中国“土地财政”性质及历史作用的政治经济学研究

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英文标题:A Political Economic Study on the Nature and the Role of China's "Land Finance"

内容摘要:马克思主义政治经济学为我国“土地财政”问题提供了深入研究的视角,运用地租理论可以解释当下我国“土地财政”的性质以及其历史作用。“土地财政”作为地方政府的一种“地租性”收入区别于“公共财政”,兼具“广义绝对地租”和级差地租性质。“土地财政”的历史作用体现为通过改善城乡基础设施建设来拉动经济的发展。本文通过1998—2015年省级面板数据进一步证实,“土地财政”的变化对基础设施建设有显著的正向影响,同时基础设施建设等经济发展因素对“土地财政”也有明显正向提升作用,两者之间存在良性互动关系。

关键词:土地财政,马克思主义,地租理论,土地改革  land finance,Marxism,land rent theory,land reform

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].中国“土地财政”性质及历史作用的政治经济学研究.[J]或者报纸[N].,()

正文内容

  20世纪80—90年代,“土地财政”伴随我国土地制度改革、财税体制改革、市场化改革而来,具有鲜明的中国特色。“土地财政”诞生后,一方面极大地充实了地方政府财力,促进城市化进程提速,改善城乡面貌,经济活力随之提升,经济规模也大幅扩大;另一方面,直接或间接导致了诸多问题,比如城市扩张无度、违法违规侵占耕地、暴力征地和拆迁、大城市房价高企等。近十年来,“土地财政”,特别是其带来的诸多问题,引起学界和社会的广泛关注。

  “土地财政”研究在近年仍“炙手可热”,学界从财政学、法学、经济学等多角度,对“土地财政”的规模、风险、地区差异等问题进行了大量探讨,并就“土地财政”与经济、社会、环境等指标间的关系进行了比较充分的实证分析。例如,在“土地财政”相关“高引用”论文中,诸多学者如刘佳、吴群和李永乐、陈志勇和陈莉莉等为“土地财政”的产生寻找原因,高频讨论的原因有三点:财政分权、土地制度改革和地方政府竞争。①还有学者如周飞舟、何杨、唐在富等提出了“土地财政”可能带来的风险,主要包括地方债务增长、城市扩张、房地产泡沫、财政收入不可持续等。②不可否认,以上学者找到了一些原因,也提示了一些风险,但就“土地财政”本身而言,比如土地出让金是“租”还是“费”抑或“税”?何以产生?为何如此分配?其规模大小由什么决定?有何规律?有什么历史作用?已有文献对这些问题的认识是不足的,导致大部分文献简要地分析或直接跳过“土地财政”本身,进入研究“土地财政”的原因问题、规模问题、关系问题、风险问题。这些讨论虽有一定价值,但对其本身的讨论的缺失,会导致对问题整体把握的缺失,体现在一些文章最后的政策建议中时常出现“因为财权与事权不对等,所以财权事权要对等”“因为农民失地又失业,所以应允许集体土地所有权流转”等简单、片面的说辞。正因如此,本文尝试从马克思主义政治经济学视角,探讨“土地财政”自身性质,分析“土地财政”在我国经济发展中的历史作用,并讨论其进一步的发展方向。基于此,本文第一部分,分析“土地财政”的界定和发展现状;第二部分,解释“土地财政”的地租性质,回答“从何而来,为何而来”的问题;第三部分,讨论“土地财政”在我国发展中的历史作用和演变;第四部分是对“土地财政”历史作用的经验研究;最后是结论与展望。

  一、“土地财政”的界定和发展现状

  (一)“土地财政”的界定

  在定性分析中,“土地财政”常被表示为一种财政收支活动,或者一种财政现象和模式。比如,孙秀林等认为“土地财政”是地方政府走向土地征用、开发和出让为主的发展模式,③贾康等谈到在公众视野中形成的带贬义的“土地财政”称谓是来自于在我国地方政府层面不同程度地出现政府支出对土地资源相关利益偏重依赖的现象。④陈志勇等指出“土地财政”是地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。⑤在定量分析中,“土地财政”范围往往有十分不同的划分,如陈国富等表示“土地财政”在中国语境下主要指地方政府通过出让土地获得的土地出让金,⑥黄燕芬等则区分了狭义和广义的“土地财政”,认为狭义的“土地财政”是地方政府通过出让土地获得的土地出让收入,广义的“土地财政”是除土地出让金外,还包括与土地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等税收收入。⑦与之类似的区分还有李尚蒲等的“土地财政Ⅰ”、“土地财政Ⅱ”和“土地财政Ⅲ”。⑧

  以上,学者们依据不同的研究侧面采用不同的“土地财政”内涵,因而形成内涵上的不统一。特别是,在定量分析“土地财政”规模时,从单一的土地出让金收入指标,扩大至包括土地相关税收收入、土地融资收入等在内的多元指标。为避免讨论的混乱,本文的研究对象仅为政府以国有土地所有权人身份获取的地租性收入——土地出让金,一方面因为土地出让金收入相对比例较大(2016年全国土地出让金收入占政府性基金收入的88%,仅土地出让金收入一项就相当于地方政府一般公共预算收入的43%);⑨另一方面则因其“地租性”收入的特点而受到关注。

  (二)土地出让金收入和公共财政收入的逻辑结构与比较

  按照财政部2017年政府收支分类科目,政府财政总收入主要包括四类,⑩结构关系如图1所示。可见,土地出让金收入作为政府性基金收入的一部分,与公共财政收入并列。

  

  为了直观展示土地出让金收入量的绝对大小和相对大小及其变化趋势,图2通过选取2000—2015年“国有土地使用权出让收入指标”表示土地出让金的“绝对收入”大小,选取同样时间段内“国有土地使用权出让收入指标占地方公共财政收入指标的比重”来表示土地出让金的“相对收入”大小,这一“相对收入”大小在一定程度上能够刻画出地方政府的财政收入结构。

  土地出让金“绝对收入”经历了一段时间的持续快速增长后,在2012年(在2008年也有短暂回落)开始大幅波动,在2013年达到4.37万亿的最高点,随后两年首次出现连续下滑。从土地出让金“相对收入”(图中实线)来看,如果2000年土地出让收入大小仅为地方公共财政收入的10%尚不足以引人注目,那么到2010年这一比重升至67.6%时就不可能不引人关注了,此时土地出让金收入已超过地方公共财政收入的2/3。2010年也成为这一数值变化的拐点,由上升趋势转为下降趋势。从图2还可以看到,每一次土地出让金“绝对收入”的下滑,都带来其“相对收入”的“放大”下滑,说明地方公共财政收入增长趋势非常稳健,而土地出让金收入波动比较大,这也反映了土地出让金收入与公共财政收入在功能和性质上的显著差异。以土地出让金收入为代表的“土地财政”如何在功能和性质上不同于公共财政?本文将从马克思主义政治经济学视角一探究竟。

  

  二、“土地财政”的地租理论基础

  马克思地租理论是资本主义私有制下的地租理论,其考察的土地所有权形式,是土地所有权的一个独特历史形式——“是封建的土地所有权或小农维持生计的农业受资本和资本主义生产方式的影响而转化成的形式”。(11)因此,在依其考察我国社会主义市场经济条件下的具体问题时,无疑会面临一些困难。但这不妨碍我们在马克思地租理论的基础上探讨国家作为土地所有者在目前的生产关系中的地位,以及对土地所拥有的排他性权利。

  我国目前实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度。在市场经济体制进一步深化改革的背景下,市场逐渐在多数领域起决定性作用,从而形成了一种复杂的生产方式。从1987年深圳市的改革试点开始,我国城镇土地真正作为生产要素进入土地市场,从此我国城镇国有土地由过去无偿、无期、无流动的制度转变为有偿、有期、有流动的制度,国有土地市场逐步形成,城镇土地国有性质开始确立,土地出让金也应运而生。

  (一)土地出让金的绝对地租性质

  马克思在《资本论》中提出,在社会生产的“某些特殊领域”(如农业)的产品,因为土地所有权的阻碍作用,其产品价值不转化为生产价格,因而在通常情况下农产品的价格保持在其内在价值水平,而且由于农业部门资本有机构成低于社会平均构成,这个价值水平高于平均利润下的生产价格,于是就出现了一个超额利润,这个超额利润即绝对地租,被土地所有者占有。(12)然而,就非农业生产领域绝对地租内容的考察,马克思几乎未做说明。似乎对农业生产领域的地租问题考察便足以将李嘉图地租理论的“半真理”推向“真理”,也就是区分价值和生产价格,从而合乎价值规律地解释地租问题。为此,法国学者雷(Rey)通过援引马克思在1862年的书信,也证明了正是对地租的研究将马克思引向了生产价格的概念,而不是从后者到前者。(13)

  然而,目前我国城市地租问题更引人关注,“土地财政”便是其中文一。地租研究所考察的生产领域极易突破马克思所言的“某些特殊生产领域”,而转至考察诸如制造业生产领域、房地产开发领域等,甚至突破生产领域,考虑商业流通领域;再者,在不同的生产方式下,比如当前我国农业资本主义经营方式尚不普遍,也无法直接运用马克思已有的绝对地租理论。因此,需进一步分析绝对地租在不同条件下的共同规律。

  “如果农业资本的平均构成等于或高于社会平均资本构成,那个既和级差地租不同,又和以真正垄断价格为基础不同的地租,就会消失”,(14)类似的表述在《剩余价值理论》中也屡次被提及。(15)曼德尔也注意到农业变得越来越工业化、死劳动对人类劳动的代替以越来越大的规模应用于农业时,农业与工业资本有机构成方面的差距就会趋于消失。例如,在美国,1915—1919年和1973—1977年,小麦和大豆的劳动生产率提高了10倍,玉米的劳动生产率提高了30倍;1963—1978年,农场工人的生产性资本(大致相当于不变资本)增加了5倍,而农场工人的可支配收入只增加了不到3倍,且其中一半产生于真正的农业之外。(16)农业有机构成的提升在理论和实践中均得到了证明。由此可以判断,马克思在《资本论》中论述的绝对地租是一个“历史范畴”,这种“历史范畴”的绝对地租可以称为“狭义绝对地租”。在“狭义”之外,也就是农业与工业资本有机构成差距消失之后是否还存在一种“绝对地租”?在非农业领域是否也存在一种“绝对地租”?

  以工业(与高度发展的农业类似)为例,继续考察“绝对地租”的决定。工业土地为工业生产提供“自然的”空间区位,这与农业土地为农业生产提供“自然的”生产资料不一样,从而也决定了两种生产中土地作用的巨大差异。同样地,考察工业“绝对地租”应考察“最差”区位的土地。即使这个“最差”区位只是理论上的,实际中很难识别。

  我们做如下假设:①有天然的边界;②圆形区域,工业品市场位于圆点;③考虑工业生产,工业品必须赴圆点处实现价值;④同部门的工业生产具有平均的技术水平。

  处于边界处的工厂其产品生产价格P=k(1+r),其中k代表生产成本,r代表平均利润率。引入由市场条件决定的市场价格,覆盖生产成本及平均利润后的剩余S=-k(1+r),在假设r外生给定的情况下,S存在三种可能性,即S>0,S=0,S<0。

  当S>0时,存在一个剩余,这个剩余会在资本竞争的作用下,以“绝对地租”的形式被土地所有者占有。如果这一土地所有者本身就是利用土地的资本主义企业主,这个剩余并不会消失,只是与平均利润一起被该土地所有者占有,因此曼德尔所谓“来源于土地所有权与资本主义农场主的分离的绝对地租”是不准确的,(17)不是来自这种分离,而是来自土地所有权垄断。

  当S=0时,则表示此时的市场价格刚好覆盖生产成本及平均利润,此时在无损于正常工资和平均利润的情况下无法提供任何地租,因此如若仍有“地租”被土地所有者占有,只能是对正常工资和平均利润的克扣,或者通过延长劳动时间等榨取绝对剩余价值。另外,此种情况仍会存在的另一种可能是,消除了土地所有权和资本主义企业之间的分离,因此两者之间的融合确实能在一定程度上克服土地所有权带来的障碍。无论如何,这里真正的“绝对地租”消失了。s

  当S<0时,也就是市场价格偏低,边界处的工厂就会倒闭,边界土地就会被动地遭到遗弃,“地租的量完全不是由地租获得者的参与所决定的,而是由他没有参与、和他无关的社会劳动的发展决定的”。(18)直到更靠近中心土地的生产成本下降到市场价格能够覆盖生产成本及平均利润,也就是回到S=0的情况。

  从以上分析可以看出,在一定的市场条件下,工业土地、高度发展的农业土地等仍然有可能产生“绝对地租”,并由土地所有权人占有。为了与马克思“历史范畴”的绝对地租相区别,可以称之为“广义绝对地租”,“狭义”和“广义”绝对地租的共同基础是由土地所有权垄断产生,以及与级差地租和真正的垄断地租相区别。至于曼德尔提出农业“工业化”条件下绝对地租趋于消失之后,以一种改变了的形式重新出现,这种形式就是中小资本主义农场主所有的土地的普遍化抵押,也就是农业生产中很大部分转移到银行和金融资本。(19)显然,曼德尔的转化形式不在以上“广义绝对地租”范畴之内,而是转化成了银行和金融资本利息。

  进一步,在其他非农生产领域、商业流通领域,非发达资本主义生产方式等条件下,涉及土地所有权垄断,以及区别于级差地租和真正的垄断地租时土地所有者索取的地租,都应纳入“广义绝对地租”范畴。可以借助数学中“集合”的概念来理解“狭义”和“广义”绝对地租条件范围的关系。如图3所示,集合“A”表示“资本主义生产方式”(椭圆区域),集合“B”表示“农业有机构成低于社会平均构成”(圆形区域),集合“C”表示“农业等特殊生产领域”(三角形区域),A、B、C的交集(A∩B∩C)为“狭义绝对地租”的条件范围(图中斜线区域)。A、B、C不同时满足时的绝对地租都属于“广义绝对地租”(图中非斜线区域)。因此,社会主义生产方式下、非农业生产领域的土地所有权索取的土地出让金具有“广义绝对地租”属性。

  

  总之,在广义范围内的绝对地租受市场条件的影响,可能为正,也可能为0,甚至有可能因土地所有权在经济上得不到实现而遭受损失。虽然以上假设与现实状况相去甚远,但仍能解释城市向郊区土地蔓延的动力:当市场条件向好时,城市周边土地不断地满足可利用的条件,也助推城市政府“以地生财”。

  (二)土地出让金的级差地租性质

  与绝对地租研究背景类似,马克思对级差地租的研究也是在资本主义生产方式下,从农业生产领域来阐释。按照李嘉图和马克思的观点,在农业生产中,级差地租是使用两个等量资本和劳动在等量农地上取得产品量之间的差额,这种差额的产生是因为土地肥力的差异:同等条件下,优等地比劣等地的产量要高,高出的部分就是优等地的级差地租。以上为在不同肥力的两块土地上的等量投资,形成了级差地租Ⅰ。另外,级差地租Ⅱ是在同一块土地上的等量投资先后投入形成的连续产量差异,本质上与级差地租Ⅰ一致,即等量资本和劳动在等量土地上取得产品的量差。(20)

  在非农业土地的经济活动中,级差地租主要取决于土地的区位差异。①就工业用地而言,土地的区位差异首先体现在运输费用的节约上,然而随着工业产品市场的互联网化(导致价值实现目的地不确定)以及物流基础设施的大力提升,运输费用上的节约考虑已不是首要因素,工业企业对土地区位的选择更倾向于土地的投机性和不同用途之间的竞争替代性,而这些仍取决于土地的区位差异。②就建筑地段住宅用地而言,土地区位差异体现在人们对居住环境的评价上,比如通常公共服务设施的易达性,通勤成本的低廉性是人们对优质居住区位的主要评价。③就商业地段用地而言,在人流量大、繁华的商业中心地段,有着远高于偏远地段的商业周转率,因此在一定时间内,会产生超额利润,并转化为级差地租。即使不同用途的非农业土地产生级差地租的方式不尽一致,但土地区位在其中都起着关键性作用。

  “那些因对一部分土地享有权利而成为这种自然物所有者的人,就会以地租形式,从执行职能的资本那里把这种超额利润夺走。”(21)作为国有土地所有者代表的地方政府,以级差地租的形式获得这个超额利润;级差地租与绝对地租共同组成地方政府的“地租”收入(当然这里仍可能存在垄断地租等其他地租形式),即国有土地出让收入。

  区位对级差地租的决定性影响,表现在一定区域内呈现出中心位置地租最高,向外逐层递减的特点,形成一层层不规则的环。我国土地的基准地价图就充分表现了级差地租的这一特点(地价是地租的资本化)。如图4,北京市商业用地分为12个等级,最高等级位于以天安门为中心的区域,最低等级位于郊区县的郊区以及大片的农用地。总体上各等级由单一中心向外规律扩散,但在部分地区形成了次中心,比如海淀区中关村核心区为二级地,而其周边均为低等级的三级地或四级地,再如各郊区县城区(如密云、怀柔、延庆等)中心,也形成了独立的小环形。(22)

  

  以上以商业用地为例,办公用地、居住用地、工业用地也同样呈现此种特征,高等级土地更靠近中心区域、低等级土地分布在外围。这是同一用途的土地在不同区位和空间级差地租的差异分布。另外,从同一区位来看,不同的土地用途也表现出差异明显的级差地租,例如北京市一级土地01区片商业、办公、居住、工业用途的基准地价每建筑平米分别为29 530元、28 130元、27 930元和11 300元,(23)工业土地基准地价明显低于其他三大用途,这一差异在几乎所有区位中都十分明显,因此可以推断同一土地的不同用途所创造的经济价值是有较大差别的,这也体现出级差地租易受到生产方式运动规律(竞争、技术进步、资本有机构成提高、资本积聚和集中)影响的特性,这一点也正是级差地租与绝对地租的不同所在。不同于农用地肥沃程度自然力的差异,城市建筑地段土地的区位优劣很大程度上取决于人的活动,因此很大程度上是由资本所推动的;不同于农用地以土地为直接生产对象,城市建筑地段利用土地的空间属性,承载人的生活和生产。

  总之,“土地财政”是国有土地所有权在经济上的实现形式,兼具绝对地租和级差地租性质。其中绝对地租性质表现在使用任何位置的土地都因土地所有权垄断需要索取一定地租,而且这种地租区别于级差地租、不同于真正的垄断地租形式。该性质为绝对地租的一般性质,无论是马克思《资本论》中历史范畴的“狭义绝对地租”,还是范围更为广泛的“广义绝对地租”都具备。“土地财政”的级差地租性质区别于农业级差地租,表现在位置的决定性作用,处于中心位置地段的地租或地价最高,形成中心到外围由高到低的租金水平;同一区位土地的不同用途也表现出差异化的级差地租。

  三、“土地财政”的历史作用和演变

  地租理论诠释了“土地财政”作为地租的两种性质,与此同时也凸显了土地所有权在其中的作用,即土地所有权人以获得地租的形式参与其中的价值分配。在当前我国土地市场当中,以地租形式参与价值分配的主体,除了土地一级市场上的土地所有权人——地方政府以外,还有活跃在土地二级市场上的企业和个人,以及房屋租赁和交易市场上的企业和个人,这些企业和个人虽然都是土地的使用者,但是同样也在以地租的形式参与价值分配。

  接下来我们分析一下“土地财政”在过去起到的特殊作用及其发展演变。

  (一)“土地财政”的历史作用

  在已有文献中,对“土地财政”所导致问题的讨论要远多于对其历史作用的讨论,这对于全面认识“土地财政”并探索其发展方向是不利的。因此,对历史贡献的讨论与对问题的讨论同样重要。

  “土地财政”一方面通过工业化和城市化来推动经济增长,另一方面通过基础设施建设和发挥房地产业的联动效应提升地方经济水平。中国经济增长前沿课题组指出,我国经济经历了从工业化主导向城市化主导的结构转变,并认为从21世纪开始城市化进入相对独立的大发展阶段。政府作为土地所有者,在工业化阶段进行了无价、低价或折价补贴,降低土地税率,补贴工业化经济增长;进入城市化阶段后,通过提高土地租金率和税收获取收益,促进土地资本形成和经济增长。(24)当然,实际中工业化阶段和城市化阶段总是交错并存的,并无明显的分界线,因此对经济增长的推动也是并行不悖的。杜雪君等基于1998—2012年省级面板数据验证了土地出让通过正向影响工业化和城市化来促进经济增长。(25)陈志勇等认为财税体制的调整一方面驱使地方政府依赖土地出让收入进行基础设施建设,改善投资环境,促进地方经济增长,另一方面驱使地方财政倚重房地产业,并通过对房地产业的扶持,发挥其联动效应,直接或间接带动其他产业发展,提升地方经济水平。(26)基础设施建设改善投资环境和房地产发展,是工业化和城市化发展的具体体现。

  有学者对“土地财政”对第二产业的限制和促进经济增长的长期关系提出了质疑。周彬等指出,“土地财政”会限制第二产业的发展,使得第二产业峰值提前到来,因此“土地财政”有去工业化的效应,而且“土地财政”在初期有助于实现经济较高增长,但在长期损害了经济增长潜力。(27)遗憾的是,他们在其经验研究中并未对“峰值提前”“长期损害经济增长”等核心观点提供支撑。

  有学者从我国城市化和现代化任务的长期性和艰巨性角度,肯定了“土地财政”过去和将来的作用。刘志彪认为在以城市化为内容的产业转型升级过程中,必然要在今后一个较长时期内,继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用,这是因为一方面需要继续为人的城市化投入巨大资源和资金,另一方面要为实现“三农”现代化创造条件。否定“土地财政”在过去中国经济转型时期的历史作用是既不客观也不现实的。(28)

  透过以上文献基本可以看出,“土地财政”在过去30年通过推进工业化和城市化对经济快速发展做出了不可磨灭的贡献,但是需要注意的是,由“土地财政”转化而来的公有资本并非直接为生产出“面包”而使经济获益,而是创造了生产和销售“面包”的条件,特别是对城乡基础设施建设的直接推动作用——超过90%的土地出让净收益投向了城乡基础设施建设。

  (二)“土地财政”的演变

  市场经济条件下,我国二元土地管理模式和土地用途管制制度使得国有土地和集体土地之间、建设用地和农用地之间、不同用途的建设用地之间存在巨大的租金差异,这就在政策上为低价土地向高价土地转变提供了极大的增值收益空间。“土地财政”正是地方政府合法地利用“低价征收土地—高价出让土地”的方式获取的一种财政收入。但这一价差实际上在缩小,如2003—2008年,平均64%的土地出让金收入用于成本性支出,(29)2011年全国土地出让收入72.5%用于成本补偿支出。(30)

  “土地财政”的演变主要有两个方面,第一方向问题,第二快慢问题。不少学者站在保护农民利益的角度,认为亟须改革现行土地制度,允许集体土地入市,与国有土地“同地同价同权”。(31)(32)(33)这样的演变方向无非盯住了一个问题,也就是试图打破政府在土地一级市场的垄断(增加土地供给),最终改善房价高企带来的民生负担(降低地价和房价)。但那样能否达到降低地价和房价的效果,在市场经济的现实条件下是不确定的,而其中唯一确定的是地方政府的“土地财政”变成了其他组织的“土地财政”。对此贺雪峰提出了疑虑:占全国农民总数不到10%的城市郊区农村居民迅速变得富有,与广大农村地区超过90%仍然贫穷落后的农民形成鲜明对比,(34)这显然会助推贫富差距进一步扩大,与社会主义公有制背道而驰。更为危险的是,这种方式还有可能导致私人资本参与下的“新圈地运动”:大量的城郊农村和农民不仅可能得不到想象中的好处,反而被巧取豪夺之后成为一无所有的“自由人”。

  因此在土地制度改革过程中,首先应坚守土地公有制底线,避免将公共性质的“土地财政”改成私人资本的“土地财政”,例如较多腐败案件中揭露出政商合谋使私人资本按远低于市场价拿地,该做法等同于将地方政府“土地财政”拱手让给私人资本。其次,应有序稳步推进改革,不应操之过急,可积极探索集体土地改革,但应区分不同类别的集体土地。最后,应遵循“土地财政”的发展规律,进一步规范和完善征收、出让等制度,让“土地财政”在阳光下运行。

  总之,地方政府的“土地财政”的历史作用不容忽视,通过直接支持城乡基础设施建设,为生产和生活创造条件,是社会主义公有制的深刻体现。在下一步的改革中,仍然要坚守社会主义公有制底线,妥善处理国有、集体之间的关系,继续发挥“土地财政”的公共财富性质,同时激发社会各方力量,形成有效持续增长模式。

  四、经验研究

  为进一步检验“土地财政”对基础设施建设的影响效果,并比较其他因素对基础设施建设的相对影响,本部分将基于1998—2015年省级面板数据建立计量经济学模型予以检验。同时,考虑到基础设施建设投资对“土地财政”可能的推进和促进作用,也将用模型加以验证。

  (一)数据指标来源及描述

  首先是基础设施建设指标的选取。为避免各种基础设施单位不一、不易加总的问题,本文采用张军对基础设施定义的范围,(35)使用基础设施资本形成或政府对基础设施投资的指标(Infra)来反映基础设施流量的变动,具体选取三种行业的固定资产投资:①电力、煤气及水的生产和供应行业;②交通运输仓储以及邮电业;③水利、环境和公共设施管理业。(36)数据指标来源于《中国统计年鉴》。

  其次是“土地财政”指标的选取。本文选用“土地出让成交价款”(Rent)作为“土地财政”指标,数据主要来源于《中国国土资源年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》。另外,地方公共财政收入(Local Rev)指标来源于《中国财政年鉴》,取“土地出让成交价款/地方公共财政收入”(Rent Ratio)表征地方“土地财政”依存度。考虑到基础设施建设和“土地财政”受其他因素的影响,本文选取了一系列控制变量,包括外商投资额增长率(FI Growth),固定资产投资增长率(FAI Growth)、就业人数增长率(Employ Growth)、人均GDP(per Capita GDP),分别表征外商投资、资本增长率、劳动增长率和地区经济发展水平,指标均来自《中国统计年鉴》。以上指标时间跨度均为1998—2015年,财政指标和基础设施建设指标以1998年固定资产价格为基数进行了调整,人均GDP由GDP和人口数据计算而得,且GDP依据公布的指数调整到以1998年价格为基期的实际GDP,金额指标均取对数ln形式。以上指标均为省级层面数据,来自全国31个省级行政区。指标总体描述如表1。

  

  (二)计量模型和结果分析

  如表2所示,为检验基础设施建设投资与“土地财政”之间的相互影响,模型(1)和(2)以基础设施投资对数(lnInfra)为被解释变量,模型(3)和(4)以土地出让收入对数(lnRent)为被解释变量,其他为解释变量。表2中最后两行表示,对于原假设,由于F检验的p值为0.000 0,故强烈拒绝原假设,即固定效应模型(FE)回归显著优于混合回归。表中倒数第四行的Hausman检验结果表明,固定效应模型(FE)又显著优于随机效应模型(RE),因此表2中给出的各解释变量的估计值均取自固定效应模型(FE)。

  

  “土地财政”对基础设施建设投资的影响可以从(1)和(2)两列观察,无论添加控制变量与否,“土地财政”和地方公共财政都明显正向促进基础设施建设(1%的水平显著),这与预计相符,因为基础设施建设投资不仅仅来自“土地财政”收入,地方公共财政收入也是基础设施建设投资的资金来源,且地方公共财政对基础设施建设投资的影响更大,是“土地财政”的约3.5倍。“土地财政依存度”负向影响基础设施建设(10%的水平显著),意味着“土地财政”与地方财政之比越大的地区,反而基础设施建设投资越低。从(2)列还可以得出,人均GDP越高,也就是经济越发达的地区,基础设施建设投资越大;然而外商投资、资本增长率和劳动增长率对基础设施建设投资的影响不显著,说明基础设施建设主要由政府财力支持和拉动。

  反过来,考察基础设施建设等对“土地财政”的影响可以观察(3)和(4)列的结果。与预期一致的是,基础设施建设同时也正向推动“土地财政”。另外,“土地财政”依存度正向影响“土地财政”,总体上反映出“土地财政”依存度高的地区“土地财政”收入也较高;控制变量中,资本增长率、劳动增长率和地区发展水平都显著正向影响“土地财政”收入,说明“土地财政”确实会随着经济发展“水涨船高”。

  五、结论与展望

  本文首先界定了“土地财政”的内涵,立足于马克思主义政治经济学视角,对“土地财政”的来源、性质、历史作用及演变做了深入探讨,得到如下几点结论。

  第一,以土地出让收入为代表的“土地财政”与以一般公共预算收入为代表的“公共财政”是不同性质的政府收入。前者实质上是一种地租性收入,是国有土地所有权在经济上的实现形式。

  第二,理论上,非农土地的绝对地租是否存在取决于具体的市场条件,且这一类绝对地租应纳入“广义绝对地租”,这种地租仍区别于级差地租、不同于真正的垄断地租形式,但与真正的农业绝对地租——“狭义绝对地租”的产生过程有明显区别。“土地财政”具有“广义绝对地租”性质。

  第三,“土地财政”的级差地租性质区别于农业级差地租,表现在区位(位置)的决定性作用,即处于中心位置地段的地租或地价最高,并形成中心到外围由高到低的地租水平。然而区位的具体作用对不同用途非农用地往往十分不同,因此同一区位土地的不同用途也表现出差异化的级差地租。

  第四,地方政府“土地财政”的历史作用不容忽视,直接支持城乡基础设施建设,为生产和生活创造条件,是社会主义公有制的深刻体现。在下一步的土地制度改革中,首先仍要坚持土地公有制,继续发挥公有制在贫富分化中的平衡器作用。

  第五,通过对1998—2015年省级面板数据的经验研究,进一步证实了“土地财政”对基础设施建设的正向推进作用,同时基础设施建设等经济发展因素也正向推动“土地财政”收入的增长。对基础设施建设的推动主要来自于地方政府财力,外资、资本和劳动的投入对基础设施建设的影响并不显著;而“土地财政”的影响因素中,基础设施建设、外资、资本和劳动等经济发展因素都显著地正向拉动地方“土地财政”收入的增长。因此,从“土地财政”—基础设施建设—“土地财政”的闭环来看,这两者之间存在良性互动关系。

  “土地财政”的获得需要不断地供应新的建设用地,但在严格保护耕地的基本国策和农村土地改革的背景之下,几乎能看到“土地财政”的尽头,大幅增长的土地出让收入在未来将成为历史。因此,今后对“土地财政”的关注应该至少有两方面:第一,如何继续更有效发挥“土地财政”对经济社会的积极作用;第二,农村土地制度改革如何继续推进。前一个问题或许可以从区域协同发展的角度,探索打破“土地财政”的地方性,发达地区支持欠发达地区基础设施建设,提升欠发达地区经济建设基础,缩小东西部地区之间基础设施建设和经济发展方面的不平衡,进一步发挥社会主义公有制优越性。后一个问题,应当把握国有和集体土地的公有制性质,注重保护失地农民权益,同时也应维护好更广大人民的利益,应避免将城郊集体土地私有化或者变相私有化。

  ①刘佳、吴建南、马亮:《地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析》,《公共管理学报》2012年第2期;吴群、李永乐:《财政分权、地方政府竞争与土地财政》,《财贸经济》2010年第7期;陈志勇、陈莉莉:《“土地财政”:缘由与出路》,《财政研究》2010年第1期。

  ②何杨、满燕云:《地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析》,《财贸经济》2012年第5期;周飞舟:《大兴土木:土地财政与地方政府行为》,《经济社会体制比较》2010年第5期;唐在富:《中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源本质、风险与未来》,《经济经纬》2012年第3期。

  ③孙秀林、周飞舟:《土地财政与分税制:一个实证解释》,《中国社会科学》2013年第4期。

  ④贾康、刘微:《“土地财政”:分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制》,《财政研究》2012年第1期。

  ⑤陈志勇、陈莉莉:《“土地财政”:缘由与出路》,《财政研究》2010年第1期。

  ⑥陈国富、卿志琼:《财政幻觉下的中国土地财政》,《南开学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。

  ⑦黄燕芬、李程、张坤:《土地出让金与土地财政现状及改革》,于汝信、陆学艺等编:《2007年中国社会形势分析与预测》,北京:社会科学文献出版社,2006年。

  ⑧李尚蒲、罗必良:《我国土地财政规模估算》,《中央财经大学学报》2010年第5期。

  ⑨依据财政部官方网站《2016年财政收支情况》中数据计算得到。

  ⑩参见财政部《2017年政府收支分类科目》。

  (11)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第693-694页。

  (12)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第846-873页。

  (13)大卫·哈维:《资本的限度》,张寅译,北京:中信出版社,2017年,第542页。

  (14)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第865页。

  (15)马克思:《剩余价值理论》(第2册),北京:人民出版社,1975年,第109、111页。

  (16)欧内斯特·曼德尔:《〈资本论〉新英译本导言》,仇启华等译,北京:中共中央党校出版社,1991年,第198页。

  (17)欧内斯特·曼德尔:《〈资本论〉新英译本导言》,仇启华等译,北京:中共中央党校出版社,1991年,第199页。

  (18)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第717页。

  (19)欧内斯特·曼德尔:《〈资本论〉新英译本导言》,仇启华等译,北京:中共中央党校出版社,1991年,第199页。

  (20)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第731-772页。

  (21)马克思:《资本论》(第3卷),北京:人民出版社,2004年,第874页。

  (22)参见北京市人民政府办公厅:《北京市基准地价更新成果》,京政发[2014]26号附件。

  (23)基准地价数据来源于北京市人民政府办公厅:《北京市基准地价更新成果》,京政发[2014]26号附件。

  (24)中国经济增长前沿课题组:《城市化、财政扩张与经济增长》,《经济研究》2011年第11期。

  (25)杜雪君、黄忠华:《以地谋发展:土地出让与经济增长的实证研究》,《中国土地科学》2015年第7期。

  (26)陈志勇、陈莉莉:《财税体制变迁、“土地财政”与经济增长》,《财贸经济》2011年第12期。

  (27)周彬、周彩:《土地财政、产业结构与经济增长——基于284个地级以上城市数据的研究》,《经济学家》2018年第5期。

  (28)刘志彪:《以城市化推动产业转型升级——兼论“土地财政”在转型时期的历史作用》,《学术月刊》2010年第10期。

  (29)数据来自《中国国土资源统计年鉴》,仅有2003—2008年的土地纯收益数据,成本性支出包括征地和拆迁补偿、土地开发支出。

  (30)数据来自财政部2011年《全国土地出让收入管理及使用情况》。

  (31)陈志勇、陈莉莉:《“土地财政”:缘由与出路》,《财政研究》2010年第1期。

  (32)陶然、汪晖:《中国尚未完成之转型中的土地制度改革:挑战与出路》,《国际经济评论》2010年第2期。

  (33)张丽华等:《我国土地财政生成机理分析及解决思路》,《财政研究》2010年第12期。

  (34)贺雪峰:《地权的逻辑Ⅱ:地权变革的真相与谬误》,北京:东方出版社,2013年,第8页。

  (35)张军、高远、傅勇、张弘:《中国为什么拥有了良好的基础设施?》,《经济研究》2007年第3期。

  (36)Infra指标为三种行业基本建设投资之和。需要指出的是,“水利、环境和公共设施管理业”在2003年之前不存在,在2003年之前公布的数据中以“地质勘查水利管理业”与“社会服务业”之和代替,2002年的数据显示“地质勘查水利管理业”中97.7%为水利管理业投资额,“社会服务业”中86%为公共设施服务业投资额,且无环境相关行业,因此本文选用2003年以前以上两个行业数据之和代替“水利、环境、公共设施管理业”投资额数据是合理的。

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