俄罗斯中央与地方财政管理体制及对我国的借鉴意义(上)

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内容摘要:俄罗斯是一个按民族和地区特征建立的混合型联邦制国家,由89个共和国、州、边疆 区、联邦直辖市、自治州、自治区的联邦主体组成。  俄罗斯实行三权分立的原则,联邦总统、联邦议会、联邦政府和联邦法院共同行使国 家权力。在联邦主体一级,也实行三权分立原则,政府的组成由其

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].俄罗斯中央与地方财政管理体制及对我国的借鉴意义(上).[J]或者报纸[N].上海财税,(01):39-41

正文内容

  俄罗斯是一个按民族和地区特征建立的混合型联邦制国家,由89个共和国、州、边疆 区、联邦直辖市、自治州、自治区的联邦主体组成。

  俄罗斯实行三权分立的原则,联邦总统、联邦议会、联邦政府和联邦法院共同行使国 家权力。在联邦主体一级,也实行三权分立原则,政府的组成由其自行决定。地方一级 实行地方自治制度,不包括在国家政权机关系统之内。

  俄罗斯的财政管理体系

  (一)各级政府事权与财权的划分

  在俄罗斯的财政管理体系中,承担管理国家财政的职能机关有联邦议会及两院、财政 部、国家税务局、税务警察局,其中财政部是最重要的财政管理机关。

  财政部的主要任务是:制定并实施国家统一的财政政策;保证国家财政的稳定及对社 会经济发展和经济效益的积极影响;发展金融市场;集中财力优先发展社会经济的重点 领域,保证全国性需求的资金供应;完善财政预算计划工作;编制联邦预算草案、负责 执行联邦预算,并编制联邦预算执行报告;根据联邦主体的联合预算,预测和编制全国 联合预算;制定联邦税收的分成定额草案与联邦预算对联邦主体预算的补贴和补助草案 ;监督联邦预算资金的收入和使用情况等。

  俄罗斯实行的是联邦预算、联邦主体预算和地方预算的三级预算管理体制,其中包括 联邦预算、89个联邦主体预算和29000个地方预算。各级财政之间的职能划分主要取决 于各级政府之间的事权划分。

  1.联邦政府的事权与财权

  宪法规定的联邦专属管辖范围包括:司法及政权机关系统,国防,外交和对外经济联 系,国家经济、社会、文化、生态、民族发展等的联邦政策,国家统一市场的法律基础 ,财政、金融和海关调节,联邦财产,主要经济部门如能源、原子能、宇航、交通运输 等领域。联邦和联邦主体共同管辖的范围包括:保证联邦与地区分类的一致,保障公民 的权利和自由、社会的法制与秩序,自然资源的占有、使用和分配,国家财产的划分, 规定税收一般原则,教科文体的共性问题,社会保障,规定建立国家及地方管理机关的 共同原则,维护国家的法律系统,协调联邦主体的对外经济联系等。

  根据联邦承担的职能和权限,联邦预算支出包括:国民经济支出、社会文化措施支出 、科学支出、国防支出、行政管理及护法、安全支出、外交支出、国债支出、国家储备 与后备支出、(联邦对地区的)财政援助支出等。联邦预算中还包括预算内专项基金支出 ,如生态基金、公路基金等。此外,还有需优先完成的全国性规划的费用,如消除切尔 诺贝利核电站事故支出、国家宇航规划支出、发展北部少数民族地区经济和文化的国家 规划支出等。联邦预算还以有偿使用方式对下级政府或企业提供资金。如联邦政府对地 区预算的贷款,对某些部门、企业的贷款,为一些地区或企业获得贷款提供担保,甚至 向外国政府提供贷款等。

  预算支出的拨款原则有:效益最大化原则、专用性原则、不返还性原则、无偿性原则 等。

  2.地区政府的事权与财权

  根据宪法规定,俄罗斯联邦主体拥有独立管辖本地区经济与发展的全部权力,有权独 立制订本地区的经济与社会发展规划、建立新的企业和部门,按照外汇自负盈亏的原则 独立开展对外经济活动。

  除了根据联邦宪法及各专项法律(如关于自然资源的法律、关于国家财产划分的法律等 )来划分联邦与联邦主体间的事权外,双方还可以通过协商方式,即通过联邦与单个联 邦主体签订协议,协商彼此间的权限划分。所以,各联邦主体的管辖范围是有差异的。

  联邦主体(即地区)的财政职能一般包括:国民经济支出(即对住宅公用事业、农工综合 体和交通运输业的支出);社会文化领域支出(即对教育、干部培训、文化艺术、卫生、 社会保障等的支出);行政管理支出;基本建设投资支出(即主要用于住宅建设、公用事 业及其他基础设施建设的支出)和对地方预算的财政援助支出等。

  在联邦主体预算支出中,社会文化领域支出占了大部分。如在一些边疆区、州和市预 算中,该项支出占其预算支出的1/2。随着联邦社会文化职能的逐渐下移,地区预算承 担的文化、教育、科学、卫生保健、居民社会保障等支出不断增加。地区预算支出资金 的不足主要靠中央预算划拨的收入补充,再不足的部分由国家有价证券和其他国内借款 等收入来弥补。

  3.地方政府的事权与财权

  近年来,俄罗斯地方政府的管理范围也发生了很大变化。首先,联邦财产和企业大批 下放划归地方政府管辖;其次,私有化进程使很多原隶属于联邦企业的文化和社会生活 设施变为地方所有,且主要是归市和市镇所有;再有,就是地方政府在自然资源的占有 、使用和支配方面获得了更大的权力。

  按照宪法规定,地方政府实行地方自治制度。为了保证地方自治制度的实施,除了划 归地方政府支配的地方税体系外,相关法律还规定,当地方政府自有收入不能满足最低 限度的预算支出时,地方政府有权得到上级预算的调节收入和财政援助,有权建立地方 性预算外资金;必要时,还可通过信用方式获得资金。地方政府有权自主决定财政资金 的使用。

  俄罗斯的地方财政包括没有市区划分的市财政、区财政、区属市财政和村、镇财政。 市、区财政的职能范围包括:国民经济支出、社会文化领域支出、地方自治机关经费支 出、对儿童的补助和补偿支出、基本建设投资支出、其他支出等。村、镇财政的职能范 围包括:地方自治机关经费支出、住宅与公用事业支出、体育支出、教育支出、文化支 出、卫生支出、社会政策支出及其他支出。在区属市、镇、乡的预算支出中,96%来源 于区预算拨款,只有4%是由地方税费收入拨付的。

  从上述财政职能的划分可以看出:

  ——各级财政职能的划分基本上体现了联邦、地区、地方各级政府的管辖范围和权限 ,并形成了各级财政相对独立的、多层次的财政管理体系。

  ——地区和地方政府的经济职能扩大了。相关数据证明,地区联合预算中的国民经济 支出在联邦联合预算中所占比重非常高,1993年曾高达73%,1996年经过调整后回落到4 3.7%,但仍很高。基本建设投资支出在联合预算中占的比例也很高,例如莫斯科州的这 项支出在州联合预算支出中占到8.8%。

  ——地区和地方财政承担了绝大部分的社会文化支出。

  (二)税收收入在各级政府间的划分

  俄罗斯在20世纪90年代经过对税制的不断改革后,在财政收入划分方面实行了联邦税 、地区税和地方税的三级税制。

  1.联邦税主要包括:增值税、消费税、企业利润税、资本收入税、自然人所得税、国 家预算外社会基金缴纳、国家规费、关税及海关规费、地下资源使用税、水资源税、生 态税、林业税、联邦许可证签发手续费等16种;

  2.地区税主要包括:企业财产税、不动产税、道路交通税、运输税、销售税、赌博生 意税、地区许可证签发手续费等7种;

  3.地方税主要包括:土地税、自然人财产税、广告税、继承与赠与税、地方许可证签 发手续费等5种。

  在联邦税中,最重要的是企业利润税、增值税、消费税和自然人所得税,约占预算收 入的2/3以上。归地方征收的税收种类虽然不少,但税收总量却很少。在地区税中,企 业财产税一般在地区和地方预算中各列50%,其余税种全部列入地区预算。在地方税中 ,土地税原则上列入地方预算,但要按30%、20%和50%的比例在联邦、联邦主体和地方 预算之间进行分配。除了税收,各级政府还有其他一些非税收入。如对外经济活动收入 、国家财产私有化收入、国债收入及其他收入等。

  (三)预算调节制度——预算联邦制(也称预算联邦主义)

  目前,俄罗斯财政管理制度中处理中央与地方财政关系的基本模式,是预算联邦制。 其本质是在预算程序的各个阶段,联邦、地区和地方政府之间形成税收和预算关系体系 ,其核心是按照联邦制原则协调联邦、地区和地方之间的利益关系。

  1.预算联邦制遵循的基本原则

  (1)各级预算都具有独立性。独立性的基础就是自有收入作为主要收入来源,按照自治 原则,各级政府有权决定预算资金的使用方向,资金结余或额外收入不得征入上级预算 等;

  (2)必须以立法形式划分联邦、地区和地方政府间的预算责任和支出权限;

  (3)各级政府所拥有的财政资金,应与其履行的最低限度社会标准范围内的职能相一致 ;

  (4)通过联邦预算向地区预算提供财政援助的形式进行预算关系调节,对地区的财政援 助,应根据定额分成法计算;

  (5)为了保证联邦预算税收和其他收入足额上缴,对于违反法律、拒绝向联邦预算缴款 的联邦主体应予制裁。

  2.预算联邦制的使命

  (1)保证全国所有地区的财政资金供应都能达到最低限度的社会标准;

  (2)鼓励各地区在向居民提供服务方面展开竞争,鼓励地区通过自己的努力增加预算收 入,向居民提供超过最低限度社会标准的服务。

  3.预算调节的方式

  近年来,俄罗斯主要围绕收入划分和预算调节来实施预算联邦制。财政收入划分的基 本原则是实行三级税制,使各级政府都有自己固定的收入来源。但由于地区和地方政府 的自有收入来源太少,其大部分财政收入是来自上级预算的财政援助和调节收入提成, 因此,预算调节便成为实现预算联邦制的重要手段。按照《联邦预算法》的规定,预算 调节的方式有两种:

  (1)调节收入提成,即从上级预算的税收中按一定比例划拨给下级预算的收入。收入提 成不必经过上级预算,可直接在税收征收后划拨。实际上,调节收入是一种传统的调节 手段,俄罗斯目前仍将其作为平衡下级预算的主要工具。但现在调节收入的运用有与以 往不同的特点:一是调节的范围不断扩大。为了达到平衡地区预算的目的,除了原有的 企业利润税和自然人所得税外,联邦税的主要税种都能成为调节收入。二是调节收入提 成由原来的区别定额改为统一定额。三是调节收入提成定额由一年一定过渡到长期稳定 定额。近年来,调节收入提成一直是联邦主体预算的主要收入来源,一般都在70%以上 。

  (2)财政援助。按宪法规定,联邦对地区的预算调节先以调节收入的形式进行,当地区 自有收入加调节收入仍不能满足其预算支出需要时,再施以财政援助。财政援助的形式 主要有财政补助、预算专项补贴、预算之间的相互结算、转移支付资金等。财政补助: 联邦预算以绝对数额拨付给地区预算的资金,以弥补其预算赤字。目前该形式仅用于联 邦国防部和原子能部所属设施所在地的封闭区域。预算补贴:属专项财政补助。如切尔 诺贝利核电站污染地区居民搬迁基金,莫斯科市的首都建设基金等。相互结算资金:按 照联邦政府的规定,凡由上级政府决定而造成下级政府减少的收入和增加的支出,均由 上级政府予以弥补。如将原隶属于联邦企业的住宅和公用事业设施移交地区和地方政府 ,为此,联邦预算必须拨出相应的资金,以弥补由此给地区和地方政府造成的额外支出 。转移支付:也是一种对地区预算的财政援助,数额按一定公式计算,有助于克服在确 定财政援助时的主观因素,以及由此给各地区造成的不公正,转移支付正逐渐成为财政 援助的主要形式。

  未完待续

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