政府过度分化:路径依赖及其救治

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内容摘要:经验观察和相关研究表明,分化在政府中普遍存在并有异化的倾向,对政府分化的研究有待进一步深化。本研究采用路径依赖的理论,运用结构功能的研究方法,对政府分化过程的规律性进行探讨。结果发现,当前政府分化的路径依赖遵循“增长—分化”的逻辑,并在科层结构的作用下被极度强化和异化,陷入过度分化的路径闭锁,路径转向与结构变革是可行的解决思路。因此,只有在政府扁平化的结构支撑下,确立“服务—整合”的战略,才能实现对政府过度分化的有效救治。

关键词:过度分化,科层结构,“服务—整合”模式,扁平化结构

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].政府过度分化:路径依赖及其救治.[J]或者报纸[N].南京农业大学学报:社会科学版,(3):48-55

正文内容

  一、问题提出与研究缘起

  在组织研究领域,“分化是指组织系统分割为数个次级系统的一种状况,每一次级系统为了配合其特有环境所赋予的条件,大多会树立并保有特有的属性”[1]。分化的意义是在达成组织目标的过程中,对组织业务及结构进行必要的划分。质言之,作为事物发展的趋势之一,分化本身没有任何问题,任何组织要想获得发展,都必然会有一定的分化。本文关注的乃是政府组织的分化问题。

  一方面,政府需要合理的分化。改革开放后,中国的经济决策系统呈现分散化、社会结构显现阶层化、利益结构凸显多元化,这些趋向必然带来社会需求的变化。政府作为经济社会的引导者,必须要回应新的外部需求,履行新的组织功能,完成新的组织使命。由于“特定的结构必然具有特定的功能,而特定的功能也必然需要特定的结构[2]”,在原有结构不能实现新功能的情况下,政府必须分化出特定结构来实现特定功能,即“政府分化”。本文所言的政府分化,包括以下几个方面:第一,政府横向职能的分化。现代市场经济要求政府不能直接干预微观经济,而是为市场主体服务并创造良好的经济环境。于是为保证市场经济的顺利运转,减少市场失灵尤其是经济外部性的影响,政府逐步分化出宏观调控职能、经济监管职能以及更细致的公共服务职能;第二,政府纵向权力的分化。随着改革深入和经济社会发展,纵向各级政府面临的具体任务发生了根本性变化,为提高地方政府发展经济的积极性,中央向地方放权让利,权力由中央向地方不断分化;其次,为了整合资源,促成统一市场,实现以城带乡,推动区域经济和城乡协调发展,在行政区划上逐步实施市管县体制,纵向层级设置由四级向五级分化;第三,政府与外部主体的功能分化。面对日益复杂的经济社会事务,全能政府必须向有限政府转变,实现公共事务管理主体的社会化以及政府功能的专门化,即政府专心于应该做好的事,并向市场主体和社会主体分化一些管理权力和服务功能。

  另一方面,政府分化存在着异化的倾向。由于事物的演进总是倾向于自然的分化,任何不加控制的分化终将在这个过程中发生异化,即过度分化。政府过度分化呈现出三种无序状态:一是政府分化失度,主要强调政府分化在量上的过度。由于分化具有不断繁衍的裂变性,政府的机构与层级分化过多,某些功能分化过强。通俗地讲,就是政府机构叠床架屋,管理事务过多;二是政府分化割离,主要强调政府分化引致的“鸽笼现象”。即由于分化出的单元之间有着边界的分割性,导致政府内部联系与外部联系均出现相互割据、相互隔离的现象。在横向上表现为条条与块块分割,在纵向上表现为层级政府分割,对外则表现为政府与社会的距离拉远;三是政府分化不清,主要强调政府分化的量变超过了一定的度,而呈现出的混沌状态。由于分化出过多的单元,而又不能很好地分配每个单元的职责,于是产生一定的重叠性,导致政府横向职能交叉、政出多门,纵向事权不清、干预过多,对外职责不明、服务缺失等等。基于以上两个方面的描述,政府分化本质上是指政府在结构上由一致向不一致的变化,而其异化则是指分化过度的不良状态。

  对于政府分化及其异化的问题,学术界已有敏锐觉察,但概因其所涉面过宽,难以一言蔽之,导致大多数学者选取政府分化外延的某一方面来研究,并提出一些抑制政府过度分化的策略。在政府分化的横向维度以政府职能研究为主,形成“小政府、大社会”的有限政府理论[3];纵向维度以政府层级研究为主,形成“省管县,强县扩权”的改革思路[4];外向维度以社会治理研究为主,探讨“多中心、自主治理的合作机制”的合理性[5]。同时,着重研究政府过度分化直接引发的政府功能困境,以及对整体社会资源的侵蚀。指出政府过度分化,一是导致政府规模膨胀,公务员数量、行政支出和机构数量的激增[6];二是导致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏协调、恶性竞争[7]等;三是导致政府治理外部环境的功能困境,无论是在经济发展,还是社会治理上,都表现出分化的掠夺效应[8]。可以说,学术界丰富的研究成果,从不同侧面反映了政府分化的多元思考角度,为本文从总体上把握政府分化的宏观面貌提供了扎实的文本基础,并为本文的思考提供了支援性的理论背景。

  为进一步深化对政府分化及其过度分化等问题的研究,本文以过程为导向,关注政府分化本身,以分析政府分化的内在规律性与矛盾性。首先,本文借助于制度经济学中的“路径依赖理论”,探讨了改革开放后我国政府分化的路径开启的问题,并探讨了政府分化是如何发生异化,又是怎样步入过度分化的路径闭锁的;其次,根据结构与功能的研究方法,分析了政府过度分化的结构性根源;最后,提出必须在一定的政府结构支撑下,新的替代路径才能真正救治过度分化的路径闭锁。

  二、政府分化及其异化:路径的开启与闭锁

  诺斯认为,当行为主体通过成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期等方式获得收益递增效应时,因为交易成本与信息不完全,很难从初始条件中跳出并重新寻找新的路径。这就导致路径锁定,从而形成所谓的路径依赖。依据路径依赖理论可以解释:政府分化的初始选择是如何做出,进一步的政府分化是如何被强化直至异化,最终形成什么样的固化模式。

  1.政府分化的开启:合法性与经济增长

  (1)合法性:政府存在的基础

  探讨政府分化的开启,必须回溯政府为何而存在,即政府合法性问题。政府合法性之根本在于其“实质合法性”[9],应该包括三个要点:一是人民对政府自愿的认同和支持,这是合法性的基础;二是政府所作之事本身符合发展规律;三是政府能够满足人民的正当需求,其中最后两点结合才能达成第一点。为了取得第一点的结果,政府必须在后两点上下功夫,对应于第二点指涉政府应该具备正当性,对应于第三点指涉政府应该具备效能性。

  推而演之,视“效能”为政府合法性的来源,要求政府既能创造、规制一种高效的经济体制,又能提供有效的公共产品供给,并保证以最小的投入获得最大的产出。从新制度经济学来看,特定的公共权力组织的存在必须以经济绩效为坚实的物质基础,这就是亨廷顿所强调的“政绩的合法性”[10]。视“正当”为政府合法性的来源,要求政府既能符合历史发展的规律,又能符合社会的基本道义预期,并保证以公平正义的手段满足人民基本的价值需求。如果说效能性是工具合理性的体现,是合法性的物质基础,那么正当性则是价值合理性的体现,是合法性的精神基础。而政府必须同时具备工具合理性和价值合理性,才能有效地说服人民对政府自愿的认同和支持,以获取合法性。这样,两个合理性就成为合法性的前提,政府追求合法性的过程实际上就必然转化为追求行政合理性的过程。为此,如何追寻合理性,在不同的阶段采取何种策略,就成为政府落实合法性的具体操作。

  (2)基于增长的政府合法性

  改革开放之前,中国的经济发展水平不但没有能够“超英赶美”,反而与英美的差距越拉越大;中国政府领导的社会主义建设,不但没有使人民享受极大丰富的物质精神生活,相反却陷入了普遍贫困的境地。从历史经验看,政府如果不能够为人民提供最基本的公共服务以满足民众最基本的生活需要,是无法得到民众支持和认同的,也是不能长久维持统治的。改革开放后,随着政治、经济、文化发展和社会变迁,政府亟须在合法性问题上进行自我求证,否则会面临生存危机。于是中国政府审时度势,做出正确判断:处于发展中国家的现状以及落后的社会经济发展水平,决定了在很长一段时期内我们国家的中心工作必须放在经济上,通过经济的发展缓解人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾,是执政兴国的第一要务。因此,政府从原先的重意识形态和个人魅力转向强调以经济增长为主要内容的效能性,并以此建设自身的合法性。

  这种合法性模式的逻辑是,如果政府能够带来良好的经济增长,则其合法性会变强;如果经济发展产生重大的挫折,则其合法性就会削弱。因此合法性的重点在于经济改革的成效如何,只要经济表现良好,则政府不必担心体制的稳固性。但这种以经济增长为唯一合法性源泉的模式,强化了政府的工具理性,而淡化了诸如民主法治建设的价值理性,对经济增长的依赖程度相当高。因此,政府要想稳固执政,必须承诺尽快提高人民群众的生活水平,并宣扬只有在自己的领导下才能有如此的增长速度。

  (3)支持增长的政府分化

  历史证明,计划经济体制下政府高度集权的做法不利于经济增长,更带来政府效率的衰减。而在市场经济体制下,政府为求证自身的价值,从内部权力分化开始,展开推动经济增长的战略。

  首先,横向政府部门分化对经济增长的支持。改革之初的1978年至1981年,国务院先后恢复了48个公共部门,为迅速恢复国民经济,各个领域全面发展起到巨大推动作用。同时各部门制定一系列产业政策和专项规划,鼓励用新技术改造传统产业,加强对企业组织结构调整的引导和促进,使工业逐步变大变强,整体产业结构得以优化。因此,从某种意义上说条条分化推动了经济增长;其次,纵向政府权力的分化对经济增长的支持。改革开放以来,中央对地方政府下放财政和经济管理权限,使得中央和地方在经济治理和公共决策上各自拥有相应的权利,形成“中国特色的联邦主义”[11],从而提高了地方政府发展地方经济的积极性,主动地促进经济增长;再次,政府与外部环境分化对经济增长的支持。改革开放后,政府与外部环境的分化,一方面把不该管的事还给企业、市场和社会,使政府集中有限资源和精力为经济增长服务;另一方面,企业、市场和社会的活力得以释放,竞争机制、流动机制和创新机制也为经济增长提供了长足动力。

  综上,由于获取合法性的途径存在单一性,使政府必须以推动经济增长来换取执政地位的稳固,而为了经济增长必须进行必要的政府分化。由此“政府合法性—经济增长—政府分化”之间建立了递推逻辑,政府分化的路径逐步开启。

  2.路径强化与异化:“增长—分化”的模式

  中国政府分化的路径依赖形成“增长—分化”的模式,对政府来讲,强化这种模式无疑会实现政府利益最大化。因此无论从主观愿望还是客观需要,政府都愿意为增长而分化,从而形成收益递增、自我强化的效应,但该模式被强化的同时也出现一些异化倾向。

  (1)数据认同与GDP至上

  对经济增长与政府分化之间关系的研究显示,财权分化与经济增长存在相当明显的正相关关系:在权力相对集中的时候,经济增长相对平缓;而在权力下放、地方自主权较大的时期,经济增长速度相对较快。林毅夫(2000)[12]、周文兴(2006)[13]、周黎安(2007)[14]等人对中国经济数据的分析都认同了该观点。现实中,中国经济增长数据的高歌猛进,也极大强化了地方政府对政府权力分化的心理认同。但由于过度注重经济增长率,便产生了“GDP至上”的行为异化。为了GDP增长,地方政府过多干预微观经济活动,乐于搞“有GDP业绩”的“政绩工程”,而弱化为社会提供公共物品、扶持困难群体、维护生态环境等不易凸显政绩的工作。“GDP至上”实质是对“增长—分化”模式的极致认同,把GDP作为唯一目标会忽视其他目标,必然造成政府内部权力离心,与外部环境脱节的过度分化。

  (2)辖域行政与分化割离

  辖域行政意指不管是条条还是块块,都对自己所管理领域内的资源和事务有较高的自主权。以块块为例,中央的放权让利使上下级不再是简单的“命令—服从”关系,地方政府实实在在地拥有了资源支配权和事务管理权,从而更有能力来管理经济事务与推动社会发展。在这种情况下,由于经济增长既能够体现其辖域的政绩,又能够改善地方财政状况,还能够给自己带来物质利益,出于自身利益最大化的考虑,地方政府不仅通过辖域权力推动经济增长,还通过经济增长进一步强化辖域权力。但是在这个过程中,每一层级或每一部门政府都只关心自己条块辖域内的权力和利益,势必引发辖域之间的分化割离,这常常被诟病为“条块分割”、“地方保护”以及“信息孤岛”。因此,经济增长在与辖域行政结合起来的同时,也把辖域权力同政府及其官员的自身利益结合起来;在获取经济增长绩效的同时,也导致了政府过度分化。

  (3)晋升激励与竞争恶化

  强化经济增长的另一机制就是晋升激励。通过考核地方政府以“经济增长”为主要指标的政绩,把官员的晋升和经济增长联系起来,促使地方官员努力推动地方经济增长。当前,晋升激励集中体现为多层级、逐级淘汰的“政治锦标赛模式”[15]。比如,省级干部间采取以GDP为基础的锦标赛的话,他就必须推动全省经济增长水平。为此,他可能在市一级推行GDP竞赛,而市一级又会把这种模式复制到县一级。于是,各级政府官员都在不断的晋升激励下努力促使GDP增长,并且效果逐级被放大。在这个过程中,地方官员对地方经济的发展具有巨大的影响力和控制力。假如有一竞争对手为经济增长而率先违规,非但没有被惩罚反而受到晋升,于是其他人也会运用手中权力模仿这一模式,以求达到快速晋升的目的。为了晋升,政府间竞争逐渐恶化,政府间冲突不断加剧,总体上呈现出政府过度分化的态势。基础设施重复建设、地区产业趋于同构、地方市场分割严重、招商引资竞争混乱等等都是竞争恶化的例证。

  (4)压力体制与行为异变

  压力体制是一级政府为了实现赶超,完成上级下达的各项指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价机制。[16]其中惩罚方式是“一票否决”,即一项任务没有达标,全年工作为零,不得给予任何先进和奖励。在这种情况下,各级政府动员一切力量来达成指标,但当压力大于能力时,政府行为发生异变。其一,各级政府要寻求所用增长方式的合法性,往往寄托于模仿别人——学习先进典型,为的是即便没有达标但形式上没有错误,以减少政治风险。于是同质化的增长方式在全国铺开,同质性又增强了竞争性,所以各地争资金、争项目、争资源,并在急剧竞争中形成地方主义;其二,压力体制下事权下移,把本该属于本级政府承担的职责也交给了下级政府,从而将支出责任下压。这种重压机制使得下级政府在不能完成任务时,不得不采用隐藏信息的策略,以求蒙混过关,这加剧了层级间信息断裂;其三,压力体制要求纵向政府间机构“对口设置”,以控制任务的完成度,从而导致机构膨胀,增加行政费用;最后,压力体制还促使地方政府为达标伸出“掠夺之手”[17],向辖区内企业或群众攫取资源,造成政府与社会的距离渐行渐远。

  3.政府过度分化的路径锁定

  改革开放后,政府为获得合法性,以持续分化来执行“经济增长”的战略。以放权让利为开端,以鼓励创新为先导,以试点到推广为手段,并为官员执行增长提供获利机会,逐步使各个政府单元认同了这一模式。同时,构建地方政府的能力机制、官员晋升的动力机制、层级的压力机制、放松的约束机制,保证了这一模式长久地发挥效用。围绕增长建立的这一系列制度安排,强化了政府行为预期——努力推动经济增长就一定会收获物质、精神利益;减少了政府行为的不确定性,形成了自己特有的运行机理——“增长—分化”。这些收益递增产生强化效应的同时,路径转换的成本又十分高昂,权衡利弊后,政府必然会维持“要增长,必分化”的模式。即使为了增长而导致政府分化失度、分化割离、分化不清,以致引起人民的不满,都无法扭转这一趋势,于是政府分化着实进入了“路径锁定”的状态。这其中存在一个致命的问题:经济增长慢,政府分化较低,但政府会丧失合法性;经济增长快,政府暂时获取合法性,但政府分化过度,导致社会问题,又使政府丧失合法性。也就是说在这个路径锁定中,不管经济增不增长,政府都要丧失合法性,改革刻不容缓。

  通过上述分析,“增长—分化”模式在起初并没有什么问题,还起到相当积极的作用,但是后来没能走上持续良性循环的路径,而是走进恶性循环的困境。于是,极致强调的“增长”排斥了其他因素进入政府获取合法性的基础领域。依据直观的解决思路,只要政府合法性的来源多一点,并不仅仅只放在经济增长的工具合理性上,同时兼顾价值合理性,政府分化也不必然在增长中过度分化,从而可以解决政府分化的路径锁定。但事实上问题并非如此简单,“增长、分化相互增强”的趋势能够形成,必然有其根深蒂固的因素。

  三、科层结构:政府过度分化的根源分析

  众所周知,好的路径依赖能够起到正反馈的作用,产生“飞轮效应”,使组织进入良性循环。但当外部环境变化或者事物内部的发展规律不同于以前时,路径依赖并不会保证组织一直在正确的轨迹上,昔日成功的模式反而成为今日的桎梏。而且昔日成功光环掩盖下的矛盾,也被激发出来,甚至成为走出困境的最大障碍。不良的路径锁定之所以存在,就是因为组织没能在新形势下开启新的路径。因此,进一步分析政府“增长—分化”的路径闭锁为什么能够一直得以延续,才能触及政府分化问题的关键。根据“结构—功能”的分析思路——结构与功能的相依性,政府分化路径锁定归根到底源于政府“科层结构”。正是科层制的反功能——一般功能失调和相对功能失调[18],使得政府能力不断消弭,难以及时走出政府分化的路径锁定。

  1.科层结构的扩张倾向

  科层组织分设机构的原则在于满足层级控制和专业化的要求,这成为整个政府结构持续成长、扩张的动力。从整体上看,科层政府是按纵向层级、横向部门来设置机构、配置权力,结构整齐划一且分工明确。其在保证专业性和统一性的同时,也失去了弹性和灵活性,无法及时消化社会变化给政府带来的压力。因为各机构、各职位已有明确分工,从另外一个方面来说也是画地为牢,导致无法快速适应社会的需求,只能采取新设机构、增编增人的方式予以解决,从而导致机构的膨胀。梅耶提出“问题—组织—问题—更多的组织”[19]147的循环假设以及“帕金森定理”都支持了科层组织不断膨胀的判断。因此,科层政府的自我膨胀,是一种内在功能无法通过自身满足的外在表现,与科层体制的自身存续息息相关。为了支持这种膨胀,政府通常会有很多理由,其中最常用的说辞就是为了“经济增长和人民生活质量的提升”,但当后一点被两极分化所抹杀时,前一点就显得格外重要。所以,当科层结构的扩张效应与经济增长交织在一起时,扩张就具备了一定的合理性,而且“增长—分化”的路径依赖也得到不断强化。

  2.科层结构的目标置换

  目标置换[20]是指原本只是手段的规则现在却变成终极目标,即当“工具价值转变成终极价值”时,就会出现人们所熟悉的目标置换。政府只追求经济增长,而不顾及经济增长的结果,以“经济增长”替换“满足人民需求”这一终极目的,形成所谓的“牧民之术”,而非“为民行政”,[21]就属于目标置换。从科层结构本身来分析,我国政府内部规则和专家建议强化了经济增长这一目标,而非人格化阻止了政府内部成员转向其他目标,国家垄断又延缓了政府路径转换的步伐[20]141。另一层面,科层结构中的各级政府往往利用这样一种目标置换来改善自身的处境。他们反对做出任何的改变,而是维护和发展这种“增长—分化”的僵化模式,因为他们能从这种体制中获得收益。

  3.科层结构的“鸽笼”分割

  政府科层结构的分割,体现为内部纵向、横向的割离和对外的封闭性。纵向上,政府内部层层授权,下级只对上级负责,整个系统形成“金字塔式”结构;横向上,严格的分工造成了部门之间“壁垒森严”,难以沟通合作,部门之间只有在金字塔顶端才能相遇。又由于科层组织规则的存在,政府上下级间、部门间不能轻易地越界行事,形成一种高度分散的隔离组织。同时,政府为了降低不确定性,减少外部干扰,倾向把政府与外部环境隔离起来,许多信息并不对外公开,外界也不了解政府如何行事。这样政府与外部形成相互隔离的封闭结构,并在内部纵横相隔下,形成一个个类似“鸽笼”的孤岛。在行政过程中,这样的结构极有可能造成信息收集、传递的失真,政策执行的梗阻以及对外防御的心态。因此,“鸽笼”分割使政府蜕变成了缺乏整体性、灵活性、主动性的刚性系统,无法形成制度有效创新的平台,进而不可能系统解决分化造成的路径锁定。

  4.科层结构的权力异化

  科层结构的权力异化体现为垂直权力关系的弱化和平行权力的产生。克罗齐埃在论述科层制的“恶性循环”时[22],认为非人格化规则使得官僚制中每一个成员都受到保护,既不受上级压力的侵扰也不受下级压力的侵扰。这种保护的后果是双重的,一方面成员被夺走了一切主动性,完全服从外界强加给他的规则;另一方面,他又完全摆脱了一切个人从属的束缚。也就是说,对顺从的要求不是单向的,下级也同样使用顺从来约束和防备领导,他们可以通过顺从获得好处,比如强迫领导尊重他们个人的自主权。由于官僚制中所有成员都厌恶自己被上级支配和控制,从这一角度来看,规章和常规使得上级不可能直接干预下级事务,保障了下级工作人员某种形式的独立。这种垂直权力关系的弱化,使各级政府享有充分的辖域自主的同时,也割裂层级政府间联系,削弱了每一层级政府的能力。在规则触及不到的地方,非等级或平行的权力关系便出现了[19]144。实际上,平行权力来源于“个人具有解决组织理性问题的稀缺能力”[23]。当垂直权力关系不能带来安全感时,为降低自身的不确定性,层级政府必然会与地方的精英群体形成横向合作,政府行为将受到地方精英的左右,形成新的平行权力。这使得层级政府与地方利益绑定,与垂直权力的对抗也日渐增多,并滋生大量的潜规则。为了约束政府内部离心的倾向,将不得不增加新的规则和更加集中的决策。由此科层结构的政府变得更具刚性,甚至抵制任何变革,根本无法跳出过度分化的路径锁定。

  一言蔽之,科层结构支撑并放大了政府分化的路径依赖,“增长—分化”的逻辑被大大强化并日渐失控。庞大而固化的科层结构体系,消弭了政府自我发展的能力,导致其在过度分化的路径闭锁中难以自拔。

  四、过度分化的救治:路径替代与结构支撑

  基于对政府分化深层规律性的分析,要解决其路径闭锁,不仅要从战略层面转变“增长—分化”的路径,构建新的替代路径,更要从结构层面改革政府的“科层结构”,建立适应新路径并发挥新功能的新结构,只有这样才能在结构支撑下实现真正的路径转换。

  1.作为替代路径的“服务—整合”模式

  Lawrence和Lorsch认为有效的管理要求组织结构在分化与整合之间保持一种平衡。[1]相对而言,整合关注分化后的统合需求,并努力使各个分系统在完成组织任务时达到统一。结合中国政府组织的现状,可以得出当前政府主要矛盾就是过度分化。国家发展是以政府整合的削弱为代价的,需要加强整合来解决过度分化带来的问题。但是政府分化有着很强的路径依赖,政府整合作为一种替代路径,必须有使整合收益递增的强化机制,形成政府内部新的学习、协作、适应等网络效应,最终通过整个政府一致行动完成路径转换。而现阶段能够取代“增长”,成为整合强化机制的只有“服务”,也只有“服务—整合”模式的良性循环,才能使政府整合真正巩固,才能兼顾政府工具理性与价值理性,进而充实政府合法性的来源。

  (1)基于服务的政府合法性

  随着以“增长”换取合法性的效果减弱,政府亟须新的模式填充合法性的流失。新公共服务的理念正合当前形势,也能满足政府合法性的诉求,于是增长导向不可避免地转向服务导向。在理论层面,政府作为“纯粹的”公共部门,其所拥有的权力是一种公共权力,所掌握和运用的资源是一种公共资源,行为的价值取向是公共利益。政府的公共性要求其必须为公众谋福利,提供好的公共服务;离开了公共服务,政府就失去了存在的合法性。在实践层面,经济市场化进程打破了原有的利益格局,催生了大量的利益主体,产生了不同的利益诉求,我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点。城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升,公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。[24]而现实中,由于过去政府只重视经济增长,对公共服务建设投入不足,导致公共服务供给的不足。于是公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国政府面临着巨大的社会压力,甚至经常成为冲突的焦点。理论导向与现实压力,都要求政府建设完备的公共服务体系,来实现社会公平、稳定、快速、健康、持续发展,并以此获得合法性。

  (2)支持服务的政府整合

  首先,整合政府内部过度分化,提高公共服务的能力。通过纵向层级整合与横向部门整合,着力消除政府组织结构的碎片化倾向,实现行政系统内部各单元之间基于业务流程的政务协同。这不仅打破了部门界限,使孤立的部门变为流程上的节点,还整合了行政系统的组织结构和各种资源,实现跨部门的无缝管理。最终形成一个有效能的政府,为更好的公共服务奠定基础。其次,通过整合政府与外部的过度分化,提高公共服务的效益。一方面,在公共服务供给层面,政府与非营利组织、企业或社区之间合作,形成的公私合作的伙伴关系,使各种主体提供的公共服务及其提供途径得到了整合;另一方面,在实际服务过程中,政府应重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链,扮演好关系服务的角色。萨瓦斯认为,在公共服务中有三个基本的参与者:消费者、生产者、安排者或提供者。[25]政府可以借助市场或民营化机制整合三者间的关系,使公共服务能够被顺畅的“生产—提供、安排—消费”。总之,政府内外整合实现服务资源配置或优势组合,推动公共服务水平的提高,实现服务数量的最大化以及服务质量的最优化。

  (3)推动整合的政府服务

  在整合支持服务的同时,政府服务也推动建立合作和信任的整合机制。近年来所倡导的构建服务型政府,其服务目的就是为了更好地整合政府自身和外部社会。通过树立以人为本的理念,提供以公民为导向的服务,使政府内部行政人员之间以及与社会公众之间建立起新型的信任与合作关系。这种信任和合作大大降低了政府内外整合的成本,于是服务与整合之间形成良性循环。

  由此“服务—整合”的模式不断地消解政府过度分化的劣质性,进而可以逐步替代“增长—分化”的路径。但是由于“服务—整合”战略导向的确立改变了“增长—分化”的逻辑,对政府功能提出新的要求,而政府科层结构本身难以执行整合功能,亦就无法真正解决过度分化的问题,因此结构变革也就成了能否扭转政府分化、跳出“增长—分化”路径闭锁的必然选择。

  2.作为结构支撑的政府扁平化

  “服务—整合”的路径转换需要政府更加具有分权性、主动性、灵活性、创新性,强调合作、协调、团队和简化的政府扁平化,能够加强政府整合功能并矫治科层结构带来的过度分化。

  (1)通过打破科层边界,整合过度疏离化的内外联系

  政府扁平化主张开放的内部和外部边界,让更多的主体拥有治理的权力,实现公共权力的合理分配。一是向下分权,政府让更多基层单位拥有充分的自主权,并对决策的结果负责。以此来增强基层公务员的参与能力,调动他们的工作热情,并能集思广益,提高决策的质量。通过分权,政府保持相对松散和差异,以求具备主动和快速反应的能力,来应对复杂多变的环境需求。二是向外分权,即政府向社会分权,使权力回归于民众。随着国家现代化的进程,政府需要鼓励大众参与地方或社区的公共事务管理,进而培育和提升公民的自主管理能力。权力流向由线性、单向、单中心转为双向、互动、多中心,并最终形成公民自主服务,民营组织参与服务,政府提供服务相结合的多中心公共事务管理体系。可以说,无论是权力下放,还是权力外移,都是旨在打破单中心体制下权力高度集中的格局,形成多个权力中心来承担公共事务管理和公共产品供给职能,从而丰富政府运作的工具,改变权力运行的单向维度,整合过度疏离化的内外联系。

  (2)通过改变组织形态,整合过度碎片化的科层结构

  扁平化分权的实现依赖于政府组织形态的改变,建立合理的政府结构才能保证整合在一起的要素能有效运转。首先,简化政府的结构层次。按照效率、效能原则,政府纵向层次不应过多,要尽可能地适当缩减,以此缩短决策层与执行层的距离,便于上下沟通,降低信息失真率,提高行政效率。其次,重组政府职能部门。政府职能部门的优化,实际上是配合“小政府、大市场、大社会”构想,实现政府事务外移和规模合理压缩。再次,优化政府行政流程。遵循顾客导向原则,针对顾客需求,生产和提供公共服务,以顾客价值作为行政流程重要基础和起点,为民众创造福利和价值,彻底改变以权力为导向的行政流程。最后,构建电子政府。利用信息技术,实现政府面向企业和公众的网上审批、管理与服务。总之,扁平化的政府组织形态,通过简化的层级、合理的职能、优化的流程,减少了权力运作的复杂性,缩小了权力运作的范围,加强了对权力的控制力度,实现了对科层结构碎片化的有效整合。

  总之,政府扁平化除了要在组织结构层面进行变革之外,还要在组织理念上实现更新与进步,把刚性制度和柔性管理观念结合在一起。既以和谐的价值观来引导政府的整合,又以效率的工具性来提高政府公共服务的质量。最终形成以扁平化结构为支撑的政府“服务—整合”模式,真正实现对政府分化路径依赖的有效救治。

  本文得到南京农业大学公共管理学院刘祖云教授的指导,在此表示感谢!

参考文献

  [1]Lawrence P.,J.Lorsch.Organization and Environment[M].Cambridge.MA:Harvard University Press,1967.

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