贯通后,苏联于1937年首次提出“将北方海航道打造为全国常规水上交通干线”的建设目标。这一建设任务虽然被战争打断,但在战后又重新提上日程,依靠破冰船技术、海冰预报和水文预测技术,以及港口基建的提升,最终完成了目标。而对偏远落后地区进行高强度开发往往成本很高,因此在不借助外力的情况下,这种规模的开发只有在苏联的计划经济体制下才能够实现。

   北方海上航路总局在20世纪30-70年代间对航道的开发管理,体现了高度的集中性和高效性。苏联时期的垂直权力体系虽然有许多弊端,但其高效的政策执行力,却保证了这一时期国家各项政策的实施效果。统一的国家执行体系是苏联北极政策实施的高效保障,能够很大程度上避免多部门分工重叠、权责不明以及沟通协调不畅等问题。而当代俄罗斯的北方海航道政策执行体系中,正恰恰缺乏像北方海上航路总局这样总揽全局的执行机构来保障政策实施,以助于北方海航道开发中的攻坚问题的推进和最终解决。

   然而必须指出,苏联时期北方海航道开发的集中、高效,是在维持政策实施的强制性的基础上才得以实现的。参与北极地区工程建设的劳动者中,除了少数的极地科学工作者、专家和土著居民外,其余大多是北极地区大大小小劳改营中的劳改犯。这种强制的、低成本劳动力的使用,在当今俄罗斯早已不具备延续的可能。因此旧有的发展模式崩塌之后,北方海航道继续发展的内生障碍,便在20世纪90年代体现无遗:航道的国际化和开放性长期受到制约,航道沿线的社会经济发展和内在需求问题没有得到根本解决,以及北极海域较为严重的环境污染问题。这归根结底也都是“苏联模式”在航道开发中的遗留问题。俄罗斯在20世纪90年代推出了一系列北极油气资源开采项目,但复杂的隶属关系、利益纠葛和资金困难,大大降低了执行效率,导致这些项目停滞,北方海航道的发展也随之停滞。在经历了二十年的沉寂后,2008年,随着俄罗斯国家北极战略的部署,北方海航道复兴被重新提上日程,其战略实施方式多以国私合作的形式体现。然而从近几年的发展形势,至少从财政拨款方面来讲,仍难以令人满意。当前,俄罗斯虽然继续坚持北方海航道的“国家常规水上交通干线”的地位,并且致力于发展航道的国际运输业务,北方海航道发展规划也已经形成了立法和政策体系;然而由于缺少苏联时期独有的计划经济体制下充足的国家预算、垂直权力体系和统一的执行机构支撑,俄罗斯北方海航道开发政策的效率和连续性,大大受阻。

   (二)紧抓管辖权但开放性不足

   1926年,苏联将扇形理论用国内立法的形式固定下来,在1916年沙俄政府关于岛屿主权归属的外交照会的基础上,将苏联对北极岛屿的主权以法律的形式扩展至扇形区内的未知岛屿和陆地。时至今日,扇形理论早已完成了其历史使命,成功维护了其规定的扇形区域内岛屿的主权归属地位,而1926年法令又没有规定相关海域的主权权利问题,因此在国际海洋法迅速发展的20世纪70-80年代里,继续坚持扇形原则的意义已然不大,苏联也在寻找法理依据,解释扇形理论未涉及的海洋空间的地位。历史水域理论和直线基线的采用,便是在这一历史环境中产生的。苏联通过历史水域的说法,将白海、喀拉海等北极多处海域定义为内海,以直线连接各岛屿外沿作基线划出领海。这样一来,北方海航道大部分航段和一些重要的海峡,都被划在了苏联的领海和内水中之,从法律上获得了加强对航道控制的依据。除此之外,苏联时期重视对北极开发的历史研究,完成了对十月革命以前三百多年国家北极政策和开发活动的历史梳理,为苏联对扇形理论、历史水域理论的采用补充了历史依据。虽然该时期的此类历史著作多被西方学者质疑,但从结果来看,苏联时期在扩展和维护北方海航道管辖权方面的努力是较为成功的。但在与邻国海洋划界争端中,苏联表现出“寸步不让”的强硬态势,导致海洋划界并没有在这一时期完成,北方海航道的具体范围在划界完成之前都将存在争议。

   然而在牢抓航道管辖权的同时,苏联几乎放弃了航道的对外开放。这一方面是由于苏联在航道管理上的严格和航道管辖权的争议给发展国际航运业务带来了诸多限制,但主要的原因还是冷战时期东西方的对峙,导致航道的军事功能在这一时期已经远远大于贸易功能。苏联时期北方海航道的航运业务与当今的不同在于,其主要满足于航道沿线居民点的物资供应,几乎没有过境运输业务。苏联前期为航道开放所进行的仅有的几次努力,也是迫于战争或形势变化,并未带有尝试开放航道商业航行的目的。直到1987年戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话,才明确发出了对外开放北方海航道的意愿。因此,哪怕是北方海航道航运业务最高峰的1987年,航道的过境运输和跨境运输业务仍然寥寥无几。苏联时期北方海航道开放性不足的影响一直延续至今,当今俄罗斯仍然面临被西方挤压的战略困境,过境运输船次在航运船次数据上依然占很小的比例。俄罗斯近年来虽然提倡发展北方海航道的国际航运业务,欲将其打造成为“可与马六甲海峡和苏伊士运河相提并论的国际化航道”(67),但是在航道的法律地位上,一直坚持对其拥有不容置疑的管辖权。这种主张和发展目标间的矛盾,需要通过长时间的战略和贸易需求结构的调整来解决。

   (三)技术开发与经济、社会开发没有齐头并进

   出于冷战的需要,苏联后期对北方海航道航运技术的开发极其重视,且收效明显。然而航道沿线的经济开发和社会发展,却远远没有跟上技术发展的步伐,内需长期缺乏,加上过境运输业务迟迟开展不起来,导致航道航运量提升的后劲严重不足。

   苏联在二战以后顺应世界科技发展的潮流,对北方海上交通技术进行了现代化改造,破冰船、浮冰站和港口设施建设都得到大幅度发展。与此同时,对北方航运管理部门的调整也促进了北方海航道事务的细分化、专业化和常规化。战后的几个五年计划中,对航道的发展都给出了清晰的目标。由于以上政策的实施,北方海航道西段在20世纪70年代全年通航,北方海航道的航期得到了延长,苏联随后征服了北方海航道的高纬线路,并且利用核动力破冰船航行至极点。将北方海航道打造成为常规水上交通干线的总体目标也在苏联末期短暂得以实现。

   然而,这一系列技术优势的获取虽然使得北方海航道的航运量在20世纪80年代达到顶峰,但又迅速回落。这是因为苏联解体后,原有的发展模式不复存在,资源开采行业陷入停滞,俄罗斯北极地区本身发展极不充分的第三产业和社会经济,无法拉动航运的内在需求,技术开发与经济、社会开发没有齐头并进。北方海航道大部分沿线港口城市直到现在仍没有与全国交通网相连接的铁路,有些城市规模极小,甚至只能算得上是聚居点,且人口外流形势严峻。解决这些矛盾,亟须在不断坚持技术开发的基础上,发掘新的贸易增长点和航运需求,加强沿线港口城市化建设、其他交通线路建设和多样化产业布局。而要实现这样的目标,则需要通过启动拥有强大资金、技术和战略保障的国际化方案,而苏联时期显然并不具备这样的条件。

   新世纪以来,北方海航道在俄罗斯振兴北极大战略的带动下,获得了新的发展机遇。俄罗斯延续了苏联时期的战略目标,确立了利用北方海航道作为其“国家海上交通干线”开发北极的优先方向。并且着手调整航道的航行规则,取消了航道强制引航的规定,推出了多部针对北方海航道航行管理的国内法律规定和多个国家开发项目。(68)最终目标是如普京在2013年提出的,将北方海航道建成与传统的苏伊士运河、巴拿马运河等重要航线相比,具有竞争力的一条国际航线。(69)然而从2014年开始,由于受到全球油价暴跌、航运业萧条等危机的影响,北方海航道的航运数据开始出现大幅回落。为促使北方海航道航运数据回升,保障航行安全,振兴航道发展,2015年6月,俄罗斯政府推出了《北方海航道发展综合规划》(规划文本据查阅资料显示并未公开)。(70)规划内容包括以下几个大方向:(1)航行水文地理保障;(2)事故搜救保障;(3)建设新的破冰船;(4)水文气象保障;(5)海港发展;(6)海洋技术的研发;(7)保障海军军舰的活动。2017年3月,在第四届“北极—对话之地”国际论坛上提到的俄罗斯《2025年前北极地区社会经济发展财政预算方案》中,计划为发展北方海航道的运输潜力而建立所谓“支撑区域”,用以发展建造破冰船、完成水文气象观测网络的现代化和维持交通信息综合系统,并计划在2025年前完成120兆瓦的领航破冰船建造并投入使用。(71)目前北方海航道的运输量已有所回升,且于2016年的通航期内达到了超过700万吨的历史最高点。(72)预计到2035年,北方海航道年运输量将达到3000万吨。(73)

   (四)地缘优势凸显,强化了军事竞争的同时也加重了环境污染

   二战时期,苏联北极的海空原本是盟国间运输租借物资的“生命通道”,航道的地缘地位在战争中第一次获得世界关注。因此在冷战开启之后,北极海域直接成为美苏对抗的前沿,美苏两国在北极展开了海陆空全方位的争锋。美国认为,如果爆发第三次世界大战,北冰洋可能成为美苏的主要战场。因此,冷战刚开始,美国就在阿拉斯加投入了很多军事物资,还在格陵兰岛、冰岛等地建立了多个海空军事基地。北约成员如英国、挪威和丹麦等,冷战时期也秘密在苏联北方边境部署了军事基地。(74)二战的经验使苏联早已认识到将来北极海上陆上发生战争的可能性。为了应对威胁,冷战时期的苏联在西伯利亚的北极沿岸建立了空中防御系统,重视在北冰洋沿岸开发战略核导弹,部署核潜艇,建立浮冰站,努力在北极地区寻求自己的战略优势,以同美国相抗衡。而经过北极战场的锤炼变得日益强大的苏联北方舰队,也为冷战时期苏联同美国的对抗提供了军事保障。苏联还将二战之后拥有的第一艘核潜艇配备给北方舰队,大力加强了北方舰队的实力,同时将摩尔曼斯克建成苏联最大的海、空军基地。(75)北方舰队由此在20世纪50-70年代逐渐扩大成为苏联在冷战时期五大舰队之中规模最大和实力最强的海军舰队。

   北极海域军事竞争的强化、北冰洋海域倾倒核废料产生的核污染,必然导致海洋自然生态的破坏,也影响到土著少数民族的生存发展。然而二战以前的苏联政府并没有关注到生态问题。即使是二战后,苏联北极开发仍以生产指标的增长为导向,并没有合理安排生产布局和为居民创造更好的生活环境,也没有在生态保护方面采取合理有效的措施。北极的生态环境问题在苏联后期开始渐渐凸显,苏联后期关于北极航运的立法中也开始出现防止海洋污染的相关规定。如1971年的《海运部下属北方海航道管理局相关问题》的决议中提到,北方海航道管理局的职责包括采取措施防止和消除苏联北方海岸海洋环境污染,并以此为目的对往来船只有可能造成环境污染的行为进行监管。1984年最高苏维埃主席团关于《苏联专属经济区》的命令(Указ Об экономической зоне СССР)中宣布了苏联拥有海岸向外200海里的专属经济区,还根据1982年《联合国海洋法公约》第234条规定的“一国有权在其专属经济区内制定专门措施和规定防止船舶污染”来对“特殊区域”和“冰封区域”设定条件和制定相关规定。(76)防止海洋受船舶污染方面的法令,还有1984年《加强苏联极北地区和北方各海域自然环境保护》等。(77)这些法令的颁布和实施,在一定程度上体现了从20世纪80年代起苏联开始关注北极海域污染问题,但具体的防治措施并没有抑制住污染后果的蔓延。时至今日,俄罗斯北极海域和岛屿上,仍然遗留有大量冷战时期的核废料。而冰区溢油污染则与一般海域相比更为严重,治理起来也极其困难。苏联时期并没有建立起有效的冰区污染防治机制,而当今俄罗斯在北极海域的污染治理手段,也面临着国际上日益严苛的冰区航行规则,尤其是《极地规则》的考验。

   苏联时期是俄罗斯历史上北方海航道开发的快速发展阶段。在科学考察与航运开发方面,这一时期苏联积极开展航道各航段的试航考察。1932年成立北方海上航路总局直接管理航道航运、科考事务,并于同年完成了航道的全线航行。二战期间,盟国租借物资运输船只还通过北方海航道运至苏联战场。二战后,苏联致力于破冰船和港口建设、航道水文地理探测技术和浮冰站建造方面的发展,建造了世界上第一艘核动力破冰船,成功考察航道高纬航线,航道航期也逐渐延长。苏联还于20世纪70年代中期利用破冰船航行至北极点。苏联凭借其在破冰船技术上的绝对优势,奠定了其在北方海航道航行中的绝对优势地位,并坚持北方海航道是苏联的“国家常规水上交通干线”。虽然苏联时期北方海航道未开展国际航运业务,但国内对航道的利用在1987年达到了顶峰。在航道的管辖权维护方面,历史性水域理论的运用,给苏联提供了争夺北极空间的新依据。到了20世纪80年代以后,苏联又开始依据领海直线基线划法,维护其在北方海航道的管辖权。苏联末期还颁布法律最终固定了北方海航道的路线范围,依据历史性权利和直线基线,提出对北方海航道全线拥有管辖权的主张,并颁布了历史上第一个《北方海航道航行规则》。

   北方海航道开发中的“苏联模式”和集中一切力量办大事的“举国体制”,是苏联时期北方海航道得以快速开发并取得以上诸多成就的关键原因。在奠定了当今俄罗斯在北极航运事务上的竞争优势、主导权和话语权的同时,也导致了一系列遗留问题,如航道的国际化和开放性长期受到制约,航道沿线的社会经济发展和内在需求问题没有得到根本解决,以及北极海域较为严重的环境污染。

   但尽管如此,苏联时期的北方海航道开发,仍为今天的“冰上丝绸之路”创造了基本的雏形。苏联时期形成了针对北方海航道较完善的科学考察和技术开发体系,顺应国际海洋法的发展紧抓航道管辖权,且拥有航道开发持续的目标和统一的政策体系及执行机构。这些成功经验不仅值得俄罗斯在制定和实施航道开发政策时去学习,同时也值得当今希望参与航道开发、利用航道的各国借鉴。俄罗斯目前已经发展出成体系的北方海航道发展战略,然而北方海航道国际化和开放性的提升,沿线基础设施建设,内需、过境业务需求的拉动,以及各种大型项目的资金需求等各方面的目标,亟须通过国际合作的形式来达成。参与北方海航道建设,充分发挥和利用航道潜力不仅可以缓解中国目前海上通道中的“马六甲困境”,对其开发利用也将对中国的经济布局、能源战略产生巨大影响。这与中国“一带一路”建设的目标是不谋而合的。中国作为参与航道开发与利用的后来者,首先要本着尊重的态度学习俄罗斯已有的开发治理经验,了解产生问题的原因。而当下“一带一路”的开展,则为北方海航道的复兴在全球大格局下提供了前所未有的可能性。无论从国家、地方、学术还是企业层面来讲,中俄两国都应积极调整合作与互动模式,探索出具体的推动路径与合作方案,使俄罗斯坚持探索和开发了几百年的北方海航道,在“一带一路”建设、俄罗斯北方海航道复兴战略和两国北极政策的推动下,真正转变为联通和繁荣欧亚贸易、惠及中俄两国的“冰上丝绸之路”。

   *感谢匿名审稿人的修改意见。

   注释:

   ①2012年俄罗斯联邦出台的《北方海航道法案》(又称《北方海航道商业航行国家管理个别法律条令修正案》)中,将北方海航道水域的准确地理范围描述为“西起热拉尼耶角的经线连接新地群岛、新地群岛东海岸线和马多奇金海峡、喀拉海峡和乌戈尔沙尔海峡西部界线,东到与美国的海洋划界线至白令海峡的杰日涅夫角之间包括内水、领海、毗连区和专属经济区在内的俄罗斯北方海岸的水域。”参见Закон о Северном морском пути.28 июля 2012 года N 132-ФЗ.Администрация Северного Морского Пути.http://www.nsra.ru/ru/zakon_o_smp/

   ②Сибирцев Н,Итин В.Северный Морской путь и Карские экспедиции.Новосибирск:Западно-Сибирское краевое Издательство,1936.

   ③Гакель Я.Я,Окладников А.П,Чернеко М.Б.Арктическое мореплавание в древнейших времен до середины XIX века//Белов М.И.История открытия и освоения северного морского пути.Том первый.Москва:Издательство Московской транспорт,1956.

   ④Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).Москва:Издадельство Московского университета,1989.

   ⑤Гакель Я.Я,Чернеко М.Б.Советское Арктическое мореплавание 1917-1932гг//Белов М.И.История открытия и освоения северного морского пути.Том третий.Ленинград:Издадельство Морской транспорт,1959.

   ⑥Гончаров А.Е.Северный морсксой путь и русско-японская война 1904-1905 гг//Пономаренко С.А...Сибирь в войнах начала XX века.Материалы Сибирского исторического форума.Красноярск:Резонанс,2013; Матишов Г.Г.Комплексные исследования Арктики по трассе Северного морского пути на атомных ледоколах(20 лет опыта ММБИ) Ростов-на-Дону:ЮНЦ РАН,2014.

   ⑦国内学界涉及俄罗斯北方航道开发历史的文献主要有:徐广淼:“十月革命前俄国北方海航道开发历史探析”,《俄罗斯研究》,2017年第5期;徐广淼:“二战前苏联北极政策论析”,《武汉大学学报(人文社科版)》,2015年第3期;叶艳华、刘星:“俄罗斯北极地区与北方海路开发历史浅析”,《西伯利亚研究》,2015年第3期。

   ⑧РГА ВМФ.Ф.180.Оп.1.Д.2.Л.54.

   ⑨Климачев В.И,Волынская В.А,Зайкова Т.В.Ленин и Север,[Сб.документов и материалов].Архангельск:СЗКИ,1969.С.62.

   ⑩Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.10.

   (11)1925年更名为北方科学研究院,即后来的南北极科学研究院。

   (12)Тимошенко А.И.Российская Региональная Политика в Арктике в XX-XXI вв.:Порблемы Стратегической Преемственности//Арктийа и Север.2011.№.11.С.4.

   (13)Сибирцев Н,Итин В.Северный Морской путь и Карские экспедиции.С.230.

   (14)Pier Horensma,The Soviet Arctic,London and New York:Routledge,1991,p.39.

   (15)Гакель Я.Я,Чернеко М.Б.Советское Арктическое мореплавание 1917-1932гг.С.180.

   (16)Pier Horensma,The Soviet Arctic,p.39.

   (17)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.1.Л.202.

   (18)Pier Horensma,The Soviet Arctic,p.40.

   (19)Бупатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980),С.38-39.

   (20)Гакель Я.Я,Чернеко М.Б.Советское Арктическое мореплавание 1917-1932гг.С.510.

   (21)Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.39.

   (22)Шмидт О.Ю.Избранные труды.М.,1960.С.133.

   (23)Жохов А.Д.Жухова Н.В,Зайцева Н.А,Ушакова М.Г.История открытия и изучения Архипелага Северная земля//Раменский П.А.История изучения и освоения Арктики-от прошлого к будущему/под-ред.Гавзов А.В.Архангельск:ИПЦ САФУ.2012.С.55.

   (24)Булатов В.Н.КПСС-Организанор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.47.

   (25)ГАРФ.Ф.130.Оп.4.Д.539.Л.21.

   (26)Тимошенко А.И.Российская Региональная Политика в Арктике вXX-XXI вв.:Проблемы Стратегической Преемственности//Арктика и Север.2011.№.11.С.4.

   (27)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.73.Л.14.

   (28)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.10.Л.241.

   (29)Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам.1929-1940гг.М.,1967.Т.2.С.481-486.

   (30)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.10.Л.241-245.

   (31)Положение о Главном Управлении Северного морского пути при СНК Союза ССР//Бюллетень Арктического Института.1936.№.8-9.С.389-393.

   (32)Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.50-51.

   (33)Гакель Я.Я,Чернеко М.Б.Советское Арктическое мореплавание 1917-1932гг.С.158.

   (34)V.Peresypkin,"Polar hydrography",Soviet Shipping,1986,No.2.

   (35)Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.53.

   (36)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.100.Л.130.

   (37)Известия СНК.1938.30 августа.

   (38)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.73.Л.14.

   (39)Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.54-55.

   (40)Белов М.И.История открытия и освоения Северного морского пути.Л.,1969.Т.4,С.228.

   (41)РГАСПИ.Ф.475.Оп.1.Д.73.Л.14.

   (42)Жуков Ю.Н.Сталин:арктический щит.М.,2008.

   (43)Лукин Ю.Ф.Великий Передел Арктики,Архангельск,2010.

   (44)Булатов В.Н.КПСС-Организатор Освоения Арктики и Северного Морского Пути(1917-1980).С.73.

   (45)ГАРФ.Ф.Р5446.Оп.25а Д.6869.л.20.

   (46)Дремлюг В.В.Воспоминания о военных годах в Арктике.Сборник статей.СПб.,2013.С.30-31.

   (47)ГАРФ.Ф.Р5446.Оп.25а Д.6869.л.1.

   (48)Монин С.М.Маршруты ленд-лиза//Обозреватель.2010.№.6.С.50-57.

   (49)Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам(1917-1967).М.,1967.Т.3.С.282.

   (50)Музей Арктики и Антарктики.Российский государственныи музей Арктики и Антарктики.Санкт-Петербург:РОСГИДРОМЕТ,2008.С.31-32.

   (51)Новиков В.Д.Покорение Арктики.М.,1963.С.152.

   (52)Морской транспорт СССР.М.,1984.С.175-176.

   (53)Магидович И.Д,Магидович В.И.Очерки по истории географических открытий.М.,1986.Т.5,6.

   (54)Чубаков К.Н.Северный морской путь.М.,1979.С.25.

   (55)Водный транспорт.1957.17.Декабря.

   (56)Афанасьев А.А.Деятельность Главсевморпути в послевоенный период//Летопись Севера.М.,1957.Т.2.С.80.

   (57)Буник И.В.Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути.Диссертация кандидата юридических наук.Москва:МГИМО(университет) МИДРФ,2007.С.106.

   (58)Буник И.В.Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути.С.106.

   (59)王泽林:《北极航道法律地位研究》,上海:上海交通大学出版社,2014年,第194页。

   (60)"United States Aide-Memoire to the Soviet Union",June 22,1965.

   (61)Erik Franckx,"New Development in the North-east Passage",International Journal of Estuarine and Coastal Law,June 1991,p.36.

   (62)Буник И.В.Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути.С.107.

   (63)R.Douglas Brubaker,"The Legal Status of the Russian Baselines in the Arctic",Ocean Develop & International Law,1999,Vol.30,p.210.

   (64)Правила плавания по трассам Северного морского пути.Глава 7//Арктический регион:Проблемы международного сотрудничества./под-ред.Иванов И.С.Т.3.РСМД.Москва:Аспект-пресс.С.256-257.

   (65)Правила плавания по трассам Северного морского пути.Глава 1(2)//Арктический регион:Проблемы международного сотрудничества./под-ред.Иванов И.С.Т.3.РСМД.Москва:Аспект-пресс.С.254.

   (66)王泽林:《北极航道法律地位研究》,第61页。

   (67)Путин рассчитывает превратить Арктику в международный торговый путь.RT.22-08-2013.https://russian.rt.com/inotv/2013-08-22/Putin-rasschitivaet-prevratit-Arktiku-v

   (68)2000年以来,俄罗斯政府出台的专门针对俄罗斯北极地区的政策文件,主要包括:《国家支持北方地区经济与社会发展的构想》(2000)、《俄联邦北极国家政策基础》(2001)、《2020年前俄联邦北极国家政策基础与远景规划》(2008)、《2020年前俄罗斯联邦北极区域发展和国家安全保障战略》(2013)和《2020年前俄属北极地区社会经济发展》(2014)。针对北方海航道的国内法律规定和发展的方案包括:《俄罗斯北方海航道水域商业航运政府规章特别法修正案》(2012)、《北方海航道水域航行规则》(2013)和《北方海航道发展综合规划》(2015)。

   (69)Путин рассчитывает превратить Арктику в международный торговый путь.

   (70)Справка о Комплексном проекте развития Северного морского пути.Правительство России.2015-6-8.http://government.ru/orders/selection/405/18405/

   (71)Программа развития Арктики до 2025 года обойдется бюджету в 210 млрд рублей.2017-3-28.http://tpprf.ru/ru/businessNews/183141/

   (72)Дмитрий Рогозин провёл заседание Госкомиссии по вопросам развития Арктики.29.03.2017.http://government.ru/news/27380/

   (73)Владимир Путин принял участие в пленарном заседании IV Международного арктического форума《Арктика-территория диалога》.30.03.2017.http://www.kremlin.ru/events/president/news/54149

   (74)Тимошенко А.И.Трансформации в российской государственной политике освоения Арктики и Северного морского пути(XVIII-XXI)//Государственная политика России в Арктике:стратегия и практика освоения вXVIII-XXI вв./под-ред.Ламин В.А.Сборник научных трудов.Новосибиркс:Сибирское научное издательство.2012.С.25.

   (75)北极问题研究编写组:《北极问题研究》,北京:海洋出版社,2011年,第300页。

   (76)Буник И.В.Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути.С.106-107.

   (77)Там же.С.107.

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