浅析我国国家助学贷款制度

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内容摘要:随着我国高等教育收费制度的改革,贫困学生成为社会各界普遍关注的群体。国家助学贷款制度是帮助他们完成学业的有效措施,因而也得到了理论工作者和实践工作者的广泛重视。本文首先阐述了我国国家助学货款制度的含义、重要性和必要性,然后探讨了国家助学贷款制度实施过程中存在的问题,最后提出了进一步完善国家助学贷款制度的对策建议。

关键词:教育制度,收费制度,高等教育,助学货款,贫困学生

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].浅析我国国家助学贷款制度.[J]或者报纸[N].教育管理研究,(3):36-44

正文内容

  近年来,随着我国高等教育大众化目标的提出,高校连年扩招,高等教育大规模发展。随着高等教育收费制度的实行,高等学校中经济困难学生的问题受到了社会各界的普遍关注。这不仅仅是一个经济问题,也是一个社会问题。我国自1999年实施国家助学贷款制度以来,已经取得了较大的成效,减轻了一部分经济困难学生的负担,但国家助学贷款制度在实施中仍有许多问题有待研究和解决。

  一、国家助学贷款制度的含义

  制度有多种不同的定义。康芒斯(Colnlnons)所说的制度是指约束个人行动的集体行动,而在集体行动中最重要的是法律制度。诺思(North)认为制度是一种社会博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架,并把制度分为两大类:一类是正式规则(宪法、产权制度和合同),另一类是非正式规则(规范和习俗)。舒尔茨(Schultz)把制度定义为一种行为规则,它涉及社会、政治及经济行为。笔者比较认同诺思的定义,认为制度与人的动机、行为有着内在的联系,就制度的最终状态来说它是一种公共规则,包括正式规则、非正式规则和实施机制三个部分。

  根据制度的含义,我们可以把国家助学贷款制度定义为国家为解决高等学校中经济确实困难的全日制本专科生、研究生的困难,由银行开办并由国家财政贴息的一系列制度安排的集合,包括国家助学贷款的正式规则、非正式规则两部分。国家助学贷款的主要制度有助学贷款信用制度、助学贷款预算制度、助学贷款发放制度、助学贷款回收制度、助学贷款成本管理制度、助学贷款风险规避制度以及政府、银行、高校的责任制度等。国家助学贷款制度通过一系列的规则制约着国家、银行、高校、贫困大学生四者的选择空间,并约束着四者之间的相互关系,可以减少国家助学贷款中的种种风险和交易费用,从而促进国家助学贷款顺利实施。

  二、实施国家助学贷款制度的重要性和必要性

  在我国,国家助学贷款制度的实施是与高等教育的收费政策及贫困生的日益增多密切联系的。自20世纪90年代中期以来,我国高校普遍实施了收费政策,1997年全面并轨后全国普通高校生均学费逐年上涨。“1998年为2696元,比1997年增长38.9%;2000年北京和上海的平均收费标准涨至5000元左右,与1998年相比增幅约85.5%”。由此我国居民对高等教育学费的负担能力呈减弱趋势。随着高等教育大众化的逐步实现,高校的大规模扩招使得生源结构发生了变化,来自于农村、边远地区和城市下岗人员家庭等低收入群体的学生逐渐增多。为妥善解决这一问题,国家在原有的经济困难学生资助体系的基础上,又推出了国家助学贷款制度。自1999年6月国务院转发中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》以来,在上海、广州、重庆、沈阳等八个试点城市的基础上,国家助学贷款已推广到全国各高校。国家助学贷款制度的实施,使我国资助高校经济困难学生的体系更加完善,国家对贫困学生的资助已取得初步成效,相关政策和制度也开始逐步形成体系。由政府提供学生贷款或为学生贷款提供担保能为确有需要的学生提供财政上的帮助,但并不会把纳税人的收入向大学毕业生转移,因而可以在提高高等教育收费水平的条件下解决教育财政学上的效率与公平问题。

  从效率视角来看,实施国家助学贷款制度有助于促进高等教育成本分担和成本补偿。在舒尔茨人力资本理论的基础上,美国当代著名经济学家布鲁斯·约翰斯通于1986年创立了高等教育成本分担与补偿理论,本着“谁受益、谁负担”的原则,应当按适当的比例向受教育者收取一部分学杂费以补偿教学成本。这一理论给大学生缴费制度提供了理论基础,同时由于收费水平的提高可能会把低收入水平家庭中一部分有资格上大学的学生排除在高等学校的门外,世界各国的学生资助制度受到不同程度影响而纷纷改革。从中国的实际情况看,学生对利用贷款来支付自己接受高等教育成本的需求是非常明显的。约翰斯通认为,受教育者本人和家长分担高等教育成本具有不同的理论基础和实践形式。家长分担教育成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书,主要的分担形式是即时的支付学费,即现期学费;学生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更高的经济和非经济的收益,主要的分担形式是延迟的支付学费,即上学时通过贷款支付学费,工作后偿还。因此,学生贷款实际是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。然而由于教育是一项长期的投资,而这种投资形成的人力资本是不可见的且与其拥有者不可分离,因此学生难以用它做抵押来向私人机构借贷,因为私人机构为这种投资提供借贷的风险是很高的,一般的商业性私人机构可能不愿意也没有能力承担这种风险。正是由于这个原因,用于人力资本投资的资本市场远不如用于物质资本投资的资本市场来得完善。政府则有能力消化那些私人放贷者不能或不愿意承担的风险,因而可以在解决私人资本市场的不足和为那些既具有学术能力又愿意对自己投资的人提供获得教育贷款的机会方面扮演重要角色,鼓励他们对高等教育进行投资,使之不会因一时缺乏融资而无法入学。

  国家助学贷款制度的另一个重要意义在于它能在政府及其它经费来源总量不变的情况下,增加高等教育的经费来源而不减少教育其它方面的经费支出。早在20世纪60年代英国经济学家普雷斯特就曾指出,任何减少政府一般收入支出而不影响实现基本目的的措施,例如扩展高等教育、促进受教育机会均等以及提高学术标准等都应予以欢迎,而助学贷款就是这样一种新措施。由于我国教育资源有限,高等教育必须同初等教育、中等教育等其它各级各类教育竞争以取得政府拨给的教育经费,而通过助学贷款实现成本补偿有助于公共教育经费在不同教育阶段的分配。

  从公平视角来看,实施国家助学贷款制度有助于增进高等教育公平。首先,在诸多学生资助制度中,助学贷款制度较之其它更显公平。英国学者米善在论述赠与制的英国学生资助时认为,“没有特权的工人阶级事实上被迫资助了学校大部分富裕学生的教育”。奖、助学金制度是在接受高等教育者和未接受高等教育者之间重新分配高等教育成本,而助学贷款制度则是在受教育者受教育时间的前后分配接受高等教育的成本。因此,助学贷款的倡导者如英国的梅纳德(Maynard)和伍德霍尔(woodhall)等认为,从理论上来看助学贷款制度同奖、助学金制度相比对公共经费的压力更小,既然贷款的接受者本身由于接受高等教育而受益终身并可获得高收入,他们通过偿还贷款而对他们所受教育的成本有所贡献,在某种程度上遵循了经济学中的“受益原则”,使得助学贷款制度比奖、助学金制度更加公平。

  其次,国家助学贷款制度有利于促进教育机会均等。瑞典教育家T.胡森在《社会环境与学业成就》一书中将教育公平分为起点均等、过程均等和结果均等。所谓起点均等,就是入学机会有限,人们平等竞争、择优录取,即教育机会均等。《世界人权宣言》规定,“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等;在高等教育方面,人人都有受教育的权利……高等教育应根据成绩而对一切人平等开放”。《中华人民共和国高等教育法》第一章第九条也规定,“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”然而,高等教育是一种典型的准公共产品,因此当全球的高等教育体系面临着日益严峻的财政危机时,成本分担理论便应运而生了。截至目前,建立在准公共产品理论基础上的成本分担体系已经在全球范围内获得了广泛认同。该理论认为,高等教育不是义务教育、不是免费教育,不能由政府提供全部奖、助学金,而需要支付一定的成本。这就意味着对于个体而言接受高等教育有一定的经济要求,贫困生由于受家庭预算的限制缺少教育投资来源而无法接受高等教育,因而不能公平地与收入较高家庭的子女在人力资本市场上展开竞争。在这种情况下,政府通过国家助学贷款制度来促使资本市场的不完善,运用金融手段帮助贫困生缓解入学与经济困难的矛盾,减轻其家庭的经济压力,使一部分低收入家庭乃至中产阶级家庭的子女获得继续求学深造的机会,从而促进教育公平原则的实现。

  最后,国家助学贷款制度有利于贫困生参与公平竞争。经济拮据会给贫困生带来诸多限制,从而使他们在竞争中处于劣势。例如,较低的生活质量可能导致较差的身体素质,无力购买必要的书籍资料可能造成学习上的困难,过大的经济压力可能使他们变得自卑、敏感而对其心理健康造成影响甚至产生人生观、价值观的偏差等,这些都会使他们不能与其他学生站在同一起跑线上进行竞争。国家助学贷款制度通过对其进行经济援助,在一定程度上改善了其经济状况,有利于他们参与公平竞争。

  三、国家助学贷款制度实施过程中存在的问题

  从国家助学贷款制度变迁的历史轨迹和相关国家助学贷款制度频繁出台和废止的原因可以看出,国家助学贷款有效供给不足,现有的制度存在严重缺陷。这一方面造成国家助学贷款制度运行成本高,另一方面则造成国家助学贷款制度发挥效率低。国家助学贷款制度的缺陷主要表现在三方面:个人信用制度缺乏,风险补偿机制有缺陷,回收机制不健全。

  (一)个人信用制度缺乏

  2002年2月颁布的《关于助学贷款管理的若干意见》中规定,确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生以及其它学生均可申请信用形式的国家助学贷款,从而使信用贷款方式成为国家助学贷款的主要形式。这一政策的出台对贫困生来讲无疑是福音,但对银行来说则意味着要承担巨大的风险,意味着学生的个人信用对减少贷款拖欠起着至关重要的作用,因而信用制度的建设也就成为国家助学贷款业务开展的关键问题。为了推动国家助学贷款的有效实施和减少还贷的拖欠,国家助学贷款政策中多处有信用制度建设的规定,目前的信用建设主要是对借款人的信息进行记载,对违约人的情况进行媒体曝光,同时加强对学生的信用教育。这些规定明显有以下几个缺陷:一是这些规定是零散的,没有形成一个统一的整体,因而作用非常有限。一个完整的信用体系应该包括信息的收集核查、信用等级的评估、对违约的曝光以及对违约行为的处罚等。二是仅靠教育行政部门、高校、经办银行和公安部门收集信息,对于信用建设来说很不够。我国缺乏对个人信用进行有效调查、评估和监控的体系和行业,因此很难对贷款人的资信状况做出准确判断,这使银行在确定学生信用时有很大的主观性和随意性。三是操作性不强,从而使这些规定流于形式,成为空头文件。四是仅有的一些信用规定都处于行政规定的层次上,没有上升到法律层面。银行发放助学贷款依据的是现有的《消费信贷法》,其中对助学贷款的有关规定不全面、不清晰。对信用助学贷款,我国还没有相关的法律规定,在具体操作时无章可循,学生与银行之间成了纯信用交易,靠的是道德的约束力,因而约束力不强。总之,我国助学贷款业务的开展缺少一个良好的个人信用体系,缺乏完整的个人信用管理体制。在现有的信用管理体制下,银行对个人信用状况评估难、监督难、约束难,违约人受不到应有的惩罚,违约成本低,因而造成逃债的可能性较大。

  (二)风险补偿机制有缺陷

  我国自1999年实施国家助学贷款制度以来,有几次颁布的文件提到了风险补偿问题,但这些风险补偿机制都存在缺陷,下面重点分析一下2004年6月颁布的国家助学贷款政策中提到的风险补偿机制。其一,新政策中的风险补偿分担机制不合理。风险的产生主要来自于政府、银行、高校和学生。在一般的商业贷款中,贷方(银行)和借方(如企业等)进行贷款业务交易时,借方所得的金额需预留一定的百分比存在银行作为风险准备基金。在国家助学贷款业务中,一是政府应该是责任的主要承担者,因为这本来就是政府提出的有益于国家发展的政策方案,是实现教育公平的途径之一,同时政府也有责任为国家生产力发展和社会经济环境等原因引起的大学生毕业后因就业状况不佳、工资太低而无力按期还贷的情况承担风险。二是学校可承担一定的风险,这会使学校更加积极地对学生进行诚信教育,更主动、负责地向银行提供申请贷款学生的真实信息和毕业生追踪信息,同时也会加强对学生的就业指导,特别是对贷款学生的就业指导,但50%的风险实在太重。三是银行也应当参与风险分担。银行作为市场经济条件下的金融企业,其目标是利润最大化,为了使利润最大化银行应积极地采取一切措施规避风险。同其它业务一样,经办国家助学贷款业务的过程中,银行只有承担一定的风险责任才会积极主动地采取措施减少风险。新政策中对银行在学生贷款业务中的风险免除,背离了商业机构应遵循的市场原则,也不利于现阶段的金融银行业的体制改革。四是学生也应承担一定的风险。其二,没有担保机构为学生贷款提供担保。无论是在发达国家还是在发展中国家的助学贷款担保体系中,一般都有相应的连带担保责任主体或由政府提供最终的担保责任。而我国的国家助学贷款是从严格的抵押担保突然过渡到完全的个人信用(而且也没有政府的相应担保),从而使得我国的助学贷款面临着极大的违约风险。其实,在我国目前不完善的个人信用体系下,完全取消担保是不可取的,应该在放弃抵押担保的同时引入保证担保方式。无论多么贫困的家庭都可以实施保证担保,其保证担保主体既可以是贫困大学生的父母或其他直系亲属,也可以是愿意提供担保的第三方自然人或法人。这样可以强化借贷者的还款责任,在一定程度上抑制借款者的恶意拖欠。

  (三)回收机制不健全

  在国家助学贷款的管理系统中,资金来源和资金回收这两大基本问题最重要,而资金回收更为关键。回收机制规范、系统、有效且信用制度健全,资金投入后才容易收回,才能实现良性循环,才能保持助学贷款项目的财务可持续性。目前我国助学贷款尚没有健全的回收制度,助学贷款管理办法对学生的约束力太弱。2004年以前颁布的国家助学贷款政策中涉及资金回收的措施归纳起来有如下一些:一是规定了学生的“两个承诺”,即学生申请助学贷款须填写借款合同,承诺离开学校后向贷款人提供工作单位和通讯方式,承诺贷款逾期1年不还又未提出延期的,可由贷款人在就读的高校或相关媒体上公布其姓名、身份证号码,予以查询。二是借款人毕业后所在的就业单位有义务协助贷款银行督促其偿还助学贷款本息,在其工作变动时就业单位有义务提前告知贷款银行。三是公安部门优先为全国普通高等院校在校学生换发第二代公民身份证,根据教育行政部门、经办银行提供的违约借款学生名单协助查找违约借款学生的工作单位和居住地址。2004年6月颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》也没有切实可行的跟踪学生去向以强化回收的规定,只是要求国家助学贷款管理中心要对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录,加强对借款学生的跟踪管理,并将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站上公布;规定学校应组织学生与经办银行办理还款确认手续后,方可为借款学生办理毕业手续,并将贷款情况载入学生个人档案;另外学校要积极配合经办银行催收贷款,负责在1年内向经办银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址,学生没有就业的提供其家庭的有效联系地址。以上的资金回收机制有明显的缺陷,归纳起来有以下几点:一是没有建立一个系统的回收机制,基本上每次颁布国家助学贷款政策时都涉及一些回收的规定,但这些规定缺乏连贯性,没有形成一个统一整体。二是对于贷款的回收,规定用人单位、学校、公安部门和国家助学贷款管理中心有义务协助经办银行回收贷款,可事实上各部门责任不明确,也不用承担责任,因而很难调动这些部门的积极性。三是没有可操作性,没有一套操作性强的“按合同还款”的制度。四是已有的回收制度仅限于知道学生的工作单位、地址和联系方式,可现实情况是即使知道学生的基本情况也无法回收贷款,因而需要有强硬的追缴系统和惩罚约束机制相配套。总之,我国目前已有的回收机制不健全,再加上贷款学生毕业后流动性大,对学生的约束力明显欠缺,这也是新政策颁布以来银行最为担心的一个问题。只有真正解决此问题,才能调动经办银行的积极性。

  四、完善我国国家助学贷款制度的对策建议

  (一)建立完善信用的法律保障体系

  国家助学贷款是一种信用贷款,“信用”二字是其核心部分。信用不仅仅是一种道德规范和一般意义上的行为准则,更是市场经济的一项基本规则。因为市场经济是靠竞争来配置资源的,要使其正常运行并使资源配置得以优化,就要有公平竞争的规则以规范和保障公平竞争。既然信用是一种规则,就应当有完备的法律基础来维护这种规则,我国目前社会信用管理的相关法律环境远未完善,在某些立法方面明显滞后,因此加强法制建设、完善相关法律法规是制度创新的法律保障和基础。这些法律法规包括关于合约的法律法规、关于贷款程序的法律法规、关于贷款业务内部控制制度的法律法规、关于对借款人信用管理的法律法规、关于强化金融执法和金融监管的法律法规等。

  (二)建立和完善大学生信用体系

  规范的信用法律保障体系是社会信用体系完善的前提和基础,但法规并不能代替信用机制和技术细则的设计。就国家助学贷款信用机制的完善而言,目前首先需要建立和完善大学生信用体系。

  1.教育系统中要建立完整的学生个人档案。在我国还没有建立起全国性的社会信用体系之前,可以将学生信用记录纳入学生个人档案中,今后的学生个人档案中应该主要由学生个人信息资料、学生学籍信息资料、学生人事信息资料和学生信用信息资料这四个部分构成。对于国家助学贷款的借款学生,还可以在其个人档案中注明贷款情况,告知接收单位或者工作单位借款学生的贷款情况及还款计划,接收单位或工作单位应该协助经办银行催收贷款,督促借款学生履行还款义务。

  2.信用教育与信用评估制度。高等教育阶段是大学生人生观、道德观、世界观形成的重要阶段,高校担负着教育和培养人才的重任。从大学生入校开始,学校就应该将信用意识灌输给学生,促使大学生形成信用道德观念,帮助大学生逐步树立起“互利为本、诚信至上”的社会信用意识,理解良好的社会信用在今后工作和生活中的重要作用。我国目前的信用评估标准比较混乱,一方面各商业银行对个人信用的评估自成体系,评估内容、评估指标、评估等级、评估统计等存在差异,致使评估结果大相径庭,可比性不强;另一方面银行评估体系设计不合理,导致评估结果无法反映真实的信用状况。没有统一的信用评估标准,意味着根据不同标准进行信用评定的结果缺乏可比性,进而使得市场主体无法明确知晓交易双方的信用状况。教育系统在促进实现信用评估的标准化和公平性等方面可以发挥积极的引导作用,教育主管部门可以帮助高校根据高等教育的特点和学校管理特点,制定出一套对大学生信用进行统一评估的考评细则,这套考评细则可以纳入大学生综合操行评定体系,也可以自成体系,但是评估结果必须成为学生信用信息资料的一部分。

  3.开发大学生个人档案信息共享平台。金融市场上的交易双方存在着信息不对称,信息不对称导致“逆向选择”和“道德风险”,解决这一问题的有效手段是完善信息收集系统和信息共享系统。教育部已经要求各大高校建立国家助学贷款学生个人信息查询系统,该查询系统是在高等学校学籍学历计算机辅助管理系统的基础上建设的国家助学贷款学生个人信息数据库,利用高等教育学历查询系统的网络平台发布信息,接受有关方面对贷款学生个人信息的查询。这套查询系统中录入了贷款学生的个人贷款信息及毕业去向信息,建立了初步的贷款学生个人信息资料库。但是个人信息查询系统中的学生毕业去向是毕业前在学校录入的,当前大学生一次就业不确定性逐年增大,使得录入的信息与实际情况存在很大误差。尽管政策上要求借款学生毕业后要按照借款合同中的承诺主动及时向经办银行或者贷款见证人通报变动情况,但是现实中的确存在不守信用的行为,可以说信息机制的不健全埋下了不守信用的隐患。鉴于还贷主要是学生就业以后的行为,加上学生就业后存在岗位流动的可能,高等学校的信息系统显然不能满足这种需要,因而应该考虑建立社会性的信息记录系统。信息如果无法共享即会失去其采集的目的,其使用价值也会大打折扣。用互联网方式实现资源的共享是网络时代的一大特点,信用信息网络主要由完备的信用信息数据库和快捷的信息交换网络组成,完善的信用信息数据库是建立信用体系必备的基础,建立信息交换网络是信用信息共享的前提。

  4.建立对信用缺失行为的约束和惩罚制度。市场机制要发挥资源配置的高效率,必须以良好的信用关系为基础。如果信用缺失行为没有受到应有的谴责和带来损失,反而获取收益甚至暴利,实际上是维护违约者并由此纵容更多的违约失信行为。国外绝大多数人重视信用并不是由于觉悟高,而是由于有完善的对信用缺失行为的约束和惩罚制度。对于借款学生而言,如果个人因为不守信用破坏了约定而遭受的损失远远大于所借贷款带来的利益,积极还贷就会成为一种自觉的行为。例如,对不主动与见证人和贷款银行联系、不主动提供毕业去向、不按还款协议按时缴纳本金和利息的学生要记录在案,纳入全国个人信用信息系统中;人民银行可以组织各商业银行收集违约名单,会同教育部门在全国性媒体上公布;对已经触犯法律的失信行为,依照相关法律规定追究其法律责任。

  (三)贷款偿还规则的改进和完善

  1.偿还期限和时间的合理化。政策规定借款学生和经办银行应在签订借款合同时约定还款方式和还款时间,实行还本付息方式。借款学生根据个人的经济状况,可以在学习期间偿还国家助学贷款的本金和利息,也可以在毕业后第一年开始偿还国家助学贷款的本金和利息,具体方式由借款学生与经办银行协商确定。在实践中,银行从降低风险的角度考虑,规定国家助学贷款的还款期限为毕业后4年内,部分商业银行甚至规定学生从毕业后第一个月开始还款。从发展趋势看,由于就业不确定性等原因,贷款学生不能及时按照银行规定的时间还贷的情况将会大量出现,从而进一步加剧银行的借贷行为。解决这一问题的思路是还贷期限和起始时间的灵活性和合理化。一是还贷起始时间与就业状况挂钩,对于可能出现的无法按期偿还的情况(如没有固定职业),应考虑延长还贷的起始时间,并设定合理的延长期;二是可考虑学生工作1年或者2年之后开始偿还贷款;三是可以拟定相应的优惠政策(如提前还款可降低利息比率),促使贷款人尽早偿还贷款。

  2.偿还金额的合理化。偿还金额的合理化是指制定合理的偿还期限和偿还金额,也就是要切合实际地对不同贷款人的不同偿还能力进行预测与区分,合理制定偿还期限,平衡学生在不同时期的债务负担,保证贷款回收率。例如,规定学生视自身实际情况必须在若干年内分若干次还清本息,或按未来收入比例规定还款额度。这样一来,高收入的毕业生可以较早完成贷款偿还,低收入的学生对未来的还款计划也无过大的经济压力。为操作便利,按工资比例偿还贷款的方案可由用人单位实施,即用人单位在接收贷款学生时一次性代其垫付所有欠款,然后再逐月从其工资收入中扣除一定比例用于偿还。上述做法无疑会增加银行的成本和风险,需要政府制定相应政策并设立专项基金缓解风险。

  3.还贷方式的多样化。政府可以制定一些相关的政策,使贷款学生有多种还贷方式。还贷方式的多样化可以增强贷款学生的还贷能力,降低贷款风险。一种方式是政府制定优惠政策,减免学生的部分或全额贷款,鼓励学生毕业后到国家最需要的地区或部门工作。例如,2000年由中央宣传部、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部组织实施的“西部开发助学工程”,对西部12省(区、市)考入全国重点高等学校或省(区、市)属重点高校的品学兼优的贫困生实施减免学费50%的资助政策。由于名额限制,同样符合条件但是没有被列入“西部开发助学工程”资助项目的学生,申请国家助学贷款也可以考虑直接减免其贷款的部分或者全部本金和利息。还有一种是政府可以对学习品行特别优异的贷款学生和为国家、为社会作出突出贡献的贷款学生制定贷款减免政策。在这方面上海市政府已经开始了尝试,由上海市教委拨专款设立了“上海市教育委员会助学专项资金”,用于对国家助学贷款的贴息。贷款学生获得市三好学生、优秀毕业生等称号,在还清贷款后可申请奖优贴息,奖优贴息是实际贷款利息额的30%。

  (四)国家助学贷款的政府担保机制

  国家助学贷款政策执行过程中银行承担了很大的金融风险,这些风险产生的根源是制度本身的缺陷。由于国家助学贷款是一种政策性贷款,所以由政府出面建立公益性的国家助学贷款担保机制,将由商业银行承担风险为主改为由国家专项贷款基金和商业银行共同承担风险是完全符合现实情况的,也是弥补制度缺陷的一种有益尝试。

  1.建立国家助学贷款风险基金。除政府和银行分担还贷风险之外,根据国际通行的做法,贷款学生在还款期内发生意外事故,例如死亡、严重伤残而丧失劳动能力等,一般都可以免除其贷款本金和利息偿还,这些本金和利息由银行报经有关政府部门予以核销,以体现政府对这些学生的体恤。这些都要求政府建立专门的风险基金,以保证政策落实有稳定和充足的资金来源。专门基金的资金来源可以考虑以下几种渠道:第一,从现行资助经济困难学生的专项基金中抽取一部分。我国现有的无偿资助经济困难学生政策每年都要投入大量的资金,而这并不能完全解决他们的困难,如果把其中的一部分提取到国家助学贷款风险基金中,分担商业银行的部分风险,提高商业银行贷款的积极性,那么将会有更多的经济困难学生获得国家助学贷款的帮助。第二,提取部分贷款贴息或追加财政投入。现行政策规定国家助学贷款利息的50%由财政贴息,其余50%由个人负担。可以将这一优惠政策体现在扩大国家助学贷款的规模上,即在国家助学贷款政府贴息中取出一部分纳入风险基金分担商业银行风险。从财政贴息中抽取无疑会增加学生的还贷负担,抽取比例过高时国家助学贷款就会变成一般商业性贷款,在国家确定的基本利率较高的情况下,这会影响贫困学生的贷款积极性。所以,另一种方法是按照每年的实际贴息额追加确定比例的财政投资,专项列入风险基金账户。第三,社会捐资助学资金。政府可以通过多种形式向企事业单位、社会团体和公民个人募集资金,也可以通过发行教育彩票等方式向社会融资。上海市政府在2000年4月组织上海各界爱心人士募集“上海市国家助学贷款爱心担保基金”400万元,北京某公司于2000年5月设立了总额为50万元的“生命源国家助学贷款担保基金”。在设立国家助学贷款风险基金后,这些资金可以纳入到风险基金中管理。

  2.组建专门的基金管理机构。在日本,政府是以育英基金为形式来资助贫困学生的,育英基金会则是基金的管理机构。日本育英基金会的组织性质是独立的法人团体,是国家管理育英奖学金事业的机构。该组织分理事会和评议会,其下又设本部办事机构、地方办事机构及各种专门职能委员会,人员配备和职权十分明确,其中尤属各层次、各院校设立的学生资助资格审议委员会最重要。同时,该组织根据《日本育英会法》,规定会长、理事长、理事、监事均为国家公务员,任职期间不得兼职,禁止从事营利性活动。这样,通过法律限制了官僚的谋利行为,为较公平地实施贷学金提供了有效的管理机制。参照日本政府的做法,我国也可以组建专门的基金管理机构对基金进行管理,它应该是由中央财政部、人民银行直接授权的独立法人实体。基金管理机构的责任是为国家助学贷款提供政府担保,对风险基金进行有效运营和管理并获得资金盈余,遵循信贷基金运行的基本规律切实做好国家助学贷款出现的呆账和坏账核销。

参考文献

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