页岩气开发:污染差异与防护政策

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英文标题:Shale Gas Development:Pollution Disparity and Protection Policy

内容摘要:页岩气资源开发过程中的甲烷气体泄漏、尾气排放、有毒气体挥发等会影响开发地区的大气环境,加重烟雾污染和温室效应等。防止这种情况发生需要政府、开发企业和公众共同担当保护责任,在制定保护政策时应结合开发地区大气环境特点、页岩气大气污染特征,坚持以人为本、区域联控原则,需要在政策法规、排放标准、税费政策、许可证政策、环境内化管理、排放源管理、社会公众参与监督机制等方面做适当安排。

关键词:页岩气开发区域,污染防治,新兴产业  shale gas development regional,pollution protection,emerging

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].页岩气开发:污染差异与防护政策.[J]或者报纸[N].重庆社会科学,(20163):38-42

正文内容

  我国四川、重庆、陕西等地的页岩气资源经过几年的试验性开采获得了成功,同时也发现了许多潜在的环境问题——大量占用土地、植被破坏、消耗和污染水资源、大气污染和噪音污染等。其中开发中产生的甲烷气体排放、泄漏和有毒液体的挥发等会污染开发地区的大气环境,随着开发规模的扩大和时间的推移,大气污染的积累效应会逐渐显现出来。这会加重我国本已存在的大气污染问题,使雾霾天气影响更大,温室效应更明显。由于开发还处于起步阶段,相关环境保护工作准备的还不是特别充分,这就需要相关部门充分研究和制定有针对性的保护政策。

  一、页岩气开发引发的大气环境问题

  从美国页岩气开发实践和我国试验性开采显示来看,页岩气资源开发过程对大气造成的污染主要源于包括钻井设备、卡车等大型机械设备排放的尾气,开采过程中甲烷气体的泄漏和压裂液返排水的挥发等。Stamford L和Azapagic A首次研究了英国页岩气生产生命周期的影响范围,通过与其他能源比较得出在消耗臭氧层、光化学污染、地面生态毒性等方面页岩气开发中的大气污染比其他行业的大气影响更严重,可能产生比煤炭更严重的三个额外的影响——全球变暖、酸化和毒性。[1]一些研究还显示,放眼20年或100年,同样质量的甲烷与二氧化碳相比的碳足迹在温室效应方面要高几十倍。[2]表1列举了页岩气资源开发过程中带来大气污染的原因、形式及危害情况。[3]

  二、页岩气开发地区大气环境差异及影响

  根据国土资源部全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选结果显示,我国陆域页岩气资源主要分布在5大区域、41个盆地和180个有利区。在我国陆域共划分出页岩气规划区36个,面积150.05×,其中,上扬子及滇黔桂区8个,面积为55.72×;中下扬子及东南区8个,面积为38.57×;华北及东北区10个,面积为32.47×;西北区10个,面积为23.71×。[4]按省(区、市)统计,主要分布在四川、新疆、重庆、贵州、湖北、湖南、陕西等省(区、市),总量约占全国页岩气总资源的68.87%。[5]

  由于开发地区的地形地貌、气候环境、工业发展及人口分布的不同,对于导致的同一种大气污染问题,在不同地区其影响和危害也是有差异的。

  (一)上扬子及滇黔桂区

  该区以盆地高原为主,峰谷相间、盆地丘陵交错,亚热带季风的风速小(年均仅为1~2m/s),大风日数少,相对湿度大,大气层稳定,空气流通缓慢,这种状况对大气污染物的扩散极其不利。且该区域城镇密集,工业门类齐全,本身也存在着及烟尘污染问题。页岩气开发泄漏的污染气体,经过长年累月的积累,会积聚在开采地的上空,得不到很好的扩散,加重污染当地空气,会产生各种环境危害。

  (二)华北及东北区

  该区以平原为主,属温带大陆性季风气候,四季分明、寒冷期较长、雨量集中、东湿西干、平原风大、日照丰富。空气较盆地更容易流通,污染物容易向外部扩散,但这一地区的工业发达、人口密集、大气污染比较重,一旦出现无风低气压情况,污染气体和温室气体就会笼罩在当地上空形成雾霾天气。页岩气开发一旦产生大气污染,会加重雾霾天气,受污染气体如果随风移动、扩散,对其他地区也会形成污染。

  (三)中下扬子及东南区

  该区平原和丘陵相间,以丘陵为主,属亚热带季风气候,夏季高温多雨,冬季低温少雨,冬季西北季风,偏北风,夏季东南季风,由于丘陵遮挡,污染物扩散状况不佳,容易形成区域污染,秋冬季大气污染较重,特别是重工业比较集中的地区,污染物主要为TSP、等。这一地区页岩气资源储量较少,开发导致大气污染不会像其他地区那么严重,主要关注的是小环境的区域污染。

  (四)西北区

  该区高山与盆地相间,盆地居多,属温带大陆性气候,干旱少雨,昼夜温差较大。这样的地形和气候极不利于污染气体的扩散,会出现大气污染物聚集的现象;降水少也不利于大气中的污染物的净化、清除和再分布,相对于其他页岩气开发区域的大气污染状况就会比较严重,产生的危害也较大。

  

  三、开发区域大气环境保护政策选择

  页岩气开发地区的空气质量和污染程度与该地区的地理环境特征有一定的关系,也受页岩气藏本身特征的影响,如生产出比其他气藏湿度更大的气体,天然气的含硫量水平高等。考虑地理环境空间差异,在制定保护政策时,要考虑以下一些因素并做适当的政策安排。

  (一)保护政策制定需考虑的因素

  1.开发地区的地理环境特征和大气环境状况。页岩气在我国的分布区域不同,每个有利区的环境特点也是有差异的,这就需要在政策制定时除考虑页岩气开发本身产生的大气污染之外,还要考虑到开发地区的地理环境和气候环境。

  2.结合常规天然气的相关政策法规。页岩气虽然属于非常规天然气,但是有些特点与常规天然气还是非常相似的,造成的污染也有相同的地方,所以一些政策法规也是可以通用的。

  3.页岩气开发技术及特点。页岩气开发主要采用水平井水力压裂技术,这与常规天然气开采不同,造成甲烷气体泄漏和有害气体排放也不一样,这就需要选择适合于页岩气开发特点的大气污染保护政策。

  4.坚持以人为本,区域联控原则。页岩气开发过程既有现场大量施工人员,也有开发地区大量常住居民,大面积开发过程中如果产生区域大气污染,会对这些人群身体健康产生不利影响,对周围地区也会产生较大伤害。所以要严格根据人的切身感受进行监督、检查、勘察周围大气环境,进而制定相关的联防联控政策。

  (二)保护政策及配套措施选择

  1.完善页岩气开发大气保护方面的法规和监管

  法规和监管的完善是要保证开发所带来的气体排放都在法律允许范围内,通过完善环保法规,加强排放监管,制定严格开发活动安排等手段可以达到避免或最小化污染气体的排放。第一,结合页岩气开发大气污染特点,完善诸如《环境保护法》《大气污染防治法》《放射性污染防治法》《大气污染防治行动计划》《环境空气质量标准》《环境空气质量监测规范》《大气污染防治先进技术汇编》《大气污染防治条例》《大气污染防治目标责任书》等法规中缺失或不适应的规定。明确法律责任标准,对于违规和不符合标准的排放,要规定严厉的惩罚措施。第二,探索建立统一化、全过程式的页岩气开发大气环境监管机制,明确监管部门主体责任。中央政府应建立大气环境管理各系统的统一协调部门,主要统辖各部门管理权责,简化保护及管理过程中相关政策措施制定、修改、传送等中间环节,提高国家层面大气保护管理工作效率;建立地方政府管理部门与中央之间以及地方政府及管理部门之间的统一协调机构。中央到地方的统协机构应由国家层面政府主导建立,可由相关环境管理机构共同组建,如由环境保护、国土资源等部门来完成;地方部门之间的统协机构应由地方省级政府来组建,并负责垂直管理,在一些权责及标准的确定方面应赋予一定自主权,如执法、监管信息上报、公开环境信息等。在页岩气开发环境监管机制建立过程中要确保中央与地方部门间及不同地区间的环境信息及监管的沟通协作,并形成开发中的全过程、全方位、全区域的环境监管机制。[6]监管部门可以研究制定一些有针对性的页岩气开发环境保护条例及许可证制度。

  2.制定页岩气开发中大气污染物排放标准

  控制开发中大气污染物排放最有效的办法就是源头控制和治理,这需要对开发企业所用开采设备设定严格的技术标准和安装废气回收装置,规范开发企业的开发行为。对于源头无法控制和难以捕捉的,可以通过制定污染物排放标准加以限制。标准中应对污染物的排放量、排放方式、浓度测量方法等做详细规定,其中排放量可以通过设定排放限值来实现,排放限值可以针对页岩气开发中产生污染气体的各个阶段或污染物的类别分别规定。排放标准应涉及页岩气开采地大型燃油机械设备的尾气,开发中产生的甲烷气体,页岩气压裂液中有毒气体的挥发,H[,2]S气体等,对超过规定污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套防护措施,对在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内开采的应作特殊规定。

  地方政府是环境管理的主体和执行者,在保证遵守中央政府污染物排放标准的同时,地方政府要根据当地大气环境情况、气候特点、易污染空气类型等制定开发中特殊排放和治理标准,细化地方政策,弥补中央政策考虑不到的地方。比如像上扬子及滇黔桂和西北这些大气污染物不易扩散地区,地方政府制定的标准一定要严于中央政府;像华北及东北区这些污染物易于扩散的地方,地方政府方面要保持协调沟通,共同商讨解决办法,地方政府间可以考虑通过建立区域联防联控机制共同管控区域开发中的大气污染。

  3.完善相关税费政策安排

  目前与大气环境保护相关的税费政策主要存在于增值税、企业所得税、营业税、消费税、资源税、城市维护建设税、车船税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种,这些税种具有普适性,对大气环境的保护作用较小,缺少以保护大气环境为目的专门税种。中央政府可以专门针对于页岩气开发引起的大气环境问题制定一些相关的税费政策,要多方面考虑、整体协调避免重复征税的问题,同时也要考虑开采企业的纳税负担。可以根据对于页岩气泄漏的废气加以利用实行减免税,对于页岩气开采现场废气处理劳务免征增值税等,在制定税收政策时一定要保证公平性,各个税种和法律之间要有连贯性,并增加对环境保护的调节力度。环境保护因素的税收优惠形式要多样化,形成一个统一的系统共同维持和保护页岩气开发地区的大气环境。

  4.许可证政策的使用

  对于具有大排放量的点源废气排放来说,可用许可证方式来规范空气质量,类似页岩气钻井的小规模点源排放也可参照此种方式。页岩气开发过程与大多数常规天然气的开发过程在气体排放方式上类似。页岩气生产者的排放源需要获得一系列空气质量许可证,包括天然气压缩引擎、乙二醇脱水器和燃烧火焰。空气许可证是具有法律效力的文件,应明确规定排放限制、排放源的标准,以及必须保证监督、记录和报告等工作的持续性,[7]以确保遵守相关法律。许可证的制定可考虑在不同开发地区有所差异。

  5.强化开发企业自身环境内化管理工作

  管理办法既要有自我约束政策,又要有激励政策。对于约束方面的政策,开采企业在开采过程中一定要有大气环境保护方面的规章制度进行约束,企业高层领导者要时时关注中央和地方的大气污染物排放标准和出台的页岩气方面大气环境保护政策,将这些政策应用到公司内部,细化并融入到各个约束员工行为的规章制度和技术规范中,纳入到企业的绩效考核当中,与员工的自身利益挂钩,与员工的薪酬相关联,保证企业上下严格遵守和执行。对于激励方面的政策,企业可以制定一些奖励制度,鼓励页岩气开采中大气污染的保护和治理行为,提高员工环保意识,对于对大气污染治理有贡献、污染物处理技术创新的个人或集体给予一定的奖励,企业内部还可以通过定期举行一些环保方面的知识竞赛、技术比赛等方式提高员工保护大气环境的积极性。

  6.气体排放源式管理

  页岩气开发中的不同阶段、不同操作程序会存在各种潜在气体排放源。减少这些气体排放的最好方式是从源头上阻止气体排放的发生,利用法规、技术标准及操作规范的共同作用可以达到这种目的,但需考虑页岩气井所处位置环境情况,如人口密度、周边地貌、大气循环等。技术和操作规范政策措施的使用,可考虑采用国家能源部门与页岩气开发企业合作的方式,采用新技术和当前措施共同限制页岩气开发中的气体排放,办法可以有很多种,如更新设备、改进操作规范、通过形成副产物、改进管理方法以及安装气体控制设备等。在所有的技术操作措施中,一些最佳管理方法的使用是针对具体情况来实施的,情况发生了变化,管理方法也应该进行调整。

  7.建立社会公众参与监督机制及监督平台

  发挥社会公众对页岩气开发大气污染的监督,需要建立一个完善的社会公众监督机制,该机制至少应包括奖励监督、决策主体责任追究、执法责任监督、企业环评信用等级、处罚案件公众听证等内容。另外还需要从政治、法律和社会等方面加强制度建设,确保社会公众的环境、知情、表达、监督和诉讼等权利有效实施。在具体实施过程中,需要政府、企业、公众三方力量开展协商、引导支持公众参与开发区域大气环境管理。通过页岩气大气污染环境监督平台建设可以实现社会公众参与的目的,而且实施起来也比较容易,社会公众通过平台不仅可以监督开发企业大气污染情况,还可以提出防治的意见和建议。特别是对于页岩气开发中大气污染控制和治理不到位的地方,有了广大人民群众监督和披露,既可以增强全民监督意识,又可增强开发者的责任意识。

  页岩气开发可造成大气污染,而我国刚起步的页岩气开发这方面的影响还没有完全显现,相关的保护政策也是缺乏的。这就要求我国政府尽快制定针对页岩气开发的大气污染保护政策,在政策制定过程中要总结和借鉴其他页岩气开采国的处理方式和经验,并结合我国页岩气开发地区的大气环境特点,加大对开发企业的控制和要求。在具体政策选择时应根据我国页岩气开发特点,注重源头治理,先要预测页岩气开发可能出现的大气环境问题,然后将这些问题消灭在萌芽中,而不是等问题出现之后才想到治理;鼓励科技创新,加大监管力度;保证政府部门的政策和法规相一致,使页岩气开发主体在治理大气污染时能够把握政府的主体思想,按照法律法规规范自己的治理行为。

   该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题,作者原标题为《我国页岩气开发区域大气污染差异及防护政策》。

参考文献

[1]Stamford L Azapagic A:Life cycle environmental impacts of UK shale gas,Applied Energy,2014年第134期,第506~518页.

[2]杨洪波,彭民,张彦明:《页岩气资源开发环境影响的税费政策》,《生态经济》2015年第12期,第70~73页.

[3]彭民,杨洪波,李玉喜等:《页岩气资源开发的环境影响研究综述》,《资源开发与市场》2015年第3期,第327~331页.

[4]《全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选成果》,中华人民共和国国土资源部网站,http://www.Mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201203/t20120302_1069466.htm.

[5]贾飞龙:《中国页岩气成藏布局》,《地球》2012年第9期,第24~31页.

[6]田磊,刘小丽,杨光等:《美国页岩气开发环境风险控制措施及其启示》,《天然气工业》2013年第22期,第115~119页.

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