京津冀区域一体化大气环境标准体系的法律完善

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英文标题:Legal Improving of Integrative Ambient Air Standard System in Beijing-Tianjin-Hebei Region

内容摘要:京津冀区域一体化的深入推进将为首都经济圈的三大城市培育新的经济增长点,但在三地不断推进经济增长的同时也面临着大气污染的严峻考验。近年来饱受雾霾天气困扰的京津冀地区,不得不规划雾霾治理一体化的宏伟蓝图。秉承从源头入手治理污染的理念,制定京津冀一体化的大气环境标准体系,完善相关法律制度、有效管控污染源头、扭转末端治理的方式方为治本之策。

关键词:京津冀,区域一体化,雾霾防治,大气污染,大气环境标准体系  Beijing-Tianjin-Hebei Region,regional integration,

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].京津冀区域一体化大气环境标准体系的法律完善.[J]或者报纸[N].科学·经济·社会,(20162):77-82

正文内容

  中图分类号:F403 文献标志码:A 文章编号:1006-2815(2016)02-0077-06

  京津冀地区地理与气候条件不利于污染物扩散,环境容量较小,且污染物排放总量大,区域污染与本地污染的相互叠加,雾霾天气频发①。京津冀地区的空气污染位列全国之首,河北省的情况尤为严重。[1]造成这一结果的原因之一是三地大气污染排放标准各异,北京的相关标准远远高于国家标准,以锅炉大气污染物排放标准为代表的部分标准甚至达到国际标准;反观天津和河北,在近期修订大气污染物排放标准之前其标准仅达到或略高于国家标准。这造成了工业企业由北京向天津和河北等地的转移,随之而来的是大气污染源的转移和区域污染传输的加重。由此可见,雾霾的流动性与区域性要求大气环境管理机制务必实现由各自为政到区域联防联控的转变。[2]然而京津冀三地雾霾天气成因各异,大气污染物排放标准参差不齐,阻碍了区域联动治理大气污染的步伐。但因天津、河北在大气污染治理过程中不论是财政投入还是技术支持方面都与北京有较大差距,两地居高不下的PM2.5值使得北京投入的天价治霾费收效甚微,这再次映证“划江而治”的做法早已不合时宜。因此,京津冀三地基于这种认识,在建立区域一体化大气环境标准体系方面已有些许动作。

  一、京津冀一体化大气环境标准体系的现实困境

  区域环境治理理念是环境法的一次理念变革,对环境法的发展具有深远影响。已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2015年8月29日修订通过,于2016年1月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第五章明确规定了重点区域大气污染的联合防治。作为本次修订中新增设的专章,第五章进一步细化了2015年1月1日正式实施的新《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第20条中“实施统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的内容,但其仅对京津冀三地开展区域联动治理大气污染的具体工作具有指导意义,如何进行统一规划、制定统一标准仍需结合区域特点进行深入研究。开展京津冀地区大气污染治理的基础是制定京津冀一体化大气环境标准体系。京津冀一体化大气环境标准体系至少应包括大气环境质量标准与大气污染物排放标准两个方面。目前京津冀地区大气环境质量标准与国家环境空气质量标准相比有一定差距,因此现阶段京津冀地区暂不需要制定地方大气环境质量标准,主要任务是控制京津冀区域大气污染排放总量,进一步完善大气污染物的排放标准。[3]这一体系如需确立必将面临诸多区域协作的挑战,无论是标准制定抑或是标准执行,法律支持必不可少,当前该体系的建立面临诸多困境。

  (一)大气环境标准的法律界定不明确

  我国大气环境标准是由一系列技术规定组成的技术性规范,其性质尚不属于法律规范,由于法律性质不明确,其功能标准缺乏准确的定位已经影响到审判实践中的司法适用,使得大气污染受害人的合法权益难以得到保障,大气污染的行为也难以得到遏制。首先,由于大气环境标准与大气污染相关法律法规的关系尚未理顺,导致大气环境标准的法律性质、法律效力的界定模糊不清。而赋予大气环境标准以直接法律效力则是发达国家的通例,如欧盟大气环境标准体系中的环境空气质量标准和大气污染物排放标准均为具有直接法律约束力的环保技术法规。[4]美国《清洁空气法》中关于大气环境质量标准的规定为成文法规范,也具有直接法律效力。其次,我国环境标准分为强制性标准和自愿性标准,②其中大气环境质量标准和大气污染物排放标准属于强制性标准。然而,由于我国大气环境标准的法律性质不明确致使其不能直接约束污染物排放,而需要依据相关法律进行引述,这导致其法律拘束力在司法实践中大打折扣。再次,从司法实践来看,我国进行大气污染法律责任判定中过分依赖大气污染相关标准,然而大气环境标准是综合考量环境保护、经济发展以及人类健康等因素而制定的,单就是否超标来判定责任则过于片面。

  (二)大气环境标准法律尚不完善

  在大气污染治理的法律体系中,《环境保护法》是基本法律依据,《大气污染防治法》是最主要的法律规范,以《大气污染防治行动计划》为代表的规范性法律文件是补充与完善。国家环保部先后出台的多项大气治理相关的环境质量标准和污染物排放标准为大气污染治理奠定了重要的法制基础。此外,2014年通过的《北京市大气污染防治条例》填补了我国大气污染治理中地方性法规的空白。在中央出台的《大气污染防治行动计划》指导之下,各地相继出台了细化的规范性法律文件。2015年7月,《京津冀区域大气污染控制中长期规划》编制工作正式启动。

  尽管我国的大气环境标准的法律体系似乎已相对完备,但是仍存在诸多问题。修订后的《大气污染防治法》中首次明确了有关重点区域大气污染联合防治的规定,上位法缺失问题已经得到解决。但面对不断更新的国家大气环境标准和不断增加的区域大气环境标准,其适用和执行需要更为完备有效的法律保障。虽然修订后的《环境保护法》和《大气污染防治法》对区域联防联控做出了规定,但仍旧缺乏与之匹配的行政法规[5],导致区域大气污染治理的程序性法律规范缺失,如何执行尚有不明,造成京津冀开展大气污染区域联防联控的具体工作遭遇阻碍。

  (三)京津冀大气环境标准体系混乱

  我国环境标准体系分为五类二级,包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、监测分析方法标准和环境标准样品标准五类,及国家标准和地方标准二级,其中行业标准属于国家标准的范畴。[6]此外,环境标准分为强制性标准和自愿性标准,其中环境质量标准和污染物排放标准均属于强制性标准,是环境标准的重要内容。在我国环境标准体系中国家标准是基础,地方标准是国家标准的补充与提高,各地根据实际情况可以制定严于国家标准的地方标准,且优先于国家标准执行。现阶段京津冀地区制定区域一体化大气环境标准体系的重中之重是提高与完善大气污染物排放标准,当京津冀地区空气质量得以提高达到国家标准时,再行制定区域一体化大气环境质量标准。

  目前北京的大气污染物排放标准远高于国家标准,部分大气污染物排放标准已达到国际标准。而天津和河北的大部分大气污染物排放标准仅略高于国家标准,尚未达到国际标准。三地不同的大气污染物排放标准造成了诸多问题。就个人而言,京津冀三地尚未统一的车辆限号措施和机动车排放标准导致了三地道路交通的便利性降低,不利于三地的经济交流与协同发展。就企业而言,由于京津冀三地不同的大气污染物排放标准,许多企业纷纷由京津迁往标准较低的河北,由此带来的排污费用、迁厂费用和技术改进的费用不菲,并且这一举措并未能减轻京津冀区域的整体大气污染情况。在首都区域统一环境标准在国外已有成功先例,例如韩国曾于2010年出台了严格的首都区域(Seoul Metropolitan Area)机动车尾气排放标准而且规定污染严重机动车应加装减排过滤装置,治理成效显著。[7]

  为了应对频发的雾霾天气,治理大气污染,京津冀三地需要区域联动共同治污,而三地各异的大气污染物排放标准显然阻碍了这一进程。随着日前《天津市大气污染防治条例》的审议通过与《河北省大气污染深入治理三年(2015-2017)行动方案》的提出,京津冀地区大气污染物排放标准在不断接近,一定程度上减轻了京津冀地方标准之间的混乱,但并未能彻底解决这一问题。由此看出,不论是从现实层面还是从制度层面,建立京津冀一体化大气环境标准体系都是迫在眉睫。

  二、京津冀一体化大气环境标准体系的可行性

  区域大气环境治理必将促进大气环境标准制度的变革。[8]建立京津冀一体化大气环境标准体系已为大势所趋,具有很强的可行性,三地亟须共赴万难。

  (一)政策保障

  在中央层面,2013年6月国务院常务会议上确定了大气污染防治十条措施,其第七条与第八条分别规定要制定、修订重点行业排放标准与建立京津冀地区联防联控机制。同年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》明确我国要建立大气污染防治的区域协作机制。同年10月京津冀及周边地区大气污染防治协作机制启动并召开协作小组首次全体会议。尽管我国在2012年《环境空气质量标准》已经将PM2.5纳入环境空气质量标准体系,但是在具体实施层面尚未将该标准体系上升至法律的高度,③难以成为事实判定的依据。[9]

  在地方层面,京津冀三地先后颁布《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》、《天津市清新空气行动方案》以及《河北省大气污染深入治理三年(2015-2017)行动方案》,这三个文件中均包含了提高地方大气环境标准的相关规定。此外,由于多项政策的出台,京津冀在标准的实际执行与落实方面进展较快,以天津为例,2015年5月29日市政府发布《天津市人民政府关于实施第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》,进一步规范机动车大气污染物排放。由此可见,京津冀地区大气环境标准的提高有利于京津冀一体化大气环境标准体系的建立。2015年5月19日,京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第四次会议通过《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》,明确积极推进京津冀及周边地区大气污染物排放标准的逐步统一工作。2015年6月4日,京津冀及周边地区机动车排放控制工作协作小组办公室成立,确定将推动建立区域统一法规标准。

  (二)法律保障

  实施跨区域、协调配合的法律体系保障是十分必要的,2011年美国环保局制定的《州际空气污染规则》为区域大气污染联防联控提供了法律基础。目前我国在大气污染防治领域形成了以《环境保护基本法》为指导,《大气污染防治法》专项治理以及相关配套制度辅助实施的框架结构。[10]北京于2014年实施修订后的《北京市大气污染防治条例》,辅以近期发布的《锅炉大气污染物排放标准》《炼油与石油化工大气污染物排放标准》《印刷业挥发性有机物排放标准》《木质家具制造业大气污染物排放标准》和《火葬场大气污染物排放标准》《固定污染源监测点位设置技术规范》等多项地方环境标准,其中前五项标准规定的污染物排放限值均达到国际先进水平。天津先后制定了多项地方大气污染物排放新标准,如2013年制定的《在用汽车排气污染物限值及检测方法(遥测法)》、2014年制定的《工业企业挥发性有机物排放控制标准》、2015年制定的《工业炉窑大气污染物排放标准》和《天津市工业企业堆场扬尘防治管理规定》,此外《天津市大气污染防治条例(修订草案)》于2015年审议通过并正式施行。在河北省,河北仅2015年就发布施行了多项大气污染物排放标准,包括《钢铁工业大气污染物排放标准》《水泥工业大气污染物排放标准》《平板玻璃工业大气污染物排放标准》《燃煤锅炉氮氧化物排放标准》等,且《河北省大气污染防治条例(草案)》已于2015年12月18日递交河北省人大常委会举行立法听证会。

  我国大气环境标准为限定大气污染技术要求的一种规范,仅在与相关法律法规相结合时才能确定其效力、作用以及法律责任。因此,京津冀三地应逐步完善以大气污染法律法规为主导、以大气环境标准体系为辅助的完整规范体系,为京津冀地区大气污染治理提供法律保障。

  (三)财政保障

  北京的高额治霾投入和严苛的大气污染物排放标准并不能阻绝从天津、河北蔓延而至的雾霾所带来的影响,但是三地的财政收入不均必将影响雾霾治理的投入。以河北为例,由于京津冀三地经济发展不平衡,河北的财政收入明显较京、津两地薄弱,且环保短板更为明显。但河北工厂众多,治理大气污染必影响其财政税收,因此在财政方面需获得补偿与保障。[11]针对这一问题,我国已建立区域大气污染治理专项基金,2014-2015年拨款京津冀地区治污资金高达140亿元。2015年6月,在京津冀及周边地区大气污染联防联控国际研讨会上明确,北京、天津、保定、廊坊、唐山、沧州六市将作为京津冀大气污染防治重点区域,建立结对合作机制,北京对接保定、廊坊,天津对接唐山和沧州,分别给予“结对子”城市大气污染治理资金、技术等方面的支持。截止到2015年7月,北京市已安排了4.6亿元支持廊坊、保定(各2.3亿元)减煤,天津也出资4亿支持唐山和沧州的大气治理。[12]因此京津冀地区大气污染的治理工作获得了从中央到地方的双重财政保障。

  三、京津冀一体化大气环境标准体系的法律构建

  值此《巴黎协定》达成之际,我国需要将此协定与“十三五”规划相结合转化成国内方案,并从政策、法制等方面保证落实。而京津冀地区作为大气污染重灾区,亟待具体可行的大气污染环境标准予以规制。建立统一的京津冀地区大气环境标准体系已然提上议程,政策的保证与财政的投入有目共睹,京津冀一体化大气污染治理必将揭开新的篇章。不可否认的是,京津冀一体化大气环境标准体系的建立与实施都需要法律制度的保驾护航,合理的法律构建需要考虑如下四个问题。

  (一)明确大气环境标准的法律性质、法律效力

  我国大气环境质量标准与大气污染物排放标准尚不属于法律规范,仅为行政规范性文件,不能对大气污染行为直接适用,其具体适用需要依据法律法规的相关规定。[13]由大气环境标准体系中相关标准的法律性质和法律效力的不明确造成的诸多问题有如下解决建议:第一,及时修订大气污染相关法律法规,进一步明确规定大气环境标准在实施过程中的性质、地位和实施程序,或通过引述性规范使其成为法律的一部分,或者明文规定其规范性质,为大气环境标准的适用提供有效的法律保障。第二,以人类健康为基准调整大气环境标准。京津冀地区大气污染问题不仅是环境保护和经济发展层面的问题,现已上升到危害人类健康的层面,只有以保护人类健康为基准制定大气环境标准,才能从深层次规制区域大气污染问题。第三,为了贯彻依法行政,可以提升诸如大气环境质量标准和大气污染物排放标准的两种强制性环境标准的法律地位,赋予强制性环境标准一定的法律效力,使其成为法院审判过程中可以直接援引的重要裁判依据。

  (二)完善区域大气环境标准的法律规制

  2015年4月30日中共中央政治局召开会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,以《京津冀协同发展规划纲要》和《京津冀协同发展生态环保规划》为指导,《京津冀区域大气污染控制中长期规划》的编制工作已于7月正式启动,这意味着区域一体化大气污染防治的“顶层设计”已进入微观实施阶段,但反映在立法中尚需进一步规划设计,使其具有可操作性。尽管我国大气环境标准体系已相对完备,但是针对区域大气环境标准制定的法律规范仍存在诸多空白,尤其是区域一体化大气污染防治的立法设计尚付阙如。完善区域大气环境标准的法律规制应从如下两个方面入手:其一,进一步细化《大气污染防治法》对区域大气污染的法律规制。《大气污染防治法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过,自2016年1月1日起施行,修订后的《大气污染防治法》中也首次明确了有关重点区域大气污染联合防治的规定。但在对接京津冀区域大气污染防治的具体工作中仍需要进一步细化其总领性规定,与地方治理实际相结合,统筹三地大气环境标准体系的一体化进程。其二,进一步完善京津冀区域一体化大气污染防治法律体系。京津冀三地地方立法机关可采取先试先行,共同调研、协商、论证、起草和发布地方性法规的立法模式,制定效力范围适用于京津冀全境的区域性大气污染防治地方性法规,以保障京津冀一体化大气环境标准体系的实施与落实,为区域一体化大气环境标准体系的实际执行提供有利的法律保障与指引。

  (三)建立京津冀一体化污染防治标准控制体系

  由于京津冀三地污染源、污染程度、现有标准各不相同,如简单划分统一标准将会事倍功半,难以达到最佳效果。因此建议由“京津冀大气污染防治立法试验区”进行主导,京津冀三地环保部门联合制定适用于京津冀地区的一体化大气污染防治标准控制体系,这一体系需要根据三地实际内在协调,依据共同但有区别的原则设置分阶段的、阶梯式标准目标基准将是未来区域一体化大气污染标准体系发展的必由之路。

  具体而言有五种方式可以采纳:第一,统一重点大气污染物排放标准。京津冀三地机动车尾气排放标准应首当其冲加以统一。目前,京津冀已经开展了联动治理机动车污染的工作,采取了统一油品等措施,但三地的标准尚待统一。第二,京津冀地区可以吸取欧盟经验,针对特定污染物制定不同的大气污染物排放标准与排放总量,并根据具体的地区环境情况允许延长达标期限。[14]例如针对河北的主要污染源燃煤,提高煤炭污染物的排放标准,并要求相关煤炭行业限期整改。第三,设立京津冀地区大气质量管控区。该管控区应由其执行机构京津冀区域大气污染防控委员会统一进行管理。并根据污染情况划定重点控制区与一般控制区(将北京、天津、邯郸、保定、石家庄、唐山、邢台、衡水、廊坊、沧州划为重点控制区,将张家口、秦皇岛、承德划为一般控制区)。第四,划定不同区域PM2.5等主要污染物的浓度限值。京津冀三地可以对区域PM2.5年均浓度等主要污染物划定浓度限值,列入法律法规,加强污染预警与监测。第五,完善信息交流和共享机制。京津冀地区已经初步建立了信息交流和共享机制,这一机制将对京津冀大气污染物排放标准的制定与调整提供有效信息。我国已经建立京津冀区域环境空气质量监测预报预警中心,但信息更新的及时性和指导性仍需进一步加强。

  (四)确立区域大气环境标准的制定标准和适用规则

  第一,明确区域大气环境标准的制定标准。制定区域大气环境标准体系时,首先要统一京津冀三地大气污染物排放标准,在制定区域标准时应高于国家标准。若京津冀三地有已生效的地方大气污染物排放标准,区域标准应地方已生效标准中的最高标准。这样层级递进,有助于大气环境标准的不断提高,促使京津冀地区一体化大气污染的治理。第二,明确区域大气环境标准的适用规则。首先要明确的是,区域大气环境质量标准和区域大气污染物排放标准一经颁布即在京津冀三地统一强制实施。其次,在初期可能出现区域大气环境标准与地方大气环境标准相冲突的情形,对此,应当按照“新法优于旧法”的方法予以解决。区域一体化大气环境标准体系中已做出新规定的,以区域大气环境标准为准,区域一体化大气环境标准体系中未做出新规定的仍适用地区大气环境标准。待条件成熟后在大气环境标准领域应当逐步废止三地自行制定的标准。最后,区域大气环境标准的适用、执行以及适用过程中的问题,应由京津冀区域大气污染防控委员会统一负责。

  我国京津冀一体化大气环境标准体系的建立面临诸多问题,这与相关法律制度的不完善有着密切联系。各地大气环境标准不统一、法律性质不明、法律规制相对滞后和存在适用障碍等问题已经成为制约京津冀区域一体化大气环境标准体系发展的主要因素。2015年12月30日国家发展改革委、环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》,划定PM2.5红线:到2020年京津冀地区PM2.5年平均浓度比2013年下降40%左右。为了达到这一目标,需要从法律制度的构建上寻求突破,逐步规范大气环境标准体系的相关法律法规的制定和修改,对京津冀地区的地方大气环境标准体系进行进一步梳理,明确大气环境标准的法律性质,确立区域大气环境标准的制定标准和适用规则,为京津冀区域一体化大气环境标准体系提供法律支持,以保证区域一体化大气污染治理工作的顺利进行。

  ①从京津冀三地的PM2.5来源数据报告来看,PM2.5的来源分为本地排放和区域传输,三地本地污染排放最大污染源各不相同;总体来看,北京最大的大气污染源为机动车排放,而天津和河北最大的大气污染源则主要为工业排放。

  ②强制性标准一经颁布必须执行,而自愿性标准是否使用权由当事人自愿选择。

  ③但将PM2.5标准纳入标准并确立限值在发达国家已经成为现实。欧盟在《欧洲环境空气质量标准及清洁空气指令》中明确了削减PM2.5的目标与限值,并在2015年将此限值列入法规。美国于1997年首次将PM2.5标准纳入《国家环境空气质量标准》,2012年修订版在原有PM2.524小时浓度限值的基础上增加了PM2.5的年浓度限值。

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