我国公用事业民营化的风险与政府责任

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内容摘要:为改变我国公用事业领域政府垄断经营的模式,提高公用事业产品供给的效率和质量,近年来我国公用事业进行了民营化改革。但在公用事业民营化过程中存在两大风险:一是公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营的风险;二是政府设租机会增加的风险。为有效化解这些风险,可以在企业取得公用事业经营权之前和之后两个阶段,采取强化政府监管责任的防范措施。

关键词:公用事业,民营化,风险,政府责任

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].我国公用事业民营化的风险与政府责任.[J]或者报纸[N].温州论坛,(3):50-53,59

正文内容

  一、公用事业及其民营化改革

  在我国现行的法规、规章中,对公用事业及其范围有着不同的界定。一般认为,公用事业是用于生产、流通和居民生活的各项事业的总称,建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》第二条规定城市市政公用事业包括:供水、供热、供气、公共交通、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等,广义的则包括道路与桥梁等基础设施,电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。①

  公用事业提供的产品和服务一般属于准公共产品,与人民生活和国民经济密切相关,具有很强的公共性、公益性和非营利性。同时公用事业具有明显的网络式服务和政治敏感性等特点,存在规模经济和进入门槛高、投资回报周期长等特征,属于经济自然垄断领域。因此长期以来,我国公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。但是这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激,导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重,并用所谓的“政策性亏损”来掩盖他们的经营不善。② 作为最终消费者的公众,不得不接受公用事业产品质量低下、服务态度淡漠的事实,并在消费这些产品时缺乏应有的灵活性和选择权。

  由于公用事业领域的这种状况,近年来该领域成为公众投诉举报、抨击最猛烈的领域,并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来,成为各项事业发展的瓶颈。因此,公用事业改革的呼声日益高涨,公众把矛头直接指向了政府,要求政府转变职能,将公用事业民营化,这与20世纪80年代兴起的新公共管理运动、公共选择理论以及治理理论不谋而合。所谓公用事业民营化,就是将原来由政府包办的公用事业更多地交由社会来办理,减少政府在直接建设和生产公共产品和服务中的作用。③ 公用事业民营化的核心就是在公用事业产品的供给过程中引入市场竞争力量,打破传统的政府垄断经营模式,在公用事业领域形成多元竞争的格局,从而提高公用事业产品供给的效率和质量。

  近年来,全国各地纷纷开始了公用事业民营化改革的实践。1993年,建设部颁布了《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》,1995年又颁布了《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》。2000年10月,建设部副部长刘志峰在“城市市政公用事业改革与发展研讨会”的讲话中明确提到“城市市政公用事业要实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针,引入竞争机制,鼓励非国有经济进入城市市政公用事业领域。”;2002年12月,建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定:“鼓励社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。”与此同时,许多省市也出台了相关政策并进行了有效的实践,如上海市政府1995年实行的公共交通改革,打破了公交领域国有垄断经营的局面;深圳市2002年启动了公用事业改革,在水务、燃气、公交、电力等领域进行国际招标,实行特许经营,并于2004年底五家试点公用事业单位完成了招募引资工作。

  二、公用事业民营化的两大风险

  我国公用事业民营化改革在实践中取得了良好的效果,在一定程度上打破了公用事业领域政府垄断经营的局面,提高了公用事业的运行效率和服务水平。但是,市场并不是灵丹妙药,市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障,而我国还正处在社会转型期,行政体制还正处改革中,法律还缺乏执行复杂合同的能力,我国正在进行的公用事业民营化改革也是在借鉴西方国家公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初步探索和尝试,因此,我国公用事业民营化的改革也面临着诸多风险,这些风险导致的后果已经在民营化改革的实践中表现了出来,如国有资产流失、公用产品价格不断攀升等。具体来说,我国公用事业在民营化改革过程中面临两大风险:

  1、公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营的风险。在任何经营形式中,只要存在着垄断,消费者就难以获得质优价廉的产品和服务。公用事业属于自然垄断领域,即使在民营化后引入了竞争机制也仍然无法改变这一本质属性,其行业的规模经济和过高的沉淀成本决定了该行业只能有少数甚至单一的市场主体经营以获得规模效益。投资于该领域的企业仍旧存在规模大、经营周期长等垄断特征,只不过主体由原先的政府变成了单个或几个企业而已。由于存在着较为可观的利润空间,这就激励投资于该领域的企业采取各种手段以维护其既得地位和收益,公众仍然要面对公用事业产品服务高昂的垄断价格。目前,我国公用事业领域的公共产品,像水、电、气等价格不断上涨,甚至出现“政府定价,企业赚钱,百姓埋单”现象,就是由于提供这些产品的企业在缺乏竞争和成本约束的条件下,根本没有动力降低自己的生产成本,相反会主动提高生产成本甚至将一些交易费用都转嫁到了消费者身上。

  2、政府设租机会增加的风险。公共选择理论认为,行政人员同样具有经济人理性,同样追求自身利益的最大化。“在民营化的过程中,正是将原来完全由供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中,这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。”④ 在公用事业民营化过程中,政府掌握着许多涉及企业利益的权力:在企业在取得经营权之前,政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、招投标等程序中的权力,而企业在取得经营权之后,政府还拥有对公共物品价格、质量进行核定和规范的管制权力。权力的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构扭曲给特权阶层创造了充足的设租空间。毛寿龙教授分析了政府在寻租活动中的行为:其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵,引诱这些利益集团向他们进贡,即政治创租;其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁,迫使这些利益集团向他们进贡,即政治抽租。⑤ 这样,一方面企业为了获得某些公用事业产品的经营权以及在获得经营权之后能够逃避政府的管制,从而获得足够的利润空间就会千方百计地向政府寻租;另一方面,政府会利用手中的权力向企业设租,因此政府腐败的机会大大增加了。现在许多地方政府热衷于推进公用事业的民营化改革,一方面确实是为了缓解财政压力,降低公用事业的经营成本,但并不排除某些地方政府是为了利用公用事业民营化过程中获得的特许经营、产品定价权和监督权等权力,作为实现他们自身利益的基础。

  在目前有关公用事业民营化风险的研究中,也有学者提出了损害公共利益、公共安全、政府腐败、国有资产流失等诸多风险。但作者认为,这些风险都是上面所分析的两大风险的延伸。正是由于存在着公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营的风险,才使公用产品价格不断上涨,公共利益、公共安全受到威胁。也正是由于政府设租机会增多的风险,才使政府官员腐败、国有资产流失日趋严重。

  三、防范公用事业民营化风险的政府责任

  公用事业民营化的风险发展到一定程度,必然会转化成为严重的现实问题损害国家和社会的利益,进而影响到公众个人利益。其实目前公用事业产品价格不断上涨,许多都超出了公众的承受能力以及在公用事业领域腐败现象严重等问题,都是这些风险发展到一定阶段在实践中的反映。因此,当前政府必须意识到防范这些风险的重要性,采取积极措施,防止风险的发生及恶化。由于公用事业明显的公共性,其民营化的改革也是在政府的主导下进行的,因此在防范公用事业民营化风险时,政府责任重大,采取的措施也必将是以强化政府的监管责任为核心。政府对公用事业民营化的监管责任体现在两个阶段即企业取得公用事业经营权之前和之后,在这两个阶段可采取不同的监管措施。

  (一)企业取得公用事业经营权之前的政府监管措施

  1、合理界定公共服务民营化的界限。依据公共产品理论,公用事业领域的产品都属于准公共产品,准公共产品依据其“公共”程度既可以有政府提供也可以有私人提供。因此,公用事业按照产品性质其民营化的程度应该是不同的,可以进行民营化的公用事业采取的民营化方式也应该是不同的。对于那些公共性较强的公用产品,如治安、基础教育、医疗卫生等就不应该进行民营化,而对于那些可收费物品与服务,如公交、电信等则应提倡民营,让市场竞争机制在这些领域充分体现。因此,政府在实施公用事业民营化改造前,要对民营化的对象和民营化的方式进行监管,确定界限和合理分类。首先,对不同的公用事业产品要具体分析、区别对待,可以仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录,按照项目的自然垄断性和公共物品性的强弱,以行政法规的形式将民间资本的进入领域分为鼓励、允许、限制、禁止四大类,并建立公用事业民间资本投资指导目录。⑥ 其次,对那些实施民营化的公用事业领域要区分不同的环节,只有那些具有竞争性的环节才进行民营化,不能不加区分地全部进行外包或特许经营。只有这样,才能防止公用事业领域造成新的垄断,也能防止政府把自己应该承担的责任转嫁给企业和社会,避免出现“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。

  2、建立公平而严格的市场准入制度。在合理界定公共服务民营化界限的基础上,对于那些可以进行民营化的公用事业领域,政府应引入竞争机制,建立公平而严格的市场准入制度,保证充分竞争。首先,政府应放宽市场准入条件。为了能在这些领域有效吸引民间资本,政府应尽快取消非国有经济的准入障碍,大力引入民间资本,使更多的民营企业和外资企业参与竞争,实现投资主体多元化,形成多元竞争的格局。其次,建立信息披露制度。政府应将涉及公用事业民营化的相关信息及时披露和公开,并使信息的公开制度化、经常化,为各竞争主体创造一个公平的信息环境,避免出现不同的竞争主体在竞逐过程中处于信息不对称的状态中,让各竞争主体在一个公平的舞台上进行平等竞争。第三,建立公开的招标制度。政府应严格贯彻《中华人民共和国招标投标法》,保证符合条件的企业,无论是国企、民企还是外资企业,都能平等地参与竞标,并保证在整个招标过程中的公开透明,用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低限度。最后需要强调的是,政府在放宽市场准入条件的同时,要对入围企业进行严格的资格审查,尤其是在自然垄断特征比较强的公用事业领域,政府应允许特定一家或几家公司进入该行业,防止该领域的过度竞争,以充分发挥规模经济效益和优势,确保该领域产品和服务供给的数量和质量,保证公用事业的安全、稳定和可持续发展。⑦

  (二)企业取得公用事业经营权之后的监管措施

  1、建立价格规制。在企业取得公用事业的经营权之后,政府最大的监管权力和责任就是对公用事业产品价格的监管。从经济学的观点来看,价格形成往往是经营者、消费者、政府三方博弈的结果,但是在公用事业产品价格形成过程中,处于弱势地位的公众权力很小,而作为第三方的政府,既要考虑到企业的利润,又要顾及到公用事业的“公用性”目标和公众的承受能力。因此,政府必须完善公用事业产品的定价机制,建立对公用事业产品的价格规制。首先,探索多种定价方式。政府应根据公益性和竞争性的程度和领域,分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式。例如可以把公用事业产品的价格区分为竞争价格和垄断价格,对于竞争价格,由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格,而对于水、电、气等垄断产品价格,可以采取最高限价模型定价方法,为垄断产品设置价格上限,并进行定期调整。其次,建立成本约束机制。由于现行公共产品价格的制定或调整一般沿用传统的成本加成定价法,政府价格主管部门不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控,因此很难辨别企业上报成本的合理性和真实性。因此,为避免过分依赖企业单方提供的成本资料,政府应贯彻落实《政府制定价格成本监审办法》,明确定价成本构成、审核标准和方法,并向社会公布,逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度,增强价格管理的科学性。⑧ 最后,积极引入价格听证制度。价格听证制度在实践中取得了良好效果,在公用事业产品价格制定的过程中引入价格听证制度,能为公众、企业和政府创建一个可以协商、对话的机制和平台,有利于最终形成一个各方都认同的价格。但要采取措施防止价格听证流于形式,让听证会变成“涨价会”。

  2、建立对公用事业民营化的绩效评估制度。之所以要对公用事业的民营化进行绩效评估,一是因为公用事业民营化涉及的主要是经济领域的事务,具有绩效评估的可行性;二是因为公用事业在国民经济生活中占有特别重要的地位,公用事业的每个领域都涉及到了公众的切身利益,改革必须在评估的基础上采取审慎的态度稳步推进。在公用事业民营化过程中对政府行为的绩效评估应做到:一是要进行成本效益分析,实践中并不是公共企业的成本-效益就低于私营企业的,要在此基础上选择合适的民营化方案;二是注重改革的社会效益。我们不仅要关注民营化在提高公用事业产品生产效率等方面的经济效益,还要考虑到民营化后的公平问题,要将是否满足了弱势群体对公用事业产品的需求作为重要的评估指标;三是要提供公众、第三部门参与评估的渠道,保证绩效评估的客观性和公正性;最后要根据绩效评估的结果,对相关的政府部门和领导进行问责,对出现问题的相关责任人和部门要采取实质性的惩罚措施,只有这样才能达到评估的真正目的。

  注释:

  ①史际春,肖竹.公用事业民营化及其相关法律问题研究[J].北京大学学报(哲学社科版),2004,(4):79-86.

  ②郭小聪,黄伟娥.公用事业公私合作的新思路[J].江苏行政学院学报,2007,(1):90-95.

  ③王平,王爱丽.公用事业民营化中的政府监管探索[J].学会,2006,(10):26-29.

  ④许彬.公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究[M].黑龙江人民出版社,2003:303.

  ⑤谢煜,李建华.准公共物品民营化的风险分析[J].行政论坛,2006,(6):62-65.

  ⑥朱莺,马国明,陈兴浓.我国基础设施民营化进程中政府激励的探讨[J].商业研究,2002,(16):109-111.

  ⑦褚东惠.我国公用事业民营化改革的制度构想[J].城市管理与科技,2006,(1):19-22.

  ⑧刘新民.公共产品为何涨价不休[N].中国经济周刊,2007-3-26.

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