美国处理海洋权益与领土争议的实践与成因

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英文标题:Practices and Factors for the United States to Deal with Disputes over Maritime and Territorial Rights

内容摘要:领土边界争议问题是影响国家关系和地区稳定的重要因素,处理不当容易导致国家间的对抗和战争。作为当今世界上综合国力最强大的国家,美国也与一些国家存在海洋权益与领土上的争议。第二次世界大战之后,美国在处理领土和海洋权益争议问题上主要采取了四种做法,包括放弃要求、外交谈判、提交国际仲裁以及搁置争议等。美国在处理领土和海洋权益问题时均注意追求国家利益和基于某些价值的原则,美国的上述做法也是如此。正是基于利益和原则的双重考虑,美国采取了上述的处理海洋权益和领土争议的做法,从而使之避免了与有关国家的关系恶化和陷入由此而产生的难以掌控的冲突之中。

关键词:美国,海洋权益,领土争议,解决之道

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].美国处理海洋权益与领土争议的实践与成因.[J]或者报纸[N].亚太安全与海洋研究,(20185):1-17

正文内容

   领土是构成国家的基本要素,也是国家存在的基础之一。边界和领土争议既是国际关系研究中的热点问题,也是引发国际冲突的重要因素。悬而未决的边界问题往往会成为国家间利益争议的焦点,如若处理不当,就会成为冲突甚至武力对抗的导火线。伴随着海洋权益观念的不断加强与海洋资源利用的深化,各国如何处理海洋领土和权益纷争也显得格外重要。本文试就二次世界大战结束以来美国处理和解决与其邻国间的领土和海洋权益争议等问题作一深入探讨。

   一、美国与其他国家的海洋权益和领土争议

   美国的地理位置得天独厚。在不断扩展领土疆域的过程中,美国通过具体条约对陆地边界加以划定,所以在陆地边界方面与邻国基本上没有什么争议。美国与邻国出现争议的领土边界问题主要体现在海上,包括两类争议:一类是海洋权益争议,主要涉及200海里的专属经济区和捕鱼区的划界问题;另一类是海上领土争议,主要涉及一些岛屿,包括海礁、浅滩等。

   (一)美国有争议的海洋边界情况

   美国与周边国家的海洋权益争议产生于20世纪60-70年代。这一时期国际海洋权益争议开始凸显。自20世纪60年代起,随着大陆架和专属经济区的海洋权益得到法律上的确认,海洋划界逐渐成为热点问题。伴随着海洋权益观念的日益深入人心,各国渔业管辖权的扩展、200海里专属经济区的确立、海底油气资源开发技术的成熟以及大陆架石油开采的兴起,维护海洋权益的重要性和紧迫性不断上升。在此之前,海洋划界争端只偶然涉及相邻领海的划界问题,在此之后的海洋划界争端已不仅发生在海面,而且延展到大陆架、专属经济区和专属渔区等海域,这使得海洋边界问题的解决变得更加复杂。①

   与美国的海洋边界有关的国家,主要包括加拿大、墨西哥和古巴等与美国邻近的国家。1976年4月13日,美国总统福特签署了《渔业保护和管理法》(the Fishery Conservation and Management Act)。该法案于1977年3月1日生效,确认了美国在200海里的渔业保护区内的专属渔业管理权。由于200海里的这一区域与加拿大和墨西哥等国的声索海域有重叠之处,因此美国政府发表声明,强调自己将会通过协商和谈判的方式与有关国家的政府就共同关心的各自管辖区进行划界。②为了进一步表明立场,美国政府在1977年3月7日的《联邦记事》(Federal Register)上刊登了关于渔业保护区界线的通告,并在序言中表达了如下观点:美国政府不论过去、现在还是将来,都将与邻国政府就共同关心的管辖问题通过协商和沟通的方式加以解决。③

   早在颁布《渔业保护和管理法》之前,美国就已经着手和周边国家就重叠海域进行划界工作。美国与墨西哥等国通过谈判确定了双方的海上边界,但与加拿大之间的海上边界至今仍然存在争议。1977年美国《渔业保护和管理法》生效时,美加两国主要在四处海域存在划界争议④,包括位于大西洋的缅因湾(Gulf of Maine),位于太平洋的胡安德富卡海峡(Strait of Juan de Fuca)和迪克森入口(the Dixon Entrance),位于北冰洋的波弗特海(Beaufort Sea)。在这四处争议海域中,胡安德富卡海峡和迪克森入口的面积很小,缅因湾和北冰洋波弗特海的争议面积比较可观。⑤在缅因湾的划界问题上,由于协商未果,美加两国于1981年同意将划界事宜提交国际法院(ICJ)进行裁定,并接受了国际法院的判决。该案例是国际海洋划界的经典案例之一。目前,美国与加拿大尚存在三项海洋边界争议⑥,其中尤以波弗特海最为引人关注。

   波弗特海是北冰洋的一个边缘海,位于美国阿拉斯加州以北和加拿大西北部沿岸以北至班克斯岛之间,因1806年英国海军水文地理学家弗朗西斯·波弗特到此考察而得名。美加两国在此海域的划界争议焦点集中在海域分界线的走向上。两国主张的海域存在着约6180平方海里的争议地区,这恰恰是波弗特海油气资源富集区。根据加拿大国家能源局预测,此区域可能蕴藏能够提供全国消费20年的17亿立方米的天然气和超过10亿立方米的石油。⑦此外,由于该海域位于北极圈内,对未来北极地区的局势可能产生潜在的影响,具有重要的战略价值。

   (二)美国与他国存在主权争议的岛屿⑧

   美国目前与其他国家存在主权争议的岛屿有六处,分别是位于太平洋的威克岛(Wake Island),位于加勒比海的纳瓦萨岛(Navassa Island)、塞拉尼亚浅滩(Serranilla Bank)和新浅滩(Bajo Nuevo Bank),⑨以及位于缅因湾的玛基亚斯海豹岛(Machias Seal Island)和北岩岛(North Rock)。

   谈及美国的海外岛屿,不得不提到1856年出台的《鸟粪岛法案》(The Guano Island Act),因为美国所宣称拥有主权的小海岛地区(small insular areas)⑩大多数都是基于《鸟粪岛法案》来主张权利的。这些海岛上的鸟粪经过长期累积风化,变成磷酸盐矿,是农业生产中的优质肥料。大约在19世纪中叶的时候,美国的农民逐渐意识到将鸟粪作为肥料对农业生产的巨大好处,因而对鸟粪的需求量大增。据统计,1844年美国进口的鸟粪约为700吨,这一数字在十年之后飙升到175849吨。(11)美国制定《鸟粪岛法案》的目标,是为美国公司开采鸟粪提供法律和军事保护。这些小海岛绝大部分为美国私人公司所拥有,这些公司开采并出售作为肥料的鸟粪。(12)对美国而言,颁布《鸟粪岛法案》的意义在于,如果那些拥有鸟粪的被发现的岛屿无人定居且不受其他国家管辖,那么发现者就拥有排他性的权利来为美国开采鸟粪矿。(13)在六个有主权争议的岛屿中,美国对纳瓦萨岛、塞拉尼亚滩和新浅滩进行的主权声索都是以《鸟粪岛法案》为依据的。

   1.纳瓦萨岛

   纳瓦萨岛位于加勒比海,是一个梨子形状的岛屿,地处海地和牙买加之间。该岛北边距离古巴的关塔那摩湾约有100海里。美国方面认为,纳瓦萨岛是由美国公民彼得·邓肯(Peter Duncan)发现的,他于1857年援引1856年颁布的《鸟粪岛法案》宣称该岛属于美国。对纳瓦萨岛有主权声索的另一国是海地,海地在宪法和官方文件中都坚称该岛的主权属于海地。(14)纳瓦萨岛现由美国管理。(15)

   2.塞拉尼亚浅滩和新浅滩

   塞拉尼亚浅滩和新浅滩都是珊瑚礁,二者相距不远,都位于加勒比海,具体位置在牙买加南部海岸东南方大约180英里处。美国依据《鸟粪岛法案》宣称对塞拉尼亚浅滩和新浅滩拥有主权。除了美国之外,牙买加和哥伦比亚都对新浅滩提出主权声索,牙买加、哥伦比亚和洪都拉斯则对塞拉尼亚滩提出主权声索。尼加拉瓜虽然没有明确表示对这两个浅滩拥有主权,但它声称对所有位于其大陆架上的海岛和珊瑚礁都拥有主权。(16)塞拉尼亚滩现由哥伦比亚控制,并在珊瑚礁上建有灯塔。(17)

   3.威克岛

   威克岛位于北太平洋,在关岛以东大约2060公里处,由3个小礁岛组成。该岛地处关岛和夏威夷之间,战略地位重要,被称为“太平洋的踏脚石”。与前三处争议岛屿不同,美国对威克岛的声索主张并不基于《鸟粪岛法案》。1898年美西战争期间,美国陆军准将弗朗西斯·格林(Francis Greene)在去菲律宾的途中登上了威克岛,并在岛上升起了美国国旗。次年,美国海军指挥官陶西格(Taussig)登上了威克岛,并宣称美国占据了该岛。第二次世界大战后,威克岛先是由美国海军管理,1962年又被划归美国内政部管辖。(18)马绍尔群岛共和国(位于该岛以南500公里左右)以该岛在其传统宗教仪式上的重要性为理由,对该岛提出主权要求。(19)

   4.玛基亚斯海豹岛和北岩岛

   玛基亚斯海豹岛和北岩岛位于缅因湾,是两个非常小的岛屿,其中玛基亚斯海豹岛略大一些。与前述争议岛屿不同,这两个岛距离美国本土很近。230多年来,美国和加拿大都宣称对这两个岛拥有主权,双方的争议可以追溯到1783年终结美国独立战争的《巴黎条约》。玛基亚斯海豹岛与北岩岛临近227平方英里海域被当地渔民称作“灰色地带”,因为美国和加拿大都对此宣称拥有主权。玛基亚斯海豹岛现由加拿大控制,岛上建有灯塔并由两名灯塔看守人乘坐直升机每28天轮换一次看守。(20)

   二、第二次世界大战后美国处理海洋权益和领土争议的实践

   尽管目前美国与他国存在上述海洋权益和领土争议,不过自第二次世界大战结束以来,这种争议的数量在不断减少,美国主要通过和平的方式对其加以解决或管理。美国解决海洋权益和领土争议的方式主要有三种,即外交谈判、国际法院裁决和暂时搁置。而通过双边外交谈判解决争议又有两种具体方式:一是放弃主权要求;二是通过谈判划界,各自取得部分争议地区。在已经解决的领土争议案例中,放弃主权要求这一解决方式占比例颇高。

   (一)放弃主权要求

   从第二次世界大战至今。美国已经放弃了20处原本同其他国家有主权争议的岛屿或海礁(islands or atolls)。这些岛屿或海礁有五处位于加勒比海,其余25处位于太平洋。美国之前对这些岛屿的主权声索主要依据《鸟粪岛法案》。通过签订双边条约,美国分别与基里巴斯、库克群岛(1965年成为新西兰的自由联系国)、新西兰、图瓦卢、哥伦比亚、洪都拉斯和尼加拉瓜解决了海上领土争议问题,放弃了与上述国家存在争议的岛屿的主权,具体情况如下表所示:

  

   一般来说,领土争议问题会因久拖不决而变得越来越复杂,争议各方也会越来越难以达成妥协,甚至连协商都无法进行。(22)在美国放弃主权要求的岛屿中,图瓦卢和基里巴斯属于刚独立就与美国签订解决争议领土条约的国家,(23)国家间争议领土存续的时间较短。更具代表性的案例是美国解决与洪都拉斯关于天鹅群岛的主权争议的案例。自1921年洪都拉斯正式向美国就天鹅群岛的主权提出异议,到1972年美国正式放弃对天鹅群岛的主权,这场争议持续了51年。

   天鹅群岛位于加勒比海,由三部分组成,面积最大的是大天鹅岛(Great Swan Island),其次是小天鹅岛(Little Swan Island),最小的是鲣鸟礁(Booby Cay)。洪都拉斯认为自己应当继承原来西班牙殖民统治其时所拥有的岛屿,而时任美国国务卿威廉·亨利·西华德(William Henry Seward)则于1863年援引《鸟粪岛法案》,宣称天鹅群岛属于美国。(24)1921年,洪都拉斯派出一位政府官员去接管该岛,两国的主权争议公开化。1939年7月,洪都拉斯方面向美国国务院提出希望解决天鹅群岛的归属问题。9月初,美国国务院助理国务卿萨姆纳·威尔斯(Sumner Welles)将洪都拉斯的立场报告给罗斯福总统,并建议与洪都拉斯进行直接谈判。他还建议,如果谈判仍然无法解决问题,可将该问题提交国际法院仲裁。1939年9月11日,罗斯福总统就美国方面对天鹅群岛的立场正式表态。他接受了助理国务卿的建议,认为天鹅群岛的经济价值很有限,解决该群岛的主权争议不是什么棘手的事情。罗斯福总统称,在他看来,该岛的唯一用途是进行反潜艇战时可作为海上飞机的抛锚之所。不过,由于英法两国几天前刚刚对德国宣战,国际局势骤然紧张,战火很可能会蔓延到西半球,所以罗斯福总统认为,鉴于该群岛对洪都拉斯并无实际用处,为了维护西半球的团结,洪都拉斯应当放弃对该群岛主权的声索。(25)然而,洪都拉斯方面一直坚持其对该岛的主权要求。

   1959年古巴革命成功以后,天鹅群岛再次成为关注焦点。美国为了反对卡斯特罗政权,开始重新重视该群岛的价值。中央情报局希望通过发送出版物和建立电台广播的方式,来削弱卡斯特罗在古巴的统治。由于天鹅群岛在地理位置等方面具有优势,在美国中央情报局开展的一系列反对卡斯特罗政权的活动中,有一项重要活动是在离古巴不远的天鹅群岛建立广播电台。(26)这个电台就是后来所谓的天鹅广播电台(Radio Swan),它在1961年4月的猪湾入侵中发挥了传递信息的重要作用。不过,随着猪湾入侵的失败以及美国将关注点逐渐转向越南,天鹅群岛的重要性逐渐开始下降。1968年5月,设于天鹅群岛的广播站被关闭,相关设备也被转移到越南战场。(27)1971年11月22日,美国和洪都拉斯的代表在洪都拉斯的圣佩德罗苏拉(San Pedro Sula)签订了条约,美国单方面放弃了对天鹅群岛的主权要求,承认了洪都拉斯对该群岛的主权声索。

   (二)外交谈判

   第二次世界大战后美国以该种方式解决边界问题的典型案例,当属美国与墨西哥解决邻近重叠声索海域的划界问题。美国政府认为:“关于海上边界问题的争议,应当在公平的原则下达成协定,然后签署条约加以解决。条约不应是单方优势最大化的体现,也不应为任何一条特殊的国际法理论所推动。它们应当是在考虑相互利益并适合具体环境的基础上通过协商谈判达成的。”(28)

   有一种传统观点认为,美国和墨西哥的边界大多时间处于紧张状态;美墨边界问题由美国主导,美国依仗强权政治无视国际法,墨西哥则处于被动、隐忍地位。而事实并不尽然,1963年,美国放弃两国存在争议的边界领土卡米日尔(Chamizal),这被看作是两国边界关系史上具有里程碑意义的事件。(29)20世纪70年代末,美墨两国迅速达成海上边界划定协议,为消除两国间的潜在冲突、维护两国关系的稳定奠定了基础。

   美国与墨西哥之间的海洋边界由三部分组成,包括太平洋地区的加利福尼亚州和下加利福尼亚州的临近海岸、西墨西哥湾地区得克萨斯州与墨西哥东北部的临近海岸,以及东墨西哥湾地区的路易斯安那州与尤卡坦半岛之间不足400海里的区域。(30)美墨两国划定海上边界的实践最早始于1970年,两国政府于当年11月23日签订了海洋边界条约,在太平洋和墨西哥湾划定了12海里的领海界线,该条约于1972年生效。(31)20年代中后期,随着各国陆续划定捕鱼区和专属经济区,美墨之间的海上边界问题再一次凸显。不过,在所有与美国有争议的海洋划界国中,美国与墨西哥的海上边界是最早确定的。两国政府于1976年11月24日以换文(Exchange of Notes)的形式达成海上边界协定。签订该协定的目的开始是为了处理捕鱼权和外缘大陆架等一些紧迫的现实问题,但后来两国以该协定为基础,将1970年划定的12海里领海边界加以延伸,确定了海上边界线。该边界线为一条简单的等距离线,用同等面积进行交换,对于岛屿具有同等效力。(32)1978年5月4日,美墨两国在墨西哥首都墨西哥城签署了以该协定为蓝本的海上边界条约。(33)为了对墨西哥湾大陆架超过200海里的区域划界,美墨两国政府于2000年6月9日在华盛顿签订了第三个双边海上边界条约。(34)通过上述三个边界条约,美墨之间的海上边界基本划清。

   (三)国际法院裁决

   美国解决海洋权益和领土争议的第三种方式是将争议提交国际法院(ICJ)进行裁决,这方面最著名、经典的案例是美国与加拿大存在争议的缅因湾划界问题。

   缅因湾位于大西洋东部,是美国和加拿大之间的一个半闭湾,南部连接大西洋,湾内最大水深达200米。缅因湾的自然环境优良,由于有陆地河流注入,湾内鱼类资源丰富。20世纪60年代,美国和加拿大首次就缅因湾的大陆架划界问题发生争端。后来,划界争端又扩大到渔业方面。(35)由于缅因湾渔业资源丰富,是两国渔民传统的捕鱼区,因而时常发生冲突。在两国协商未果的情况下,为了解决边界争议,美国和加拿大两国驻荷兰大使于1981年11月缔结了一项特殊协定,要求国际法院组成一个由五名法官组成的特别法庭,根据捕鱼区和大陆架划界的相关国际法,划定两国在该海湾的大陆架和渔区界线。(36)

   在诉讼中,美国和加拿大都主张用一条线同时作为专属经济区和大陆架的划分界线,但是加拿大认为两国的争议海域不存在自然边界,主张以等距离中间线作为两国的边界线。美国不同意加拿大的划界方案,主张在毗邻加拿大边界的缅因湾盆地最深水线与东北水道的连接线划界。美国方面认为,无论是相关国际法律还是国际习惯,都没有强制性要求采用等距离线划分争议水域;采用单一方法划界应当遵循公平原则并考虑该地区的实际情况。(37)国际法院经过调查认为,如果完全采用等距离中间线原则划界会造成不公平的结果,因此尝试根据美加两国海岸线的长度,通过在比例原则的基础上进行修正的方法来进行划界。

   根据国际法院的测算,美加海岸线之比为1.38∶1。国际法院认为,在根据这一比例进行修正和划界的同时,还应当考虑加拿大的锡尔岛(Seal Island)和新斯科舍半岛(Nova Scotia Peninsular)深入缅因湾这一实际情况对划界的影响。这就使加拿大获得的海域有所增加,美国获得的海域相应减少。不过,国际法院也认为,如果赋予锡尔岛和新斯科舍半岛完全对海域主张的效力,也不太妥当。因此,国际法院仅赋予二者部分效力,并最终将海岸线的比例由1.38∶1调整为1.32∶1。(38)

   1984年10月12日,国际法院特别分庭以4票赞成、1票反对的结果对缅因湾划界案作出判决。在划界过程中,法庭力求公平地考虑缅因湾背部全部为美国连绵的海岸这一事实,并且比较了加拿大和美国在缅因湾的海岸线长度。考虑到美国在这里的海岸线比加拿大的海岸线长等因素,国际法庭最后判定的缅因湾海洋边界由三段组成,分别从加拿大和美国共同决定的起点A开始,由A到B,B到C,以及C到D。D作为终点是两国主张的200海里渔区的一个交汇点。(39)具体情况参见图1。

  

   图1 国际法院划定的美加缅因湾边界线

   图片来源:"INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE:CASE CONCERNING DELIMITATION OF THE MARITIME BOUNDARY IN THE GULF OF MAINE AREA(CANADA/UNITED STATES)." International Legal Materials 23,No.6(1984):p.1247.http://www.jstor.org/stable/20692773.

   在美加两国将缅因湾划界争议提交到国际法院进行判决之时,由于两国对玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权归属存在争议,为了使岛屿及其周围争议海域不影响缅因湾的划界工作,双方同意选取争议领土之外的点作为划界起点(A点)。国际法院的法官们被要求在确定面向陆地的边界起点时避开这两个小岛,以免牵涉它们的主权问题。(41)这一存在主权争议的“灰色地带”与国际法院划定的边界线之间的关系如图2所示。

  

   图2 有争议区域与国际法院划界线的关系

   图片来源:Glen J Herbert,"Fisheries Relations in the Gulf of Maine:Implications of an Arbitrated Maritime Boundary," Marine Policy,Vol.19,No.4,1995,p.302.

   (四)搁置争议

   从解决问题的角度来看,对有争议领土采取搁置的处理方式只是在进行正式划界前的一种临时性安排,其无法从根本上解决海洋权益和领土争议问题,却有助于管控争议,避免局势升级和失控。从政策力度上看,以搁置争议的方式处理问题说明相关国家的政府对争议领土持低调姿态,但并不意味着搁置争议本身是一种消极退让行为,因为这种处理方式能够使有关国家降低因争议领土爆发冲突的可能性,为争议双方提供沟通的时间和机会。

   目前,对与海地等国存在争议的纳瓦萨岛和与哥伦比亚等国存在争议的塞拉尼亚浅滩和新浅滩,美国就采取了搁置争议的处理方式。在美国搁置领土争议的案例中,最典型的当属美国与加拿大处理存在争议的玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权问题。

   美国与加拿大分享着世界上最长的陆地邻国边界,双方唯一存有争议的领土就是位于缅因湾中的玛基亚斯海豹岛和北岩岛。加拿大在玛基亚斯海豹岛上的存在更明显。自1832年起,当时其还属于英联邦,就在岛上修建灯塔并持续控制该岛至今。当美加两国政府决定将缅因湾划界问题提交国际法院裁决时,双方主张将该岛的主权争议搁置起来,独立于缅因湾划界。(41)虽然会有美国籍的当地民众登岛宣示主权,但以生物学家等为代表的美加两国科研工作者也会共同登岛进行科考活动,并彼此分享他们的研究成果。每到夏季,还有来自美国缅因州和加拿大新不伦瑞克省的游客登岛。两国间的主要摩擦来自当地捕捞龙虾等海产品的渔民,特别是在捕捞量减少的年份,双方出现摩擦的可能性会大增,不过两国至今尚未因此而“剑拔弩张”。(42)尽管美加两国都没有放弃自己对海豹岛及周围“灰色地带”的主权要求(43),但总的来说,双方基本上保持一种和谐相处的状态。

   有学者建议美加两国政府着手彻底解决玛基亚斯海豹岛及周围“灰色地带”的主权争议问题(44),部分当地民众也对此事比较热情,但两国政府似乎兴趣不大。由于双方过去在处理争议领土问题上一直保持着低调态度,因而美加关于该岛的争议被称为是“历史上最友善(most amicable)的边界争议”(45)。对于缅因湾内有争议的“灰色地带”,美加两国政府就在有争议地区管控双方的捕捞活动达成了谅解,即:有关的渔业法律只适用于本国的捕鱼船只,而不适用于其他国家的捕鱼船只。这一协议也被称为船旗国(flag State)执法。(46)

   三、影响美国处理海洋权益和领土争议方式的主要因素

   第二次世界大战结束以来,特别是20世纪70年代以来,美国与若干国家通过和平方式解决了不少有争议的海洋权益和领土问题,划清了原本模糊的海上界线,搁置了一些争议。作为世界唯一的超级大国,并且拥有最强大的经济和军事实力,美国解决有争议领土的做法显得比较“克制和低调”,没有因为领土边界问题与相关国家陷入激烈的冲突。为什么美国会选择放弃部分“神圣”领土和“重要”的海洋权益,搁置相关有争议的领土和海洋权益?个中原因主要有以下几点:

   (一)国际法原则与国际规范的要求

   20世纪以前,国家以武力为手段、通过发动战争来获取领土是国际关系中的常态。然而,第一次世界大战结束后,这种状况开始发生变化。1928年多国签署的《非战公约》首次正式提出放弃战争作为国家对外政策的工具。虽然这个公约并没有阻止之后战争的爆发,但经过数十年的时间,和平解决国家间冲突的观念逐渐深入人心,特别是第二次世界大战给人类造成的巨大创伤进一步强化了和平解决国际争端的观念,最终导致该《公约》原则被正式写入《联合国宪章》。以“和平共处五项原则”为代表的现代国际法准则和国际规范也都强调应以和平的方式解决国家间的争议,包括国家之间的领土和边界争议问题。在此背景下,和平解决国际争端这一国际规范已经成为当今国际关系中强大的观念,具有较强的行为约束力。作为当初积极倡导这一原则并通过维护这一原则来维护自身利益的美国,其行为也不得不有所约束。

   (二)维护美国国家现实利益的需要

   领土在国际关系中的重要性和敏感性毋庸置疑。国家间常常因为领土问题而关系恶化,爆发冲突甚至战争。(47)统计数据表明,从《威斯特伐利亚和约》签订到第一次世界大战爆发,由对领土的控制、使用和(或)所有权引发的冲突约占这一阶段爆发的所有战争的一半。不过,自从拿破仑战败之后,领土问题的重要性就在逐渐下降。(48)特别是第三次科技革命以来,伴随着交通和通信技术的突破,以及市场、信息和资本轻松跨越传统上划定的国界藩篱,领土作为界定国家生存和发展机遇的指标,其重要性不断下降。历史上通过直接控制领土才能获得的好处,现在通过现代贸易和金融体系,借助信息和资本的自由流动,同样可以获得,而且成本更低,代价更小。第二次世界大战后德国和日本的再次崛起就是实例。

   与此同时,随着国家间相互依赖和全球化程度逐渐加深,武力作为对外政策工具的作用相应降低,对外使用武力不但成本太高,而且很难取得预期效果,即便对大国也不例外。一国动武甚至威胁动武马上会招致国际社会的强烈反对,从而影响其对外经贸关系和国际形象,同时与国内重要的价值观也相抵触。(49)这些都意味着通过武力来扩张和控制领土的直接和间接成本与日俱增。俄罗斯针对克里米亚采取军事行动所产生的效果就说明了这一点。在此背景下,当年曾经倡导和平解决国际争端的美国,无论从道义还是利益角度考虑,均认为以武力手段解决领土边界争议问题得不偿失。

   (三)基于对有争议领土性质的认识

   领土是国家的核心利益,不容侵犯。但是,有争议的领土是不是国家的核心利益?对此问题存在较大分歧。在美国决策者看来,国家利益分主次大小和轻重缓急。属国家核心利益就应坚决捍卫,非核心利益则可视情务实地处理。美国决策者认为,不同的领土争端涉及的利益会有所不同,有的有争议领土涉及国家的核心利益,有的则不然。基于上述看法,美国决策者在处理有争议的领土问题时采取了不同的做法。

   以天鹅群岛、塞拉尼亚浅滩和威克岛三个争议岛屿为例,对于天鹅群岛,美国放弃了主权声索并承认了洪都拉斯的主权要求;对于塞拉尼亚浅滩,美国虽未放弃主权声索,但从态度上来说消极低调,从该地由哥伦比亚实际控制并在礁石上修建灯塔可见一斑;对于威克岛,美国自第二次世界大战以来就将其牢牢控制在手中,决不允许他国染指。这些不同的做法是美国根据不同的情况,结合内外部的环境变化,理性地考虑了其实际利益之后做出的政策选择。

   罗斯福总统曾认为天鹅群岛的唯一用途就是作为海上飞机的抛锚之所,后来的美国政府则认为美国在天鹅群岛的实际利益主要是以椰子种植为代表的农产品生产,以及为航海和通信提供帮助。(50)显然,他们都没有将天鹅群岛视作美国的核心利益。当然,美国在处理天鹅群岛的问题时也有其自身的政治考虑。在第二次世界大战期间以及古巴革命成功之后,天鹅群岛的重要性陡然上升;随着猪湾入侵失败以及美国将关注点转移到东南亚,其重要性又开始下降。在整个过程中,美国没有激化与洪都拉斯之间的主权之争。在美国决策者看来,为这个群岛与一个关系友好的小国陷入纷争得不偿失。(51)正是对天鹅群岛的价值评估和对美洪关系的考虑,导致美国在1971年与洪都拉斯签订双边条约,承认洪都拉斯对天鹅群岛的主权声索。

   在塞拉尼亚浅滩问题上,美国虽仍未放弃主权声索,但对它并不十分“上心”。当有人向美国国务院询问有关塞拉尼亚浅滩和新浅滩的情况时,国务院负责处理加勒比地区事务的官员保罗·迪·罗莎(Paolo Di Rosa)含糊其辞地回应道:“对于部分岛屿、浅滩抑或其他,我们已经在各种国际场合,包括与其他声索国面对面的场合,表达了我们的主权主张。我们认为我们的主张(较他国主张)更站得住脚。”(52)尽管如此,美国政府并没有采取行动改变哥伦比亚对塞拉尼亚浅滩的长期控制,甚至默认了该国在岛礁上修建灯塔。

   美国决策者更重视争议边界领土的地理位置及其战略意义。对于有“太平洋的踏脚石”之称的威克岛,美国选择坚决不承认其他国家的主权声索的做法。1941年12月,就在日军偷袭珍珠港不久以后,威克岛也被日军轰炸并最终占领,史称“威克岛战役”。在经历了短暂的易手之后,自第二次世界大战结束以来,美国一直牢牢控制着该岛,将其作为美国的主要空军和潜艇基地。1962年,威克岛的管理权由美国海军转移到美国内政部。目前,该岛由美国陆军太空与战略防御司令部(Army Space and Strategic Defense Command)使用。(53)

   如果说坚持以和平方式解决领土边界争议是美国处理相关问题的基本原则的话,那么根据实际情况理性地权衡利益所在,在坚持主权原则的前提下,灵活和多样化处理相关问题,则是美国处理有争议领土边界问题的关键。

   (四)“法律解决”有其利好

   从国际关系的实践来看,和平解决领土边界争议问题的方式主要有两类:一类是“政治解决”,另一类是“法律解决”。“政治解决”主要有三种做法,即谈判与协商,斡旋与调停,调解(和解)。“法律解决”主要是通过国际法院等权威的国际组织进行判决和仲裁。国际法院自1946年成立以来由其所判决的边界领土争议案件逐渐增加,国际社会越来越倾向于运用法律手段来解决国家间的领土争端。

   美国之所以选择通过法律手段解决边界领土争议,主要基于以下几点:其一,有助于减少在有争议领土问题上的国内政治炒作;其二,有助于在国际社会树立自己“守法”的良好形象;其三,国际法院在判决时会兼顾当事国双方的感受,最终的裁决通常意味着某种妥协,结果不会对美十分不利。以1984年国际法院判决的缅因湾划界案为例,最后的判决在一定程度上照顾了双方的诉求,使得两国都不是完全的胜利者或失败者,从而也使得这种解决方案双方都能够接受。从长远的角度看,缅因湾内两国的边界线的最终确立不但使两国之间长期的管辖范围之争得以终结,而且为规范两国渔民的行为提供了依据,为两国在缅因湾的渔业合作奠定了基础,使两国都从中得到了利益。(54)

   (五)部门之间有效合作的结果

   解决领土边界争议问题会牵扯到涉及渔业、航海、法律、国土资源、能源甚至军方的各种利益纠纷,单靠外交部门无法解决这些纠纷。此外,划分边界需要熟悉争议地区的地理情况、历史渊源,需要运用现代科技手段进行勘测,需要专业人士为划界工作提供技术支持,更需要政府相关部门之间的紧密配合。

   以美国划定捕鱼区界线为例,为了有效完成确定美国海上边界的任务,在1976年《渔业保护和管理法》出台以前,美国国务院就开始联合美国国内的相关部门共同开展行动,提前做好准备工作。来自国务院的地理学家与国务院海洋、国际环境及科学事务局(The Bureau of Oceans,International Environmental and Scientific Affairs)和国务院法律顾问室(Legal Adviser of the Department of State)负责主持成立了一个跨部门小组,处理前期工作。小组成员的来源非常广泛,具有很强的代表性,分别来自国防部、司法部、内政部、联邦能源署、海岸警卫队和商务部下属的国家海洋和大气管理局(The National Oceanographic and Atmospheric Administration of the Department of Commerce)。小组最初关心的议题是美加之间就缅因湾大陆架划界事宜,后来这一机制被用于处理美国所有与《渔业保护和管理法》有关的边界问题,成为部门间有效沟通的渠道。(55)

   部门间的有效合作是理性务实地处理领土争议的制度保障。如果相关部门之间缺乏有效而畅通的沟通渠道,可能会造成在复杂的划界问题上理应被考虑的相关利益被忽略,或造成某些方面的利益被过度强调,甚至被政治化,导致有争议的领土问题得不到有效管控和解决。可见,美国政府较务实地处理海洋权益和领土争议,各部门间的有效合作发挥了重要作用。

   作为当今世界唯一的超级大国,美国与若干国家存在领土主权争议,在海洋边界划分问题上存在分歧。这些争议海域和领土并非都由美国控制,比如玛基亚斯海豹岛由加拿大实际控制,塞拉尼亚浅滩由哥伦比亚实际控制:也并非都是资源匮乏之地,比如波弗特海可能蕴藏着丰富的石油和天然气资源,并且会对未来北极地区的局势产生重要影响。尽管领土边界争议很容易引发国家间的冲突和对抗,但在管理和解决争议领土边界的问题上,美国表现得较为低调和克制,没有运用其经济和军事实力进行强力“维权”。美国之所以选择主要通过和平方式解决和处理海洋权益和领土争议,原因在于它认为这样做符合美国的国家利益,包括经济利益、政治利益和安全利益,符合国际规则。正是基于利益和理念的双重考量,美国才采取了相应的处理海洋权益和领土争议的做法,从而避免了与有关国家关系的恶化和陷入冲突。

   注释:

   ①陈致中:《国际法院与海洋划界争端的解决》,载《中山大学学报(社会科学版)》,1997年S1期(增刊),第171页;[苏]杰波罗夫:《国家间的海域划界是紧迫的国际法问题》,刘楠来译,载《环球法律评论》,1987年第5期,第27页。

   ②Robert W.Smith,"The Maritime Boundaries of the United States," Geographical Review,Vol.71,No.4,1981,p.395.

   ③Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Boundaries of the United States," American Journal of International Law,Vol.75,No.4,1981,p.737.

   ④加拿大于1977年1月1日颁布的地理坐标(geographic coordinates)划定了加拿大的渔业保护区界线。

   ⑤Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Boundaries of the United States," p.734.

   ⑥美国和加拿大还有一处争议水域就是西北航道(Northwest Passage),该航道是由格陵兰岛经加拿大北部的群岛到阿拉斯加最后到白令海峡的航道,它是大西洋和太平洋之间距离最短的航道。加拿大认为西北航道是自己的国内水道,而美国认为西北航道是国际海路。参见中情局网站对世界各国概况的介绍,https://www.cia.gov/library/publications//the-world-factbook/geos/ca.html,Transnational Issues:Canda Panel:Disputes-international:retrieved 2016-05-03.

   ⑦陈道银:《加拿大北极安全事务决策分析》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2013年第4期,第51页;叶静:《加拿大北极争端的历史、现状与前景》,载《武汉大学学报(人文科学版)》,2013年第2期,第115-116页。

   ⑧含有争议的珊瑚礁、浅滩等。

   ⑨新浅滩(Bajo Nuevo Bank)也被译作巴霍努艾沃岛,又被称为海燕群岛(Petrel Islands)或派特来尔群岛,本文统一使用译自西班牙语的“新浅滩”这一称谓。

   ⑩美国审计署提交众议院资源委员会的报告将美国的海外岛屿分为两类:一类是五个海岛地区(insular areas),包括波多黎各(Puerto Rico)、维京群岛(Virgin Islands)、北马里亚纳群岛自由联邦(Commonwealth of the Northern Mariana Islands,CNMI)和美属萨摩亚(American Samoa)和关岛(Guam);另一类是九个小海岛地区(small insular areas),包括贝壳岛(Baker Island)、豪兰岛(Howland Island)、贾维斯岛(Jarvis Island)、约翰斯顿岛(Johnston Atoll)、金曼礁(Kingman Reef)、中途岛(Midway Atoll)、帕迈拉环礁(Palmyra Atoll)、威克岛(Wake Island)和纳瓦萨岛(Navassa Island)。参见U.S.General Accounting Office,"U.S.Insular Areas:Application of the U.S.Constitution," November 1997,pp.8-10。参见美国审计署网站,http://www.gao.gov/archive/1998/og98005.pdf,retrieved 2016-05-03.

   (11)Christina Duffy Burnett,"The Edges of Empire and the Limits of Sovereignty:American Guano Islands," American Quarterly,Vol.57,No.3,2005,p.782.

   (12)U.S.General Accounting Office,"U.S.Insular Areas:Application of the U.S.Constitution," p.9.

   (13)Ibid.,p.39.

   (14)Ibid.,p.47.

   (15)另根据中情局网站中对于世界各国概况的介绍,纳瓦萨岛的主权归属仍旧存在争议,参见https://www.cia.gov/library/publications//the-world-factbook/geos/ha.html,Transnational Issues:HATTI Panel:Disp-utes-international:retrieved 2016-05-03.

   (16)U.S.General Accounting Office,"U.S.Insular Areas:Application of the U.S.Constitution," p.39; available at:https://www.cia.gov/library/publications//the-world-factbook/geos/co.html,Transnational Issues:Colombia A Panel:Disputes-international:retrieved 2016-05-03.

   (17)David P.Riesenberg,"Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Colombia)(I.C.J.)," International Legal Materials,Vol.52,No.1,2013,p.27,para77.

   (18)U.S.General Accounting Office,"U.S.Insular Areas:Application of the U.S.Constitution," p.63.

   (19)荀彬:《2012-2013世界知识年鉴》,北京:世界知识出版社,2013年,第964页。

   (20)Kelly,Stephen R,"Good Neighbors,Bad Border," New York Times,A.31,Nov 27,2012.另参见中央情报局网站对世界各国概况的介绍,https://www.cia.gov/library/publications//the-world-factbook/geos/ca.html,Transnational Issues:CanadaPanel:Disputes-international:retrieved 2016-05-03.

   (21)科恩群岛是美国1914年8月5日与尼加拉瓜签订条约获得的租期为99年的租借地。1970年7月14日,美国与尼加拉瓜签订条约,提前终止租约,条约于1971年4月25日生效。

   (22)Ron E.Hassner,"The Path to Intractability Time and the Entrenchment of Territorial Disputes," International Security,Vol.31,No.3,2006/2007,p.108.

   (23)图瓦卢于1978年独立,基里巴斯于1979年独立。

   (24)Tom Henderson Wells,"The Swan Islands Dispute," Journal of Inter-American Studies,Vol.6,No.1,1964,pp.63,57-59.另参见:https://www.doi.gov/oia/islands/disputedislands,retrieved 2016-05-03.

   (25)Tom Henderson Wells,"The Swan Islands Dispute," pp.65-66.

   (26)John L.Helgerson,"Getting to Know the President:Intelligence Briefings of Presidential Candi-dates,1952-2004" second edition,Center for the Study of Intelligence&Central Intelligence Agency,Wash-ington,DC,p.41.参见Chapter 2:Into Politics with Kennedy and Johnson,https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/getting-to-know-the-president/,retrieved 2016-05-03.

   (27)http://en.wikipedia.org/wiki/Pirate_radio_in_Central_America_and_Caribbean_Sea,retrieved 2016-05-03.

   (28)Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Boundaries of the United States," p.742.

   (29)Larman C.Wilson,"The Settlement of Boundary Disputes:Mexico,the United States,and the International Boundary Commission," The International and Comparative Law Quarterly,Vol.29,No.1,1980,p.38.

   (30)Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Boundaries of the United States," p.734.

   (31)"U.S.-Mexico Continental Shelf Boundary in Gulf of Mexico," The American Journal of International Law,Vol.95,No.2,2001,p.393.

   (32)条约全称为Treaty to Resolve Pending Boundary Differences and Maintain the Rio Grande and Colorado River as the International Boundary。参见美国国务院网站:http://www.state.gov/documents/organization/125390.pdf,retrieved 2016-05-03.以及Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Bound-aries of the United States," pp.740-743.

   (33)条约全称为Treaty on Maritime Boundaries Between the United States of America and the United Mexican State,该条约于1997年11月13日正式生效。参见美国国务院网站http://www.state.gov/documents/organization/125392.pdf,retrieved 2016-05-03.

   (34)条约全称为Treaty between the Government of the United Mexican States and the Government of the United States of America on the Delimitation of the Continental Shelf in the western Gulf of Mexico beyond 200 nautical miles,参见美国国务院网站http://www.state.gov/documents/organization/147388.pdf,retrieved 2016-05-03;以及"U.S.-Mexico Continental Shelf Boundary in Gulf of Mexico," The American Journal of International Law,Vol.95,No.2,2001,p.393.

   (35)边永民编著:《国际公法案例选》,北京:对外经济贸易大学出版社,2006年,第107-108页。

   (36)"International Court of Justice:Case Concerning Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area(Canada/United States)" International Legal Materials,Vol.23,No.6,1984,p.1200,para.1.

   (37)Ibid.,pp.1204-1206,para.13.

   (38)Ibid.,pp.1242-1243,para.222.

   (39)边永民编著:《国际公法案例选》,第109页;"International Court of Justice:Case Concerning Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area(Canada/United States)," p.1244,para.227-229.

   (40)Bernard H.Oxman,"International Maritime Boundaries:Political,Strategic,and Historical Consi-derations," The University of Miami Inter-American Law Review,Vol.26,No.2,1994/1995,p.268.

   (41)"The Lobster Wars:An International Grey Area," The Economist,Oct 13,2007.available at http://www.economist.com/nede/9946864,retrieved 2016-05-03.

   (42)Joe O'Connor,"Puffin Wars:The Island Paradise at Centre of Last Canada-U.S.Land Dispute," National Post(Canada),November 28,2012.

   (43)比如加拿大对外事务和国际贸易部的发言人表示玛基亚斯海豹岛及其周围海域的主权属于加拿大,认为加拿大对上述区域的主权声索有相关国际法的有力支持,可参见Adam Huras,"MLA wants Machias Seal Island Back on Electoral Map," The Daily Gleaner,March 8,2013;美国国务院对每年坚持登岛宣示主权的美国公民诺顿(Norton)回信称“加拿大自然没有任何权力对于你使用美国领土施加任何限制。加拿大方面可能对玛基亚斯海豹岛设置的任何规定你都有权不理会”。可参见"Island at Center of Amicable Border Dispute," Portland Newspapers,Local & State,pg.3B,August 7,1996.

   (44)美国前驻加拿大外交官,现为杜克大学研究边界争议问题的教授Stephen Kelly认为美加两国应着手切实解决玛基亚斯海豹岛的主权之争,为国际社会做出榜样,表明争议方可以用和平与符合逻辑(logically)的方式解决领土争议问题。参见"The Last Land Dispute Between the U.S.and Canada," WNYC&PRI,Jul 30,2015,available at http://www.wnyc.org/story/last-land-dispute-between-us-and-canada/,retrieved 2016-05-03.

   (45)"Island at Center of Amicable Border Dispute," Portland Newspapers,Local & State,pg.3B,August 7,1996;"The Lobster Wars:An International Grey Area," The Economist,Oct 13,2007.

   (46)Ted L.McDorman,"Canada-United States Cooperative Approaches to Shared Marine Fishery Resources:Territorial Subversion?" Michigan Journal of International Law,Vol.30,2009,p.685.

   (47)Paul R.Hensel,"Contentious Issues and World Politics:The Management of Territorial Claims in the Americas,1816-1992," International Studies Quarterly,Vol.45,No.1,2001,pp.81-109.

   (48)[加]卡列维·霍尔斯蒂:《和平与战争——1648-1989年的武装冲突与国际秩序》,王浦劬译,北京:北京大学出版社,2005年,第268-269页。

   (49)[美]罗伯特·基欧汉,小约瑟夫·奈:《权力与相互依赖》,门洪华译,北京:北京大学出版社,2002年,第107页,第158页。

   (50)参见美国内政部网站关于美国之前存有争议岛屿(Formerly Disputed Islands)的介绍,https://www.doi.gov/oia/islands/disputedislands,登录时间:2016-05-03。

   (51)Tom Henderson Wells,"The Swan Islands Dispute," p.68.

   (52)Richard Rubin,"The Lost Islands," Atlantic Monthly,Vol.287,No.2,2001,p.33.

   (53)U.S.General Accounting Office,"U.S.Insular Areas:Application of the U.S.Constitution," p.63,以及美国内政部网站对于威克岛的介绍:http://www.doi.gov/oia/islands/wakeatoll.cfm,retrieved 2016-05-03.

   (54)在缅因湾边界划定之后,美加两国进一步加强了对共享的渔业资源采取一致性的管理政策,以增加边界两侧的鱼群丰度,进行区域性渔业开发合作。参见李令华:《缅因湾内的“海牙线”》,载《海洋世界》,1997年第2期,第24页。

   (55)Mark B.Feldman and David Colson,"The Maritime Boundaries of the United States," pp.736-737.

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