国家治理逻辑演变下中国环境管制取向:由“控制”走向“激励”

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英文标题:The Orientation of China’s Environmental Regulation under Logic Evolution of State Governance:From “Control” to “Incenti

内容摘要:在中国环境管制模式转型问题上,主流理论给出的“药方”是以多元共治模式作为替代选择。这种思维的偏颇之处在于孤立又单纯地讨论“模式替代”而忽视模式内部是否存在“自我进阶”的可能性。国家政治体制、制度特征和治理逻辑等政治因素对环境治理的深刻影响为研究提供了一个新视角。研究证明,在以合法性和有效性演变为核心的国家治理逻辑下,中国环境管制模式“内部取向”存在一条自我发展的轨迹,即从“控制”走向“激励”。前者体现国家对自然、公众与企业的控制,是在工具理性认知下,确保秩序与稳定、发挥“消极抑负”功效;后者则凸显对自然的尊重、对公众权利与企业利益的激励,彰显价值理性认知,寻求秩序与表达兼容以及“积极增益”功效。继而为进一步促成“激励”的完全进阶提供思路和建议。

关键词:国家治理逻辑,环境管制模式,控制,激励

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].国家治理逻辑演变下中国环境管制取向:由“控制”走向“激励”.[J]或者报纸[N].公共行政评论,(20175):105-128

正文内容

  [中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1674-2486(2017)05-0105-24

  一直以来,中国环境管制模式因其管制失灵而饱受争议。持续的环境恶化与频发的环境污染与灾害,不仅带来难以估量的经济和社会损失,也一度成为国内外热议的焦点。伴随治理(Governance)范式的广泛应用,主流理论给出的药方”是建构以“多中心”(齐晔,2014)“互动”(谭九生,2012)“协同”(严燕、刘祖云,2014)为核心的多元共治模式作为环境管制模式的替代选择,主张环境权力(权利)在政府、社会公众、企业生产者与非政府组织之间共享,强调“政府退出”,着重发挥社会力量就能有效治理污染,甚至“实现国家-市场-社会系统的平衡”(黄斌欢等,2015)。不可否认,这些言之凿凿的观点以及全球范围内国家治理改革的“趋治理化”似乎预示着中国也应该摒弃“束手束脚”的管制而亟须采取多元共治模式,但这不禁引出本文的一个基本质疑:中国环境管制模式“内部”是否存在自我发展的可能性?如果存在,是一条怎样的轨迹?现在处于什么阶段?下一步努力方向是什么?

  近几年,“环境治理①是一个体制问题”这一说法越来越被学界所认同,在倡导国家治理能力和治理体系现代化建设的今天,研究国家的政治体制、权力关系、治理逻辑等政治要素对环境治理绩效的显著影响也日益成为环境科学领域一个新的学术努力重点。事实上,环境政治学中关于政体类型与环境治理模式的相关性研究为“环境与体制挂钩”提供了丰富的理论支撑和经验论证。如吉利(Bruce Gilley)(Gilley,2012)、马必胜(Mark Beeson)(Beeson,2010)、吉登斯(Anthony Giddens)(2009)、希尔曼(David Shearman)和史密斯(Joseph Wayne Smith)(2009)认为威权国家的体制特征及制度运作决定了环境治理呈现一种“环境权威主义”(Environmental Authoritarianism)②模式。佩恩(Rodger A.Payne)(Payne,1995)、温斯洛(Margrethe Winslow)(Winslow,2005)、巴雷特(Scott Barrett)和格雷迪(Kathryn Graddy)(Barrett & Graddy,1998)、李泉(Quan Li)和鲁文尼(Rafael Reuveny)(Li & Reuveny,2006)等人指出民主国家具备的广泛公民自由、直接选举制、利益集团的博弈与游说等体制特征及制度运作促使“环境民主”(Environmental Democracy)作为其主要的环境治理模式。这些研究成果都在不同侧面证实一个国家的环境治理模式与其政治体制、制度特征与治理逻辑存在深刻关联,这为解答本文质疑提供一个新的视角。

  中国权威体制具备典型的中央集权、政府主导特征,自元明清以来就面临超大型社会的有效治理问题,维护合法性和实现治理有效性就构成国家治理逻辑演变的“二重奏”(彭勃、张振洋,2015)。不少学者以新中国成立以来的国家治理逻辑③来解释具体领域治理模式的转换问题,如彭勃和张振洋(2015)以环境卫生整治为例,从合法性与有效性的变迁中论证了运动式治理、项目化治理和合作式治理的依次转换历程。进而言之,中国环境管制模式是国家治理逻辑“嵌入”环境治理领域的典型结果,沿着国家治理逻辑演变这一中轴脉络就能窥探环境管制的“前世今生”并预视未来图景。因此,从这一视角来看,前述“多元共治药方”的偏颇之处在于割断了政体语境与特定领域治理模式之间的联系,孤立又单纯地讨论“模式替代”而忽视模式内部是否存在“自我进阶”的可能性。借由这种思路,从合法性和有效性演变考察中国环境管制模式才更具现实性,因为只有立足于中国特殊的权威体制背景,准确认识生成环境管制的必然性以及由管制本身向前发展的轨迹,才有助于探索适合中国国情的环境治理道路,这同样关乎国家治理体系与治理能力现代化建设。

  本文得出一个基本结论是,基于权威体制的国家治理逻辑演变,中国环境管制模式内部存在一条自我发展的运动轨迹,存在从以“控制”为取向向以“激励”为取向的“自我进阶”,现阶段正处于“激励”的“进行式”且尚未完成,换言之,当前已经凸显出某些“激励”特征并产生积极功效,下一步需要采取措施促成“激励”的完全进阶,以更好发挥激励效果,提升环境治理绩效。这里的“进阶”指的是由低级升到高级、向前发展的过程,表示在原来基础上有较大程度提高,但在整体模式上没有达到质变的境界,也暗含了现阶段中国环境管制模式还不能实现向多元共治模式的转型。我们认为,在环境治理领域,国家(政府)相较于社会仍处于主要位置,这在很大程度上是中国权威体制背景及其对合法性与治理有效性的追求决定的,国家与社会是不断向前发展的,当“控制”取向的作用逐渐式微且暴露出局限性时,就不足以解决合法性与有效性的新挑战,权威体制会渐进采取新的取向来超越局限、应对挑战,这种新的取向就是“激励”。但“激励”取向并不意味着“控制”特征的完全消失,正如市场经济比计划经济更符合当下经济发展、社会需求和时代趋势,但并不代表某些计划举措就完全没有意义,对于政府而言,通过必要的“控制”掌握重要资源与权力配置,才能保证在秩序基础上发展,这在环境管制中尤为重要。文章第二部分梳理了既有研究对中国权威体制下国家治理逻辑的分析,以及认识环境管制模式的三个方面。进而在第三、四部分分别考察了基于合法性与有效性演变的控制取向管制与激励取向管制。第五部分为讨论与结论。

  二、权威体制下的国家治理逻辑及环境管制模式

  (一)国家治理逻辑:合法性与有效性的演变

  1.概念、关系与类型划分

  一直以来,中国权威体制下的国家治理都是围绕两大核心问题运作——合法性与治理有效性。国家为维持合法性、提升治理有效性而繁衍出与之匹配的制度设施,这些制度设施反过来以其制度表征和绩效巩固国家权威基础。因而,基于合法性与有效性的关系及演变就成为解读国家治理逻辑的重要方面(蔡禾,2012)。从一般意义上来说,合法性是指自下而上对权威的认同和支持,它关乎政权统治与社会稳定。而治理有效性就是指国家如何运用制度资源、组织资源、法治资源等解决社会难题、满足公众需求,保证社会有序发展。一个国家具备高合法性就能通过发动非常规的国家治理活动(如运动式治理、举国体制和政治动员)提升治理有效性(蔡禾,2012;彭勃、张振洋,2015),而国家在保持政治对经济与社会发展有效作用的过程中逐步深化和扩大民主化,能够不断累积政治的合法性,以保证政权的稳定和国家的整体进步(林尚立,2009)。

  具体而言,合法性存在类型学划分,国内蔡禾、林尚立、彭勃和国外的戴维·伊斯顿(David Easton)等学者都做过相应的工作④,通常将合法性划分为意识形态合法性(价值理念、政治共同体)、程序合法性(中观制度层面的参与、选举等)与绩效合法性(主要指经济增长绩效)。但这种划分只是一种“理想类型”(Ideal Type),现实中没有任何一个国家的合法性是建立在单一来源基础上的,一般是理想类型的混合体,或者说在特定时间内,某一理想类型合法性会成为一个国家统治最为重要的基础(杨宏星、赵鼎新,2013),但同时兼有其他类型的成分(周雪光,2013)。也就是说,合法性会伴随权威体制需求或外部条件的改变而改变。同理,实现有效治理的方式、手段并非一成不变的,而是与诸多治理要素有关:国家对问题的认知与议题建构、法律完备程度、市场机制作用、公众参与程度以及政策工具的实际功效等,尤其是自世界银行提出“善治”(Good Governance)以来,它既可以作为国家治理目标又指明实现的路径,成为有效治理的重要范式。合法性与有效性共同决定着权威体制的政治稳定与秩序,时代转型、社会变迁发展促使国家不断寻求与时代同步的新的合法性来源和采取新方式解决治理难题,与之对应的制度设施也在不断更新和改革中完善。

  2.演变历程

  中国权威体制下的国家治理经历“新中国成立后-改革开放时期-21世纪以来”三个阶段的逻辑演变⑤,由于本文无意讨论个中的具体肇因和历史沿革,故在此不多着墨。但根据既有研究,国家治理逻辑演变可以大致描述为这样一个过程:新中国成立后,卡利斯玛型权威、执政党的革命功绩及政治理念提供的意识形态基础是国家合法性的主要来源,国家治理也主要通过自上而下的动员机制提升治理有效性;改革开放后,伴随卡利斯玛型权威离去以及技术官僚登上政治舞台,国家和社会对经济发展的需求日益强烈,现代化、工业化建设中彰显的经济绩效成为合法性的重要来源,科学知识、技术、理性成为解决社会矛盾的重要方式;进入21世纪,经济发展水平逐步迈入更高阶段,国家权威与社会多元利益的紧张、冲突关系越发突显,公众权利意识觉醒并主张公共事务决策中的群体发声,以“参与”为基础的程序合法性逐渐构成国家合法性的重要来源(林尚立,2009;冯仕政,2011;蔡禾,2012;周雪光,2013)。治理手段的多样化和包容性不断为国家治理有效性所吸纳、利用。国家治理就是在不断寻求合法性与治理有效性中演进运转,治理逻辑及其制度表征,和其他社会事务一样,被同样整体地“嵌入”到环境治理中,它在环境治理中的显现和演变就构成了环境管制模式及其内在自我发展的根源。

  (二)权威体制下的环境管制模式

  “管制”意涵着一种单维度、自上而下的国家视角。众所周知,政府环境管制是为弥补市场在资源配置上的功能性缺陷和防止负外部性方面采取的政府干预行为,有其丰富的理论渊源,如市场失灵理论、公共物品理论、管制公益性理论(顾昕,2016)。但在我国,环境管制还存在深刻的“体制烙印”,源于计划经济时代的历史遗留因素(谭九生,2012),因而这一点决定了中国环境管制模式与国家政治体制特征、权力运作关系等密不可分。这一结论也再次重申前文对“模式替代”思维“割裂政体语境与治理模式”的批判。事实上,权威体制与管制模式是互构的,前者权力的单向性和垂直控制机制、资源和信息向上流动与集中、对个人自由与社会力量的限制等使管制模式“顺理成章”,而后者的制度表征与管制绩效又能解决国家的合法性和有效性问题。

  那么,从哪些方面认识环境管制模式呢?既有研究多半将环境管制模式视为“命令型工具”“非市场手段”的同义转换,而在国家-政府-社会这一纵向视角中缺失了国家层面的“管制”呈现,导致对管制模式认知并不完整。事实上,权威体制下环境政治运作提供了一个较完整的考察:国家(中央政府)将自身对环境问题的“认知”通过决议、报告等形式(主要是“党代会”)塑造出特定时期的环境政治话语,并相应建构环境议题,立法机关和行政机关依据国家意志制定统一的环境法律法规,为环境治理裁定法制框架,进而,地方政府凭借法律赋予的公权力主导环境政策制定与实施,依靠政策工具严格规范企业和社会公众的生产生活行为。另外,权威体制对稳定、秩序与可掌控性的内在需求使得政府对于公众自发的环境运动(如环境维权、抗争行为、环境信访等)倾向于维稳思维来看待,并把其纳入举国体制当中进行处理(冉冉,2015a)。从以上环境政治运作中可以锁定环境管制的三个方面:一是中央层面主导环境政治话语与议题建构,体现国家对环境问题本质的认知;二是政府公权力对公众权利的限制,体现政府与公众的关系;三是政府的政策工具对企业行为的功效,体现政府与企业的关系。权威体制下国家意志自上而下地统一贯彻,促使这三个方面在特定时期内会呈现出某种一致性的“取向”,在国家治理逻辑演变的无形推动中,环境管制模式也在自我发展,这种自我发展就是管制取向的“自我进阶”。

  三、中国环境管制的控制取向

  改革开放做出将工作重心转移到经济建设上的决定促使现代化、工业化和城市化成为国家发展的中心任务。经济发展带来的物质财富和生活水平的提高使得发展在事实上不由自主成为一种不受社会、伦理与生态等尺度规约的意识形态(郇庆治,2012)。在这一阶段,国家把经济增长为主的政绩作为滋生的合法性来源,环境污染和破坏带来的国家治理问题也被视为一个技术问题,解决这个技术问题更好为经济发展服务是领导人的基本认知,由此必须加强政府权力,以集中力量保障经济任务完成和改革顺利进行。通过限制公民一些权利防止因其自由行为对社会稳定造成威胁,对生产者直接管控以削减污染、提升治理有效性,最终保证一切置于国家可控范围之内。在上述背景下,环境管制模式表现为一种“控制”取向,“控制”能解决权威体制对合法性和有效性的需求。但不可否认的是,出于种种原因,“控制”本身也暴露出持续获取合法性和环境管制绩效上的局限性。

  (一)国家环境话语及其工具理性认知:对自然的控制

  1.环境话语

  中央通过主导性环境话语的提出、制定和传播,塑造了国家层面的环境议题。早在1972年,中国就参加了联合国第一次人类环境会议,1973年召开第一次全国环境保护大会并提出环境保护的“32字方针”,这在当时经济社会背景下都是超前举动。20世纪70年代的这些举措在很大程度上彰显了与国际社会同步,国家通过“及时表态”进而在意识形态层面争取更多的信任和合法性支持。20世纪80年代开始,环境问题才真正上升至国家的决策议程:“十二大”提出保护农业资源,保持生态平衡;“十三大”提出在推进经济建设的同时,加强环境保护;“十四大”将环境保护列为基本国策;“十五大”提出在现代化建设中实施可持续发展战略,并在“十六大”将这一战略放在十分突出的地位(冉冉,2015a;王鸿铭等,2017)。这些环境话语与议题与经济增长密切联系,传递着只有通过“控制自然”、集中分配资源才能“促进经济发展、提升人民生活水平”的理念,不仅增加意识形态合法性,还为绩效合法性提供支持,具体而言:(1)以人类中心主义为伦理基础,通过解决“当下”环境问题寻求环境利益的代内公平。人的主体性、创造性以及独立智慧使自然处于被改造、被征服、服务于人类社会的地位(谭九生、杨建武,2013),“人定胜天”的主体自信体现在寻求城乡、区域等不同群体在经济发展与环境利益上的均衡。(2)修辞路径采用“生产力低”“经济建设与环境保护矛盾突出”“人口众多、资源相对不足”等压力、紧迫感浓重的表述,表明环境治理与资源开发是为经济增长、满足人们的物质需求,引起公众共情心理以增加对国家行为的拥护。

  2.工具理性认知不能转化为治理有效性

  纵观这些政治话语和议题,可以发现,这个时期国家对环境问题的认知停留在工具理性层面,即环境保护和治理很大程度上是为经济发展服务的,环境问题本身不构成对合法性的威胁,绩效合法性才是国家治理谋求的重中之重。这种认知集中体现了现代化进程对生产生活方式的要求,即理性主义的思维理念、人类中心主义的立场感和工业主义的增长理念(黄建洪,2010),反映在环境问题的态度上就是一种工具理性,人可以通过主体性、创造性对自然资源绝对控制来满足物质需求,以牺牲环境为代价获取GDP增长。这种指标化的经济绩效进而转化为权威体制存续的合法性基础。

  基于上述认知,尽管国家不断制造符合国际趋势的环境话语,但各类环保会议精神与议题并没有得以真正贯彻,仅具有象征主义(冉冉,2014),宣言式的政策是为了展现国家在某个民众与国际社会较为关注的价值上的迅速回应性,而不意味着同等的政策执行效果。工具理性认知无法扭转环境污染恶化,原因是高层领导对环保重视不够,在经济决策时对环保考虑不够,排不上队,而在贯彻基本国策时往往流于一般号召,没有采取有效的行动(王丙乾,1995)。或者说,此时的中国仍以经济发展为优先理念,而环保只不过是政府对外宣教工作的噱头和附庸(汪劲,2009)。

  

  (二)政府环境公权力谋求秩序与稳定:对公众的规限

  为保证国家意志顺利执行,政府凭借强大的权力自上而下推动法律与政策实施,规限公众的言行和社会力量的集结,以防止可能造成的秩序混乱和合法性威胁。在这一阶段,公众存在一定的环保参与需求,其环境权利意识更多停留在环境污染致害层面,主要通过参与环境政策制定和环境维权运动行使权利、表达意见和维护利益。由此,政府公权力对公众的规限也体现在这两个方面:

  1.最低限度的大众输入

  在政府看来,环境政策制定中的公众参与会对合法性和治理有效性造成挑战。首先,参与本身不仅会放大政府权力在环境管制中的实践样态,还会加剧对政府不作为与消极作为的合法性挑战;其次,环境问题的技术性和专业化要求政策制定的“科学”高于“民主”,必须依靠专家顾问委员会、专业性资源管理机构等手段将科学和技术专家的意见融合进环境管制过程,寄托“行政理性主义”的解决方式(德赖泽克,2008),公众参与不能贡献有效的科学知识反而带来决策成本提升。基于这种“理性考量”,政府必然控制环境政策制定过程:在正式决策之前,环境草案基本限于决策者内部流转,仅保持“最低限度的大众输入”,即由环境专家和生态精英提供知识、向极少数公众征求意见,尽可能提升环境政策科学性以增强环境政策的合法性。如2005年引起社会广泛关注的圆明园湖底防渗工程,其听证会邀请的73名人员中70%以上是政府相关部门以及建筑、文物和环境行业的专家,普通公众比例很小,环保总局(于2008年升为环保部)表示以各类专家为主是因为工程的复杂性和专业性较强而力求实现“代表性、专业性以及科学、公正的原则”⑥。这种选择性的邀请不至于使大众输入为零,又能保证决策质量;规限公众参与人数,能最大限度防止混乱、保证秩序与稳定。

  2.对环境维权运动的维稳思维与负面定性

  环境议题本身有“去政治敏感性”,但环境维权运动却存在泛政治化倾向(冉冉,2015b)。由环境问题引发的、公众自行组织的集体行动如果以大规模抗议的形式爆发出来,就会转变为对社会稳定的威胁,威胁的关键不仅是抗议的巨大规模,更重要的是权利诉求的衍生性和直指公权力部门的“无直接利益冲突因素”的出现(窦瑞华,2007)。此时环境维权就绝不仅限于环境权利,可能衍生出广泛的政治权利诉求,公众要求体制变革的呼声会对权威政体合法性造成强烈挑战。这一方面环境运动对苏联和东欧国家剧变转型的重要推动就是一个典型的例子。基于这种对合法性的担忧,政府必须规限公众运动与社会力量的集结,并将公众环境维权运动定性为“群体性事件”以维稳思维对待,进而采取及时、果断的措施以尽快平息事态,力争发现得早、化解得了、控制得住、处置得好,切实把问题解决在萌芽状态、解决在基层。⑦在江苏启东公众抵制“排海工程”和四川什邡公众反钼铜项目等群体性事件中,部分民众的过激行为严重扰乱社会秩序、诱发强烈的舆论压力,地方政府不得不通过合法强制手段控制过激分子才得以平息事态,维护社会稳定。

  3.“权力”控制“权利”削弱程序合法性与治理有效性

  首先,环境政策制定与决策的封闭性和排他性使得政府工作隐含着封闭神秘化、行政强权化色彩和漠视利益相关者权益,公众和企业实实在在的、容易被忽视的、分散性的利益诉求往往被阻挡在政策系统之外。民主性的缺失使公众的态度和特殊性并不实质构成与自身联系最密切的环境决策的有效函数,不仅使治理有效性大打折扣,还容易造成严重的环境损害。前文的圆明园湖底防渗工程涉及水体污染、植被保护和历史遗产等多方面的公共价值和利益,但由于早在2003年始建初期无社会公示、缺乏公众参与环评、仅经过水利专家的论证致使生态环境的“毁灭性”破坏,湖水与地下水双向调节功能丧失,已不可逆。这一事件激起公众对政府环保部门疏忽职守和园管理处违法建设的质疑和指责,造成政府公信力流失。

  其次,政府并没有将环境维权视为公众的一种权利,而是定性为一种“体制外”的抗争方式。实质上,就公众环境维权性质而言,大多是以农民为主、反抗企业污染致害、自身利益遭受损失后而采取的“反应性”维权,这类维权运动的利益性大于权力性、经济性大于政治性,但由于其本身就携带情绪化行动的内核,一旦遭遇污染企业的不退让、司法机关的不受理、利益表达得不到政府的认同与支持,公众就不再相信常规的维权方式能表达利益诉求,转而出现过激行为。如2005年浙江东阳环保事件与前述启东事件和什邡事件等。政府越是“维稳”对待,越易滋生民众不满威胁社会稳定。

  最后,“权力”对“权利”持续控制的最终结果是“权力的内趋本能”会不断加强垄断造成普遍的政治冷漠,而政治冷漠导致缺乏公众参与下的政策创制与实施的不科学和执行成本上升,又将消解现代科层制的合法性与治理有效性(孔凡义,涂万平,2016)。一言以蔽之,控制取向使公众不能全面、大胆、深入地参与环保公益事业和维权运动,事实上削弱了国家程序合法性。

  (三)管控型工具及其“消极抑负”功效:对企业的控制

  1.常规-管控工具

  在政府看来,企业是环境污染与破坏的主要制造者,治理有效性要求必须利用“管控型工具”对企业排污行为直接管理和强制监督,污染是否削减、环境质量是否改善很大程度上取决于常规时期管控型工具的功效,因而,“常规-管控工具”⑧发展的技术轨迹十分清晰,20世纪70年代,环境管制的“老三项”制度环境影响评价制度、“三同时”制度和排污收费制度就已经确立;80年代围绕环保的“三大政策”提出污染集中控制、限期治理、城市环境综合整治定量考核等“新五项”制度;90年代又提出浓度控制与总量控制相结合的制度等标志管控型工具一步步完善。⑨简单说,政府对企业的控制体现在,作为唯一执法主体对企业实施环境监管职能,主要包括对污染企业生产经营活动是否达标的信息收集、报告、检查和罚款等一系列复杂的行政程序,当企业生产达不到国家排污和环保技术标准时,就无法得到生产许可,必须停止建设。政府以此提升治理有效性。

  2.特殊-管控政令

  在某个特殊时期,国家对合法性与治理有效性有着“超常规”的要求,这时候“常规-管控工具”无法快速实现“高质量的环境”,政府就会出台“特殊-管控政令”迅速达到“立竿见影”的管制效果,“运动式治理”就是其中典型代表。此时政府对企业的控制体现在:一是重大环境事故成为舆论焦点、影响社会稳定时,政府通过运动式治理取代常规工具对涉案企业严肃处理、追究法律责任,迅速回应公众环保诉求与舆论压力、平息事故风波以化解合法性危机。同时,政府能发挥强有力的组织动员能力有效应对伴随事故引发的有毒气体扩散、海上溢油流动等环境危机和风险,进一步赢得公众认同,稳固合法性基础。二是运动式治理还发生在国家盛事举办前夕,例如举办世界级运动会或国家领导人会议,常规工具难以在短期内降低污染排放,政府通过强制要求企业停产、限产减少污染排放量以期实现某种硬性目标(如“APEC蓝”“奥运蓝”“两会蓝”),从而树立外交场合的国家形象和“集中力量办大事”的制度优越性。

  3.“消极抑负”功效不能根本提升治理有效性

  管控型工具实际发挥“消极抑负”的功效,通过确认“政府控制企业”的二元关系格局来实现污染整治,二者之间是“一种命令-服从、标准-遵循、违法-惩罚的关系”(刘超,2015),不能根本提升环境治理有效性。这是因为(1)政府将企业定位于机械执行环境政策的对象,易激化政企间不信任和对立的情绪,企业往往以消极应付的状态对待环境治理,这决定污染防治不会有超越既定标准的期待。(2)诸如“限期治理”“关停并转”等工具的使用是对污染发生后的“事后控制”与“末端治理”行为,然而环境破坏是不可逆的,仅仅抑制负效应无法实现对外部性的克服。进而言之,管控型工具越发挥作用、越沿着强制性技术逻辑不断完善与强化,就越对公众参与和市场机制造成“挤出效应”。而市场机制却是最能发挥企业环境保护积极性的工具。政府作为单一执法主体与监管企业数量广泛性与程序复杂性之间存在监管悖论,往往是力不从心且效率低下。(3)特殊时期政府政令虽能够“制造”短时间的蓝天碧水,但要求企业以牺牲经济利益为代价的“以减代治”是治标不治本,况且这其中需要考虑企业员工短期失业带来的经济损失问题。当政府的“特殊”解除后,环境污染自然卷土重来,从而将政府管制锁入一个“常规-低效”——“特殊-有效”——“解除特殊”——“常规-低效”的“内卷化”循环。

  四、走向“激励”:环境管制取向的“自我进阶”

  21世纪中国迈入现代化建设的新时期,而后工业、后现代、后民族国家结构接踵而至,国家治理逻辑也发生不同于过去的明显演变。国家面临前现代的传统生产方式转型、现代化进程的国家市场关系处理以及后现代的经济环境社会可持续发展的重叠性历史任务,这为合法性与治理有效性提出更高挑战。环境问题与其他社会问题联系越发紧密,空气污染、环境事故和自然灾害导致公众对清洁的水和空气、健康绿色食品以及治愈疾病所需的医疗卫生条件(海贝勒等,2012)的基本需求得不到满足,当国家体制机制运作与管理无法有效进行资源均衡分配、财政拨款落实和公共服务供给时,就会引发不同阶层矛盾,影响社会稳定与权威的合法性。与此同时,过去建立在自然资源剥夺基础上的经济增长对合法性贡献边际效益递减,公民权利伸张和利益表达、政府回应性成为新一轮合法性来源。在上述背景下,环境管制以往的“控制”取向越发暴露出对合法性和有效性的“不能”,以“激励”为取向的环境管制成为权威体制主动适应时代挑战的新思维。“激励取向”更具开放性、兼容性与积极性,政府通过对公民环境权利空间的承认、扩展与现实回应不断增强程序合法性,环境治理有效性除了技术创新,还通过吸纳社会力量的参与来提升,法治的作用慢慢走向规范权力、彰显权利、厘清责任的轨道上来。国家治理逻辑也在寻求程序合法性中提升治理有效性。

  但不可否认,即使“激励”特征日益凸显,环境管制的“控制”取向在某些方面仍发挥作用,并且政府也有加强“控制”的有关举措,如近年来在全国刮起“环保风暴”的环保督查和巡视⑩,究其本质仍是一种运动式治理,短时间的治污成效和威慑力在“风暴”过后仍不能根本提升企业清洁生产意识。由此,“激励”取向需要超越“控制”取向的局限性,即如何在确认秩序与制度供给平衡中完成从“控制”到“激励”进阶,应该成为现阶段国家进行建构性秩序谋划的逻辑基础。

  (一)国家环境话语及其价值理性认知:对自然的尊重

  1.环境话语的价值理性回归

  新时期,环境话语与议题建构仍牢牢掌握在中央层面,不同的是对环境问题的认知逐渐摒弃工具主义并回归其价值理性本位。十七大正式提出“科学发展观”,将“资源节约型”与“环境友好型社会”作为重要战略部署,环境问题关乎经济社会永续发展;十八大把“生态文明建设”纳入“五位一体”总布局,要求必须尊重自然、顺应自然和保护自然,生态文明的地位上升到关系人民福祉与民族未来的新高度。十七大和十八大均将环境议题单独列为一章,环境问题已经不再依附经济改革议题而是从中剥离出来,具有其独立的价值意涵(冉冉,2015a;王鸿铭等,2017)。据不完全统计,十八大以来,领导人在国内外公开场合就“生态文明建设”发表有关重要讲话、批示共超过60次。这些具有中国特色的环境话语无不彰显“对自然的尊重”,不断丰厚着合法性基础,为国家环境治理营蕴一种积极行为、乐观谨慎、制度自信的激励取向。具体体现在:

  (1)环境话语的伦理元素凸显代际公平,领导人多次将生态文明与“子孙”“后代”联系在一起,如“以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任”,形成“节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境”,这表示生态文明话语拓展了环境治理的历时性维度,不仅着眼于当下代内环境利益的公平分配更关注代际公平,制度建设更注重解决“后顾之忧”;(2)修辞路径多以形象化、本土化和口语化表达展示环境保护的坚定立场,如绿水青山和金山银山的“两山论”、“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”以及“宁可不要钱,也不要污染”的壮士断腕般的决心表态,传递一种环境保护置于经济增长之上的价值排位,赢得公众信任与支持;(3)话语表述的行动主体增加非政府元素,指出政府、公众与企业在生态文明建设中的关系与作用,如“形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局”,对公众参与治理的肯定与激励中发动社会力量进而推进集体行动。

  总之,诸如“同呼吸、共命运”这类有魄力、鼓舞人心的表态,不仅传达国家决心治理污染与环境保护的积极态度,还赢得国内外的广泛支持与认同,稳固意识形态合法性基础。如世界自然基金会国际总干事马尔科·兰博蒂尼(Marco Lambertini)认为生态文明及相关环境议题的提出体现了中国政府认识和讨论环境问题的开放程度和坚定决心,更为西方国家提供了很多值得学习的经验(马天杰,2015)。生态学权威学者福斯特(John Bellamy Foster)(Foster,2015)肯定中国开创性地建设生态文明是与西方以资本主义为中心的政权模式是完全不同的,前者走一条更根本的道路,而后者却造成今天的生态困境。

  

  2.追求话语“敛合”以稳固合法性与有效性

  在未来,国家在环境话语上应致力于实现话语“敛合”,这一原则源于吉登斯(2009)论述应对气候变化的政策中提出“政治敛合”(Political Convergence)概念,指的是气候变化政策多大程度上以一种积极的方式和价值观、政治目标重叠在一起。话语“敛合”原则促使未来议题建构进一步呈现激励取向:对于已然存在且具有恶化趋势的环境污染和破坏现状以一种情境前置的思维置于关联议题的制定之初,成为其他政策议题建构的约束性条件,如雾霾污染的现状应成为汽车工业发展、能源化石采购以及医疗卫生服务供给等议题的负激励约束,在充分考虑前者基础上再探讨后者修订与完善。而德国在环境立法、技术发展和经济活动上的“敛合”效应卓有成效地将风能产业推到全球市场最前沿就是一个积极例证。总之,国家治理的多领域都与环境密切相关,政策制定需要相互协调、内在衔接和演化共进,环境政策与其他公共政策需要能够被纳入统一政治价值集合中,环境政策执行才能破除“象征主义”挟带的治理无效,进而稳固合法性与有效性。

  (二)政府权力秩序与权利表达的兼容:对公众的激励

  新时期公众参与意识与形式发生的一些变化推动政府与公众关系的转变,为应对新变化,国家治理更加注重在增加程序合法性中提升治理有效性。一方面,公众环境权利意识觉醒促使其对环保问题的关注度与参与度需求更高,而网络媒体以其低成本、便捷性和开放性等特点已经成为公众表达意见的重要渠道。因而,政府在环境政策制定与决策中激励公众有序参与是激励取向的一个现实体现。另一方面,基于环境风险与安全考量的“进取性”环境维权运动(也被称为邻避运动)比例上升,主要是以城市中产阶级为行动主体,维权方式更加平和理性(如厦门和漳州两地市民通过集体散步抵制PX项目建设),但从官方公布数据看,被定性为“群体性事件”的环境维权运动(主要是“被逼无奈”的反应性维权)进入高发期,(11)这表明在政府看来,持续高涨的环境维权运动对合法性仍会造成威胁,进行必要的“控制”以维持政治秩序仍是重要的工作。而在这一点上,下一步努力重点是政府如何通过“激励”引导公众理性维权,如此既能满足公权力维护秩序的需求,又能实现公众权利表达的意愿。

  1.秩序基础上激励公众有序参与

  在环境政策制定和重大项目的决策上,政府通过制度化方式激励公众有序参与,显著提升了环境治理的有效性。

  其一,通过环境影响评价、信息公开建设、环境公益诉讼等制度不断拓展参与渠道,引导、规范公众依法行使环境知情权、监督权。如《环境影响评价公众参与暂行办法》详细规定了公众在环评和专项规划中表达意见、建议的权利和具体参与形式,公众凭此规范发表言论、开展环保监督,该办法出台后一年里环保总局(于2008年升为环保部)先后对投资高达1600亿元的43个不符合公众要求的项目拒绝审批,在辽宁北方锦化聚氨酯有限公司TDI项目、武汉乙烯项目和华能福州电厂三期扩建工程等重大敏感项目审查中通过吸纳民意、听取民智及时消除了大量环境隐患,维护公众的权益。

  其二,政府还认识到新媒体在舆论发声中强大的潜力,不能依赖传统的控制遏制不利的声音,必须顺应时代潮流积极利用。如环保部于2015年开通12369环保微信举报平台,鼓励广大公众通过网络举报的方式参与环保监督,在短短一年间里就收到13719件微信举报信息,通过案件移交、现场核查和责令整改等程序及时、高效地回应公众环保诉求,完结率高达99.4%(13643件)(中国环保部,2016)。无论是热线举报还是网络举报都已经成为环保部门的“形象窗口”,不仅有力提升了政府公信力,还能掌握大量的第一手材料,为科学制定环保政策、依法解决环境污染的热点难点及倾向性问题提供科学依据。进而言之,只有提供畅通的参与渠道、在保证社会秩序基础上激励公众有序表达诉求,政府才有合法性的安全感和自信,才能发挥“倒逼机制”对决策行为的引导作用,进而将利益诉求与社会难题形成的合法性压力转化为回应能力和责任建设的动力,最终在程序合法性建构中提升治理有效性。

  2.寻求“秩序”与“表达”的兼容以提升程序合法性

  下一步,面对具有不同性质且数量激增的公众环境维权运动,政府更需要以灵活和柔性的激励方式来实现“秩序”与“表达”的兼容,从而能巩固程序合法性。具体而言,如果将面临环境权益损害或存在损害可能性的公众群体从“关注度”与“参与度”(以下简称“关”和“参”)粗略划分,可以得出四类:(低关,低参)(低关,高参)(高关,高参)(高关,低参),环境维权运动中后两类是应该着重激励和关切的对象。(12)

  维护(高关、低参)群体的环境公平。冯仕政(2007)曾论证差序格局对环境抗争行为的影响时指出一类公众由于经济地位较低、社会网络关系弱,进行环境维权成本较高,因而对于自身遭遇环境侵害不能表达而往往变成“沉默的大多数”,而(高关、低参)群体具备更多“沉默”的特征。于此,政府提供的物质奖励与法律援助更有实际意义:通过设立制度性激励举措如举报奖励、参与奖励和补偿奖励分担其维权成本,鼓励社会公益律师进行法律咨询与诉讼等。政府维护弱势群体的环境公平,能够获得更多认同与信任。

  引导(高关,高参)群体的理性维权。这类群体的维权性质包括反应性维权和进取性维权,二者根源都是一个程序合法性问题。首先,现阶段,反应性维权仍是政府“控制”取向下未能妥善回应公众环保诉求的“制度性缺失”的产物;其次,尽管进取性维权是以具有一定教育水平和环境意识的城市中产阶层为主体,但熊易寒(2016)指出城市中产阶级维权不只是基于公共利益和权利,有时候也暴露“私性”,而携带“私性”进行维权的制度性根源仍是“程序正义缺失”。据此,反映在国家治理逻辑上就是如何在增强程序合法性中提升治理有效性?一是政府应以法制(Rule by Law)思路解决公众环境维权行为,以法律程序、常态化的例行方式处理而非仅仅以维稳思路应对或定性为群体性事件而打压;二是引导公众规范开展维权运动需要激励社会精英参与,专家或者具有专业知识的环保NGO、机构、学者能够给公众环境维权带来多元化意见,这些多元化意见对于公众环保维权中的个体偏差具有矫正作用,不仅体现在对偏激情绪、偏激观点的安抚与矫正上,同时也体现在对个体私利的矫正上(尹瑛,2011)。通过政府与公众间相互理解与倾听,寻求权力秩序与权利表达的兼容。

  

  图1 公众参与环境维权的二维划分

  资料来源:作者自制。

  (三)复合型工具及其“积极增益”功效:对企业的激励

  现阶段,政策工具越发呈现“复合型”组合,凸显出政府对企业的激励,虽然,鉴于企业逐利动机和市场失灵的存在,管控型工具仍发挥重要作用,但与单一惩戒纠错不同的是加入“执行罚”与“名誉罚”(13)等多元形式(巩固,2014),其负激励效应松动了政企对抗性关系。更重要的是,以发挥“积极增益”功效为主的政策工具逐渐被政府“青睐”,这类工具的制度逻辑更具现实主义:立足于生产者追求利润最大化的本质需求和对成本收益计算的高度敏感来提升其经济行为的环保效益。基于这种设身处地的“同情理解”,政府旨在通过塑造信任、尊重的积极政企关系,开发多样、开放、包容性的政策工具激发企业主动参与治理的热情,提升治理有效性同时不断累积来自市场和社会更多合法性支持。如果说管制的控制取向构成了以自由为核心的市场体系的对立面,那么管制的激励取向在弱化这种对立的同时,强化了政府对市场和社会力量的认同与信任。

  1.复合型工具发挥“积极增益”功效

  自愿型和经济刺激型工具激发企业污染防治积极性与主动性,显著改善环境质量。一方面,清洁生产、ISO14001环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策工具从无到有逐步建立,环境标志颁布十五年里共有1600余家企业的35000多种规格型号的产品获得了环境标志,这些企业在生产和消费过程中践行污染排放最小化、废物资源化和无害化,成为宣传绿色生产和消费的使者。另一方面,政府采取财政拨款、税收优惠、政府采购等措施推广应用节能环保和新能源技术,排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险等基于市场运作的工具逐渐引导产业转型与污染源头治理。这类工具不仅要求企业为违法排污付出成本,更多是促使其行为变化追求“增益”,如湖北碳交易市场设立以来凭借完善的制度设计和活跃的市场体系为企业自主减排带来充足动力,部分控排企业通过碳交易已直接获取减排收益8000余万元,2014年138家企业碳排放总量2.36亿吨,同比减排781万吨,排放下降率达3.19%,超额完成国家下达的碳强度下降目标(中国环保部,2015)。2015年天津将二氧化硫、化学需氧量和氨氮等多种污染物的排污费征收标准提高近10倍,并对挥发性有机物实施“差别化收费政策”以激励企业“少排放少交费”、革新污染处理技术,使二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降48.3%和47.9%(中国环保部,2016),促使雾霾治理取得良好效果。

  近年备受热议的“第三方治理制度”为政府激励企业开辟出新颖的方式,也为污染企业提供开放式治理选择。2014年《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理指导意见》以建立积极政企关系为导向,要求尊重企业主体地位,“积极培育可持续的商业模式,避免违背企业意愿的拉郎配”,营造良好的市场环境。同时坚持政府引导推广和统筹兼顾,“加强政策扶持和激励,强化市场监管和环保执法,为社会资本进入创造平等机会”。企业通过市场付费委托第三方机构集中治理,不仅发挥其专业优势加快污染处理效率,还大幅提高政府环境监管和执法效率。四川攀枝花积极探索第三方治理并取得显著成效,2015年“第三方”攀枝花市蓝鼎环保科技有限公司负责运维攀钢集团钢钒公司炼铁厂的脱硫设施升级整治工作,最终取得成功,二氧化硫基本做到持续稳定达标排放(中国环保部,2015),创造了政府、企业和第三方的三赢局面。

  2.完善复合型工具以提升治理有效性

  复合型工具优势在于激励污染者“幡然醒悟”从根本上减排节能、创造绿色生产,更符合“污染者付费、责任共担、集中治理、全过程治理”的原则。政府下一步工作重点是完善各类政策使之工具化、操作化,当前一个标志性举措是国家将于明年起开征“环保税”,若被有效推行其“积极增益”功效显著:它对企业超标排放课以重税即是“惩罚”,企业为避免重税而改进技术即是“激励”,同时将税收用于补贴改进技术的生产者又是“激励”。由此向“坏事”征税以补贴“好事”就能创造“双重红利”,使“坏事”越来越少,“好事”越来越多。总而言之,当经济刺激型、自愿型工具以及以“第三方治理”为代表的包容性创新政策得以常态化、制度化应用时,政府环境管制绩效就会整体提升、环境质量会明显改观。彼时则不需要“运动式治理”等特殊政令就能实现“天蓝水清地绿”的常驻,真正提升治理有效性,赢得国内外社会的认同。

  五、讨论与结论

  多数研究在环境管制模式转型问题上重建构而疏解构,围绕多元、合作、网络为核心探讨政府退出、多中心治理的制度设计等问题,开出多元共治模式“药方”。然而这种思维的偏颇之处在于孤立又单纯地讨论“模式替代”却忽视模式内部是否存在“自我进阶”的可能性。在倡导国家治理能力和治理体系现代化的今天,研究国家政治体制、权力关系、治理逻辑等政治要素对环境治理的显著影响日益成为新的学术努力重点,环境政治学就为此命题提供了丰富理论支撑和论证。而既有研究中对中国权威体制下国家治理逻辑的分析为我们开辟了一个新的视角,即环境管制模式是国家治理逻辑“嵌入”环境治理领域的典型结果,沿着国家治理逻辑演变这一中轴脉络就能窥探环境管制的“前世今生”并预视未来图景。基于该思路,本文核心结论是国家治理逻辑演变下,中国环境管制模式内部存在一条自我发展的运动轨迹,存在从以“控制”为取向向以“激励”为取向的“自我进阶”,现阶段正处于“激励”的“进行式”且尚未完成,换言之,当前已经凸显出某些“激励”特征并产生积极功效,下一步需要采取措施来促成“激励”的完全进阶,以更好发挥激励效果,提升环境治理绩效。

  文章首先简要梳理了以合法性和有效性演变为核心的国家治理逻辑,并指出认识环境管制模式的三个方面,即环境话语与议题建构、政府环境公权力与公众权利以及环境政策工具,分别体现国家层面对环境问题的本质认知、政府与公众关系以及政府与企业关系,在国家治理的不同时期,这三个方面具有某种一致性“取向”。以上工作为本文奠定理论基础,下文在权威体制的不同时期背景下,考察了基于国家治理逻辑演变的环境管制模式三个方面的特征,发现中国环境管制呈现由“控制”取向走向“激励”取向的“自我进阶”轨迹,前者凸显国家对自然的、公众与企业的控制,后者则是对自然的尊重、对公众权利与企业利益的激励。最后给出进一步促成“激励”的思路和建议。在文章分析中可以凝练出不同取向的关键词,“管制控制”是工具理性、秩序与稳定以及“消极抑负”,而“管制激励”是价值理性、秩序与表达和“积极增益”,管制控制限于“摆平现状”,管制激励志于“塑造未来”。在取向进阶中不断见证权威体制对维持合法性与治理有效性的追求,正是基于此,管制控制必然走向管制激励。目前我们应该辨别未来努力的方向促成激励取向的完全进阶,为“丰满理想”的多元共治模式做好制度基础和思想准备。在“绝对管制”与“多元共治”两个端点上,治理价值也在“支配、服从与秩序”以及“自由、同意与参与”之间来回钟摆,在当前中国权威体制的国家治理逻辑下,我们不妨追求一种更现实的价值——“秩序、参与与兼容”。

  国家治理逻辑随时代更迭而演变表明权威体制是具有开放性的,能够通过自我纠错能力并利用经验主义的常识理性在不断试错中探索中国模式(萧功秦,2014)。因而,政府在掌控大局保证稳定前提下,促进公民参与的有序性、非政府组织结社的规范性以及生产者遵守规范,才能对社会多元利益有较高的容忍度,才能将内在维护合法性与有效性的动力与外在倒逼机制的压力转化成国家治理能力,以一种开放的积极姿态解决社会矛盾。当下对管制模式转型讨论的空间在于“政府在场”的前提下在“秩序基础上供给制度”(林尚立,2009),这种“在场”并不是无所限制,十八大以来“依法治国”的提出与践行为权力行使划定边界。法治(Rule of Law)不仅作为规范权力、塑造秩序、矫正越轨行为的规范,更蕴含价值理想和精神意义,国家环境治理应基于法治精神指引开展立法、执法、司法、守法等一系列环境实践活动(李林、胡水君,2008)。法治不应限于禁恶于已然之后,更应该禁恶于将然之前,不止于惩恶,更追求扬善,不限于治近,亦彰于治远。在这个意义上,环境法治的应然期待在于建构一种富有激励的、鼓舞的、在任何条件下环境保护都成为行动主体最优选择的制度环境,当环境法治成为一种内化于社会生活各个领域的生存方式时,国家合法性与有效性就能够以一种更根本的形式实现。

  感谢匿名评审人的意见。

  ①“环境治理”有两个概念:一是指20世纪90年代兴起的“治理”范式,核心在于以多主体、多中心、网络化等方式应对解决环境问题;二是指一般意义上的“环境整治”,意思是对环境污染和生态破坏加以整治。如无特殊说明,下文采用“环境治理”的一般意义,即“环境整治”。

  ②“环境权威主义”是西方比较政治学者对威权国家环境治理模式的一种理论叙事,认为自由民主政体是导致污染盛行和资源耗竭的“罪魁祸首”,国家只能以牺牲自由主义对个体多元主义的开放性为代价来确保可持续性,因而必须限制公民自由、入侵个人生活,由中央集权采取强制方式才能实现有效治理。下文的“环境民主”是西方学者对自由民主国家环境治理模式的一种理论叙事,标榜民主政体能够保障公民个体的环境权利、追求环境正义(Environmental Justice),应确保公民广泛自由、限制政府干预、分享环境决策权力。

  ③本文所指的“国家治理逻辑”是周雪光(2013)、冯仕政(2011)、蔡禾(2012)等人提出的以合法性和治理有效性演变为核心的一个宏观分析框架,用作将分散在不同领域、不同场景的现象和问题置于这一宏观理论和思路下,进而探究它们之间的联系以及背后的制度逻辑。环境治理领域作为“不同领域”中的一个具体领域,也自然可以用该框架来解释。

  ④戴维·伊斯顿将合法性分为意识形态合法性、结构合法性和个人合法性;蔡禾(2012)在林尚立(2009)权力认同划分基础上,将合法性区分为体系特征合法性与体系作为合法性。杨宏星和赵鼎新(2013)分为三种:法律-选举型、绩效型和意识形态型;彭勃和张振洋(2015)划分三个层次:理念合法性、程序合法性和绩效合法性。本文在既有研究基础上采用较为普遍的划分方式即意识形态合法性、程序合法性与绩效合法性,意识形态合法性指国家治理理念、意识形态是否被公众认同,程序合法性指公众是否能通过制度化渠道参与国家治理进而对国家产生的认同。绩效合法性主要基于经济增长带来的物质财富和生活水平提升带来的公众认同。本文不同语境使用具体合法性概念,不加以区分就是对其普遍意义的使用。

  ⑤本文论述的环境管制模式只涉及改革开放至今的国家治理逻辑。

  ⑥详见:(国家环保总局,2005)。并关于该工程事件始末参见:(毕磊,2005;马力等,2005)。

  ⑦20世纪80-90年代中后期称“治安事件”“群众性治安事件”,80年代末-90年代初称“突发事件”“治安突发事件”“治安紧急事件”“突发性治安事件”,90年代中期-90年代末称“紧急治安事件”,90年代末期称“群体性治安事件”,2004年以后改用“群体性事件”称谓,但这些概念是极为相似甚至是一致的,政府对这一类事件的态度也是一致的,本文沿用“群体性事件”这一称谓。详见:(中共中央办公厅、国务院办公厅,2004)。

  ⑧指的是常规时期政府控制企业生产行为的一般性工具,如下文的“三同时”制度、关停并转制度和限期治理等。

  ⑨尽管这个时期仍然有排污权交易等市场激励工具的使用和试点,但并不是政府常规时期的主要工具进而未发挥重要作用。

  ⑩环保督查主要通过投入大量人力和财力对某个时期社会反响强烈的突出环境问题进行查处督办,关停取缔违法企业,但本质仍是一种“运动式治理”,属于“特殊-管控”政令,除了威慑违法企业、短期内的治污成效,依旧不能真正作为常规化的工具使用。

  (11)环保部原总工程师杨朝飞在十一届全国人大常委会第二十九次会议之后举行的专题讲座中披露:1996年以来环境群体性事件一直保持年均29%的增速,重特大环境事件高发频发,2005年以来,环保部直接接报处置的事件共927起,重特大事件72起,其中2011年重大事件比上年同期增长120%。

  (12)本文不讨论对(低关,低参)和(低关,高参)的激励,原因在于这两类群体并不稳定,前者对环境问题持较低关注度且不会进行环保维权运动,很可能是因为其环境权益没有受到明显损害,而当他们参与维权运动时就被纳入(低关,高参)或(高关,高参)群体;后者不关心环境问题但却“踊跃参与”说明其并不谋求环保权益(如单纯泄愤),超出本文所讨论的环境论域,也就不存在激励问题。

  (13)分别指环保法第五十九条的“按日计罚”与第五十四条的将违法企业信息记入诚信档案并向社会公示。

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[39]中国环保部(2016).京津冀加强“经济手段”治霾:差别化收费与提高排污成本并举.环保部网站:http://zfs.mep.gov.cn/hjjj/hjjjzcywxz/201609/t20160907_363714.shtml.2017年10月12日访问.

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